O modelo de IVA é o mais apropriado ao contexto brasileiro?

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1 O modelo de IVA é o mais apropriado ao contexto brasileiro? Apresentação para o GEP/FGV Bernard Appy Janeiro de 2018

2 Introdução O que é um bom sistema tributário? 2 As características de um bom sistema tributário estão bem estabelecidas na literatura Simplicidade para os contribuintes Neutralidade, de modo a não prejudicar a organização eficiente da produção Transparência, para que os contribuintes saibam quanto pagam de impostos Equidade horizontal e vertical Produtividade, deixando pouca margem para evasão

3 Introdução O que é valor adicionado? 3 Economicamente, o valor adicionado corresponde à remuneração do trabalho e do capital Venda (-) Insumos = Valor Adicionado Salários Lucros Juros/Alugueis Rendimento do Trabalho Rendimento do Capital O valor final de qualquer bem ou serviço corresponde à soma do valor adicionado em todas as etapas da cadeia de produção e comercialização

4 Introdução Características de um bom IVA 4 Nesta apresentação considera-se como IVA um tributo com as seguintes características Incidência não-cumulativa sobre uma base ampla de bens e serviços (incluindo operações com direitos) Desoneração dos investimentos Adoção do princípio de destino (desoneração das exportações e tributação das importações) Crédito abrangente (crédito financeiro), em princípio através do método de crédito fiscal Ressarcimento tempestivo de créditos acumulados Idealmente uma única alíquota

5 Introdução Características de um bom IVA 5 Um imposto com essas características é um imposto sobre o consumo cobrado ao longo da cadeia de produção e comercialização Exemplo de incidência de um IVA IVA não cumulativo Valor da Alíquota Débito Crédito Imposto venda (A) (B) (C= A*B) (D) devido (C-D) Etapa % Etapa % Consumo final % Tributação total 40 O imposto incidente na venda ao consumidor final equivale ao recolhido ao longo da cadeia

6 Introdução Vantagens do IVA 6 De modo geral, o IVA é o modelo de tributação de bens e serviços que agrega de forma mais eficiente: Neutralidade (em termos da organização interna da produção e da origem/destino dos bens e serviços) Produtividade (cobrança ao longo da cadeia reduz a evasão) Simplicidade (reduzindo o custo de compliance e o contencioso) Transparência Outros modelos de tributação de bens e serviços ou geram distorções alocativas ou facilitam a evasão

7 7 O modelo brasileiro de tributação de bens e serviços

8 Modelo brasileiro Distorções do Sistema Tributário 8 O modelo brasileiro de tributação de bens e serviços afasta-se completamente do desenho de um bom IVA Grande complexidade e custo de conformidade Elevada litigiosidade (custo para as empresas e insegurança jurídica) Distorções alocativas (perda de produtividade) - Ocorrem quando a tributação depende da forma de organização da produção Falta de transparência Prejuízo à competitividade da produção nacional Tensões federativas

9 Modelo brasileiro Fragmentação da base de incidência 9 No Brasil há quatro tributos sobre bens e serviços com base fragmentada levando a diferentes incidências setoriais Indústria Comércio Serviços A maioria dos países tem apenas um IVA de base ampla Fragmentação da base leva a contencioso e distorções alocativas Agropecuária Construção Civil Padrão de incidência tributária setorial IPI ICMS ISS Ñ Cumul. PIS/Cofins Cumul

10 Modelo brasileiro Má alocação setorial da produção 10 Diferença de incidência setorial afeta a forma de organização da produção Forma de construção de edifícios é um exemplo claro - Valor agregado no canteiro paga ISS (5% no máximo) e PIS/Cofins cumulativo (3,65%) - Valor agregado na indústria paga ICMS (12% em SP), PIS/Cofins cumulativo (9,75%) e pode pagar IPI Todos os quatro tributos têm uma enorme diversidade de alíquotas efetivas, além de múltiplos benefícios tributários e regimes especiais (inclusive substituição tributária) Grau de distorção de preços relativos é enorme A maioria dos IVAs modernos têm apenas uma alíquota (e os antigos poucas) e os melhores não têm qualquer exceção

11 Modelo brasileiro Má alocação geográfica da produção 11 Guerra fiscal e incentivos regionais levam a alocação geográfica ineficiente Guerra fiscal só é possível por conta de tributação na origem Federalismo fratricida (deve piorar com LC 160) Exemplo de tributação do ICMS em uma operação interestadual a) sem guerra fiscal b) com guerra fiscal Estado A Estado B Estado C Estado B Valor da oper.: 100 Valor da oper.: 150 Valor da oper.: 100 Valor da oper.: 150 Alíquota ICMS: 12% Alíquota ICMS: 18% Alíquota ICMS: 12% Alíquota ICMS: 18% Débito ICMS: 12 Débito ICMS: 27 Débito ICMS: 12 Débito ICMS: 27 Crédito ICMS: 0 Crédito ICMS: 12 Crédito ICMS: 0 Crédito ICMS: 12 Créd. presumido: 8 ICMS devido: 12 ICMS devido: 15 ICMS devido: 4 ICMS devido: 15 ICMS total: 27 ICMS total: 19

12 Modelo brasileiro Cumulatividade 12 Cumulatividade induz verticalização artificial da produção e onera investimentos e exportações Tributos puramente cumulativos (ISS) Regime de crédito físico Restrições ao ressarcimento de créditos acumulados Regime de base contra base do PIS/Cofins induz fragmentação artificial da produção Efeito oposto ao da cumulatividade, mas não se compensam Problema não existiria com método do crédito fiscal A maioria dos IVAs adota o regime de crédito financeiro e os bons garantem o ressarcimento tempestivo dos créditos acumulados. Quase todos adotam o método de crédito fiscal

13 Modelo brasileiro Exemplo de cumulatividade 13 Por conta da cumulatividade, cadeias curtas recolhem menos tributos que cadeias longas a) Exemplo de tributação - cadeia longa (não verticalizada) IVA não cumulativo Imposto cumulativo Valor da Alíquota Débito Crédito Imposto Alíquota Imposto venda (A) (B) (C= A*B) (D) devido (C-D) (E) devido (A*E) Etapa % % 7 Etapa % % 14 Produto final % % 28 Tributação total b). Exemplo de tributação - cadeia curta (verticalizada) IVA não cumulativo Imposto cumulativo Valor da Alíquota Débito Crédito Imposto Alíquota Imposto venda (A) (B) (C= A*B) (D) devido (C-D) (E) devido (A*E) Etapa % % 7 Etapa 2 e final % % 28 Tributação total 40 35

14 Modelo brasileiro Extrafiscalidade 14 Os tributos sobre bens e serviços são utilizados com vários objetivos extrafiscais (sociais, regionais e setoriais) Tributos gerais sobre bens e serviços não são bons instrumentos para alcançar fins extrafiscais Diferenciação na tributação traz complexidade, distorções, fraudes e contencioso Outros instrumentos (principalmente orçamentários) são mais eficientes para alcançar estes objetivos Um imposto seletivo pode ser utilizado para tributar bens e serviços com externalidades negativas Os melhores IVAs do mundo não são utilizados com nenhum objetivo extrafiscal

15 Modelo brasileiro Seletividade (cesta básica do PIS/Cofins) 15 Fonte: IBGE. Dados da Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) de 2008.

16 Modelo brasileiro Outros problemas 16 Abuso na substituição tributária para a frente Rompe com a neutralidade do IVA, distorcendo preços relativos Estimula formas ineficientes de comercialização Tendência de aumento da zona cinzenta entre o ICMS e o ISS com o avanço da nova economia Aumento do contencioso Desequilíbrio no financiamento de estados e municípios

17 Modelo brasileiro Possibilidade de ajuste 17 Embora melhoras sejam factíveis, é impossível migrar do modelo brasileiro para um bom IVA através de ajustes nos tributos existentes Parte relevante dos problemas é de natureza estrutural É inviável ter um IVA de base ampla mantendo a segmentação da base entre ICMS e ISS Dá para melhorar o PIS/Cofins (método de crédito fiscal, crédito financeiro e não-cumulatividade ampla), mas base segue excluindo pessoas físicas Não há como ter um IVA racional interrompendo a incidência no meio da cadeia (caso do IPI) O custo político de mudanças nos tributos existentes pode ser até maior que o de uma reforma tributária ampla

18 O IVA e a Nova Economia 18

19 Nova Economia Necessidade de ajustes no modelo do IVA 19 A Nova Economia traz desafios, que talvez exijam ajustes na forma de cobrança do IVA, mas não seu abandono Inclusão na base de operações onerosas de cessão e licenciamento de direitos é fundamental Operações via internet sem entrega de bens físicos dificultam modelo baseado em documentos fiscais Necessidade de completar modelo com acompanhamento do fluxo de caixa, ou incidência do IVA sobre o fluxo de caixa Pagamento com moedas virtuais não rastreáveis é problema para qualquer modelo tributário

20 Nova Economia Benefícios para o IVA 20 Em contrapartida, a digitalização ajuda a resolver problemas do IVA tradicional Notas fiscais eletrônicas e sistemas inteligentes dificultam muito fraudes na originação de créditos tributários, facilitando o ressarcimento tempestivo dos créditos Em um IVA muito simples seria possível lançamento do imposto por ofício Requisitos: emissão de documentos fiscais eletrônicos e identificação nos documentos fiscais se bem ou serviço adquirido gera crédito A tecnologia permite a cobrança unificada de um IVA subnacional com distribuição da receita pelo destino

21 21 Obrigado!

22 O modelo de IVA é o mais apropriado ao contexto brasileiro? Apresentação para o GEP/FGV Bernard Appy Janeiro de 2018