Tributação e Produtividade no Brasil

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1 Tributação e Produtividade no Brasil Seminário: Centro de Finanças do Insper Bernard Appy Novembro de 2017

2 Introdução O que é um bom sistema tributário? 2 As características de um bom sistema tributário estão bem estabelecidas na literatura Simplicidade para os contribuintes Neutralidade, de modo a não prejudicar a organização eficiente da produção Transparência, para que os contribuintes saibam quanto pagam de impostos Equidade horizontal e vertical Um bom sistema tributário também deve deixar pouca margem para a evasão

3 Introdução Disfunções do sistema tributário brasileiro 3 O sistema tributário brasileiro não tem nenhuma das características desejáveis de um bom sistema tributário As consequências das disfuncionalidades de nossa estrutura tributária são de várias ordens: Redução da produtividade e da competitividade Redução dos investimentos Distorções distributivas Situações equivalentes são tributadas de forma distinta Pessoas de alta renda são pouco tributadas Falta de transparência, prejudicando a responsabilidade política

4 Introdução Tributação e produtividade 4 As deficiências na estrutura do sistema tributário afetam a produtividade e a eficiência de várias formas Distorções alocativas - Forma de organização da produção - Setorial / Geográfica / Porte das empresas / Trabalho formal vs informal / Intermediação - Preços relativos (perda de bem estar) Redução dos investimentos - Insegurança jurídica - Aumento de custo Há fortes indícios de que os problemas no Brasil são muito maiores que em outros países

5 5 Problemas Gerais: Litigiosidade e Custo de Conformidade

6 Litigiosidade Problemas no Brasil 6 Contencioso tributário no Brasil é um dos mais elevados (senão o mais elevado) do mundo Matérias em litígio tributário alcançam cerca de R$ 4 trilhões - Parte relevante deste valor deve-se a créditos podres, que nunca serão recuperados (R$ 1,5 tri a R$ 2 tri) Consequências do elevado grau de litígio Custo para as empresas e o fisco Insegurança jurídica Há vários motivos para o algo grau de litígio tributário no país Complexidade da legislação tributária Excessiva constitucionalização de matérias tributárias Deficiências do processo administrativo tributário - Processo ineficaz de solução de conflitos e de processamento de diferenças de interpretação

7 Litigiosidade Estimativa do valor do contencioso 7 Estimativa do contencioso tributário (R$ bilhões) União Dívida Ativa (a) Administrativo federal (CARF e DRJs) (b) 780 Disc. judic. com suspensão exigibil. créditos 500 Estados e municípios Dívida Ativa 700 Tribunais administrativos 300 Valor total memo: Contencioso/PIB (c) 66% Fonte: (a) Meirelles (2016); (b) RFB; demais: estimativa de especialistas. Data da informação: (a) nov 2016; (b) fev/2016; demais: (c) Base: PIB estimado para Elaboração própria.

8 Custo de conformidade tributária Problemas no Brasil 8 Segundo o Banco Mundial o Brasil é o campeão mundial em tempo despendido no cumprimento de obrigações tributárias Brasil: horas / Bolívia (2º colocado): horas / Mediana dos países pesquisados: 206 horas - Ainda que metodologia do Banco Mundial seja questionável, resultado indica que há problemas Razões para o elevado custo de conformidade Complexidade da legislação tributária (p. ex. subst. tribut.) Elevada autonomia federativa em matérias tributárias Custo para as empresas e o fisco é muito elevado Custo é proporcionalmente maior para empresas de menor porte sujeitas ao regime normal de tributação

9 9 Tributos sobre Bens e Serviços

10 Tributos sobre bens e serviços Introdução e modelo do IVA 10 As distorções que mais afetam a produtividade resultam do modelo de tributação de bens e serviços Problemas não existiriam caso tributação fosse feita através de um bom IVA, imposto não cumulativo cuja incidência independe da forma de organização da produção Exemplo de incidência de um IVA IVA não cumulativo Valor da Alíquota Débito Crédito Imposto venda (A) (B) (C= A*B) (D) devido (C-D) Etapa % Etapa % Produto final % Tributação total 40

11 Tributos sobre bens e serviços Fragmentação da base de incidência 11 No Brasil há quatro tributos sobre bens e serviços com base fragmentada levando a diferentes incidências setoriais A grande maioria dos países tem apenas um IVA Em um bom IVA a base de incidência é ampla, alcançando todos os bens e serviços Indústria Comércio Serviços Agropecuária Construção Civil Padrão de incidência tributária setorial IPI ICMS ISS PIS/Cofins Ñ Cumul. Cumul

12 Tributos sobre bens e serviços Má alocação setorial da produção 12 A diferença de incidência setorial afeta a forma de organização da produção Forma de construção de edifícios é um exemplo - Valor agregado no canteiro paga ISS (5% no máximo) e PIS/Cofins cumulativo (3,65%) - Valor agregado na indústria paga ICMS (12% em SP), PIS/Cofins cumulativo (9,75%) e pode pagar IPI Todos os quatro tributos têm uma enorme diversidade de alíquotas efetivas, além de múltiplos benefícios tributários e regimes especiais Grau de distorção alocativa e de preços relativos é enorme Os IVAs modernos têm apenas uma alíquota (e os antigos poucas) e os melhores não têm qualquer exceção

13 Tributos sobre bens e serviços Má alocação geográfica da produção 13 Guerra fiscal e incentivos regionais levam a alocação geográfica ineficiente Guerra fiscal só é possível por conta de tributação na origem Ilegalidade dos benefícios gera insegurança jurídica No IVA a tributação é feita no destino Exemplo de tributação do ICMS em uma operação interestadual a) sem guerra fiscal b) com guerra fiscal Estado A Estado B Estado C Estado B Valor da oper.: 100 Valor da oper.: 150 Valor da oper.: 100 Valor da oper.: 150 Alíquota ICMS: 12% Alíquota ICMS: 18% Alíquota ICMS: 12% Alíquota ICMS: 18% Débito ICMS: 12 Débito ICMS: 27 Débito ICMS: 12 Débito ICMS: 27 Crédito ICMS: 0 Crédito ICMS: 12 Crédito ICMS: 0 Crédito ICMS: 12 Créd. presumido: 8 ICMS devido: 12 ICMS devido: 15 ICMS devido: 4 ICMS devido: 15 ICMS total: 27 ICMS total: 19

14 Tributos sobre bens e serviços Outros problemas 14 Cumulatividade induz verticalização artificial da produção e onera investimentos e exportações Tributos puramente cumulativos (ISS) Regime de crédito físico Restrições ao ressarcimento de créditos acumulados Regime de base contra base do PIS/Cofins induz fragmentação artificial da produção Abuso na substituição tributária desincentiva formas eficientes de comercialização Os bons IVAs garantem o ressarcimento integral e tempestivo dos créditos ( crédito financeiro ) e não têm substituição tributária para a frente

15 Tributos sobre bens e serviços Exemplo de cumulatividade 15 Por conta da cumulatividade, cadeias curtas recolhem menos tributos que cadeias longas a) Exemplo de tributação - cadeia longa (não verticalizada) IVA não cumulativo Imposto cumulativo Valor da Alíquota Débito Crédito Imposto Alíquota Imposto venda (A) (B) (C= A*B) (D) devido (C-D) (E) devido (A*E) Etapa % % 7 Etapa % % 14 Produto final % % 28 Tributação total b). Exemplo de tributação - cadeia curta (verticalizada) IVA não cumulativo Imposto cumulativo Valor da Alíquota Débito Crédito Imposto Alíquota Imposto venda (A) (B) (C= A*B) (D) devido (C-D) (E) devido (A*E) Etapa % % 7 Etapa 2 e final % % 28 Tributação total 40 35

16 Tributos sobre bens e serviços Extrafiscalidade 16 Os tributos sobre bens e serviços são utilizados com vários objetivos extrafiscais (sociais, regionais e setoriais) Tributos gerais sobre bens e serviços não são bons instrumentos para alcançar fins extrafiscais Diferenciação na tributação traz complexidade, distorções, fraudes e contencioso Outros instrumentos (principalmente orçamentários) são mais eficientes para alcançar estes objetivos Um imposto seletivo pode ser utilizado para tributar bens e serviços com externalidades negativas Os melhores IVAs do mundo não são utilizados com nenhum objetivo extrafiscal

17 Tributos sobre bens e serviços Seletividade (cesta básica) 17 Fonte: IBGE. Dados da Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) de 2008.

18 18 Regimes Simplificados de Tributação para MPEs

19 Regimes simplificados Impactos sobre a produtividade 19 O Brasil possui três regimes simplificados de tributação para pequenos negócios, com limites extremamente elevados Lucro Presumido (receita anual < R$ 78 milhões) SIMPLES (receita anual < R$ 3,6 milhões) MEI (receita anual < R$ 60 mil) Impactos negativos sobre a produtividade Indução a formas de organização ineficientes Manutenção de pequenos negócios improdutivos Baixo (ou nulo) impacto sobre formalização Impactos distributivos injustificáveis Favorecimento a negócios com altas margens Não há, nos países da OCDE, qualquer regime de tributação de MPEs que tenha o alcance do SIMPLES e do Lucro Presumido

20 Regimes simplificados Exemplo de impacto 20 Exemplo de incidência tributária para um prestador de serviços 1 Empregado 2 Sócio de empresa L. Presumido Simples 3 A. Valor do serviço prestado B. Tributos pagos pela empresa Tributos Exceto folha Folha (exceto FGTS) FGTS C. Tributos pagos pela pessoa física INSS empregado/conta própria IRPF (retido na fonte) D. Remuneração líquida (A-B-C) E. Total tributos pagos (B+C) Notas: (1) Valores consideram como custo para a empresa apenas a remuneração do empregado/sócio e os tributos. (2) Empresa do lucro real (supõe-se que a empresa não tem lucro). (3) Considera-se a incidência com base no Anexo III da Lei Complementar 123/2006. (4) Supõe-se pagamento de ISS por valor fixo trimestral, com base na legislação do Município de São Paulo.

21 Regimes simplificados Distorções resultantes da tributação do faturamento 21 Custo dos tributos relativamente ao lucro real Comércio - margem 50% 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Receita (R$/mês) Simples Lucro Pres. Lucro Real

22 Regimes simplificados Distorções resultantes da tributação do faturamento 22 Custo dos tributos relativamente ao lucro real 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% Comércio - margem 25% 0% Receita (R$/mês) Simples Lucro Pres. Lucro Real

23 Regimes simplificados Quem se beneficia? 23 Renda líquida dos proprietários da empresa (R$ mil)

24 24 Tributos sobre a Folha de Salários

25 Tributos sobre a folha de salários Distorções 25 A elevada tributação da folha de salários dificulta a formalização de trabalhadores de baixa renda, com impactos negativos sobre a produtividade Problema é agravado pela existência de benefícios assistenciais semelhantes aos previdenciários e pela multiplicidade de regimes de contribuição - Rural (segurado especial) / SIMPLES / MEI / etc. Possibilidade de arbitragem entre regimes gera distorções alocativas Contribuição das empresas sobre o valor dos salários que excede o teto do salário de contribuição é um dos principais motivos para a pejotização

26 Tributos sobre a folha de salários Exemplo de incidência para uma empresa padrão 26 Incidência sobre a folha de uma empresa típica Mínimo Máximo Total 42,3% 50,8% Contribuições da empresa (salário integral) 26,3% 31,8% INSS 20,0% Seguro Acid. Trabalho 0,5% 6,0% Salário Educação Sistema S Sebrae Incra 2,5% 2,5% 0,6% 0,2% FGTS (salário integral) 8,0% Contrib. empregado (salário de contribuição) 8,0% 11,0%

27 27 Tributação da Renda do Capital

28 Tributação da renda Introdução 28 O desenho dos tributos sobre a renda deve considerar várias questões Impacto alocativo (distorções geradas por possibilidades de arbitragem) Impacto distributivo Incentivos sobre poupança e oferta de trabalho Competição tributária internacional É essencial distinguir renda do trabalho e renda do capital Para fins de tributação da renda do capital o relevante é o rendimento real (que reflete o aumento patrimonial) No caso da renda do trabalho, as principais distorções resultam dos regimes simplificados de tributação (LP e SIMPLES)

29 Tributação da renda Tributação da renda do capital 29 Modelo brasileiro de tributação da renda do capital tem aspectos positivos e negativos Positivos Tratamento adequado do efeito lock-in via isenção na distribuição de dividendos Redução na diferenciação da tributação do capital próprio e do capital de terceiros via JCP Negativos Distorções e grandes possibilidades de arbitragem (p. ex. aplicações financeiras, aluguéis, ganhos de capital) Muitas alternativas de redução da base tributável (p.ex. ágio) Sistema excessivamente oneroso de tributação de controladas de empresas brasileiras no exterior

30 Tributação da renda Tributação da renda nas pessoas físicas Modelo de tributação da renda no Brasil gera distorções distributivas, mas há muitas conclusões equivocadas Pefil dos declarantes do IRPF (ano base 2015) Faixas salairias (SM) Quantidade de Declarantes (mil) Total (A) Rendimentos (R$ bilhões) Tribut. Tributáveis Isentos (B) Exclus. (B)/(A) Total ,3% Até ,9% Mais de 10 até ,3% Mais de 40 até ,9% Mais de ,0% Propriet. de empresas ,3% Até ,4% Mais de 10 até ,9% Mais de 40 até ,2% Mais de ,4% Fonte: RFB. (1) Recebedores de lucros e dividendos e sócios e titulares de micro e pequenas empresas.

31 Tributação da renda Tributação do lucro distribuído 31

32 Tributação da renda Tributação do lucro distribuído 32 Ajuste realizado com base na inflação média

33 Tributação da renda do capital Tributação das aplicações financeiras 33 Desoneração de IR sobre aplicações financeiras Pessoas Pessoas Fundos de Investidores Físicas Jurídicas Pensão Estrangeiros Financiamento Imobiliário Infraestrutura Investimento Industrial Inv. Comércio e Serviços Financiamento Rural Ações Ações de Peq. Emissores Títulos Públicos CP/LCI/CRI/FII Deb/FIDC/CRI/FE CP/LCA TVM/FIDC/FE As células escuras indicam a existência de benefício de isenção ou alíquota zero de IR. As siglas colocadas nas células correspondem aos instrumentos beneficiados: CP: caderneta de poupança; LCI: letra de crédito imobiliário; CRI: certificados de recebíveis imobiliários; FII: fundo de investimento imobiliário; Deb: debêntures; FIDC: fundos de investimento em direitos creditórios; FE: fundos exclusivos; LCA: letra de crédito do agronegócio; TVM: títulos e valores mobiliários.

34 34 Considerações Finais e uma Agenda de Trabalho

35 Considerações finais Tributação e produtividade 35 Embora seja difícil (quiçá impossível) quantificar o impacto das distorções do sistema tributário sobre a produtividade do Brasil, é razoável supor que tais impactos são relevantes Talvez a correção das distorções da estrutura tributária brasileira seja a agenda com maior impacto potencial sobre a produtividade do país no médio prazo (10-15 anos) Medidas que reduzem a insegurança jurídica e o custo do investimento podem ter impacto em prazo mais curto Mudanças no sistema tributário devem considerar outros impactos (arrecadação / impactos distributivos) De nada serve um modelo perfeito no papel se abre importantes brechas de sonegação Parte da agenda de mudanças já é conhecida, parte é menos consensual

36 Agenda de trabalho Linhas gerais 36 A seguir apresenta-se uma sugestão de diretrizes gerais para a reforma do sistema tributário brasileiro Migração da tributação de bens e serviços para um sistema do tipo IVA, baseado nas melhores práticas internacionais Revisão do modelo de tributação dos rendimentos de capital Reforma do modelo de tributação da folha de pagamentos, tendo como base uma separação clara entre benefícios previdenciários e assistenciais Mudança dos regimes simplificados de tributação O objetivo da reforma é o de simplificar e, na medida do possível, unificar o sistema tributário brasileiro, eliminando possibilidades de arbitragem e distorções alocativas e distributivas

37 Agenda de trabalho Tributos sobre bens e serviços 37 O Centro de Cidadania Fiscal formulou uma proposta de reforma do modelo brasileiro de tributação de bens e serviços Substituição progressiva de cinco tributos atuais (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS) por um único imposto, do tipo IVA, denominado Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) Arrecadação centralizada com a distribuição da receita para a União, os estados e os municípios Período de teste de dois anos com alíquota de 1% Transição em mais oito anos via redução das alíquotas dos tributos atuais e elevação da alíquota do IBS Alíquota única para todos os bens e serviços (sem utilização do imposto para fins extrafiscais) Gestão compartilhada entre a União, os estados e os municípios

38 Agenda de trabalho Tributos sobre bens e serviços 38 20% 15% Edição Alíquota 10% Teste Transição 5% 0% Anos PIS/Cofins ICMS ISS IPI IBS

39 Agenda de trabalho Tributos sobre bens e serviços 39 Outras características da proposta do Centro de Cidadania Fiscal Estados e municípios teriam autonomia na gestão da alíquota correspondente a sua parcela do imposto Distribuição da receita pelo princípio do destino (consumo) Transição na distribuição federativa da receita em 50 anos, sendo que nos primeiros 20 anos apenas o crescimento real da receita será distribuído pelo critério do destino Mudança no sistema de partilha e vinculação de receitas, que seria substituído por uma série de alíquotas específicas gerenciáveis individualmente Complementação do modelo com um Imposto Seletivo, cobrado sobre bens e serviços com externalidades negativas (como fumo e bebidas)

40 Agenda de trabalho Tributação da renda do capital 40 Mudanças devem garantir a neutralidade (reduzir possibilidades de arbitragem) e tornar o país atrativo para investimentos Agenda de mudanças na tributação da renda de capital pode ser mais pontual (embora abrangente) ou focada em uma mudança estrutural no modelo de tributação da renda no país Agenda pontual IRPJ: redução de alíquota concomitantemente à eliminação de alternativas de redução da base tributável ( limpeza da base) Revisão do modelo de tributação do ágio nos processos de fusão e aquisição de empresas Equiparação da tributação sobre aplicações financeiras Revisão do modelo de tributação de controladas e coligadas Discussão sobre tributação de dividendos

41 Agenda de trabalho Tributação da renda do capital 41 Mudança estrutural Adoção de um modelo que tribute de forma diferenciada a renda poupada e a renda consumida (expenditure tax) Baseado na integração entre uma conta investimento e a tributação das pessoas físicas Alíquota baixa, e unificada, para todas as formas de renda do capital Alíquota progressiva sobre a parcela da renda consumida Transição entre modelo atual e novo modelo é complexa

42 Agenda de trabalho Tributos sobre folha 42 A proposta de solução dos problemas na tributação da folha de salários passa por mudanças também nos benefícios Criação de um benefício não-contributivo para todo brasileiro com mais de 65 anos (Renda Básica do Idoso RBI) Valor inicial pode ser SM, mas seria desvinculado do SM Desoneração da parcela dos salários equivalente à RBI Tributos sobre folha devem ser atuarialmente equilibrados e destinados apenas ao financiamento de benefícios Eliminação dos penduricalhos Contribuição limitada ao teto do salário de contribuição Um único regime de financiamento da previdência Mudança exige que parte importante das atuais contribuições sobre folha seja cobrada sobre outras bases

43 Agenda de trabalho Tributos sobre folha 43 Exemplo de contribuição Alíquota Valor Apos. Idade Demais Contrib Rendimento total Renda Básica Idoso % 90 Diferença % 10% 180 Contrib. Total 18,0% 270 Exemplo de benefício anos de contribuição Renda Básica Idoso Benef. Previdenciário Total

44 Agenda de trabalho Regimes simplificados 44 É preciso eliminar as distorções nos regimes simplificados que favorecem negócios com altas margens e levam à subtributação de pessoas de alta renda Substituição da tributação simplificada com base no faturamento por uma tributação simplificada com base no valor adicionado Contribuição para a previdência pelo regime normal (inclusive para o MEI) Tributação pelo IRPF da parcela do lucro distribuído e não tributado na empresa (ou tributação integral na PF) Modelo simplificado pode permitir o lançamento de ofício do imposto devido Única obrigação seria a emissão de documentos fiscais por meio eletrônico

45 Tributação e Produtividade no Brasil Seminário: Centro de Finanças do Insper Bernard Appy Novembro de 2017