Administração Pública

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1 AUGUSTINHO PALUDO Administração Pública SÉRIE PROVAS & CONCURSOS 7 a edição revista e atualizada

2 Capítulo 1 Conceitos Gerais, Processo Administrativo e Características das Organizações Modernas 1.1. Conceitos gerais Entendemos indispensáveis para a compreensão de todo o conteúdo deste livro os conceitos introdutórios apresentados a seguir muitos deles de caráter universal, aplicáveis e úteis para facilitar o entendimento de outras disciplinas. A) Administração, Gestão e Gerenciamento Quanto se trata das palavras Administração e Gestão, não há uma definição conceitual clara, precisa, que permita estabelecer quando se deve utilizar determinado termo e quando é incorreto utilizá-lo. O mesmo acontece quanto aos termos Gestão e Gerenciamento. Outra dificuldade consiste em diferenciar estruturas, funções e responsabilidades. Assim, em face da insegurança causada pela ausência de definições claras sobre esses termos, consideramos necessário apresentar nosso entendimento conforme a seguir: Administração é um termo tradicional que corresponde ao ato de administrar, ao qual podem ser imputadas três dimensões principais: à Como ciência, é o ramo do conhecimento que trata das organizações (conjunto de teorias histórico-evolutivas estudadas nos cursos de graduação);

3 2 Administração Pública I Augustinho Paludo à Como área administrativa corresponde ao todo administrativo: estrutura e recursos. Envolve a criação de um ambiente favorável ao desempenho das atividades de todas as áreas (e não somente as da área administrativa); à Como função administrativa compreende: planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar as atividades de todas as áreas (e não somente as da área administrativa). O exercício pleno da função administrativa, pelo administrador, envolve a tomada de decisão (amparada num planejamento, diretrizes, objetivos e estratégias) com vistas a conduzir a organização/instituição ao futuro desejado, promovendo harmonia, cooperação, integração e o alinhamento de esforços de todas as áreas e subáreas, dirigindo-os para o alcance dos resultados visados pela organização/instituição. A administração persegue continuamente melhores resultados em três dimensões principais: eficiência, eficácia e efetividade. O termo Administração é mais utilizado para definir a alta administração, mas também pode ser usado para definir áreas específicas como: administração de RH, administração de finanças, administração da produção etc. Gestão é um termo recente, moderno, e corresponde ao ato de gerir, e é mais bem compreendido se analisado em três dimensões: à Quando se refere ao todo administrativo, é, praticamente, sinônimo de administração: compreende estrutura e recursos e é responsável pela criação de um ambiente favorável ao desempenho das atividades de todas as áreas; à Quando se refere às áreas de gestão (gestão de RH, gestão de finanças, gestão da produção etc.), trata-se de uma especialização da administração, que compreende recursos, técnicas e ferramentas (genéricos ou específicos), constituindo-se numa espécie de modelo de gestão para cada área; à Quando se refere à função de gerir, também compreende as funções de planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar as atividades da área (ou de todas as áreas), e utiliza conhecimentos, técnicas e ferramentas inovadores (em regra, de forma mais ágil e inteligente) na busca de melhores resultados em todos os aspectos possíveis.

4 Capítulo 1 I Conceitos Gerais e Processo Administrativo 3 O gestor, no exercício do ato de gerir, utiliza conhecimentos, técnicas e ferramentas modernas de todas as áreas de conhecimento, e não somente os oriundos da ciência da Administração, além de primar pelo uso racional, ágil e inteligente dos recursos da organização/instituição na busca de melhores resultados em termos de eficiência, eficácia e efetividade. Quando o gestor encontra-se na cúpula da administração, também é responsável pela tomada de decisão que define os rumos da organização/entidade. Mesmo passível de ser utilizado como sinônimo de administração (quando se refere ao todo), o termo gestão vem sendo mais utilizado para definir áreas específicas como: gestão de RH, gestão de finanças, gestão da produção etc.; ou mais específicas ainda, em subáreas como: gestão de custos, gestão de riscos, gestão do atendimento etc. Gerenciamento é um termo que corresponde ao ato de gerenciar e também deve ser analisado em três dimensões: à Quanto à ciência administrativa, refere-se a uma disciplina dos cursos de administração ou de gestão, que envolve várias áreas do conhecimento que permitirão aplicar conhecimentos, habilidades, ferramentas e técnicas em determinada área administrativa ou em parte dela; à Quanto à estrutura, corresponde a uma partição da Administração/ Gestão(todo): uma Área/Departamento de gerenciamento; à Quanto à função de gerenciar, compreende agir, liderar e controlar; é a arte de mobilizar pessoas e colocar o negócio para andar corresponde ao cargo de gerente e tem foco na eficácia, no alcance de metas específicas. O exercício da função gerenciar exige do gerente a arte de liderar pessoas, a competência técnica para utilizar os recursos, a capacidade para resolver problemas e conhecimentos para planejar, acompanhar e controlar um número de atividades relacionadas entre si, numa área ou subárea específica, com o intuito de obter resultados específicos. É mais operacional que decisorial e intelectual. Resumindo Para efeitos de concursos, não há diferenciação entre os termos Administração e Gestão: pode-se dizer administração de empresas ou

5 4 Administração Pública I Augustinho Paludo gestão de empresas; administração de RH ou gestão de RH. Embora gestão signifique mais que gerenciamento, em regra, não há diferenciação entre os termos gestão e gerenciamento: pode-se dizer gestão de projetos/processos ou gerenciamento de projetos/processos. Também é comum não haver diferenciação entre o conceito da função e o exercício da função (pelo administrador, gestor, gerente). No entanto, diz-se alta administração, e não alta gestão. A Administração envolve um tom mais solene e a Gestão envolve um tom mais moderno/ inovador. Diz-se Gestão de RH, e não Gerenciamento de RH. O Gerenciamento, por sua vez, refere-se mais ao gerenciar (cargo de gerente) do que à estrutura e à ciência. Os cursos de graduação são chamados cursos de Administração ou de Gestão (no sentido do todo), sendo suas disciplinas o gerenciamento e a gestão de áreas específicas, ou subáreas. O Administrador e o Gestor (quando se refere ao todo) indicam os cargos de cúpula das organizações/instituições. O Administrador e o Gestor são mais que simples gerentes. Na hierarquia, encontram-se acima do gerente, que pode ser um alto funcionário, uma liderança de nível intermediário/ inferior, ou, até mesmo, um servidor comum a quem foi atribuído o encargo de gerenciar. Embora a Administração e a Gestão persigam melhores resultados em termos de eficiência, eficácia e efetividade, Administração e Gestão (quando se referem ao todo) são mais estratégicos e têm maior foco na efetividade, enquanto a área/departamento de gestão ou gerenciamento é mais táticooperacional e tem maior foco na eficácia. Administração e Gestão (quando se referem ao todo) são independentes, já as áreas/departamentos de gestão ou gerenciamento dependem do apoio da cúpula administrativa, sem o qual qualquer iniciativa restará comprometida. No entanto, anote-se que em empresas de pequeno e médio porte é comum encontrar a administração/gestão/gerenciamento estruturada numa única área, cujas funções são exercidas pela mesma pessoa (diretor ou sócio-gerente), que unifica as responsabilidades, desde as decisões superiores, passando pelas intermediárias, e incluindo as relacionadas com a execução. Neste caso, os conceitos supra não podem ser aplicados porque não é possível segregá-los.

6 Capítulo 1 I Conceitos Gerais e Processo Administrativo 5 Níveis de Administração/Gestão Quanto aos níveis, a administração ou gestão pode ser classificada em: estratégica, tática e operacional. A administração/gestão estratégica preocupa-se com aspectos essenciais para toda a organização, com foco na sustentabilidade de longo prazo, na efetividade das ações e no alcance dos objetivos estratégicos (prioritários para toda a organização); a administração/ gestão tática compreende as áreas específicas como: RH, TI, finanças, produção etc.; e a administração/gestão operacional é responsável pela execução das atividades dos projetos e ações. Por fim, destaco que administrar/gerir não é atividade para principiantes principalmente quando se trata da coisa pública; e afirmo: os bacharéis em administração, de preferência com especialização e mestrado ou doutorado estão mais bem preparados para administrar organizações públicas e privadas; e acredito que, se houvesse quadros específicos de administradores em todos os órgãos e entidades públicas, teríamos melhores, mais eficientes e mais eficazes serviços públicos para toda a sociedade. A capacidade de gestão em uma organização pública é componente dos mais indispensáveis para que ela possa efetivamente fazer a diferença e entregar serviços públicos de qualidade (Gespública, 2016). B) Economicidade, Eficiência, Eficácia e Efetividade Essas palavras-chave vêm sendo utilizadas em diversas disciplinas, e seus conceitos são empregados em discursivas e reiteradamente cobrados nas provas de concursos públicos, o que torna indispensável sua compreensão: Economicidade: é a minimização dos custos dos recursos utilizados na produção de bens ou na execução de serviços; é a operacionalidade ao mínimo custo possível, sem comprometer os padrões de qualidade. Demonstra a capacidade de gerir adequadamente os recursos financeiros colocados à sua disposição. Eficiência: é o uso racional e econômico dos insumos na produção de bens e serviços; é uma relação entre: insumos, produtos, qualidade e custo. Insumos são recursos humanos, materiais e componentes. A eficiência é uma medida interna, considera o custo dos insumos e não pode comprometer a qualidade. Eficácia: é o grau de alcance das metas (ou objetivos de curto prazo), é uma medida de resultados utilizada para avaliar o desempenho da

7 6 Administração Pública I Augustinho Paludo administração. Demonstra a capacidade de entregar bens/serviços imediatos. A eficácia não considera custos. Efetividade: é o impacto final das ações, é o grau de satisfação das necessidades e dos desejos da sociedade com os serviços prestados pela instituição. A efetividade vai além das entregas imediatas (metas/ objetivos) e analisa a transformação causada pela execução das ações. CUSTOS INSUMOS PRODUTOS RESULTADOS metas RESULTADOS impacto final ECONOMICIDADE EFICIÊNCIA EFICÁCIA EFETIVIDADE Avaliação Interna Avaliação de Resultados 1.2. Processo Administrativo O processo administrativo tradicional compreende as funções de: planejar, dirigir, organizar e controlar. Embora atualmente haja quem prefira acrescentar mais um componente a comunicação, a grande maioria dos autores e das bancas de concursos utiliza apenas os componentes do processo tradicional supramencionado. Também chamadas de etapas, as funções administrativas clássicas vistas de forma integrada e cíclica constituem o denominado Processo Administrativo, mas, se analisarmos essas funções isoladamente, então teremos as funções administrativas (do administrador). Planejamento O planejamento corresponde à primeira e à mais importante das quatro funções administrativas, e consiste num processo racional para determinar antecipadamente os objetivos e os meios para alcançá-los (projetos, ações, métodos, técnicas etc.). O planejamento é inerente ao trabalho do administrador e não se restringe ao presente, mas projeta-se para o futuro, por isso as decisões do administrador voltadas para o futuro devem resultar de um processo que sintetize e apresente de forma organizada as principais informações da organização, tanto internas como externas. O planejamento pode ser ousado e mudar radicalmente os objetivos e estratégias da organização; pode ser intermediário e propor apenas melhorias em uma ou diversas áreas, que também podem demandar alterações nos

8 Capítulo 1 I Conceitos Gerais e Processo Administrativo 7 objetivos e estratégias; ou pode ser conservador, preocupado apenas com a estabilidade, visando assegurar a continuidade da organização. O que vai definir o modelo adotado dependerá do apetite da alta direção em correr riscos, assim como do resultado da avaliação do estado atual da organização e da análise do mercado. O Planejamento pode ser estratégico, tático ou operacional. O estratégico é de responsabilidade da alta administração, tem foco no longo prazo e na efetividade, abrange toda a organização, define rumos, objetivos, estratégias etc.; o tático é decorrente do estratégico, tem foco na eficácia, orienta-se para o médio prazo, aloca recursos, e é feito para cada área funcional, cuja responsabilidade cabe aos diretores/gerentes departamentais; e o operacional tem foco no curto prazo e na eficiência na execução das ações que tornarão concretos os planejamentos tático e estratégico: é o momento em que se define o que fazer, como fazer, quem fará e com que meios. Cada tipo de planejamento comporta objetivos específicos, mas todos concorrem para o alcance dos objetivos estratégicos da organização. Atenção à O foco do estratégico é a efetividade, mas também há preocupação com a eficácia; o foco do tático é a eficácia, mas também há preocupação com a efetividade e a eficiência; o foco do operacional é a eficiência, mas também há preocupação com a eficácia. Tipo de Planejamento Estratégico Tático Perspectiva Temporal Longo Prazo Médio Prazo Conteúdo do Plano Amplo e genérico Pouco detalhado Operacional Curto Prazo Detalhado Escopo ou Abrangência Toda a organização Setor da Área Atividades/ Tarefas Foco 1 o Efetividade 2 o Eficácia 1 o Eficácia 2 o Efetividade e eficiência 1 o Eficiência 2 o Eficácia Fonte: Paludo e Procopiuk. Planejamento Governamental, Atlas, 2014 (ampliado). Organização A função administrativa de organizar inclui todos os recursos (financeiros, humanos etc.) e conduz necessariamente à criação da estrutura organizacional compreende os meios que a organização necessita para pôr em prática o planejamento elaborado e para o desempenho das demais funções administrativas. Organizar é procurar a melhor forma para executar o que foi planejado, a melhor forma para agir. Compreende organizar a estrutura e agrupar as

9 8 Administração Pública I Augustinho Paludo atividades necessárias para realizar o planejamento estabelecido: estabelecer a estrutura com os sistemas de Autoridades, Atividades e Comunicação. Segundo Stoner (1999), organizar é o processo de arrumar e alocar o trabalho, a autoridade e os recursos entre os membros de uma organização, de modo que eles possam alcançar eficientemente os objetivos dela. Direção Compreende guiar e orientar o comportamento das pessoas para o alcance dos objetivos pretendidos. É uma atividade gerencial que envolve liderança, comunicação e motivação. Dirigir (ou liderar) significa interpretar os planos para as pessoas e dar instruções e orientações sobre como executá-los, a fim de garantir o alcance dos objetivos. Dirigir significa fazer acontecer. O papel do dirigente é acionar a empresa, é fazer as coisas acontecerem. Segundo Idalberto Chiavenato (2000), o papel da direção (liderança) é acionar e dinamizar a empresa. A direção (liderança) está relacionada com a ação, com o colocar-se em marcha, e tem muito a ver com as pessoas, com os recursos humanos da empresa. A direção é assim denominada em nível institucional; em nível intermediário é chamada de gerência; e em nível operacional recebe o nome de supervisão de primeira linha. É uma função complexa, visto que envolve as relações interpessoais como liderança, comunicação, motivação, orientação, solução de conflitos e ambiente de trabalho. Controle O controle tem a finalidade de assegurar que o planejado, organizado e dirigido seja executado em conformidade com o determinado, visando o alcance dos objetivos. O controle é assim constituído: existência de um padrão, objetivo ou meta, observação/medição do desempenho, comparação do desempenho com o padrão estabelecido e ação corretiva para os desvios. Controlar consiste em comparar o que foi planejado, os objetivos estabelecidos, os resultados pretendidos com os alcançados para avaliar o sucesso ou insucesso de todo o processo administrativo. O controle visa assegurar bons resultados e a melhoria contínua do Processo de Administrar.

10 Capítulo 1 I Conceitos Gerais e Processo Administrativo 9 O controle no processo administrativo fornece informações necessárias à melhoria de todos os itens do processo, assim como identifica as práticas que se mostraram eficientes e que devem ser mantidas. Por meio do controle é possível identificar se o processo está se desenvolvendo de acordo com o previsto, ou se está se desenvolvendo de maneira insatisfatória, e propor ações corretivas ou novos direcionamentos. O controle existe em todos os níveis da organização: o nível institucional efetua o controle estratégico, o nível intermediário faz os controles táticos e o nível operacional, os controles operacionais. As sequências das funções do administrador formam as etapas do processo administrativo e/ou ciclo administrativo. O processo administrativo é cíclico, dinâmico e interativo, pois, além da sequência cíclica, o exercício das funções não ocorre isoladamente, elas se inter-relacionam e são dinâmicas, visto que estão continuamente incorporando formas mais eficientes de fazer, visando à melhoria contínua do processo. Atenção à No processo administrativo, dirigir inclui coordenar. Coordenação é importante para integrar os esforços das diversas áreas da empresa visando alcançar os objetivos definidos no planejamento. 1.3 Características das Organizações Formais Modernas A organização privada é uma entidade social estruturada para perseguir o objetivo de lucro financeiro e a organização pública é uma entidade social que tem como objetivo a promoção do bem comum. A organização Mecanicista funciona como uma máquina, sendo as pessoas peças dessa máquina; é definida como: ultrapassada, burocrática, centralizada, hierárquica, muitas regras e controle, divisão rígida do trabalho, especialização por função e pouca flexibilidade: apesar disso, ainda é utilizada

11 10 Administração Pública I Augustinho Paludo para produção em série (ex. montadoras de automóveis). A organização Orgânica funciona com organismos vivos (pessoas/equipes) que utilizam o conhecimento; é definida como: moderna, menos hierárquica/mais horizontalizada, mais descentralizada, mais flexível, poucas regras, pouca divisão de trabalho: é a mais utilizada. A organização Burocrática é semelhante à mecanicista, e a organização Adhocrática assemelha-se à orgânica. Organização Mecanicista ultrapassada Burocrática Orgânica moderna Adhocrática Para alcançar seus objetivos a organização precisa de estrutura (sistema de autoridade, sistema de atividade e sistema de comunicação), de recursos (financeiros, tecnológicos etc.) e de pessoas (são as pessoas que dão vida às organizações: tomam decisões, executam atividades, beneficiam-se com resultados etc.). Essencial para Organização Estrutura Recursos Pessoas Atenção à Não confunda Organização, no sentido de empresa, com a função organização, que integra o processo administrativo. As características clássicas das organizações formais modernas, segundo os principais autores contemporâneos, são: Divisão do Trabalho; Especialização; Hierarquia; Distribuição da Autoridade e da Responsabilidade; e Racionalismo. Divisão do Trabalho. Para melhorar a eficiência produtiva e reduzir custos, o trabalho é dividido em atividades e tarefas menores. Ninguém consegue realizar tudo sozinho por isso o processo de produção de bens/prestação de serviços é decomposto em atividades e tarefas visando aumentar a produtividade e reduzir custos. A divisão pode ser vertical, com mais níveis hierárquicos, para melhorar a supervisão; ou horizontal, com menos níveis hierárquicos, visando melhorar a eficiência. Sob outra ótica, a divisão do trabalho considera os níveis: institucional/ estratégico, intermediário/tático e operacional. Atenção à A finalidade é produzir mais, melhor e com menor custo, com o mesmo nível de esforços e recursos empregados 1. 1 Em produtos, os insumos aumentam conforme a quantidade produzida.