ENTRAVES NA APLICABILIDADE DO IPTU PROGRESSIVO ESTUDO DE CASO DO MUNICÍPIO DE CAMPINAS / SP. E. R. Rodrigues, L. M. Gonçalves e R. S.

Transcrição

1 ENTRAVES NA APLICABILIDADE DO IPTU PROGRESSIVO ESTUDO DE CASO DO MUNICÍPIO DE CAMPINAS / SP E. R. Rodrigues, L. M. Gonçalves e R. S. da Silva RESUMO A principal contribuição para a Política Urbana trazida pela Constituição Brasileira e regulamentada pelo Estatuto da Cidade foi a compreensão da função social da propriedade. Na perspectiva de sua viabilização, destaca-se a utilização de imóveis vazios. Para tal, foram estabelecidos novos instrumentos legais, entre os quais o imposto predial e territorial urbano (IPTU) progressivo que tem encontrado dificuldades de naturezas diversas para sua implantação e efetividade. Este trabalho buscou entender o contexto que limitou sua regulamentação no município de Campinas, um dos maiores núcleos urbanos do Brasil. A pesquisa baseou-se na análise do diagnóstico base do Plano Diretor e em contatos com pesquisadores e com partícipes da gestão urbana. Os resultados apontaram especialmente para a desarticulação política dos setores populares, o esvaziamento dos canais institucionais de participação e o confronto com os interessses do capital imobiliário, em um contexto específico de alta instabilidade política e governamental local. 1 INTRODUÇÃO Campinas localiza-se em uma das regiões mais urbanizadas do país e apresenta, no seu núcleo urbano, uma quantidade significativa de áreas subutilizadas e de edificações e lotes urbanizados vagos, identificados como retenção de interesse de valorização imobliária. Existente desde o Plano Diretor de 1991, o IPTU progressivo foi novamente contemplado no Plano Diretor de 2006 como instrumento central no combate nesse processo especulativo, visando o melhor aproveitamento do territórrio urbanizado. Deste então tem sido motivo de debates resultando em uma situação de impasse e de não regulamentação do mesmo. 2 MÉTODO Foram cotejados a análise das fontes documentais, em especial o Diagnóstico do Plano Diretor e os documentos legais aprovados, com a visão de atores sociais envolvidos, particularmente pesquisadores vinculados às universidades estabelecidas no município e membros ou ex-membros da gestão pública municipal. 3. IPTU E IPTU PROGRESSIVO O imposto predial e territorial urbano (IPTU) permeiou todo período republicano brasileiro e a partir da Constituição de 1934, pelo disposto no seu artigo 13, passou a ser competência

2 dos Municípios. Na sua versão inicial, era desmembrado em Imposto Predial e Imposto Territorial. Incide sobre a propriedade predial e territorial urbana, tendo como base de cálculo o valor venal do imóvel. Conforme estabelecido no Código Tributário Nacional (CTN, Lei 5.172/66), o IPTU tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município. A lei complementa: Art. 33. A base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel.... Art. 34. Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título. O IPTU tem caráter fiscal, tendo a finalidade arrecadatória de constituição de receita para o município promover suas atividades e funções em benefício da coletividade. Já o IPTU progressivo adquire também a caraterística da extra-fiscalidade, buscando desestimular a especulação imobiliária e contemplar a melhor utilização da infraestrutura urbana já implantada. Criado pela Constituição Federal e regulamentado pelo Estatuto da Cidade, o IPTU progressivo é um dos principais instrumentos para o cumprimento da função social da propriedade e da cidade, constantes dos artigos 5 e 182 da carta maior brasileira. Ao comentar essa lei básica da Política Urbana, o Guia sobre o Estatuto publicado pelo Ministério das Cidades coloca que: Os terrenos vazios ou subutilizados, que se localizarem em áreas cuja urbanização e ocupação for prioritária, devem ser adequadamente ocupados. Para induzir a ocupação desses terrenos, existe a possibilidade de urbanização ou edificação compulsórias mecanismo criado pelo Estatuto para impedir que as áreas vazias da cidade continuem ociosas. Por meio do instrumento da edificação compulsória, pode-se estabelecer um prazo para o loteamento ou construção de áreas vazias ou subutilizadas. (MINISTÉRIO DAS CIDADES,2005) É de competência do município, estabelecer em seu plano diretor os prazos previstos para o parcelamento ou edificação compulsórios. Caso não haja o cumprimento do mesmo, é feita a aplicação do IPTU progressivo, na qual o valor do IPTU é aumentado progressivamente, mediante os critérios legalmente estabelecidos, no intuito de que o proprietário dê uma utilização adequada ao imóvel, conforme o previsto no plano diretor. O valor cobrado pode chegar até a 15% do valor venal do imóvel, não podendo ser arrecadado um tributo acima do dobro do valor referente ao ano anterior. O não atendimento ao parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, após 5 anos de cobrança, poderá gerar a desapropriação mediante o pagamento com títulos da dívida pública. 4 ESTUDO DE CASO CAMPINAS / SP 4.1 O município. Localizado no interior de estado de São Paulo, a cerca de 90 km da capital, o Censo de 2010 identificou habitantes no município de Campinas. Sede da macro e mesorregião do mesmo nome ocupa uma área de 796,4 km², metade da qual (388,9 km²)

3 contida no perímetro urbano da sede. (PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS, 2011). Sua densidade demográfica é de 1.371,01 habitantes/km² (SEADE, 2012) e possuía em 2010 um grau de urbanização de 98,28% (SEADE, 2012). Campinas apresenta um dos melhores Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) entre os municípios paulistas: 0,812. Fig. 1- Região Metropolitana de Campinas. Elaborado a partir da base cartográfica do IBGE O município sedia a Região Metropolitana de Campinas (RMC) criada em 2000 pela lei complementar estadual nº 870, constituída por 19 municípios e possui habitantes (SEADE,2010). Campinas possui 4 distritos: Joaquim Egídio, Sousas, Barão Geraldo, e Nova Aparecida. A seguir, a evolução populacional do município: Tabela 1 Evolução populacional do município de Campinas. Fonte: Prefeitura Municipal e IBGE Ano Número de Habitantes 1930 Cerca de Censo Censo O crescimento populacional nas últimas 5 décadas foi de aproximadamente 470 %

4 4.2 Evolução Urbana Considerado período marco da intensificação do processo de urbanização campineiro, na década de 30 o município contava com cerca de habitantes. Coerente com o que havia de mais atual na gestão urbana brasileira de então entre foi elaborado o Plano de Melhoramentos Urbanos de Campinas (PMUC), coordenado pelo engenheiro e urbanista Francisco de Prestes Maia. Objetivava a ordenação e a qualificação do crescimento urbano: Sua implantação se deu ao longo de 30 anos, sendo que na década de 1960 havia obras previstas no PMUC que ainda estavam sendo concluídas. As melhorias havidas resultaram por induzirem ainda mais o processo de urbanização: É dessa época um intenso processo de valorização imobiliária de áreas mais centrais, quando Campinas desfrutava de altos índices de qualidade de vida, e o deslocamento, para áreas mais periféricas, de população mais pobre. Verifica-se também um processo da aquisição de lotes pela classe média, local ou não, com expectativa da valorização futura, notadamente na região do Aeroporto de Viracopos, que, fundado na década de 30, teve seu grande desenvolvimento nos anos 50. Esse processo acontece através de loteamentos habitacionais aprovados, registrados e nem sempre implantados. A institucionalização do Código de Obras e Urbanismo, em 1959, viria no sentido de estabelecer, entre outros, parâmetros para o parcelamento, uso e ocupação do solo. (PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS, 2006) A década de 1970 registrou expansão significativa do perímetro urbano que, no período, duplicou a área passível de parcelamento do solo. Em 1971 foi aprovado o Plano Preliminar de Desenvolvimento Integrado (PPDI) através da lei n. 3960/71, realizado de forma tecnocrática sob a coordenação dos técnicos do Grupo Executivo do Plano Diretor ( ). Teve como diretriz principal a estruturação de novos eixos viários conectores entre a área central consolidada e as regiões periféricas, que estavam em processo de ocupação. O PPDI de 1971 criou, ainda, o Distrito Industrial de Campinas DIC e conjuntos habitacionais populares no Oeste/Sudoeste, região de menor valor imobiliário. Opostamente, na região norte, foram implantados empreendimentos destinados à população de renda mais elevada, a maior parte do tipo loteamentos fechados e condomínios. Atendendo o disposto no artigo 182 da Constituição Federal, Lei Orgânica Municipal de Campinas (LOM) de 1990 definiu o Plano Diretor como principal instrumento da política de desenvolvimento urbano. Assim, a Lei Complementar n. 02 de 26 de julho de 1991, institui o Plano Diretor do Município de Campinas (PD). Elaborado no curto prazo de 4 meses e elaborado por uma equipe de cerca de 40 profissionais, o projeto de lei foi levado à audiência pública já contemplandoo uso dos instrumentos urbanísticos para controle do uso e ocupaçao do solo: (...)O PD de 1991 introduziu, ou esboçou, de maneira a serem detalhados posteriormente, alguns dos novos instrumentos urbanísticos constitucionais, estabelecendo exigências e prazos para sua regulamentação - por leis específicas, que não seriam cumpridos. Dentre eles encontram-se, principalmente: o Parcelamento ou Edificação Compulsórios, seguido de Imposto Progressivo no tempo sobre vazios urbanos, as Operações Interligadas

5 e as Operações Urbanas e o Solo Criado, que apresentava uma das formulações mais progressistas da época, mas foi retirado nos processo de discussão, por força de segmentos organizados da sociedade civil. (PREFEITURA MUNICIPAL, 2006) Data, portanto, de antes da aprovaçao do Estatuto da Cidade (2001) o conceito do Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no tempo como um dos novos instrumentos urbanísticos na cidade de Campinas, que já naquela época, há mais de 20 anos, encontrava dificuldades para ser efetivado. Destaca-se como pioneiro e precursor dos conselhos participativos, a designação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (CMDU), criado para emitir pareceres para as modificações do plano, tendo participação voluntária da sociedade civil sendo de caráter consultivo e fiscalizador (PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS, 2006). Em 1994, começaram os processos para revisão do PD de 1990 que resultaram em 1996 em um novo Plano Diretor que aprofundou aspectos que não tinham sido detalhados no PD anterior. O PD de 1996 foi instituído pela Lei Complementar n. 04 de 17 de janeiro de 1996 teve como eixo principal as políticas urbanas descentralizadas que mais uma vez não foram de fato implementadas. 4.3 Plano Diretor de 2006 O novo Plano Diretor teve que ser realizado após a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal obtida com a aprovação do Estatuto da Cidade, em Assim, foi aprovado o PD de 2006 que se destaca pela reformulação do macrozoneamento da cidade, objetivando melhorar condições para a administração. Conta com 9 macrozonas de planejamento e sub-divididas em 34 áreas de planejamento (AP s) na qual estão agrupadas 77 unidades territóriais básicas (UTB s) composta por um bairro ou conjunto destes, sendo que cada uma deve ter pelo menos 1 Plano Local de Gestão (art. 21 e 22), que ainda estão em fase de elaboração e aprovação. A regulamentação juridica que possibilitaria a aplicabilidade dos instrumentos ficou condicionada a aprovaçao de leis específicas. Em 2008, a lei municipal criou o grupo específico para elaboração da legislação urbanística complementar. 4.4 Macrozona 4 Área de Urbanização Prioritária Para análise da aplicabilidade do IPTU progressivo, identificamos a Macrozona 4 como a que concentra o maior numero de imóveis sujeitos ao instrumento do parcelamento, edificaçao ou utilizaçao compulsórios, IPTU progressivo e desapropriação com títulos da dívida pública (que correspondem aos artigos 63 a 69 do Plano Diretor). Segundo o Caderno de Subsídios, produzido na ocasião da elaboração do PD 2006, a macrozona 4 (Mz-4) corresponde a área central do município, sendo a mais urbanizada e que reúne a maior parte das atividades urbanas, necessitando um melhor aproveitamento do uso do solo devido à infraestrutura já instalada. Portanto, uma região passível da aplicação do IPTU progressivo no tempo. A Mz-4 corresponde a 19.97% da área do município, abriga cerca de 600 mil habitantes, o que corresponde a 61,89% da população do município.

6 Nesta macrozona concentram-se grandes áreas não parceladas formadas principalmente por glebas no entorno do Rio Capivari, entre as Rodovias Santos Dumont e Bandeirantes, e pelas Fazendas Roseira, Ribeirão, Santa Genebra, São Quirino e parte da Fazenda Brandina (FEAC - Federação das Entidades Assistenciais de Campinas). Concentra também grandes áreas institucionais: Fazenda Chapadão, Fazenda Santa Elisa e Parque Ecológico Monsenhor Emílio José Salin. Além de grandes áreas não parceladas, ou glebas que poderiam estar sujeitas ao parcelamento compulsório, a macrozona 4 possui um total de lotes vagos, correspondendo a uma área de ,86 m²,conforme mostrado na Figura 2. Localizam-se ainda nesta macrozona os bairros de alta renda que guardam o padrão horizontal, que apresentam ainda muitos lotes vagos também. Devido ao crescente interesse na construção de habitações horizontais de alta renda, na forma de condomínios fechados, principalmente nas periferias, esses bairros em áreas centrais fazem pressão para tornarem-se loteamentos fechados ou de acesso restrito. Ao longo dos principais eixos viários, mesmo na área central, tem havido uma progressiva substituição do uso habitacional, em especial dos de alta renda, por estabelecimentos de médio e grande porte como hipermercados, shopping centers e grandes redes de lojas especializadas. O PD 2006 identificou as áreas que deveriam estar sujeitas à regulamentaçao urbana de utilização compulsória, de forma a viabilizar uma ocupação mais intensa e adequada afim de que pudessem exercer a sua função social, integranado-se à malha urbana. Entre estas se destaca o Vale do Piçarrão com grandes áreas desocupadas, muito próximas ao centro, áreas que poderiam ter seus padrões legais de ocupação redefinidos em razão dos grandes investimentos, já realizados, em acessibilidade e infraestrutura. A estratégia de divisão das Macrozonas em Áreas de Planejamento (AP s) possibilitou a identificaçao de diferentes padrões e gerou a diversidade na aplicação dos instrumentos, focando nas reais condicões fisicas, socio-economicas e culturais de cada área. Ressaltamse aqui algumas nas quais o IPTU progressivo poderia ser o instrumento primordial para alcançar a efetiva função social dessas propriedades. AP 14: nesta área predomina a instalação de condomínios e grandes empreendimentos de abrangência regional, resultando em um espaço urbano fragmentado e segregado. A área é um grande vazio urbano, onde o sistema viário estrutural ainda não está consolidado e o sistema local é bastante rarefeito, existindo, portanto, descontinuidade do sistema e falta de articulação entre as vias, principalmente em função da existência de barreiras físicas limítrofes à área (córregos, ferrovias e rodovias). (PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS, 2006) AP 18: região onde existem muitas glebas desocupadas. Dentre elas estão a Fazenda Roseira, com diretrizes para parcelamento, as Chácaras Sta. Lúcia, S. Pedro e Sto. Antônio e chácaras de recreio resultantes de desmembramentos do INCRA. Algumas delas localizam-se ao longo das Rodovias Santos Dumont e Bandeirantes e também do Rio Capivari. Também foi apontado pelo diagnóstico de 2006 que esta área possuia muitos lotes vagos nos parcelamentos implantados, especialmente na região do Novo Campos Elíseos e Maria Rosa. A maior parte desta área,cerca de 65%,tem zoneamento habitacional.

7 Fig. 2- Lotes Vagos no Perímetro urbano (Macrozona 4 Área de Urbanização Prioritária). Fonte: SEPLAMA Prefeitura Municipal de Campinas (modificado pelos autores)

8 AP 23: como último exemplo a ser destacado para ilustrar a questão das áreas de planejamento dentro da macrozona 4 que estão sujeitas ao IPTU progressivo temos a AP 23. Esta área caracteriza-se como uma região de ocupação bastante consolidada, apresentando, porém, algumas glebas não urbanizadas. Nela destaca-se ainda a existência de loteamentos que foram implantados apenas em parte e alguns que, apesar de aprovados, não foram sequer implantados. Loteadores e proprietários procuraram garantir, legalmente, a legislaçao anterior ao PD a fim de manter a antiga lógica especulativa. Estas áreas, no entanto, foram ocupadas de forma irregular (Pq. Oziel e Jd. Monte Cristo) por grandes assentamentos e são objeto de regularização fundiária e de provimento de infraestrutura básica, pelo Poder Público Municipal. No Plano diretor de 2006 para o caso da Macrozona 4, que foi considerada uma Área de Urbanização Prioritária AUP, foram definidos princípios norteadores para a utilização dos instrumentos, entre os quais: O controle da ocupação urbana da macrozona, buscando equilibrar a distribuição das atividades e otimizar a infraestrutura instalada através de critérios específicos para ocupação diferentes setores identificados (APs e/ou UTBs) com base capacidade da infraestrutura instalada e projetada, de controle e de requalificação das áreas já comprometidas pelo adensamento; Previsão da aplicação do parcelamento e edificação compulsória na AP 14,18 e CONSIDERAÇÕES FINAIS Campinas teve um rápido processo de urbanização, sofrendo um processo de expansão territorial horizontal que não foi acompanhado pelas medidas de planejamento urbano. Entre outras características, esse crescimento desordenado gerou um grande número de vazios urbanos em áreas de urbanização consolidada. Como forma de combater esses vazios, de forma bastante pioneira e ainda sem a devida regulamentação jurídica, o município procurou estabelecer critérios para a ocupação compulsória desses vazios. O IPTU progressivo apareceu pela primeira vez no Plano Diretor de 1991, e não pode ser aplicado, carecendo de respaldos jurídicos e administrativos, inclusive a nível nacional. No Plano Diretor de 1996 o IPTU Progressivo continuou presente, mas sem a devida auto aplicabilidade que a lei deveria lhe conferir. Dessa mesma forma, o IPTU Progressivo reapareceu no PD 2006, como preocupação recorrente da comunidade participativa do processo de elaboração do PD. Foi aprovado, mas, mais uma vez, sem a devida regulamentação, o que impossibilitou a sua efetiva aplicação. O PD 2006 deveria ter sido o divisor de águas da cidade de Campinas, proporcionando o uso de instrumentos há muito tempo debatidos e naquele momento com o respaldo do Estatuto da Cidade, para estruturar o desenvolvimento físico e socioeconômico do município. Mas, não é esta a situação que se observa pelos estudos realizados.

9 A utilização de ferramentas de gestão urbana a serem aplicadas pelos próximos 20 anos gerou a expectativa de que a região de Campinas se tornasse um exemplo de cidade que discutiu e aprovou tais instrumentos de forma pioneira e poderia, portanto, aplicar instrumentos de justiça e equidade na distribuição espacial. De fato nem o IPTU Progressivo foi utilizado ainda em nenhuma das áreas definidas no PD como também a maioria dos Planos Locais de Gestão (PLGs), previstos para dar apoio às decisões do governo da cidade, não foram concluídos. Entre os problemas que impossibilitaram a implantação do IPTU Progressivo na cidade de Campinas, não se pode ignorar a questão do confronto de interesses. Vários setores da sociedade se beneficiariam com novas áreas urbanizadas e ocupadas, mas outros setores como o setor imobiliário, por exemplo, sobrevive da disponibilidade de terras urbanas valorizadas para comercialização. No caso específico da macrozona 4, a 2ª maior MZ da cidade em território e a maior em número de habitantes, e com um perfil dos moradores bem heterogêneo (com concentração predominante da classe alta/média-alta convivendo com áreas de favelas), o IPTU progressivo não poderia ser aplicado de forma uniforme sem a existência do PLG, que está em fase de elaboração com a assessoria de pesquisadores da Universidade Estadual de Campinas UNICAMP. A cobrança do IPTU progressivo nessa região da cidade certamente pode gerar efeitos diversos: de um lado aumentar a disponibilidade de lotes e edificações para fins habitacionais e, por outro, gerar dificuldades para atendimento das novas demandas surgidas. De acordo com Silva (2010), o CMDU (Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano) participou de todo o processo de elaboração do PD 2006 e esteve no foco da principal polêmica do PD, em torno de alguns instrumentos, entre eles o IPTU progressivo. Para o setor imobiliário, caso os instrumentos se mantivessem sem regras claras, poderiam acarretar insegurança e desaceleração do mercado (engessamento do mercado imobiliário), portanto, esse setor cobrou da municipalidade estudos técnicos mais aprofundados para a adoção dos instrumentos, prolongando o processo. Entre os principais motivos que foram diagnosticados a partir da literatura disponibilizada sobre o histórico do processo de elaboração do PD de 2006, do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e das entrevistas, destacam-se: A necessidade de se ter concluído e aprovado o PLG da MZ 4, para que a aplicação do instrumento IPTU progressivo pudesse ser analisado de acordo com as características de cada região. A desarticulação dos movimentos populares e o esvaziamento do debate e do diálogo entre movimentos populares e universidades; A perda do poder decisório do Orçamento Participativo em Campinas, que se tornou apenas consultivo, e antes funcionava como um canal público para manifestação dos atores/sujeitos sociais favoráveis ao IPTU progressivo; O interesse econômico acerca da desapropriação do entorno do "Aeroporto Internacional de Viracopos", que é um dos fatores principais para impedir a implementação das áreas de macrozonas e consequentemente impede a aplicação de instrumentos de gestão, inclusive do IPTU progressivo;

10 A turbulência política, quase que constante, em Campinas que impede qualquer processo de mudança significativa na cidade, ficando sempre uma expectativa de que a "próxima administração" trate desses temas. 6 REFERÊNCIAS Cesare, C. M. (2007) A tributação sobre a propriedade imobiliária e o IPTU: fundamentação, caracterização e desafios. In: Cesare, C. M.; Cunha, E. M. P. Financiamentos das cidades: instrumentos fiscais e de política urbana. Brasília: Ministério das Cidades, Fundação SEADE. (2012) Perfil municipal. URL: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Censo demográfico URL: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Estatísticas populacionais, sociais, políticas e culturais. URL: IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Tabela - População residente, por sexo e situação do domicílio, população residente de 10 anos ou mais de idade, total, alfabetizada e taxa de alfabetização, segundo os Municípios. URL: la13_1.shtm&paginaatual=1&uf=35&letra=c. IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Mapeamento das unidades territoriais. URL: Ministério das Cidades. (2005) O Estatuto da Cidade. Guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Brasília: Câmara dos Deputados. Prefeitura Municipal de Campinas. Caderno de Subsídios: Plano Diretor de URL: planodiretor2006/pdfinal/cap1.pdf. Prefeitura Municipal de Campinas. Campinas. Dados do município. URL: Prefeitura Municipal de Campinas. Lei Complementar n. 15, de 27 de dezembro de 2006 (Plano Diretor). URL: Silva, M. G. M. (2010) Participação popular no município de Campinas: Avaliação do processo de elaboração do plano local da macrozona Dissertação (Mestrado em Urbanismo) Pontifícia Universidade Católica de Campinas, Campinas