A POLÍTICA DE FUNDOS PARA A EDUCAÇÃO E O IMPACTO NAS FINANÇAS DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS

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1 A POLÍTICA DE FUNDOS PARA A EDUCAÇÃO E O IMPACTO NAS FINANÇAS DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS (Estudo Técnico nº 109) François E. J. de Bremaeker Salvador, setembro de 2010

2 2 A ASSOCIAÇÃO TRANSPARÊNCIA MUNICIPAL é uma associação civil de direito privado, sem fins lucrativos, tem sede na Rua Fernando Menezes, de Góes, nº 397, sala 203 Edifício empresarial Lucílio Cobas, Pituba, Salvador, Bahia, CEP nº Serviços da Associação Transparência Municipal Serviços de Ensino Execução de cursos de extensão nas mais diversas áreas de interesse da administração pública municipal, especialmente transparência administrativa municipal, contratação direta, licitação, contrato e execução orçamentária; Promoção de palestras, debates, encontros, cursos, seminários, congressos, conferências, fóruns e outros tipos de eventos visando o aprimoramento do servidor público e levando conhecimento ao cidadão. Serviços de Transparência Implantação de projetos de democracia representativa, participação popular e controle social; Criação, implantação e gestão de projeto de transparência administrativa municipal; Criação, reestruturação e gestão de Diários Oficiais de Prefeituras e Câmaras de Vereadores; Revisão de Lei Orgânica municipal e normatização da política pública de transparência administrativa municipal; Orientação a Imprensas Oficiais dos Estados sobre como criar, implantar e operar serviços integrados de publicação de atos oficiais, digitalização e armazenamento de documentos públicos municipais.

3 3 Serviços de Desenvolvimento Institucional Na área de programas estruturantes Implantação de programas estruturantes de gestão documental através da digitalização e do armazenamento on-line de documentos de prestação de contas especificados pelos Tribunais de Contas e documentos de convênios firmados com secretarias e ministérios e de outros órgãos públicos; Implantação de programas de avaliação periódica externa e interna da qualidade dos serviços públicos; Implantação de programa de ouvidoria municipal compartilhada. Na área de tecnologia da informação Suporte de infra-estrutura de tecnologia da informação aplicada à transparência administrativa municipal; Gestão de banco de dados digital de informação de atos oficiais que se sujeitam ao princípio constitucional da publicidade; Gestão de banco de dados digital da documentação de prestação de contas, inclusive de convênios; Locação de sistemas de Diário Oficial, arquivo público digital e ouvidoria municipal; Gestão de banco de dados da legislação municipal; Locação, hospedagem e gerenciamento de sites de Diários Oficiais eletrônicos de Prefeituras e Câmaras de Vereadores com fornecimento de sistema operacional, banco de dados, servidor de aplicação na modalidade ASP (Application Service Provider), serviço de firewall e de backup geral e incremental robotizado; Disponibilização de assinatura digital através de e-cpf e e-cnpj no âmbito da Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira ICP-Brasil.

4 4 Na área de publicação de atos oficiais Publicação de atos oficiais de Prefeituras e Câmaras de Vereadores no Diário Oficial da União, nos Diários Oficiais dos Estados e em jornais diários de grande circulação. Na área de gestão do princípio constitucional da publicidade Gestão do princípio constitucional da publicidade através do Programa da Qualidade Total de Publicação de Atos Oficiais. Na área de gestão de Diários Oficiais Gestão de Diários Oficiais de Prefeituras e Câmaras de Vereadores. Na área de serviço auxiliar de publicação de atos oficiais Edição e diagramação de Diários Oficiais de Prefeituras e Câmaras de Vereadores para neles publicar todos os atos oficiais que a legislação não exige que sejam publicados no Diário Oficial da União, no Diário Oficial do Estado ou em jornal diário de grande circulação no estado. Na área do Programa da Qualidade Total de Publicação de Atos Oficiais Gestão da publicação dos atos oficiais através do PQT, que permite receber, analisar e confrontar o material recebido com o padrão da norma legal, de maneira a identificar os requisitos de legalidade que envolvem a publicação dos atos oficiais; Emissão de relatórios de conformidade ou de não-conformidade, de acordo com o caso, dos prazos de publicação e da quantidade dos anexos dos instrumentos de transparência da gestão fiscal e das contas públicas; Auditoria de publicação dos avisos de licitações, contas públicas, instrumentos de transparência da gestão fiscal, leis, decretos e portarias.

5 5 Na área de monitoramento de informação de risco administrativo, fiscal e judicial Monitoramento estratégico de informação de risco administrativo, fiscal e judicial, através de leitura, busca, clipagem e armazenamento on-line de recortes de avisos administrativos e jurídicos publicados no DOU nas seções do TCU, da CGU e do MPF e no Diário da Justiça da União, que publica os atos judiciais dos Tribunais Superiores (STF, STJ, TSE, TST) e Tribunais da Justiça Federal. Pesquisas e Estudos Promoção de pesquisas e estudos sobre os mais diversos assuntos e interesses da administração pública, com a finalidade de fornecer ao gestor público argumentos e base para tomada de decisão; Elaboração de estudos técnicos que divulguem informações inerentes ao meio público para a sociedade em geral; Promoção, através de divulgação de estudos e pesquisas, da transparência pública.

6 6 A POLÍTICA DE FUNDOS PARA A EDUCAÇÃO E O IMPACTO NAS FINANÇAS DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS François E. J. de Bremaeker Economista e Geógrafo Consultor da Associação Transparência Municipal Gestor do Observatório de Informações Municipais (/oim) Para que se possa entender o impacto da política de fundos para a educação nas finanças dos Estados e Municípios é necessário que se conheça a realidade financeira destes entes governamentais. O conjunto dos recursos disponíveis para os governos se constitui nas chamadas receitas orçamentárias, que são constituídas pelas receitas correntes e pelas receitas de capital. As receitas correntes são aquelas oriundas da arrecadação de recursos efetuada pelos entes governamentais e das transferências de origem constitucional e voluntária, promovida através de convênios. De posse destes recursos os entes governamentais realizam as despesas correntes (destinadas ao custeio da administração), enquanto que as despesas de capital são aquelas resultantes das despesas com investimentos em obras e instalações novas, da aquisição de material permanente ou de imóveis, além das inversões financeiras e da amortização da dívida. Os recursos arrecadados e transferidos disponíveis para os entes governamentais no ano de 2008, somaram um total de R$ 1,393 trilhão, sendo que R$ 755 bilhões nos cofres da União (54,18%), R$ 386 bilhões com os Estados (27,70%) e R$ 252 bilhões com os Municípios (18,12%). Mas existem também as receitas de capital, obtidas principalmente no mercado financeiro, na sua quase totalidade para a chamada rolagem da dívida. Elas somaram R$ 504 bilhões, sendo R$ 461 pertencentes à União (91,42%), R$ 31 bilhões dos Estados (6,16%) e R$ 12 bilhões dos Municípios (2,42%).

7 7 O somatório das receitas correntes e de capital disponíveis para cada um dos entes federados, a chamada repartição federativa de recursos faz com que de um total de R$ 1,897 trilhão em 2008, R$ 1,216 trilhão estejam com a União (64,08%), R$ 417 bilhões com os Estados (21,97%) e apenas R$ 264 bilhões com os Municípios (13,95%). Ao considerarmos os valores per capita, ou seja, o quanto cada ente governamental detém para efetuar suas despesas com cada um dos cidadãos, verifica-se que a União possui R$ 6.441,89, os Estados R$ 2.198,94 e os Municípios R$ 1.414,95. A situação financeira dos Estados Ao se verificar a distribuição das receitas orçamentárias dos Estados e a distribuição de sua respectiva população, observa-se que, em nível regional, as distorções ocorrem de forma mais marcada entre as regiões Nordeste e Sudeste. A região Nordeste detém 18,53% da receita orçamentária dos Estados e concentra 27,99% da população brasileira, enquanto que a região sudeste detém 51,53% da receita orçamentária e concentra 42,29% da população. As demais regiões apresentam participações semelhantes. TABELA 1 DISTRIBUIÇÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA E DA POPULAÇÃO E RECEITA ORÇAMENTÁRIA PER CAPITA DOS ESTADOS SEGUNDO AS REGIÕES BRASIL 2008 BRASIL E GRANDES REGIÕES NÚMERO DE MUNICÍPIOS RECEITA ORÇAMENTÁRIA (R$) POPULAÇÃO RECEITA PER CAPITA (R$) BRASIL ,94 Norte ,77 Nordeste ,95 Sudeste ,49 Sul ,82 Centro-oeste ,48 FONTES: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional 2008 IBGE. Estimativas da população CÁLCULOS: François E. J. de Bremaeker

8 8 Abaixo a distribuição da receita orçamentária e da população pelos Estados. TABELA 2 DISTRIBUIÇÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA E DA POPULAÇÃO E RECEITA ORÇAMENTÁRIA PER CAPITA DOS ESTADOS BRASIL 2008 BRASIL E GRANDES REGIÕES NÚMERO DE MUNICÍPIOS RECEITA ORÇAMENTÁRIA (R$) POPULAÇÃO RECEITA PER CAPITA (R$) BRASIL ,94 Rondônia ,69 Acre ,83 Amazonas ,44 Roraima ,54 Pará ,53 Amapá ,40 Tocantins ,18 Maranhão ,33 Piauí ,54 Ceará ,89 Rio G. do Norte ,82 Paraíba ,15 Pernambuco ,83 Alagoas ,68 Sergipe ,29 Bahia ,97 Minas Gerais ,24 Espírito Santo ,56 Rio de Janeiro ,02 São Paulo ,44 Paraná ,06 Santa Catarina ,38 Rio G. do Sul ,70 Mato G. do Sul ,01 Mato Grosso ,00 Goiás ,39 Distrito Federal ,60 FONTES: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional 2008 IBGE. Estimativas da população CÁLCULOS: François E. J. de Bremaeker

9 9 A média brasileira de receita orçamentária per capita é superada por 14 Estados: 6 na região Norte, 3 nas regiões Sudeste e Centro-oeste e 1 nas regiões Nordeste e Sul. Em oposição tem-se 13 Estados que se encontram abaixo da média brasileira: 8 na região Nordeste, 2 na região Sul e 1 nas regiões Norte, Sudeste e Centro-oeste. A situação financeira dos Municípios A maior dificuldade que se apresenta na análise dos dados financeiros em nível municipal se deve à imensa diversidade de realidades, captada de forma mais evidente em função do porte demográfico dos Municípios. A reunião dos dados de todos os Municípios sob um único número, ou seja, através da adoção de um valor agregado, não mostra as enormes desigualdades existentes entre os Municípios. Com vistas a mostrar as diferenças entre os Municípios, foram construídas tabelas observando as seguintes características: a divisão dos Municípios em 11 grupos de habitantes e utilizados três grandes conjuntos de receitas: tributária, transferências e outras receitas. No momento em que se observa o comportamento dos dados em relação ao porte demográfico dos Municípios, verifica-se que existem significativas diferenças entre eles, ao mesmo tempo em que é possível constatar uma íntima relação entre as tendências apresentadas para a receita total e a receita proveniente das transferências, em razão deste item representar a principal fonte de recursos para a grande maioria dos Municípios. No ano de 2008 a receita orçamentária dos Municípios brasileiros, em média, é constituída por 68,21% de transferências, por 16,34% de receitas tributárias e por 15,45% de outras receitas.

10 10 A distribuição regional Em 2008 a região Sudeste é aquela que apresenta os resultados globais mais expressivos. A região detém 29,98% do número de Municípios do País e 42,87% da sua população total (não considerados o Distrito Federal e Fernando de Noronha); entretanto, concentra 50,75% do montante da receita orçamentária do conjunto dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região Sudeste concentra 67,81% do montante da receita tributária municipal; e 44,99% das receitas de transferências. A distribuição intrarregional mostra que as receitas tributárias representam 21,83% do total das receitas da região (5,52 pontos percentuais acima da média brasileira) e que as receitas de transferências representam 60,47% do total das receitas (7,74 pontos percentuais abaixo da média nacional). A região Nordeste é a segunda em importância frente aos resultados globais. A região detém 32,23% do número de Municípios do País e 28,38% da sua população total; entretanto, concentra 21,23% do montante da receita orçamentária do conjunto dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região Nordeste concentra 10,60% do montante da receita tributária municipal; e 25,83% das receitas de transferências. A distribuição intrarregional mostra que as receitas tributárias representam 8,16% do total das receitas da região (8,19 pontos percentuais abaixo da média brasileira) e que as receitas de transferências representam 82,99% do total das receitas (14,78 pontos percentuais acima da média nacional). A região Sul é a terceira em importância frente aos resultados globais. A região detém 21,36% do número de Municípios do País e 14,70% da sua população total; entretanto, concentra 15,45% do montante da receita orçamentária do conjunto dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região Sul concentra 13,42% do montante da receita tributária municipal; e 14,73% das receitas de transferências. A distribuição intrarregional mostra que as receitas tributárias representam 14,20% do total das receitas da região (2,11 pontos percentuais abaixo da média brasileira) e que as receitas de transferências representam 65,03% do total das receitas (3,18 pontos percentuais abaixo da média nacional).

11 11 A região Norte é a quarta em importância frente aos resultados globais. A região detém 8,07% do número de Municípios do País e 8,10% da sua população total; entretanto, concentra 6,29% do montante da receita orçamentária do conjunto dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região Norte concentra 3,67% do montante da receita tributária municipal; e 7,63% das receitas de transferências. A distribuição intrarregional mostra que as receitas tributárias representam 9,55% do total das receitas da região (6,76 pontos percentuais abaixo da média brasileira) e que as receitas de transferências representam 82,83% do total das receitas (14,62 pontos percentuais acima da média nacional). A região Centro-oeste detém 8,36% do número de Municípios do País e 5,95% da sua população total; entretanto, concentra 6,28% do montante da receita orçamentária do conjunto dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região Centro-oeste concentra 4,50% do montante da receita tributária municipal; e 6,82% das receitas de transferências. A distribuição intrarregional mostra que as receitas tributárias representam 11,71% do total das receitas da região (4,60 pontos percentuais abaixo da média brasileira) e que as receitas de transferências representam 74,11% do total das receitas (5,90 pontos percentuais acima da média nacional). TABELA 3 DISTRIBUIÇÃO DAS RECEITAS MUNICIPAIS SEGUNDO AS GRANDES REGIÕES NO ANO DE 2008(*) BRASIL RECEITA RECEITAS RECEITAS OUTRAS E ORÇAMENTÁRIA TRIBUTÁRIAS DE RECEITAS GRANDES TOTAL TRANSFERÊNCIAS REGIÕES (R$) (R$) (R$) (R$) BRASIL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste FONTE: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional CÁLCULOS: François E. J. de Bremaeker (*) Dados expandidos a partir de uma amostra de Municípios para um total de Municípios. Não são considerados os dados referentes ao Distrito Federal e Fernando de Noronha.

12 12 A distribuição da receita orçamentária municipal segundo os valores per capita mostra um maior equilíbrio relativo entre as regiões, mantendo-se os Municípios da região Sudeste sempre em primeiro plano, seguido de perto pelos Municípios das regiões Centro-oeste e Sul. O desequilíbrio mais acentuado é registrado na distribuição da receita tributária, onde os Municípios da região Sudeste são os únicos que superam a média nacional. Os Municípios da região Sul apresentam um valor per capita próximo ao do valor médio nacional, enquanto que as demais regiões apresentam resultados bem mais modestos, principalmente as regiões Nordeste e Norte. Os valores per capita das receitas de transferências apresenta um maior equilíbrio relativo, não se registrando desvios muito significativos em relação à média nacional. TABELA 4 DISTRIBUIÇÃO DAS RECEITAS MUNICIPAIS PER CAPITA SEGUNDO AS GRANDES REGIÕES NO ANO DE 2008(*) BRASIL RECEITA RECEITAS RECEITAS OUTRAS E ORÇAMENTÁRIA TRIBUTÁRIAS DE RECEITAS GRANDES TOTAL PER CAPITA TRANSFERÊNCIAS PER CAPITA REGIÕES PER CAPITA PER CAPITA (R$) (R$) (R$) (R$) BRASIL 1.414,95 231,26 965,20 218,49 Norte 1.098,73 104,90 910,09 83,74 Nordeste 1.058,35 86,37 878,31 93,67 Sudeste 1.675,41 365, ,04 296,57 Sul 1.486,73 211,18 966,82 308,73 Centro-oeste 1.492,04 174, ,78 211,61 FONTE: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional TABULAÇÕES ESPECIAIS: François E. J. de Bremaeker (*) Dados expandidos a partir de uma amostra de Municípios para um total de Municípios. Não são considerados os dados referentes ao Distrito Federal e Fernando de Noronha.

13 13 A distribuição pelos grupos de habitantes Em 2008 a distribuição das receitas municipais pelos grupos de habitantes segundo os valores absolutos mostra que o grupo com população entre 20 mil e 50 mil habitantes é aquele que concentra a maior parcela de recursos: 14,39% da receita orçamentária. Muito embora este valor esteja próximo daquele apresentado pelos Municípios com população entre 200 mil e 500 mil habitantes e daqueles com população superior a 5 milhões de habitantes, deve-se atentar para o fato de que no grupo com população superior a 5 milhões de habitantes estão apenas 2 Municípios (São Paulo e Rio de Janeiro), enquanto no grupo com população entre 200 mil e 500 mil habitantes se encontram 92 Municípios e naquele com população entre 20 mil e 50 mil habitantes têm-se Municípios. A distribuição dos valores da receita tributária é que são mais significativos. Neste caso, os dois Municípios com população superior a 5 milhões de habitantes concentram nada menos que 31,55% de toda a receita tributária municipal, seguindo-se em importância os 92 Municípios com população entre 200 mil e 500 mil habitantes (15,91% da receita tributária) e os 11 Municípios com população entre 1 milhão e 5 milhões de habitantes (excluído o Distrito Federal), que concentram 15,86% da receita tributária municipal. Já em relação às transferências, a maior participação está nos Municípios com população entre 20 mil e 50 mil habitantes (17,36% do montante das transferências), seguindo-se em importância os 92 Municípios com população entre 200 mil e 500 mil habitantes: 13,18% da receita de transferências. O montante encontrado no grupo de Municípios com população entre 20 mil e 50 mil habitantes se deve principalmente à transferência do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), pois nos grupos de maior quantitativo demográfico, diminui bastante o número de Municípios.

14 14 TABELA 5 DISTRIBUIÇÃO DAS RECEITAS MUNICIPAIS SEGUNDO OS GRUPOS DE HABITANTES NO ANO DE 2008 (*) GRUPOS RECEITA RECEITAS RECEITAS OUTRAS DE ORÇAMENTÁRIA TRIBUTÁRIAS DE RECEITAS HABITANTES TOTAL TRANSFERÊNCIAS (por mil) (R$) (R$) (R$) (R$) TOTAL até I e mais FONTE: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional TABULAÇÕES ESPECIAIS: François E. J. de Bremaeker (*) Dados expandidos a partir de uma amostra de Municípios para um total de Municípios. Não são considerados os dados referentes ao Distrito Federal e Fernando de Noronha. A distribuição dos valores per capita apresenta situações bastante interessantes. No que diz respeito às receitas tributárias, verifica-se uma nítida tendência no sentido do aumento dos valores per capita à medida em que aumenta o quantitativo demográfico dos Municípios, ficando mais que flagrante a influência do fator urbano. No que diz respeito às receitas de transferências, os valores per capita são bem mais expressivos para os Municípios de pequeno porte demográfico, em decorrência da transferência do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), cuja filosofia de redistribuição dos recursos é exatamente esta, qual seja, a de entregar relativamente mais recursos para os Municípios de menor porte demográfico, por serem aqueles que possuem menor capacidade tributária.

15 15 Os valores per capita das receitas de transferências vêm declinando até o grupo de Municípios com população entre 50 mil e 100 mil habitantes, apresentam uma ligeira elevação no grupo entre 100 mil e 200 mil habitantes e voltam a apresentar valores declinantes por todos os demais grupos de Municípios, que combinam uma redução per capita do valor do FPM com um resultado per capita mais estável da transferência do ICMS, crescendo ligeiramente naqueles com população superior a 5 milhões de habitantes.. TABELA 6 DISTRIBUIÇÃO DAS RECEITAS MUNICIPAIS PER CAPITA SEGUNDO OS GRUPOS DE HABITANTES NO ANO DE 2008 (*) GRUPOS RECEITA RECEITAS RECEITAS OUTRAS DE ORÇAMENTÁRIA TRIBUTÁRIAS DE RECEITAS HABITANTES TOTAL PER CAPITA TRANSFERÊNCIAS PER CAPITA (por mil) PER CAPITA PER CAPÍTA (R$) (R$) (R$) (R$) TOTAL 1.414,95 231,26 965,20 218,49 até ,11 79, ,88 242, ,39 63, ,20 143, ,23 63, ,95 73, ,22 61, ,01 88, ,54 90,97 996,26 123, ,30 133,35 940,60 172, ,83 203, ,56 252, ,94 243,17 842,13 232, ,80 257,60 829,80 274, I ,20 352,83 763,29 349, e mais 2.030,90 794,01 798,66 438,23 FONTE: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional TABULAÇÕES ESPECIAIS: François E. J. de Bremaeker (*) Dados expandidos a partir de uma amostra de Municípios para um total de Municípios. Não são considerados os dados referentes ao Distrito Federal e Fernando de Noronha. Em resumo, as grandes diferenças na composição da receita dos Municípios é observada através da participação relativa das diferentes receitas.

16 16 A mais nítida desigualdade é observada na distribuição da receita tributária, onde apenas os 128 Municípios com população superior a 200 mil habitantes conseguem superar a média nacional. Isto significa dizer que apenas 2,30% dos Municípios brasileiros em 2008, que concentram 43,30% da população do País (excluído o Distrito Federal e Fernando de Noronha), conseguem superar a participação média nacional de arrecadação tributária. Os dois Municípios mais populosos do País São Paulo e Rio de Janeiro praticamente chegam, juntos, próximo à marca de 40% de receita tributária, que é pouco mais importante que a participação das transferências constitucionais. Esta desigualdade é motivada por dois fatores: por que são dados impostos de natureza urbana aos Municípios, o que privilegia aqueles de maior porte demográfico; e a má distribuição de renda da população brasileira, o que faz com que uma significativa parcela da população não tenha capacidade contributiva. A distribuição da população segundo categorias de receita orçamentária per capita mostra de forma contundente a existência de uma forte desigualdade regional. As categorias foram estabelecidas arbitrariamente, a partir de valor próximo das receitas orçamentárias per capita dos Municípios com população acima de 5 milhões de habitantes e daqueles com população entre 2 mi, e 5 mil habitantes. Este valor é de R$ 2.100,00 em As categorias de receita são: situação de pobreza, abaixo da metade do mínimo considerado ideal (abaixo de R$ 1.050,00); situação razoável, abaixo de R$ 2.100,00; e situação boa, acima de R$ 2.100,00. Vivem em Municípios pobres 32,38% da população brasileira, enquanto que 53,59% vivem em Municípios em situação razoável e 14,03% em Municípios com boa situação financeira. Os extremos negativos acontecem nas regiões Nordeste e Norte. Na região Nordeste 60,32% da sua população vive em Municípios pobres e na região Norte está 53,57% da sua população. Na região Centro-oeste aí se encontra 27,06% da sua população. Na região Sudeste 16,35% e na região Sul 15,78%. Os extremos positivos acontecem nas regiões Sudeste e Sul. Na região Sudeste 24,24% da sua população vive em Municípios em boa situação financeira e na região Sul aí está 17,60% da sua população. Na região Centrooeste é encontrada 6,27% da população, enquanto que na região Norte apenas 3,60% e na região Nordeste a menor participação: 1,33%.

17 17 A transição do Fundef para o Fundeb O Fundef abrangia apenas o ensino fundamental. Com o advento do Fundeb a abrangência do fundo foi significativamente ampliada, passando a incorporar desde o ensino infantil (creches e préescolas) até o ensino médio, sem falar nas modalidades de jovens e adultos, do ensino especial e outras. Para distribuir os recursos de forma diferenciada segundo a complexidade e a localização (urbana e rural) das diferentes modalidades de ensino, foi introduzido com o Fundeb, um conjunto de coeficientes, cuja definição se deu de forma arbitrária e acordada por representantes do Ministério da Educação, dos Estados e dos Municípios. Vale lembrar que o Ministério da Educação possuía recursos para a realização de uma extensa pesquisa que objetivava avaliar os verdadeiros custos de cada modalidade de ensino em cada um dos Estados. O estabelecimento de coeficientes únicos para todo o País fez parecer que o custo das modalidades de ensino seriam os mesmos nos diferentes rincões da Amazônia e na cidade de São Paulo, no Nordeste ou no Sul do País. A transição do Fundef para o Fundeb agregava em 2006, ao se considerar a integralidade dos alunos, 62,6% a mais de alunos, passando-se de alunos para alunos. A maior parcela de novos alunos era proveniente do ensino médio (de responsabilidade estadual), somando alunos. Isto sem considerar o fator multiplicador dos coeficientes, que elevaria o seu peso relativo. O ensino fundamental se apresentava repartido entre Estados e Municípios, variando de intensidade segundo os Estados. O ensino de jovens e adultos (com alunos) e o infantil (com alunos) era quase que integralmente mantido pelos Municípios e recebeu coeficientes com fator multiplicador negativo. Isto sem falar numa demanda reprimida de 15 milhões de alunos não atendidos pelo ensino infantil.

18 18 Verifica-se, pois, que a transição do Fundef para o Fundeb foi, neste aspecto, desfavorável para os Municípios, que antes até recebiam recursos estaduais para a manutenção dos alunos do ensino fundamental e que passaram a repartir os recursos com o financiamento do ensino médio. Mas não é apenas este aspecto que foi desfavorável para os Municípios. Na transição do Fundef para o Fundeb, os recursos destinados exclusivamente ao ensino fundamental (Fundef) somavam em valores de 2006 o montante de R$ ,8 milhões, constituídos por: - 15% da transferência do Fundo de Participação dos Estados (FPE) para os Estados, que somava R$ 4.973,1 milhões; - 15% da transferência do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) para os Municípios, que somava R$ 5.206,4 milhões; - 15% do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) pertencente aos Estados, que somava R$ ,6 milhões; - 15% da transferência para os Municípios do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que somava R$ 6.439,2 milhões; - 15% da transferência para os Estados e Municípios do Imposto sobre Produtos Industrializados da exportação (IPI-Exportação), que somava R$ 412,9 milhões; e - 15% da compensação para os Estados e Municípios da desoneração do ICMS sobre a exportação de produtos primários e semielaborados (LC86/95), que somava R$ 292,6 milhões. Na transição do Fundef para o Fundeb, os recursos destinados ao ensino básico (Fundeb) somavam em valores integrais de 2006 o montante de R$ ,0 milhões, constituídos por: - 20% da transferência do Fundo de Participação dos Estados (FPE) para os Estados, que somava R$ 6.630,8 milhões; - 20% da transferência do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) para os Municípios, que somava R$ 6.941,8 milhões; - 20% do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) pertencente aos Estados, que somava R$ ,8 milhões; - 20% da transferência para os Municípios do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que somava R$ 8.585,6 milhões; - 20% da transferência para os Estados e Municípios do Imposto sobre Produtos Industrializados da exportação (IPI-Exportação), que somava R$ 550,5 milhões;

19 19-20% da compensação para os Estados e Municípios da desoneração do ICMS sobre a exportação de produtos primários e semielaborados (LC86/95), que somava R$ 390,1 milhões; e mais - 20% do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), dos Estados e Municípios, que somava R$ 1.241,9 milhões; - 20% do Imposto estadual sobre a Transmissão de Bens Imóveis causa mortis (ITCD), que somava R$ 188,1 milhões; e - 20% da transferência para os Municípios do Imposto Territorial Rural (ITR), que somava R$ 30,4 milhões. O aumento do montante de recursos oriundos da transição do Fundef para o Fundeb era da ordem de 37,3%. Mas o aumento do número de alunos era da ordem de 62,6%. Isto significa dizer que tanto os Estados como os Municípios passarão a desembolsar mais recursos dos seus respectivos Tesouros (caixas) caso queiram manter o mesmo padrão de recursos per capita do tempo do Fundef para o Fundeb. Mas existe um terceiro aspecto em jogo. A filosofia do Fundef e do Fundeb são no sentido de destinar os recursos do fundo aos Estados e Municípios de acordo com o número de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino. Isto representou outro tipo de prejuízo, principalmente para os Municípios de menor porte demográfico. Como os Municípios de menor porte demográfico recebem em valores per capita um repasse maior de FPM e também de ICMS, as deduções destas receitas para a constituição do fundo estadual do Fundef/Fundeb é relativamente elevada. Como estes Municípios possuem um pequeno número de alunos, o repasse dos recursos provenientes do fundo (crédito do Fundef/Fundeb) é menor que a dedução, provocando um déficit nas suas contas. Este efeito pode ser observado na tabela abaixo, a partir dos dados constantes da base da Secretaria do Tesouro Nacional. Outro aspecto a ressaltar é o fato de que o montante equivalente ao déficit ocorrido entre o débito e o crédito do Fundeb é contabilmente lançado como despesa na função educação, para que seja cumprido o limite mínimo constitucional de aplicação de recursos na educação.

20 20 TABELA 7 DISTRIBUIÇÃO DOS MUNICÍPIOS QUE APRESENTAM DÉFICIT NO BALANÇO ENTRE OS DÉBITOS E CRÉDITOS DO FUNDEB SEGUNDO AS GRANDES REGIÕES E OS GRUPOS DE HABITANTES BRASIL 2008 GRUPOS DE HABITANTES (por mil) BRASIL Norte Nordest e GRANDES REGIÕES Sudeste Sul Centrooeste TOTAL 36,03 13,35 5,69 48,51 62,22 49,75 até 2 98,89 92,31 100,00 100,00 100,00 100,00 2 I 5 77,22 30,43 34,81 85,48 96,90 89,29 5 I 10 40,61 9,86,222 54,25 70,96 51,00 10 I 20 19,97 0,00 0,41 39,57 37,02 32,29 20 I 50 13,12 2,78 0,28 26,24 22,79 22,22 50 I 100 9,79 3,85 3,00 22,73 5,66 5, I 200 7,09 9,09 4,17 12,31 0,00 0, I ,91 33,33 7,69 21,28 5,56 0, I ,29-12,50 20,00 0,00 0, I ,00 50,00 33,33 33,33 50,00 0, e mais 0, , FONTE: Ministério da Fazenda Secretaria do Tesouro Nacional 2008 CÁLCULOS: François E. J. de Bremaeker. Na prática o que se tem é a sobrevalorização dos recursos destinados à função educação naqueles Municípios que apresentam déficit no balanço entre os créditos e débitos e o financiamento da educação dos Municípios de maior porte demográfico e dos Estados por parte dos Municípios de menor porte demográfico.

21 21 A CONAE 2010 O documento base da Conferência Nacional de Educação para 2010 ressalta que:... o Fundeb, por si só, não é suficiente para garantir a universalização da oferta de vagas na educação básica e tampouco a permanência do aluno na escola até a conclusão do ensino médio com qualidade, o que exige a aplicação de recursos financeiros na educação básica para além desse fundo. Este pequeno texto confirma o fato de que para se manter o padrão mínimo do tempo do Fundef no advento do Fundeb, é necessário um aporte substancial de recursos da esfera federal, vez que Estados e Municípios estão suportanto um custo que está além da sua capacidade operacional. E o documento base ressalta ainda: Com relação especificamente ao Fundeb, as seguintes ações devem ser asseguradas: - Consolidar o Fundeb, garantindo recursos financeiros adequados por estudante, e que resulte em real ampliação dos recursos vinculados à educação, incorporando, de forma adequada, além dos Impostos, as taxas e as contribuições; - Considerar as condições reais de cada etapa e modalidade de ensino, nos fatores de ponderação do valor por aluno do Fundeb, considerando: relação aluno/turma; presença de infra-estrutura e insumos adequados; qualificação dos profissionais de educação; presença de jornada em tempo integral dos alunos, etc. Os recursos provenientes do fim da Desoneração das Receitas da União (DRU) a serem destinados à área da educação sofrerão concorrência por parte do ensino superior, técnico, médio, fundamental e infantil. O atendimento a todas as áreas pulverizará os recursos, havendo necessidade, pois, que seja bem planejada sua utilização.

22 22 Outros impactos financeiros Outros impactos financeiros que estão se abatendo sobre as finanças municipais dizem respeito ao cumprimento da Lei nº , que estabelece o Piso Salarial Nacional. Os efeitos da Lei são mais impactantes nos Municípios de menor porte demográfico e naqueles das regiões Norte e Nordeste do País, as mais carentes de recursos financeiros. Além do mais, segundo o parágrafo 5º do artigo 2º da Lei, os valores do piso salarial serão aplicados a todas as aposentadorias e pensões, o que produz um gasto não esperado e sem lastro para os Municípios de um modo geral. Este cenário de aumento de despesas ocorre num momento de crise financeira, em que o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), a principal fonte de recursos de 81% dos Municípios brasileiros, encontra-se estagnado desde 2008, período que registrou aumento do valor do salário mínimo de 12,04% a partir de 1º de fevereiro de 2009 e de 9,67% a partir de 1º de janeiro de 2010, o que representa um aumento no período de 22,87%. O aumento do salário mínimo implica em elevação de gastos de 77% do valor do orçamento (salários e encargos, serviços de terceiros pessoa física e jurídica, consultoria, etc). Recentemente o Governo federal está incentivando a incorporação de 2 milhões de jovens e adultos na rede de ensino, o que representa um ônus adicional para as finanças municipais. O Ministério Público vem pressionando os Municípios por todo o País no sentido de venham a incorporar à rede de ensino infantil as crianças que estão fora da escola, número este que é estimado em cerca de 15 milhões de alunos. A eventual incorporação destes alunos pulverizaria ainda mais os recursos do Fundeb, levando-os a um nível crítico, que comprometeria a qualidade, já tão criticada, do ensino como um todo. Segundo o Censo Escolar de 2008 existem alunos no ensino infantil, sendo na creche e na pré-escola.

23 23 A aplicação dos recursos municipais na educação Dados globais das finanças municipais mostram que foram gastos em 2008, em todas as atividades, o montante de R$ A despesa com a função educação foi da ordem de R$ , correspondendo a 24,80% de toda a despesa orçamentária dos Municípios (lembre-se que os itens que são levados em consideração para o cálculo não abrangem toda a receita orçamentária). A despesa na subfunção ensino fundamental é de R$ , ou seja, 72,11% das despesas com a função educação. A despesa na subfunção ensino infantil é de R$ , ou seja, 14,49% das despesas com a função educação. A despesa na subfunção ensino de jovens e adultos é de R$ , ou seja, 0,58% das despesas com a função educação. A despesa na subfunção ensino especial é de R$ , ou seja, 0,42% das despesas com a função educação. As despesas nas demais subfunções é de R$ , ou seja, 12,40% das despesas com a função educação. Segundo a Abrinq, a construção de 35 mil creches para 120 crianças em cada creche ( crianças), custaria R$ 21 bilhões para sua construção e R$ 17 bilhões para sua manutenção. Este custo representaria mais de 90% dos gastos municipais na função educação! Pela equidade na educação A Associação Transparência Municipal integra a Rede de Diálogo do Observatório da Equidade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República. Através deste Fórum de debates encaminhou sugestões para a equidade na educação que teve por finalidade sua apresentação na CONAE 2010.

24 24 O texto apresentado diz: Considerando que os Municípios são responsáveis exclusivos pelo ensino infantil; Considerando que o déficit de crianças em creches e pré-escolas é da ordem de 15 milhões de crianças; Considerando que especialistas apontam que a falta de fornecimento de informações cognitivas até os 4 anos de idade compromete o desempenho dos alunos do ensino fundamental, torna mais difícil seu acesso ao ensino médio e muito improvavelmente ao ensino superior; Considerando que o investimento necessário na construção de creches e pré-escolas é excessivamente elevado para os Municípios; Considerando que a manutenção de pessoal especializado na lida com crianças representa também um custo elevado para os Municípios; Considerando que os coeficientes do FUNDEB para as creches é 0,8 e que do ensino pré-escolar é 0,9; Caso se deseje promover a EQUIDADE nas oportunidades para as crianças mais pobres no País e se deseje oferecer os meios para um melhor desempenho no ensino fundamental e médio, com reais chances de uma maior parcela de alunos chegar ao ensino superior, com a formação de mão-de-obra de qualidade, Sugere-se que: - sejam significativamente elevados os valores dos coeficientes para as creches e o ensino pré-escolar; - sejam destinados recursos financeiros do Orçamento da União, consignados ao Ministério da Educação, para a construção de creches e adaptação e/ou construção de escolas para o ensino pré-escolar; - sejam destinados recursos financeiros do Orçamento da União, consignados ao Ministério da Educação, para complementação dos salários dos profissionais que atuarão nas creches e ensino pré-escolar;

25 25 - seja estabelecido um planejamento nacional de forma a atender a integralidade da demanda num prazo máximo de 5 anos, sendo estabelecida a meta de atendimento de 20% da demanda a cada ano.

26 26 SÉRIE ESTUDOS TÉCNICOS 1. Panorama das finanças municipais no período entre 2005 e Fevereiro de As finanças municipais em Setembro de As receitas tributárias municipais em Outubro de As receitas dos Municípios do Estado da Bahia em Outubro de As receitas dos Municípios do estado de São Paulo em Outubro de Perfil dos Vereadores do Estado de São Paulo ( ). Novembro de Perfil dos Prefeitos brasileiros ( ). Novembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 São Paulo. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Minas Gerais. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Espírito Santo. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Rio de Janeiro. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Paraná. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Santa Catarina. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Rio Grande do Sul. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Bahia. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Sergipe. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Alagoas. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Pernambuco. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Paraíba. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Rio Grande do Norte. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Ceará. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Piauí. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Maranhão. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Mato Grosso do Sul. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Mato Grosso. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Goiás. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Rondônia. Dezembro de 2008.

27 Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Goiás. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Rondônia. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Acre. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Amazonas. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Roraima. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Pará. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Amapá. Dezembro de Número de vereadores segundo a PEC 333/ /2008 e a população de 2008 Tocantins. Dezembro de Os efeitos da renúncia fiscal do Governo federal nas finanças municipais e estaduais. Dezembro de Perfil das Vereadoras do Estado de São Paulo ( ). Dezembro de Perfil dos Prefeitos do Estado de São Paulo ( ). Dezembro de Perfil dos Prefeitos do Estado de Minas Gerais ( ). Dezembro de Perfil dos Prefeitos do Estado da Bahia ( ). Dezembro de Evolução do Fundo de Participação dos Municípios ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado da Bahia ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado do Espírito Santo ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado do Paraná ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado de Santa Catarina ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado do Rio Grande do Sul ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado do Mato Grosso do Sul ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado do Mato Grosso ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado de Goiás ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado do Maranhão ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado do Piauí ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado do Ceará ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado do Rio Grande do Norte ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado da Paraíba ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado de Pernambuco ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado de Alagoas ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado de Sergipe ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado de Rondônia ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado do Acre ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado do Amazonas ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado de Roraima ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado do Pará ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado do Amapá ( ). Janeiro de Perfil dos Prefeitos do Estado do Tocantins ( ). Janeiro de Comparações sobre o perfil dos Prefeitos brasileiros ( ). Janeiro de 2009.

28 Proposta alternativa à PEC 333/2004 na Câmara dos Deputados e 020/2008 no Senado Federal, segundo dados das despesas com a função legislativa em Fevereiro de Despesas municipais com serviços, ações e programas de competência dos Estados e da União em Março de As despesas municipais com a função saúde em Março de As transferências de recursos para os Municípios na área da saúde em Março de Os recursos municipais alocados na área da saúde em Março de Despesas dos Municípios do Estado de Minas Gerais com serviços, ações e programas de competência dos Estados e da União em 2007, frente à crise financeira de Abril de Despesas dos Municípios do Estado da Paraíba com serviços, ações e programas de competência dos Estados e da União em 2007, frente à crise financeira de Abril de Despesas dos Municípios do Estado de São Paulo com serviços, ações e programas de competência dos Estados e da União em 2007, frente à crise financeira de Abril de Limites das despesas das Câmaras Municipais de acordo com a PEC nº 47 / Abril de Limites das despesas das Câmaras Municipais de acordo com a PEC nº 47 / 2008, para o Estado de São Paulo. Maio de Limites das despesas das Câmaras Municipais de acordo com a PEC nº 47 / 2008, segundo a emenda do critério populacional. Maio de Limites das despesas das Câmaras Municipais de acordo com a PEC nº 47 / 2008, segundo a emenda do critério populacional, para o Estado de Minas Gerais. Maio de Limites das despesas das Câmaras Municipais de acordo com a PEC nº 47 / 2008, segundo a emenda do critério populacional, para o Estado de São Paulo. Maio de As despesas municipais com a função legislativa em Maio de A transparência das contas municipais. Junho de Despesas dos Municípios do Estado da Bahia com serviços, ações e programas de competência dos Estados e da União em 2007, frente à crise financeira de Junho de Limites das despesas das Câmaras Municipais de acordo com a PEC nº 47 / 2008, segundo a emenda do critério populacional. Junho de Perfil dos Vereadores do Estado do Ceará. Julho de As despesas municipais com a função habitação em Julho de As despesas municipais com a subfunção assistência à criança em Julho de As despesas municipais e a pressão do salário mínimo em Agosto de Subsídios à discussão do Projeto de Lei que pretende instituir a Política Nacional de Planejamento Regional Urbano. I Caracterização demográfica. Agosto de A situação orçamentária dos Municípios brasileiros em Setembro de Despesas municipais com serviços, ações e programas de competência dos Estados e da União em Setembro de As finanças municipais em setembro de As receitas tributárias municipais em Setembro de Despesas dos Municípios do Estado da Bahia com serviços, ações e programas de competência dos Estados e da União em Setembro de 2009.