O prejuízo dos Municípios com a renúncia fiscal do FPM e do ICMS

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1 O prejuízo dos Municípios com a renúncia fiscal do FPM e do ICMS François E. J. de Bremaeker Economista e Geógrafo Associação Transparência Municipal Gestor do Observatório de Informações Municipais francois.bremaeker@atmtec.org.br As duas principais receitas municipais são provenientes de transferências constitucionais: a transferência estadual do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e a transferência federal do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Em 2011, a transferência do ICMS para os Municípios foi de R$ 73,406 bilhões e a do FPM de R$ 65,097 bilhões. O desempenho do FPM é igual para todos os Municípios do país, enquanto que a do ICMS varia em cada Estado. O desempenho do FPM As dificuldades financeiras vivenciadas pelos Municípios desde a primeira crise econômica internacional ocorrida em 2008/2009 se fizeram sentir de forma mais acentuada através do desempenho do FPM (a principal fonte de receita de mais de 80% dos Municípios). Em 2009, devido às desonerações promovidas com o IPI e o Imposto de Renda, o valor repassado através do FPM chegou a ser menor que aquele recebido em 2008, sendo necessária a concessão de um Apoio Financeiro aos Municípios para equilibrar o valor do repasse. Em 2010 o crescimento do repasse do FPM foi de apenas 2,04% em relação a 2008, sendo que neste período o valor do salário mínimo, que responde por mais de 70% das despesas municipais, foi reajustado em 22,89%. Em 2011 houve um alento com um crescimento do valor do FPM, correspondendo a 25,40% em relação ao ano de Mas neste mesmo período o valor do salário mínimo cresceu 31,33%.

2 Em 2012, com o advento de uma segunda crise internacional, que se refletiu no desempenho da arrecadação federal, o FPM cresceu apenas 3,47% em relação ao ano de 2011, mas o salário mínimo aumentou em 14,13% em janeiro de 2012, fazendo com que no período entre 2008 e 2012, o FPM crescesse 29,75% e o salário mínimo fosse reajustado em 49,88%. Em 2013, a estimativa divulgada pela Secretaria do Tesouro Nacional dava conta de que o valor a ser repassado corresponderia ao mesmo montante da estimativa feita para 2012, o que daria a entender que 2012 foi um ano perdido. O repasse realizado até junho de 2013 representa um crescimento de 5,19% em relação a igual período de 2012, mas o salário mínimo foi reajustado em janeiro de 2013 em 9,00%. Isto faz com que até junho de 2013 o FPM cresceu 46,46% em relação a igual período de 2008, mas o salário mínimo foi reajustado em 63,37%. O desempenho do ICMS O desempenho do ICMS variou de Estado para Estado. Entre 2008 e 2012 o valor arrecadado pelos Estados cresceu em 49,49%. Mas o desempenho regional foi diferente. Na região Sudeste o resultado ficou abaixo da média nacional (45,57%) e nas demais regiões o resultado ficou acima da média. O desempenho entre os Estados mostra que em 17 deles o crescimento do ICMS superou a média nacional. O melhor desempenho se deu na região Nordeste, onde 8 dos 9 Estados apresentou resultado acima da média nacional. Nas regiões Sudeste e Centro-oeste o desempenho não foi satisfatório, em ambos os casos, em três de suas quatro unidades o crescimento ficou abaixo da média nacional:. BRASIL E GRANDES REGIÕES TABELA 1 EVOLUÇÃO DA ARRECADAÇÃO DO ICMS ENTRE 2008 E 2012, SEGUNDO AS GRANDES REGIÕES (*). em 2008 em 2012 Crescimento da (%) BRASIL ,49 Norte ,72 Nordeste , ,96 Sudeste ,57 Sul ,44 Centro-oeste ,29 FONTE: CONFAZ / COTEPE. (*) Dados ajustados por média para o Estado do Acre em 2008 e para os Estados do Acre, Pará e Rio de Janeiro em 2012.

3 O aumento do valor do salário mínimo no período entre 2008 e 2012 foi de 49,88%, praticamente igual ao do desempenho da arrecadação média dos Estados, que foi de 49,49%. A tabela abaixo mostra o desemepnho da arrecadação segundo as Unidades da Federação. UNIDADES DA FEDERAÇÃO TABELA 2 EVOLUÇÃO DA ARRECADAÇÃO DO ICMS ENTRE 2008 E 2012, SEGUNDO AS UNIDADES DA FEDERAÇÃO (*). em 2008 em 2012 Crescimento da (%) BRASIL ,49 Rondônia ,58 Acre ,32 Amazonas ,72 Roraima ,70 Pará ,45 Amapá ,08 Tocantins ,87 Maranhão ,19 Piauí ,78 Ceará ,02 Rio Grande do Norte ,55 Paraíba ,56 Pernambuco ,76 Alagoas ,00 Sergipe ,66 Bahia ,06 Minas Gerais ,28 Espírito Santo ,72 Rio de Janeiro ,77 São Paulo ,70 Paraná ,78 Santa Catarina ,12 Rio Grande do Sul ,20 Mato Grosso do Sul ,15 Mato Grosso ,65 Goiás ,07 Distrito Federal ,19 FONTE: CONFAZ / COTEPE. (*) Dados ajustados por média para o Estado do Acre em 2008 e para os Estados do Acre, Pará e Rio de Janeiro em 2012.

4 As perdas dos Municípios com o FPM Considerando-se que o desempenho da arrecadação do ICMS acompanhou, na média, o ritmo do aumento do valor do salário mínimo, seria de se supor que a arrecadação federal, caso não promovesse uma série de desonerações com o Imposto de Produtos Industrializados e com o Imposto de Renda, poderia apresentar o mesmo desempenho dos Estados. Neste caso, se o valor repassado através do FPM aos Municípios apresentasse no período entre 2008 e junho de 2013 o mesmo índice de aumento, os Municípios teriam recebido a mais de FPM, no período, um montante de recursos equivalente a R$ 37,8 bilhões. Até o final de 2013 este valor poderia chegar á casa dos R$ 40 bilhões, ou seja, o equivalente a todo o FPM recebido pelos Municípios no ano de 2008! Na tabela abaixo serão apresentados os valores efetivamente repassados desde 2008 até junho de 2013 e calculados os valores do FPM caso acompanhassem o mesmo ritmo de aumento do salário mínimo, deduzindo-se da diferença o valor concedido em 2009 à guisa de Apoio Financeiro aos Municípios. ANOS TABELA 3 EVOLUÇÃO DO REPASSE DO FPM ENTRE 2008 E JUNHO DE 2013 E A ESTIMATIVA DO VALOR CORRIGIDO PELO SALÁRIO MÍNIMO Repasse efetivo do FPM Cálculo do valor corrigido pelo SM Aumento do valor do SM (%) , , , , (*) ,37 subtotal AFM em TOTAL FONTE: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. (*) valor referente ao perído de janeiro a junho de 2013.

5 A diferença entre o efetivamente creditado e o valor corrigido pelo aumento do salário mínimo equivale a R$ 37,852 bilhões. Caso fosse mantida a exemplo do comportamento da evolução média do ICMS, o mesmo padrão para a arrecadação dos tributos federais que compõem o FPM, estes seriam os valores que poderiam ser repassados a mais aos Municípios no período entre 2009 e junho de TABELA 4 VALOR POTENCIAL DA RENÚNCIA DO FPM ENTRE 2009 E JUNHO DE 2013, SEGUNDO AS UNIDADES DA FEDERAÇÃO UNIDADES DA FEDERAÇÃO Valor da renúncia do FPM no período entre 2009 e junho de 2013 BRASIL Rondônia Acre Amazonas Roraima Pará Amapá Tocantins Maranhão Piauí Ceará Rio Grande do Norte Paraíba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Espírito Santo Rio de Janeiro São Paulo Paraná Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Goiás Distrito Federal FONTE: CONFAZ / COTEPE.

6 As perdas dos Municípios com o ICMS Em artigo publicado no jornal Valor Econômico em 18 de junho de 2013, são apresentados os dados referentes à renúncia fiscal concedida pelos Estados apenas no ano de 2012, de acordo com informações disponíveis nas respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias. O artigo, de autoria da jornalista Marta Watanabe, diz: A renúncia fiscal total do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) representa 16,6% da arrecadação total do tributo. O cálculo foi feito com base em levantamento da Febrafite, federação que reúne as associações de fiscais estaduais, e da Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo, com base em dados de 21 Estados e do Distrito Federal. O estudo leva em conta a arrecadação de 2012 e as renúncias fiscais do imposto declaradas pelos Estados nas respectivas leis de diretrizes orçamentárias. Entre os Estados com maior renúncia estão Amazonas (67,5%), Goiás (51,1%) e Santa Catarina (37,9%). Nesses dois últimos, porém, diz Roberto Kupski, presidente da Febrafite, é possível que tenha havido alguma redução do nível de renúncia por conta da Resolução 13, que unificou a alíquota interestadual para produtos importados, com o objetivo de acabar com a guerra fiscal dos portos. Para Kupski, a renúncia média de 16,6% é alta e revela o uso dos benefícios de ICMS pelos Estados. À medida que abre mão da arrecadação do imposto em algumas operações, diz Kupski, os Estados tendem a elevar a carga tributária sobre outros contribuintes como forma de compensar a renúncia. "É por isso que as alíquotas sobre energia elétrica e combustíveis são tão altas em alguns Estados." As renúncias previstas na LDO, diz Kupski, tendem a ser amplas e incluem também a parcela de arrecadação da qual os Estados abrem mão, mesmo quando a legislação que concede o benefício não foi aprovada no Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz). São justamente leis ou dispositivos, diz Kupski, que geraram controvérsias entre os Estados e julgamentos no Supremo Tribunal Federal (STF). Luiz Marcio de Souza, assistente fiscal na administração tributária da Fazenda de São Paulo, diz que a unificação de alíquotas interestaduais em discussão atualmente resolveria parte dessa diferença de níveis de renúncia entre os Estados. Com a redução das alíquotas interestaduais, a tributação fica mais direcionada ao destino. Isso dá uma margem menor para o Estado de origem reduzir a alíquota do imposto.

7 "A resolução dos portos fez diferença mais pontual nos Estados que mais oferecem incentivo para desembarque de mercadorias. Uma harmonização nas alíquotas interestaduais de todas as operações teria efeito muito maior no nível de renúncia total", afirma Kupski. Na fim do mês passado, os secretários estaduais tentaram fazer a discussão sobre a unificação da alíquota voltar à pauta com o governo federal. Em reunião extraordinária do Confaz, no dia 25 de junho, os secretários chegaram a um acordo estabelecendo duas alíquotas ao fim de um processo de transição. As alíquotas interestaduais seriam de 4% e 7%, no lugar das de 7% e 12%, conforme o destino, aplicadas hoje. As exceções seriam o gás do Mato Grosso do Sul, que teria tributação reduzida de 12% para 10%, da mesma forma que os produtos originados da Zona Franca de Manaus, no Amazonas. A exceção, no caso de Manaus, ficaria por conta dos produtos de informática, que seriam tributados a 7%. Alguns dias depois da reunião do Confaz, porém, a Secretaria de Fazenda do Amazonas informou que o Estado voltaria atrás, porque o governador Omar Aziz não referendou o acordo e continuaria a brigar pela alíquota de 12%, justamente uma das questões que travaram a negociação dos Estados. Para Kupski, o caso da Zona Franca de Manaus é singular. "A região está dentro de uma política nacional de desenvolvimento regional, cujos benefícios foram prorrogados até 2023", diz. Uma mudança muito grande na alíquota interestadual tiraria parte da vantagem das indústrias instaladas lá. "É preciso encontrar um ponto de equilíbrio." O artigo apresenta uma tabela com os valores da arrecadação fornecida pelo CONFAZ / COTEPE (Comissão Técnica Permanente do ICMS do Conselho Nacional de Política Fazendária), com elaboração da FEBRAFITE (Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais) e da Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo. A tabela apresenta os valores em R$ bilhões para a arrecadação e para o cálculo da renúncia fiscal na LDO e o percentual de renúncia. Na tabela abaixo, os dados estão sendo apresentados tanto para a arrecadação quanto para a renúncia do ICMS com valores em R$ mil, recalculados, estes últimos, a partir dos percentuais apresentados na tabela original. Em relação à arrecadação do ICMS, a exemplo do que foi feito na tabela 2 deste artigo, os valores da planilha do CONFAZ/COTEPE de três Estados foram recalculados pelo fato de apresentarem valores zero em alguns meses. Também são adicionados na tabela os valores que deixam de ser repasados aos Municípios pelos Estados.

8 TABELA 5 ARRECADAÇÃO DO ICMS, VALOR E PERCENTUAL DA RENÚNCIA FISCAL DO ESTADO E VALOR QUE DEIXA DE SER REPASSADO AOS MUNICÍPIOS DO ESTADO SEGUNDO AS UNIDADES DA FEDERAÇÃO EM 2012 (*). UNIDADES DA FEDERAÇÃO em 2012 Valor da renúncia fiscal em 2012 renúncia fiscal em 2012 segundo a LDO (%) Valor da Renúncia para os Municípios Rondônia Acre Amazonas , Roraima Pará , Amapá Tocantins Maranhão , Piauí , Ceará , Rio Grande do Norte , Paraíba , Pernambuco , Alagoas , Sergipe Bahia , Minas Gerais , Espírito Santo , Rio de Janeiro , São Paulo , Paraná , Santa Catarina , Rio Grande do Sul , Mato Grosso do Sul , Mato Grosso , Goiás , Distrito Federal , FONTES: CONFAZ / COTEPE FEBRAFITE Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo. (*) Dados ajustados por média para os Estados do Acre, Pará e Rio de Janeiro em Valores não declarados. A soma dos valores referentes aos recursos que deixaram de ser repassados aos Municípios em decorrência da renúncia fiscal em 20 Estados, não computados os valores para o Distrito Federal, corresponde a R$ 12,973 bilhões em 2012.

9 Como o valor arrecadado pelos Estados, segundo a média brasileira, tem acompanhado o aumento do salário mínimo, caso seja praticada nos demais anos o mesmo padrão de renúncia fiscal com o ICMS (o que não é improvável), a conta seria bem mais salgada para o período 2008 a junho de 2013, para que se tenha um padrão de comparação com o FPM. TABELA 6 POTENCIAL DA RENÚNCIA FISCAL COM O ICMS ENTRE 2008 E JUNHO DE 2013 E A ESTIMATIVA DO VALOR CORRIGIDO PELO SALÁRIO MÍNIMO ANOS Valor padrão da renúncia fiscal em 2012 Ponderação do Valor do SM (%) Valor potencial da Renúncia fiscal , , , , , (*) , TOTAL FONTE: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. (*) valor referente ao perído de janeiro a junho de A possível renúncia fiscal no período de 2008 a junho de 2013 poderia ser de R$ 60,400 bilhões! A distribuição destes valores segundo os Estados é apresentada na tabela que se segue.

10 TABELA 7 VALOR POTENCIAL DA RENÚNCIA DO ICMS ENTRE 2008 E JUNHO DE 2013, SEGUNDO AS UNIDADES DA FEDERAÇÃO (*) UNIDADES DA FEDERAÇÃO Valor da renúncia do ICMS no período entre 2008 e junho de 2013 BRASIL Rondônia... Acre Amazonas Roraima Pará Amapá Tocantins Maranhão Piauí Ceará Rio Grande do Norte Paraíba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Espírito Santo Rio de Janeiro São Paulo Paraná Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Goiás Distrito Federal - FONTE: CONFAZ / COTEPE. (*) valor referente ao perído de 2008 a junho de Valores não declarados. Na tabela que se segue são apresentados os valores globais do potencial de perda de recursos provenientes do FPM e do ICMS no período entre 2008 e junho de 2013.

11 TABELA 8 VALOR TOTAL DA PERDA POTENCIAL DE RECURSOS DO FPM E DO ICMS ENTRE 2008 E JUNHO DE 2013 SEGUNDO AS UNIDADES DA FEDERAÇÃO (*) UNIDADES DA FEDERAÇÃO Perda potencial FPM Perda potencial ICMS Perda potencial total BRASIL Rondônia Acre Amazonas Roraima Pará Amapá Tocantins Maranhão Piauí Ceará Rio Grande do Norte Paraíba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Espírito Santo Rio de Janeiro São Paulo Paraná Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Goiás Distrito Federal FONTES: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional e CONFAZ / COTEPE. (*) valor referente ao perído de janeiro a junho de 2013.

12 Conclusão O potencial de crescimento é efetivo. Enquanto que no período entre 2008 e 2012 o ICMS cresceu em média 49,49%, o salário mínimo cresceu 49,88%. Em relação ao potencial de crescimento do FPM, enquanto as contribuições federais cresceram entre 2008 e 2011 em 42,84%, o salário mínimo aumentou no mesmo período em 31,33%. Os resultados obtidos neste documento, qual seja, a soma das partes normalmente vistas de forma isolada, são assustadores para as finanças dos Municípios, sendo que a probabilidade de acontecerem não é tão improvável quanto possa parecer. Uma conta que beira os R$ 100 bilhões, cujos recursos fariam muita diferença na atuação dos Municípios. Referências bibliográficas BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Finanças municipais Dados Contábeis dos Municípios Brasília, STN, (meio eletrônico) Portaria 371, de 29 de junho de Brasília, STN, p. (meio eletrônico) Balanço do Setor Público Nacional Brasília, STN, p. (meio eletrônico) Ministério da Fazenda. Conselho Nacional de Política Fazendária. Comissão Técnica Permanente do ICMS. do ICMS. Brasília, CONFAZ / COTEPE, 2008 e (meio eletrônico). WATANABE, Marta. Renúncia fiscal do ICMS pelos Estados chega a 16,6% da arrecadação com tributo. São Paulo, Valor Econômico, de junho de 2013, p. A2.