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1 DOM PUBLICAÇÕES LEGAIS AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DA ALTERAÇÃO DOS CRITÉRIOS DE REPARTIÇÃO DO ICMS NAS FINANÇAS DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS François E. J. de Bremaeker Economista e Geógrafo Consultor da DOM Publicações Legais Salvador março de 2008

2 DOM Publicações Legais 2 A DOM Publicações Legais é uma empresa especializada na prestação de serviços de: 1. Publicação de atos oficiais de anunciantes públicos e privados nos Diários Oficiais da União, Estados, Municípios, Jornais de circulação internacional, nacional, estadual, regional e local; 2. Gestão de publicação de atos oficiais; 3. Implantação, reestruturação, modernização e gestão de imprensas oficiais; 4. Digitalização e arquivamento eletrônico de documentos; 5. Recorte eletrônico de atos oficiais para clientes corporativos; 6. Desenvolvimento e locação de software de publicação e gestão de atos oficiais, licitação transparente, controle interno e externo de licitação e recursos de convênios. (71) (61) rededom.com.br diariooficialdosmunicipios.org

3 DOM Publicações Legais 3 AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DA ALTERAÇÃO DOS CRITÉRIOS DE REPARTIÇÃO DO ICMS NAS FINANÇAS DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS François E. J. de Bremaeker Economista e Geógrafo Consultor da DOM Publicações Legais O principal problema enfrentado pelos Municípios brasileiros é a falta de recursos financeiros, isto porque na repartição federativa dos recursos sua participação em 2006 era de apenas 16,97% das receitas correntes, depois de computadas todas as transferências constitucionais e voluntárias provenientes dos governos federal e estaduais. Este valor se torna insuficiente diante do conjunto de responsabilidades assumidas pelos Municípios, que além de cuidar de todos os serviços locais e de responder pela mais importante parcela dos encargos nas áreas de educação e de saúde, ainda se vêem obrigados a custear uma série de serviços e atividades de competência dos governos estaduais e federal, custo este que representou pelo menos R$ 8,3 bilhões em Na composição global das receitas correntes dos Municípios do País as receitas de transferências correspondem a 72,27% dos recursos disponíveis, seguindo-se em importância as receitas tributárias (17,21%) e as outras receitas (10,52%). Entretanto, nas regiões a composição média das receitas municipais apresenta situações bem distintas, corroborando o severo quadro de desigualdades regionais existentes no País, que pode ser observado através da tabela abaixo.

4 DOM Publicações Legais 4 TABELA 1 DISTRIBUIÇÃO DAS RECEITAS MUNICIPAIS SEGUNDO AS GRANDES REGIÕES NO ANO DE 2006(*) BRASIL RECEITA RECEITAS RECEITAS OUTRAS E ORÇAMENTÁRIA TRIBUTÁRIAS DE RECEITAS GRANDES TOTAL TRANSFERÊNCIAS REGIÕES (R$) (R$) (R$) (R$) BRASIL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste FONTE: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional TABULAÇÕES ESPECIAIS: François E. J. de Bremaeker (*) Dados expandidos a partir de uma amostra de Municípios para um total de Municípios. Não são considerados os dados referentes ao Distrito Federal e Fernando de Noronha. A região Sudeste é aquela que apresenta os resultados globais mais expressivos. A região detém 30,0% do número de Municípios do País e 43,2% da sua população total; entretanto, concentra 50,9% do montante da receita orçamentária do conjunto dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região Sudeste concentra 66,2% do montante da receita tributária municipal; 45,2% das receitas de transferências; e 61,2% das outras receitas. A distribuição intra-regional mostra que as receitas tributárias representam 22,4% do total das receitas da região (5,2 pontos percentuais acima da média brasileira) e que as receitas de transferências representam 64,3% do total das receitas (8,0 pontos percentuais abaixo da média nacional). A região Nordeste é a segunda em importância frente aos resultados globais. A região detém 32,2% do número de Municípios do País e 28,0% da sua população total; entretanto, concentra 21,3% do montante da receita orçamentária do conjunto dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região Nordeste concentra 10,8% do montante da receita tributária municipal; 25,5% das receitas de transferências; e 9,3% das outras receitas.

5 DOM Publicações Legais 5 A distribuição intra-regional mostra que as receitas tributárias representam 8,7% do total das receitas da região (8,5 pontos percentuais abaixo da média brasileira) e que as receitas de transferências representam 86,6% do total das receitas (14,3 pontos percentuais acima da média nacional). A região Sul é a terceira em importância frente aos resultados globais. A região detém 21,4% do número de Municípios do País e 14,8% da sua população total; entretanto, concentra 15,3% do montante da receita orçamentária do conjunto dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região Sul concentra 13,4% do montante da receita tributária municipal; 15,1% das receitas de transferências; e 20,2% das outras receitas. A distribuição intra-regional mostra que as receitas tributárias representam 15,1% do total das receitas da região (2,1 pontos percentuais abaixo da média brasileira) e que as receitas de transferências representam 71,0% do total das receitas (1,3 pontos percentuais abaixo da média nacional). A região Norte é a quarta em importância frente aos resultados globais. A região detém 8,1% do número de Municípios do País e 8,1% da sua população total; entretanto, concentra 6,5% do montante da receita orçamentária do conjunto dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região Norte concentra 3,3% do montante da receita tributária municipal; 7,7% das receitas de transferências; e 3,7% das outras receitas. A distribuição intra-regional mostra que as receitas tributárias representam 8,8% do total das receitas da região (8,4 pontos percentuais abaixo da média brasileira) e que as receitas de transferências representam 85,3% do total das receitas (13,0 pontos percentuais acima da média nacional). A região Centro-oeste detém 8,3% do número de Municípios do País e 5,9% da sua população total; entretanto, concentra 6,0% do montante da receita orçamentária do conjunto dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as categorias mostra que, frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região Centro-oeste concentra 4,2% do montante da receita tributária municipal; 6,5% das receitas de transferências; e 5,6% das outras receitas.

6 DOM Publicações Legais 6 A distribuição intra-regional mostra que as receitas tributárias representam 12,1% do total das receitas da região (5,1 pontos percentuais abaixo da média brasileira) e que as receitas de transferências representam 78,1% do total das receitas (5,8 pontos percentuais acima da média nacional). Em termos de distribuição intra-regional, o peso das transferências é bastante elevado para as regiões Nordeste e Norte, o que faz com que se fortaleçam movimentos reivindicatórios no sentido de que se promovam alterações nos critérios de repartição destas transferências, seja em relação ao FPM, seja em relação ao ICMS. A alteração dos critérios de distribuição do ICMS O presente estudo vai se ater especificamente em relação aos efeitos que poderão se produzir nas finanças dos Municípios no caso de alterações nos critérios de repartição do ICMS. Levantamento efetuado tomando por base os dados para o ano de 2006 de Municípios, existentes na Secretaria do Tesouro Nacional, mostra que a participação relativa da receita de transferência do ICMS, quando comparada com a participação relativa da população destes Municípios, apresenta como resultado que em 60,02% dos casos a participação da população é mais elevada, o que representa dizer, que a adoção do critério populacional é favorável a estes 60,02% de Municípios, sendo que, quanto maior a participação do fator população no critério de distribuição da transferência do ICMS, maior será o ganho relativo destes Municípios. Entretanto, deve-se levar em conta que a participação dos Municípios que perdem recursos não é desprezível, alcançando 39,98% dos casos no País. Isto representa dizer que não são apenas os Municípios chamados de produtores, onde se localizam pólos industriais, petroquímicos, siderúrgicas e/ou refinarias, aqueles que viriam a perder recursos com a adoção de uma maior participação do fator população. Além do mais, deve-se atentar para um outro aspecto. A participação de Municípios que perderiam recursos do ICMS é bem distinta regionalmente. Esta participação é de 62,01% na região Sul, de 57,58%% na região Centro-oeste, de 39,36% na região Norte, de 39,04% na região Sudeste e de apenas 18,11% na região Nordeste.

7 DOM Publicações Legais 7 Isto quer dizer que uma regra nacional, estabelecida por uma Lei complementar federal, colocará os Municípios em campos diametralmente opostos quando tomarem conhecimento desta realidade. E é óbvio que o fator populacional será levado em consideração e terá um peso bastante elevado, pois é justamente este argumento que é utilizado contra os Municípios produtores: ganham muito ICMS e têm uma população relativamente pequena. A observação destes mesmos dados segundo os grupos de habitantes (ver quadro abaixo), mostra nitidamente o que acontecerá, sendo dispensável qualquer análise mais apurada, tamanha a evidência dos fatos. PARTICIPAÇÃO RELATIVA DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS QUE PERDERIAM RECURSOS FINANCEIROS COMPARANDO-SE O EFEITO DO PRIVILEGIAMENTO DO FATOR POPULAÇÃO EM DETRIMENTO DO FATOR VALOR ADICIONADO NA DISTRIBUIÇÃO DO ICMS, SEGUNDO OS GRUPOS DE HABITANTES E AS REGIÕES BRASIL 2006 (*) GRUPOS DE HABITANTES BRASIL Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste TOTAL 39,98 39,36 18,11 39,04 62,01 57,58 Até 2 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 2 I 5 63,15 54,84 30,77 58,16 84,47 73,47 5 I 10 41,47 62,50 20,15 34,29 62,50 59,46 10 I 20 26,65 23,44 10,39 29,76 45,29 51,85 20 I 50 23,77 10,00 12,33 30,84 38,35 41,30 50 I ,55 47,06 17,11 31,25 21,43 25, I ,52 25,00 53,33 21,43 30,43 42, I ,29 14,29 25,00 41,67 35,29 0, I ,00-85,71 36,36-0, I ,00 50,00 66,67 0,00 0,00 0, e mais 0, , FONTES: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional IBGE. Estimativa de população TABULAÇÃO DOS DADOS: François E. J. de Bremaeker (*) Dados referentes a uma amostra de Municípios.

8 DOM Publicações Legais 8 Como os dados da Secretaria do Tesouro Nacional representam uma amostra da ordem de 86,4% dos Municípios, resolveu-se buscar junto às Secretarias de Fazenda dos Estados (e no caso de Sergipe junto ao Tribunal de Contas do Estado), quais seriam os índices de participação dos Municípios para 2008 e comparar a participação relativa destes índices com a distribuição da população referente à Contagem de População realizada pelo IBGE em Vale ressaltar que os únicos Estados para os quais não foi possível encontrar os índices de participação dos Municípios foram os do Acre, Pará e Amapá. Nestes casos, foram utilizados os dados da amostra e efetuadas as projeções para o conjunto de Municípios dos Estados. Os Municípios destes três Estados representam 3,25% do total de Municípios do País e os da amostra representam 60,2% deste total. Os resultados a que se chegou foram muito semelhantes àqueles encontrados através da amostra da Secretaria do Tesouro Nacional. Dos Municípios do Brasil, estariam ganhando com a aplicação do critério populacional, enquanto que Municípios estariam perdendo. Estes 37,58% de Municípios que perderiam recursos com a adoção de um peso maior para o critério populacional, sem dúvida alguma representam um número excepcionalmente maior do que aqueles que são considerados como Municípios produtores. A participação mais baixa de Municípios em situação de perda se encontra na região Nordeste (18,28%). As regiões Sudeste (com 38,61%) e a região Norte, com 39,42% se situam bem próximos da média nacional. Os Municípios que apresentariam maiores participações de perda seriam aqueles das regiões Centrooeste (com 58,49%) e Sul, com 60,61%. Os Estados que apresentam maior participação de Municípios perdendo recursos com a alteração do critério de distribuição do ICMS ao se adotar o fator demográfico, seriam: Rio de Janeiro (69,56% dos Municípios), Santa Catarina (64,51%), Rio Grande do Sul (61,09%), Goiás (59,76%), Rondônia (59,62%), Acre (59,09%), Mato Grosso do Sul (57,69%), Paraná (57,14%) e Mato Grosso (56,74%).

9 DOM Publicações Legais 9 DISTRIBUIÇÃO DOS MUNICÍPIOS SEGUNDO A CONDIÇÃO DE GANHO OU PERDA DE RECURSOS COM A ALTERAÇÃO DO CRITÉRIO DE DISTRIBUIÇÃO DO ICMS AO SE PRIORIZAR O FATOR POPULACIONAL (IPM para 2008 e Contagem da População de 2007) BRASIL, REGIÕES E ESTADOS TOTAL DE MUNICÍPIOS MUNICÍPIOS COM GANHO MUNICÍPIOS COM PERDA % MUN GANHO % MUN PERDA BRASIL ,42 37,58 NORTE ,58 39,42 NORDESTE ,72 18,28 SUDESTE ,39 38,61 SUL ,39 60,61 CENTRO-OESTE ,51 58,49 Rondônia ,38 59,62 Acre (*) ,91 59,09 Amazonas ,58/ 27,42 Roraima ,00 40,00 Pará (*) ,63 29,37 Amapá (*) ,25 43,75 Tocantins ,12 43,88 Maranhão ,48 11,52 Piauí ,93 8,07 Ceará ,26 21,74 Rio Grande do Norte ,23 13,77 Paraíba ,44 25,56 Pernambuco ,22 9,78 Alagoas ,57 28,43 Sergipe ,00 16,00 Bahia ,81 13,19 Minas Gerais ,57 27,43 Espírito Santo ,13 44,87 Rio de Janeiro ,44 69,56 São Paulo ,78 48,22 Paraná ,86 57,14 Santa Catarina ,49 64,51 Rio Grande do Sul ,91 61,09 Mato Grosso do Sul ,31 57,69 Mato Grosso ,26 56,74 Goiás ,24 59,76 FONTES: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Secretarias Estaduais de Fazenda e Tribunal de Contas de Sergipe. IBGE. Contagem de População TABULAÇÕES ESPECIAIS: François E. J. de Bremaeker (*) Dados da STN para 2006.

10 DOM Publicações Legais 10 Estes números mostram por si só que os interesses regionais são bastante diferentes, sendo que o que interessa aos Municípios da região Nordeste não interessa àqueles das regiões Sul e Centro-oeste. Como a regra estará estabelecida na Constituição Federal e, portanto, vale para todos os Estados, aí se encontra uma dificuldade na implementação de uma nova regra de abrangência nacional. Além do mais fica mais do que flagrante que a mudança de critério não prejudicará apenas aos Municípios produtores, conforme enunciado na Exposição de Motivos que acompanha a Proposta de Emenda à Constituição da reforma tributária. Diz o texto da Exposição de Motivos: Também em linha com o objetivo de melhorar o modelo federativo brasileiro, propõe-se, mediante alteração do parágrafo único do art. 158, que o critério de partilha municipal da parcela de ICMS atualmente transferida com base no valor adicionado passe a ser definido por lei complementar. Trata-se de mudança importante introduzida na proposta a partir de demanda de entidades municipalistas de caráter nacional, que encontra fundamento nos grandes desequilíbrios na distribuição dos recursos entre os Municípios, beneficiando desproporcionalmente aqueles onde estão localizadas grandes unidades industriais, em detrimento dos demais. Além de se verificar através dos estudos elaborados pelo autor que ale dos Municípios produtores muitos outros também seriam penalizados, principalmente os Municípios de pequeno porte demográfico, o alegado benefício desproporcional aos Municípios onde estão localizadas grandes unidades industriais, em função do valor adicionado (e da relativamente pequena população), deveria ser ponderado com os malefícios advindos da poluição ambiental, como é notório em muitos deles. Recomenda-se, pois, que antes de se modificar os critérios de repartição do ICMS sejam detidamente estudados os impactos que se produzirão sobre o conjunto dos Municípios, visto que, além das surpresas advindas com a aplicação do critério populacional, outras surpresas poderão advir com a aplicação de outros critérios.

11 DOM Publicações Legais 11 Referências bibliográficas BREMAEKER, François E. J. de. Implicações da proposta de reforma tributária nas finanças municipais. Salvador, DOM Publicações Legais, in: Portal dos Diários Oficiais Eletrônicos. 45p Avaliação dos efeitos da alteração dos critérios de repartição do ICMS nas finanças dos Municípios (por Unidade da Federação). Salvador, DOM Publicações Legais, in: Portal dos Diários Oficiais Eletrônicos

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