Pacto federativo, desequilíbrios e o caso do Rio de Janeiro

Transcrição

1 Pacto federativo, desequilíbrios e o caso do Rio de Janeiro Mônica Mora monica.mora@ipea.gov.br IPEA

2 Questões conjunturais trouxeram à tona a existência de desequilíbrios estruturais.

3 A autonomia fiscal dos entes da federação permite que os governos subnacionais os governos realizem a gestão de suas contas de modo independente do poder central. Houve esforços no sentido de criar limites e restrições a esse processo. Nesse sentido, foi promulgada a Lei de Responsabilidade Fiscal. Entretanto, a LRF não conseguiu evitar que a autonomia dos governos subnacionais introduzisse desequilíbrios estruturais de longo prazo.

4 A desaceleração e posterior retração da atividade econômica entre 2015 e 2016 repercutiu sobre as finanças públicas subnacionais, contribuindo para redução de receitas. Dada a relativa rigidez das despesas, tornouse evidente o desequilíbrio estrutural das finanças públicas subnacionais.

5 A situação não é trivial. Os gastos com pessoal embutem serviços prestados à população

6 Essa apresentação abordará especificamente a questão fiscal dos governos estaduais e, mais especificamente, do Rio de Janeiro. Os desequilíbrios conjunturais e estruturais, presentes em diferentes graus de intensidade em praticamente todas as unidades da federação, são mais acentuados nos estados do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul.

7 Estrutura da Apresentação 1. Organização federativa do Estado brasileiro 2. Desequilíbrios conjunturais 3. Desequilíbrios estruturais 4. Quadro institucional: mudanças na legislação 5. O Caso do Rio de Janeiro

8 1. Federalismo no Brasil

9 Federalismo As federações, em geral, são constituídas em países caracterizados pela heterogeneidade. A configuração federativa permite que as diferenças e as disparidades sejam acolhidas e transformadas, de modo a que assegurem, pelo menos em tese, complementariedade.

10 Federalismo O regime federativo facilita o convívio da diversidade. A federação se sustenta na negociação pactuada. Os limites da autonomia das unidades da federação é uma questão permanente. A preservação do bem comum implica, por vezes, impor limites aos governos subnacionais pelo poder central. Os parâmetros para o pacto federativo são estabelecidos na Constituição.

11 Federalismo Em um estado federativo, a provisão de bens e serviços públicos se dá por intermédio dos três níveis de governo (federal, estadual e municipal) É necessário a existência de uma estrutura de financiamento condizente com os deveres e responsabilidades de cada ente da federação.

12 Constituição de 1988 O Estado democrático foi construído fundamentado em um Estado mais descentralizado. A descentralização pode ser vislumbrada na distribuição da arrecadação tributária entre os entes da federação.

13 Constituição de 1988 A Constituição Federal de 1988 instituiu os parâmetros para a construção do marco legal que rege as relações intergovernamentais, assim como os limites e possibilidades para a ação dos governos estaduais. Assim, os estados dispõem de autonomia para decidir, observados os princípios estabelecidos na Constituição. Ainda que a Constituição de 1988 tenha constituído os parâmetros originais das relações federativas, essas foram se desenvolvendo em consonância com a real politik

14 Lei de Responsabilidade Fiscal Lei de Responsabilidade Fiscal (LC101, de 04/05/00) Contrapartida na esfera fiscal para o sucesso do Regime de Metas de Inflação Foi instituída logo após Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal de Estados (no contexto da lei 9496/97) Foi constituída com a finalidade de promover a gestão fiscal responsável

15 Federalismo na prática Ao criar um aparato para avaliar a gestão fiscal responsável, a LRF criou mecanismos para o acompanhamento das finanças públicas subnacionais. Há duas dimensões que devem ser consideradas.

16 Federalismo na Prática Questão conjuntural Houve uma queda expressiva das receitas primárias em decorrência da retração da arrecadação federal (com implicações sobre as transferências federais) e da receita tributária estadual entre 2014 e 2016, levando a deterioração do quadro fiscal. A queda da arrecadação coincidiu com a retração da atividade econômica Questão estrutural Endividamento estadual e a questão previdenciária são questões de longo prazo, mas repercutem sobre as finanças públicas estaduais em decorrência do pagamento de aposentadorias e do serviço da dívida.

17 Federalismo na Prática Federação brasileira é muito heterogênea, portanto deve-se evitar generalizações. Ainda que o diagnostico seja comum a praticamente todos os estados, a gravidade dos casos varia muito.

18 2. Desequilíbrios Conjunturais

19 A queda da receita estadual em termos reais ocorreu na grande maioria dos estados entre 2013 e Isso levou a que diversos estados se defrontassem com dificuldades para fazer frente a seus gastos

20 Uma parte expressiva dos gastos estaduais está comprometida com gastos com pessoal e com o serviço da dívida. A retração da receita leva que seja necessário ajustar os demais gastos.

21 Gasto com Pessoal - Em % da RCL % 77% 75% 80% 70% 70% 65% 70% 61% 61% 61% 61% 60% 57% 57% 57% 60% 60% 56% 56% 55% 54% 54% 53% 53% 53% 53% 51% 51% 51% 51% 50% 50% 46% 50% 40% 40% 30% 30% 20% 20% 10% 10% 0% MG RJ RS MS PB GO MT PR RN PA DF SE RR SC AC SP PI BA RO ES TO AL PE AP AM CE MA Despesa Pessoal/RCL Limite LRF Fonte: STN - PAF 0%

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23 O ajuste realizado pelos estados levou a uma queda da despesa em termos reais em praticamente todas as rubricas. A retração do gasto com investimento, contudo, foi mais intensa

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25 60% Investimento (Var. real (%) ) 40% 25% 28% 34% 40% 20% 9% 0% 0% -20% -40% -60% -80% -81% -74% -72%-70% -70% -68% -66%-65%-65%-65%-64% -50% -27% -42% -42% -39%-38% -38% -36% -33% -15% -100% RR AC AM RJ DF PE MG ES MT GO AP RS MS PB PI SP PA RO TO AL RN MA PR SC BA SE CE Fonte: Anexo VI - RREO

26 3. Desequilíbrios Estruturais

27 Gasto com pessoal ativo Gasto com aposentadorias e pensões Dívida estadual

28 Comprometimento da Receita Líquida com Pessoal e Serviços da Dívida ,00 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 Fonte: STN - PAF Gasto com pessoal/rl Serv. Da Dívida/RL

29 Previdência Regimes tradicionais Regime de Repartição Simples A contribuição dos trabalhadores da ativa financia os beneficios previdenciários dos inativos Regime de Capitalização (via fundos de previdência complementar) A contribuição do trabalhadores é alocada em um fundo e os recursos, posteriormente, serão utilizados para financiar a aposentadoria desse trabalhador. Há duas modalidades 1. Contribuição definida e benefício variável 2. Contribuição variável e benefício definido

30 Previdência - Legislação Constituição de 1988 RPPS fundamentava-se em lei estadual que instituía condições diferenciadas para a aposentadoria dos servidores públicos Em 1988, parte expressiva dos estados dispunham de RPPS, mas eles se destinavam a um grupo específico de servidores. Universalizou o RPPS para virtualmente todos os servidores em exercício no ente da federação.

31 Previdência Problema complexo para a grande maioria das unidades da federação Implica o comprometimento de recursos expressivos para financiar as aposentadorias e pensões. Passivo atuarial => questão de longo prazo Implicações sobre o equilíbrio fiscal de curto prazo

32 Previdência Previdência no Brasil Regime de Repartição Simples A contribuição dos trabalhadores da ativa financia os benefícios previdenciários dos inativos Regime de Capitalização No Brasil, a contribuição e o benefício são definidos. Há um fundo de capitalização, mas, caso os recursos desse fundo não sejam suficientes para assegurar o benefício previsto em lei, o Tesouro estadual deverá arcar com a diferença

33 Previdência complementar (após 2013) 1. RPPS até determinado teto (em geral, o teto do RGPS) 2. Diferença entre o teto e o salário => contribuição para fundo de capitalização, em geral com contribuições paritárias do empregador e do empregado 3. Os benefícios do plano de capitalização são variáveis.

34 Previdência Grande número de beneficiários 4,5 milhões nos estados e DF 2,9 milhões nos municípios Legislação: mudanças criaram as bases para a implementação de estratégias para lidar com o problema Principais estratégias adotadas

35 Previdência Inativos: problema para todas as unidades da federação Diferentes estratégias para lidar com o déficit atuarial Alternativas Elevação da alíquota Segregação da massas (utilizado pela maior parte dos estados) Aportes periódicos para atingir o equilíbrio atuarial

36 Previdência Segregação das massas Segregar parcela dos inativos mais velhos e realizar aporte de recursos para financiar o déficit atuarial associado a esse grupo. (Regime de Repartição Simples) Plano previdenciário para os mais jovens, com equilíbrio intertemporal (com Regime de Previdência Complementar RPC) => como há complementação de recursos pelo Tesouro Estadual, o financiamento do benefício por parte de recursos advindos do fundo de capitalização se restringe à

37 Previdência Segregação de massas (cont.) Quando a massa é segregada, o déficit atuarial associado ao RPPS original tende a crescer nos primeiros anos (como os novos servidores públicos são segregados no plano de previdência, o número de inativos cresce enquanto o ativos decrescem => portanto, as contribuições para financiar o RPPS se reduzem e o aporte realizado pela UF para financiar o RPPS tende a crescer). De fato, a segregação da massa eleva o déficit no curto prazo e o diminui no longo, mas não o elimina.

38 Operações de Crédito No caso do Brasil, as operações de crédito também se configuram como uma relação intergovernamental e são fundamentais na medida em que relativizam a restrição orçamentária das unidades da federação.

39 Endividamento: legislação Constituição de 1988 Programa de Reestruturação Fiscal e Financeira (PRFF) Lei Complementar 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal)

40 Renegociações - Lei 7976/89 A primeira grande renegociação ocorreu em 1989 e se deu por meio da Lei 7976/89, envolvendo aproximadamente US$ 9,4 bilhões. Ela envolveu o refinanciamento de dívidas de entidades da Administração Direta e Indireta, estadual e municipal, derivadas de empréstimos, concedidos pela União, com a finalidade de honrar compromissos financeiros decorrentes de operações de crédito externo, garantidas pelo Tesouro Nacional, e o refinanciamento da dívida referente aos votos nº 340, de 30 de julho de 1987, e nº 548, de 14 de dezembro de 1987.

41 Renegociações Lei 9496/97 A terceira grande renegociação foi patrocinada pela Lei 9496/97 Contexto Política macroeconômica Gasto com pessoal nas Ufs Desequilíbrio fiscal e financeiro das Ufs Resposta à grave crise fiscal e financeira dos governos estaduais Ela teve como contrapartida o Programa de Reestruturação Fiscal e Financeira dos Estados.

42 Programa de Reestruturação Fiscal e Financeira Finalidade de equacionar os desequilíbrios das finanças subnacionais. O desafio consistia em compatibilizar a capacidade de pagamento dos governos estaduais e as prestações referentes ao refinanciamento da dívida. O Programa de Reestruturação Fiscal e Financeiro previu um rigoroso ajuste fiscal dos governos estaduais, em grande medida viabilizado por intermédio do aumento da arrecadação tributária. Este processo seria acompanhado pela Secretaria do Tesouro Nacional e as metas a serem atingidas pelas unidades da federação seriam repactuadas conforme fosse necessário. Assim, os governos deveriam explicitar como alcançariam o resultado fiscal necessário para fazer face aos compromissos assumidos junto ao governo federal.

43 Endividamento: legislação Lei de Responsabilidade Fiscal A LRF tem, por objetivo, resguardar o equilíbrio orçamentário intertemporal A dívida desempenha papel fundamental em termos intertemporais pela natureza da sua dinâmica Portanto, um dos focos da LRF é o endividamento

44 Endividamento: legislação Lei Complementar 148/2014 Alterou os juros calculados e debitados mensalmente, que são reduzidos de 6% a.a. a 9% a.a. para 4% a.a. Modificou o índice de atualização monetária (do IGP-DI para IPCA) Os encargos (juros mais atualização monetária) ficaram limitados à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) para os títulos federais.

45 O Endividamento Estadual A dívida decresceu de 21,3% do PIB, em dezembro de 2002, para 11,8% do PIB, em dezembro de O aparato legal contribuiu para o equacionamento do problema do endividamento.

46 O Endividamento Estadual O esforço fiscal realizado pelos estados contribuiu para a política macroeconômica realizada pela União. Ainda há estados com relações dívida/receita elevadas. A LC 148/2014 tenderá a reduzir a pressão sobre os entes da federação mais endividados. Com o agravamento da crise, foi negociada a LC156. Pactuou-se, assim, um acordo para que as prestações referentes à dívida estadual junto à União não fossem desembolsadas por entre julho e dezembro de 2016 e, posteriormente, seriam aplicadas reduções extraordinárias decrescentes até junho de Após essa prazo, as prestações voltariam a ser calculadas normalmente. Adicionalmente, criou-se a possibilidade de se de estender o prazo de pagamento por mais 20 anos.

47 Evolução da Dívida Estadual

48 Evolução da Dívida Estadual

49 Evolução da Dívida Estadual

50 Dívida Estadual

51 Dívida Estadual

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53 Serviço da Dívida/RL % 14% 12% Fonte: STN - PAF 10% 8% 6% 4% 2% 0%

54 Saúde e Educação: mínimos constitucionais Saúde e educação são bens meritórios Ambos os gastos cresceram continuamente em termos de percentual do PIB na última década Saúde e educação são intensivos em mão de obra Ainda há desigualdades de acesso em ambos os serviços Há informações sobre esses dados.

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56 Educação União: 1 8% impostos; estados (25% impostos e receitas de transferências); municípios (25% impostos e receitas de transferências) Fundeb (LC 53/2006 e lei /07): educação básica distribuição dos recursos de acordo com os dados de matrículas do censo escolar

57 Educação EC53/2006 (regulamentado pela lei /08) Piso salarial para os professores: fixado em R$ 950 em 2008 Já alcançava R$ 1917,78 em janeiro de 2015 (crescimento real de 36% no periodo)

58 Educação EC 59/09 elevou mínimo constitucional ao excluir os recursos da educação da Desvinculação de Recursos da União Lei Ensino obrigatório dos 4 aos 17 anos Plano Nacional de Educação (PNE) Financiado com recursos do pré-sal

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61 Gasto com pessoal Concentrados nas áreas de segurança, educação e saúde Regras especiais de previdência para professores e policiais Consequência: Tende a agravar o desequilíbrio atuarial dos fundos de pensão.

62 4. Quadro institucional: mudanças na legislação

63 LC148 LC 151 Mudança das regras de indexação da L9496 Depósitos judiciais

64 Lei Complementar 156 Em face à deterioração das finanças públicas subnacionais, os Estados negociaram em meados de 2016 junto ao governo federal a expansão do prazo do refinanciamento da dívida associada à lei 9496/97 em 20 anos e um desconto da prestação referente ao refinanciamento patrocinado pela lei 9496/97, condicionado à: desistência de ações impetradas pelas unidades da federação contrárias aos interesses da União Aumento da despesa primária corrente nominal limitado à inflação mensurada pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) (tendo como base a média de )

65 Lei Complementar 156 A etapa mais recente de renegociação da dívida dos estados, formalizada na Lei Complementar 156, de 29 de dezembro de 2016, permitiu a redução da prestação da dívida associada à lei 9496/97, o que implicou um desconto de 100% entre julho de 2016 e dezembro de 2016, que será gradualmente reduzido até atingir 0% em julho de A renegociação proporciona, em suma, alívio momentâneo para as contas dos governos estaduais. Contudo, o baixo dinamismo recente da arrecadação dos estados não tem permitido uma recuperação da capacidade de investir dos governos estaduais. Adicionalmente, a LC156 eliminou o limite das prestações a um percentual da receita real líquida. Portanto, mesmo após o fim do desconto, as prestações tendem a ser inferior àquela paga pelos governos estaduais. Ainda que a Lei Complementar 156, tenha sido promulgada somente em 28 de dezembro de 2016, os descontos foram concedidos desde julho de 2016 em decorrência de acordo realizado entre o Supremo Tribunal Federal, a União e os governos estaduais..

66 Lei Complementar 159 Regime de Recuperação Fiscal e Financeira

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68 Reforma da previdência

69 RIO DE JANEIRO: REGIME DE RECUPERAÇÃO FISCAL E FINANCEIRA

70 Estado do Rio de Janeiro O Estado do Rio de Janeiro assinou o contrato de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal em setembro de As finanças do Rio de Janeiro caracterizam-se pelo elevado volume de endividamento e pelo comprometimento da receita com o pagamento de gastos com pessoal e com serviço da dívida.

71 Dívida Consolidada Líquida RGF Dez 2015 => Dez 2016 Dívida Consolidada Líquida R$ 101 bilhões => R$ 108 bilhões RCL R$ 51 bilhões => R$ 46 bilhões DCL/RCL 1,97 => 2,33

72 Despesa com pessoal Despesa com pessoal R$33,4 bilhões em 2016 => 72,31% da RCL

73 Estado do Rio de Janeiro A queda dos royalties levou ao agravamento da situação. O estado não conseguia honrar seus compromissos ou prover serviços adequadamente. Nesse contexto, o estado negociou com a União a adesão ao Regime de Recuperação Fiscal.

74 Regime de Recuperação Fiscal no Rio de Janeiro: a proposta de ajuste.

75 Proposta de Ajuste Foram aprovadas também mudanças de alíquota do IPVA e do ITCMD

76 Proposta de Ajuste Cálculo de Gasto com Pessoal Cálculo do crescimento vegetativo da folha de pagamento Cálculo de entradas e saídas por carreira Reajustes já contratados Estimativa de Gasto com Pessoal

77 Proposta de Ajuste Dívida Estimativa do serviço da dívida do estado (dívida garantida pela União)

78 Considerações Finais O Estado brasileiro se organiza como uma federação Este é o formato ideal, dada heterogeneidade Há desequilíbrios conjunturais e estruturais Esses desequilíbrios são consequência também da incapacidade do aparato institucional dar conta das situações extremas. O caso do Rio de Janeiro explicita a gravidade que os desequilíbrios podem assumir. Para lidar com a situação, foram negociadas leis com a finalidade de assegurar condições de governabilidade nos estados mais atingidos pela crise.