Problemática e Desafios do Planeamento Estratégico Municipal: Caso Município da Praia

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1 Hélder da Veiga Fernandes Problemática e Desafios do Planeamento Estratégico Municipal: Caso Município da Praia Universidade Jean Piaget de Cabo Verde Campus Universitário da Cidade da Praia Caixa Postal 775, Palmarejo Grande Cidade da Praia, Santiago Cabo Verde

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3 Hélder da Veiga Fernandes Problemática e Desafios do Planeamento Estratégico Municipal: Caso Município da Praia

4 Hélder da Veiga Fernandes, autor da monografia intitulada Problemática e Desafios, Planeamento estratégico municipal declaro que, salvo fontes devidamente citadas e referidas, o presente documento é fruto do meu trabalho pessoal, individual e original. Cidade da Praia, aos 22 de Junho de 2015 Hélder da Veiga Fernandes Memória Monográfica apresentada à Universidade Jean Piaget de Cabo Verde como parte dos requisitos para a obtenção do grau de Licenciatura em Administração Pública e Autárquica

5 Sumário O presente trabalho científico que se intitula Problemática e desafios do planeamento estratégico municipal: caso município da Praia enquadra-se no âmbito do curso de licenciatura em Administração Pública e Autárquica realizada na Universidade Jean Piaget de Cabo Verde. Este trabalho tem, como objetivo geral analisar os principais instrumentos da gestão da Câmara Municipal da Praia e identificar os desafios e constrangimentos do planeamento estratégico municipal. Para conhecer a atividade de planeamento municipal foi estudado, o programa do governo municipal do ano 2012 a 2016, os orçamentos municipais, e os planos de atividades. Para alcançar os objetivos traçados e responder as perguntas de partida deste trabalho foram analisados os principais instrumentos do planeamento municipal bem como o programa da governação. A pesquisa é de natureza qualitativa, sendo a recolha dos dados e das informações feita por meio do estudo documental do qual se chegou a conclusão que o maior desafio do planeamento estratégico do município da Praia consiste em articular o seu plano com os dos demais atores socias que também fazem planos em competição ou conflito com a Câmara. Palavras-chaves: Planeamento; Planeamento Estratégico; Planeamento Estratégico Municipal; Problemática; Desafios.

6 Dedicatória Dedico este trabalho à memória do meu eterno saudoso avô Francisco Horta da Veiga, à minha querida mãe Catarina da Veiga, minha esposa Elisangela Fernandes e a meu filho primogénito Héber Adriel Andrade Fernandes

7 Abreviaturas / Siglas ANMCV BAD BO CDMP CEPAL CMP CRCV DECRP DGP DGT FOFA GOP s ILPES INE ODM OE OM OMC ONG PA Associação Nacional dos Municípios Cabo Verdianos Banco Africano do Desenvolvimento Boletim Oficial Cenário de Despesa Médio Prazo Comissão Económica para América Latina y Caribe Câmara Municipal da Praia Constituição da República de Cabo Verde Documento Estratégico de Crescimento e Redução de Pobreza Direção Geral do Património Direção Geral do tesouro Força, Oportunidade, Fraqueza e Ameaça Grande Opções do Plano Instituto Latino-americano de Planeamento Económico e Social Instituto Nacional de Estatística Objetivos do Desenvolvimento do Milênio Orçamento de Estado Orçamento Municipal Organização Mundial de Comercio Organização Não Governamental Plano de Atividades

8 PAICV PAIGC PD PDM PDES PE PES PGMP PMA PRM QDMP QEMP QOMP S&A SIGOF SIM SWOT TIC Partido Africano para a Independência de Cabo Verde Partido Africano para a Independência de Guiné e Cabo Verde Plano Detalhado Plano Diretor Municipal Plano de Desenvolvimento Económico e Social Plano Estratégico Planeamento Estratégico Situacional Programa da Governação do Município da Praia Países Menos Avançados Pais de Rendimento Médio Quadro Despesa de Medio Prazo Quadro Endividamento de Medio Prazo Quadro Orçamento de Medio Prazo Seguimento e Avaliação Sistema de Integrado de Gestão Orçamental e Finaceira Sistema de Informação Municipal Strengths, Weaknesses, Oportunities, Threats Tenologia de Informação e Comunicação

9 Agradecimentos A conclusão da licenciatura em Administração Pública e Autárquica facultou-me um acréscimo ímpar de conhecimento morais e intelectuais, pelo que agradeço a meu Pai Celestial por ter-me dado a vida, saúde e a oportunidade de realizar mais uma etapa importante da minha vida. Em primeiro lugar agradeço a meu Pai Celestial, que sempre esteve ao meu lado nos momentos bons e me envolveu com seu amor incondicional, e nos momentos da dificuldade, ouviu e respondeu as minhas orações, iluminando meus caminhos e servindo de inspiração dando-me forças que me fez perseverar até o final desta etapa. Agradeço a minha querida esposa Elisangela Andrade A. Fernandes, meu filho Héber Adriel A. Fernandes e minha querida mãe Catarina Silva da Veiga pelo sacrifício, compreensão, encorajamento, amor e apoio para que hoje um sonho da infância se torne realidade. Um agradecimento especial é endereçado ao meu orientador Mestre Claudino Maria Semedo e Mestre Arlinda Rodrigues, docentes pelo qual tenho uma grande admiração pelo envolvimento, estímulo, dedicação, orientação criteriosa, pela disponibilidade e rigor pelos conhecimentos científico transmitido ao longo da elaboração deste trabalho. Sendo impossível agradecer a todas as pessoas que contribuíram direta e indiretamente para a realização deste trabalho quero manifestar o meu agradecimento e gratidão a todos os meus colegas do curso, professores e todos que contribuíram para que esse trabalho se materialize.

10 Índice Introdução Contextualização e problemática Importância do trabalho Objetivos do trabalho Objetivo geral Objetivos específicos Estrutura do trabalho Limitações do estudo Capítulo 1: Abordagem teórica e metodológica Apresentação de conceitos Fundamentação Teórica Plano Estratégico Municipal (PEM) Níveis do Plano Estratégico Municipal Planeamento Estratégico segundo Carlos Matus Planeamento Estratégico Situacional - PES Triângulo do governo Os três cintos do Governo Epistemologia do Planeamento Argumentos do planeamento Modelos e processo do Planeamento estratégico municipal Metodologia do trabalho Capítulo 2: História do planeamento em Cabo Verde Caracterização geral do país Breve história de Cabo Verde Dinâmica demográfica de Cabo Verde Caraterização económica de Cabo Verde Situação Política de Cabo Verde Divisão Administrativa do país História do sistema de planeamento /orçamento em Cabo Verde /106

11 2.3. Reforma do sistema de planeamento em Cabo Verde A nova Lei do sistema do Planeamento em Cabo Verde Os atuais instrumentos do planeamento em Cabo Verde Processo do seguimento e avaliação do planeamento Capítulo 3: Problemática e desafios do planeamento estratégico do Município da Praia Breve caracterização do município da Praia Enquadramento geral e localização geográfica Dimensão Populacional do município da Praia Caraterização económica do município da Praia Análise Swot do planeamento estratégico municipal da Praia Finalidade do planeamento da Câmara municipal da Praia Análise organizacional da Câmara da Praia Princípios gerais da organização da Câmara Municipal da Praia Principais instrumentos de Gestão da Câmara Municipal da Praia Orçamento do município da Praia Plano de atividades do município da Praia Conta gerência do município da Praia Desafios do planeamento estratégico no município da Praia Conclusão Bibliografia Apêndice /106

12 Tabelas Tabela 1 - Fases da elaboração de um plano estratégico para desenvolvimento local Tabela 2 - Análise SWOT da situação económica da Câmara Municipal da Praia (os pontos fortes e fracos) Tabela 3 - Quadro da Análise SWOT da situação econômica do município da Praia (as oportunidades e ameaças) Tabela 4 Indicador do ensino no município da Praia ano letivo 2012/ Tabela 5 - Análise SWOT do planeamento estratégico da Câmara Municipal da Praia Tabela 6 - Comparação das fases da elaboração do plano estratégico com o programa do governo /106

13 Figuras Figura 1 Níveis do planeamento estratégico Figura 2 - Fases do Processo de Planeamento Estratégico Figura 3 - Localização geográfico de Cabo Verde Figura 4 - Ilha de Santiago /106

14 Gráfico Gráfico 2 - Evolução da população de Cabo Verde de 1940 a /106

15 Introdução 1. Contextualização e problemática A busca pelo desenvolvimento local tem sido feita de forma variada por todos os municípios Cabo-Verdianos. Alguns saem à procura de mais recursos financeiros, alargando a base tributária municipal, procurando novos parceiros de desenvolvimento, aumentando a cooperação acreditando ser a solução para as dificuldades, outros ficam "pedindo" determinado investimento ao governo central julgando ser um fator que equaciona os problemas, no entanto a grande maioria vê no aumento do fundo do financiamento municipal a solução mágica de todos os seus males. Com a mudança constante dos cenários económicos inclusive o de Cabo Verde, a escassez de recursos, a seca, o fraco crescimento económico, as organizações motivadas buscam incessantemente por recursos para financiar as suas atividade. Para rentabilizar os recursos há que planear estrategicamente, definir os objetivos, meios e a forma mais eficiente e eficaz para promover o desenvolvimento de modo a proporcionar melhores condições de vida a população. O plano estratégico constitui um forte instrumento de gestão para o desenvolvimento municipal, mas para além deste, o programa do governo (PG), o orçamento municipal (OM), o plano de atividades (PA), o plano diretor municipal (PDM), os planos detalhados (PD) 15/106

16 também constituem instrumentos de gestão que, quando articulados e utilizados de forma eficiente, podem proporcionar uma melhor gestão dos recursos públicos, o que consequentemente alavancará a economia local respondendo às demandas e aos anseios dos munícipes que diariamente clamam por mais oportunidades e melhor qualidade de vida. O Planeamento estratégico é um instrumento fundamental para a administração pública municipal e o seu processo tem o intuito de definir um plano de ação de médio e longo prazo que leve em consideração acontecimentos passados e presentes como uma forma de prever o futuro dos ambientes internos e externos do município bem como planear com eficácia as ações a serem tomadas para adaptar o município ao seu ambiente ou para que este ambiente seja ajustado. Este planeamento serve como base para ações que devem ser realizadas no presente para que se atinjam os objetivos futuros. 2. Importância do trabalho O planeamento se tornou ferramenta fundamental para a Administração Pública. O planeamento estratégico serve justamente como ferramenta de gestão que dirá, aonde, quando e como chegar aos objetivos traçados, sem que ao longo da jornada se encontre surpresas, e mesmo que se as encontre, através do conhecimento e das técnicas adquiridas pelo estudo do planeamento, se possa administrar e solucionar os problemas. Por isso é cada vez mais importante o aprofundamento e o estudo dos modelos de planeamento estratégico, principalmente os modelos de planeamento municipal. Com base nessas considerações, o tema desta memória justifica-se, de entre outras, pelas seguintes razões: Pelo fato do plano estratégico ser um importante instrumento de gestão municipal; Importância e atualidade do tema: Por querer compreender a sua importância para o desenvolvimento do Município da Praia; Por querer entender os desafios da sua elaboração/implementação e assim sugerir medidas de melhoria do planeamento no referido município. 3. Perguntas de partida Quais são os atuais desafios e constrangimentos do planeamento estratégico do município da Praia? 16/106

17 Problemática e Desafios do Planeamento Como o plano estratégico, enquanto instrumento de gestão, pode contribuir para uma gestão mais eficaz e eficiente do município? 4. Objetivos do trabalho 4.1. Objetivo geral O objetivo geral desta memória é analisar os principais instrumentos da gestão da Câmara Municipal da Praia e identificar os desafios e constrangimentos do planeamento estratégico municipal Objetivos específicos Constituem-se os objetivos específicos deste trabalho, entre outros, os seguintes: 1. Examinar o programa do governo municipal 2012 a 2016; 2. Conhecer os objetivos estratégicos do município; 3. Verificar até que ponto os indicadores de desempenho são utilizados no seguimento e avaliação da política municipal; 4. Compreender os desafios e constrangimentos do planeamento estratégico da CMP e propor medidas de melhoria do planeamento estratégico municipal; 5. Estrutura do trabalho Para que o trabalho tenha uma sequência lógica, para além das partes pré-textuais e póstextuais da introdução e da conclusão, encontra-se organizado nos seguintes capítulos: O primeiro capítulo aprofunda o tema de pesquisa por meio do enquadramento teórico e metodológico, que auxilia na fundamentação do tema. Este aborda inicialmente a conceituação sobre planeamento estratégico na perspetiva de vários autores, objetivando auxiliar na compreensão do estudo de caso. O segundo capítulo incide sobre história do planeamento em Cabo Verde. Neste capítulo, procurou-se falar um pouco sobre o país, a sua localização, situação económica e a contextualização do sistema de planeamento em Cabo Verde, a fim de compreender os seus impactos ao nível dos municípios. Em termos metodológicos, o estudo deste capítulo baseou- 17/106

18 se na seleção de bibliografia de referência e de legislação existente em matéria de planeamento. O terceiro e último capítulo descreve o estudo de caso problemática e desafios do planeamento estratégico no município da Praia procurando realçar aspetos relevantes, nomeadamente, a posição geográfica e a evolução da população bem como a situação económica do município. Ainda neste capítulo fez-se a análise dos principais instrumentos de gestão e finalmente identificou-se os principais desafios e constrangimentos do planeamento estratégico do município da Praia. 6. Limitações do estudo A ideia inicial do estudo era analisar a execução dos orçamentos da Câmara Municipal da Praia do período 2012 a 2014 bem como relatórios de atividades desses anos para verificar até que ponto as ações planeadas foram devidamente executadas. No entanto, a inexistência de indicadores de resultados e calendarização para as ações previstas no programa do governo, e a não disponibilização das contas de gerência da Câmara e dos relatórios dificultaram o cumprimento deste objetivo. Para ultrapassar esta limitação optou-se por analisar-se a política orçamental dos respetivos anos se visam materializar o programa do governo municipal. 18/106

19 Capítulo 1: Abordagem teórica e metodológica 1.1. Apresentação de conceitos Para a melhor compreensão e abordagem dessa temática apresenta-se os conceitos pertinentes ao trabalho, que foram estudadas ao longo do curso da Administração Pública e Autárquica e estas mesmas irão propiciar a base teórica, para a posterior realização da prática do presente trabalho de conclusão de curso. Planear/Planeamento Planejar é definir previamente uma linha de ação a seguir para alcançar os objetivos, dentro de certos prazos e com emprego de determinados meios e recursos, ainda é para valorar constantemente si tales objetivos se alcanzan y si la acción planificada es adecuada para alcanzar la (Sanchez, 1999, p. 361). Planear é, essencialmente, interligar ações visando atender os objetivos e expectativas da organização. (Fernandes 2001, p.167). O planeamento é a função inicial no processo administrativo e, segundo Sebrae (2000), é definido como o ato de constituir as bases para desenvolver as ações necessárias em uma empresa. O planeamento oportuniza que as instituições adotem um comportamento pró-ativo 19/106

20 em relação ao futuro, contribuindo para a melhoria da produtividade, da qualidade e dos resultados financeiros. Oliveira (2007) refere que o processo do planeamento envolve um modo de pensar e um salutar modo de pensar envolve indagações e indagações envolvem questionamentos sobre o que fazer, como, quando, quanto, para quem, por que, por quem e onde. Estratégia Muitas são as definições encontradas na literatura para o tema estratégia. Diversos autores foram acrescentando aspetos enriquecendo o conceito ao longo do tempo. Portanto são apresentados alguns conceitos que mais se adaptam ao planeamento estratégico municipal. De acordo com Mintzberg e Quinn (2001), a palavra estratégia é de origem grega, strategos referia-se inicialmente, um general no comando de um exército. Posteriormente, passou a significar a arte do general, ou seja, as habilidades psicológicas e comportamentais com as quais exercia seu papel. No tempo de Péricles (450 a.c.), passou a significar habilidades gerenciais (administração, liderança, oratória, poder). Na época de Alexandre (330 a.c.), referia-se à habilidade de empregar forças para sobrepujar a oposição e criar um sistema unificado de governação global. Nesse sentido, Mintzberg e Quinn (2001), definem estratégia como o padrão ou plano que integra as principais metas, políticas e sequência de ações em uma organização em um todo coerente. Uma estratégia bem formulada ajuda a ordenar e a alocar os recursos de uma organização para uma postura singular e viável, com base em suas competências e deficiências internas relativas, mudanças no ambiente antecipadas e providências contingentes realizadas por oponentes inteligentes. Druker (1988) define estratégia como um caminho empregado pela organização para atingir os seus objetivos globais. 20/106

21 A estratégia é ainda definida por Oliveira (2005) como um caminho, maneira, ou ação formulada e adequada para alcançar, preferencialmente de maneira diferenciada, as metas, os desafios e os objetivos estabelecidos no melhor posicionamento da organização perante seu ambiente. A estratégia é um meio para alcançar um fim desejado, isto é um meio de alcançar dois objetivos básicos: sustentar a própria existência e melhorar vida daqueles com quem se relaciona. (Richardson e Richardson 1992, p. 26) Dentre todas as definições, percebe-se que algo se destaca entre eles, o entendimento de que a estratégia representa uma ferramenta básica nos dias atuais, e é essencial para as organizações que a utilizam para empregar seus recursos em torno dos seus objetivos. Planeamento estratégico Uma das grandes dificuldades das instituições é a conceituação da função do planeamento estratégico, em especial sua real amplitude e abrangência. No livro Planeamento Estratégico Conceitos, Metodologias e Práticas Oliveira (2004) em um de seus capítulos fala do tema em questão definindo o que é planeamento estratégico e o que não é planeamento estratégico. Segundo ele: Planeamento estratégico não é uma caixa de mágicas nem um amontoado de técnicas, quantificar não é planear; Não é previsão ele se faz necessário por não se ter a capacidade de prever; Não opera com decisões futuras. Ele opera com o que há de futuro nas decisões presentes; Ele não é uma tentativa de eliminar o risco. É fundamental que os riscos assumidos sejam os riscos certos. Portanto o planeamento estratégico é um importante instrumento de gestão para as organizações na atualidade. Constitui uma das mais importantes funções administrativas e é através dele que o gestor e sua equipe estabelece os parâmetros que vão direcionar a organização da instituição, a condução da liderança, assim como o controle das atividades (Fava e Andion 2002, p.27). 21/106

22 De acordo com Ambrósio (1999) o planeamento estratégico consiste na escolha dos objetivos maiores da organização, das estratégias a serem adotadas para se alcançarem esses objetivos e na definição das fontes de recursos. Para Rezende (2006), o planeamento estratégico que se reflete no todo de um município tende a ser da responsabilidade dos presidentes e seus assessores, no qual tomarão decisões presentes que irão produzir efeitos no futuro, efeitos estes positivos ou negativos, dependendo exclusivamente de um planeamento abrangente e uma decisão acertada. Esse ambiente de decisões tem um carácter duplo, técnico e político. Município O município é definido como pessoas, entidades territoriais coletivas, como órgão representativo (deliberativo e executivo) emanado das suas respetivas populações, dotado de autonomia administrativa, financeira, patrimonial, normativa e organizativa, e que define os interesses das suas populações (artigo 230º da CRCV). Autarquia local Segundo Marcello, (1970) Autarquia local é a pessoa coletiva de direito público constituído pelo agregado de cidadãos residentes em certa circunscrição do território nacional, cujos interesses iguais compete aos órgãos próprios dotados de autonomia dentro dos limites da lei. Autarquias locais são entes administrativos, pessoas coletivas de direito público distante do estado e delimitadas territorialmente, que tem por finalidade a prossecução de interesses das populações inseridas na área geográfica (Rocha, 2009, p11-13) 1.2. Fundamentação Teórica O Planeamento se tornou ferramenta fundamental para qualquer Administração Pública. A Administração que não se planeja é como um barco a deriva em alto mar. Não sabe para onde está indo, nem quando vai chegar, e muito menos como chegará. 22/106

23 O Planeamento Estratégico Municipal serve justamente como ferramenta que dirá, aonde, quando e como chegar, sem que lá na frente encontre surpresas, e mesmo que encontre, através do conhecimento e das técnicas adquiridas pelo estudo do planeamento, se possa administrar e solucionar os problemas Plano Estratégico Municipal (PEM) O PEM surge como uma ferramenta de gestão para afrontar a problemática urbana e possibilitar agir sobre as populações e os territórios, a desigualdade, pobreza e informalidade, as infraestruturas urbanas e de mobilidade, o espaço público, a competitividade, a gestão urbana, sustentabilidade e a nova economia da cidade. Segundo Pfeiffer (2000), o planeamento estratégico municipal é um instrumento de gerenciamento, com um único propósito de tornar o trabalho de uma cidade ou Câmara municipal mais eficiente. O enfoque estratégico no desenvolvimento local diminui as indecisões e favorece as transformações económicas, sociais e políticas nas cidades, para tratar com coerência a multiplicidade de iniciativas sobre o município, buscando um consenso entre os múltiplos atores (inclusive o governo) na seleção de um futuro desejável e fatível. Para Rezende e Castor, (2006) planeamento estratégico municipal (PEM) é um processo dinâmico e interativo para determinação dos objetivos, estratégias e ações do município. É elaborado por meio de técnicas administrativas diferentes e complementares, envolvendo de forma ativa os diversos atores sociais do espaço trabalhado. É formalizado para articular políticas, governamentais e municipais para produzir resultados no município e gerar qualidade de vida adequada aos seus munícipes. É um projeto urbano global que considera as múltiplas temáticas municipais e valoriza a forma participativa e contínua de pensar o município no presente e no futuro. Já para Lopes (1998) o PEM tem como objetivo principal a coordenação dos vários níveis e funções estratégicas de uma cidade em um projeto global, considerando a sua missão, as estratégias, o orçamento e o controle dos objetivos das ações municipais. 23/106

24 Motta (2004), por sua vez, reitera que o planeamento da cidade é uma forma de aprendizado sobre as demandas e necessidades externas e a capacidade de resposta da administração municipal para revelar expectativas e referências de valor, essenciais a um grupo de trabalho Níveis do Plano Estratégico Municipal O processo de planeamento é uma atividade de extrema relevância para as instituições públicas tendo em consideração a necessidade de adequação às realidades sociais contemporâneas. Considerando os níveis hierárquicos de uma organização estes devem partir do estratégico para o operacional, mas para a integração dos mesmos é necessário um intermediador denominado planeamento tático. Portanto para Oliveira (2007) existem três níveis de planeamento que podem ser representados da seguinte forma: Figura 1 Níveis do planeamento estratégico Fonte: Adaptado de Oliveira (2007) Planeamento Estratégico Para Bernardoni e Cruz (2010) o planeamento estratégico possibilita que todos os outros planos da organização tanto os táticos quanto os operacionais sejam ordenados de maneira integrada, envolvendo a organização como um todo e promovendo maior interação entre a organização e o seu ambiente interno e externo. 24/106

25 A definição de planeamento estratégico consiste na premissa que o planeamento estratégico tem dois propósitos: por um lado, pretende concentrar e direcionar as forças existentes dentro de uma organização, de tal maneira que todos os seus membros trabalhem na mesma direção; por outro lado, procura analisar a organização, e adaptá-la, para que seja capaz de reagir adequadamente aos desafios que tiver (Pfeiffer, 2000, p.8) O processo do planeamento estratégico, desta forma, é o mais abrangente da administração, elaborado pela alta administração, ou seja, pelo nível hierárquico mais alto, determinando o caminho a percorrer para alcançar os objetivos e metas estabelecidos e apresenta planos dinâmicos que visam à contínua adaptação à realidade. Planeamento Tático A definição de planeamento tático consiste na implementação das estratégias por meio de planos e projetos. Nesse mesmo caminho, o autor afirma que para o plano estratégico ser cumprido, é necessário que o planeamento tático possa traduzir as decisões estratégicas previamente estabelecidas em planos de fácil entendimento e execução. Portanto entende-se que o planeamento tático é o intermediário entre o planeamento estratégico e o operacional (Bernardoni e Cruz 2010, p.29). Planeamento Operacional O planeamento operacional está relacionado em o que fazer e como fazer. Segundo Bernardoni e Cruz (2010) o planeamento operacional é voltado para as áreas funcionais. Nota-se, portanto, que o planeamento operacional dispõe detalhadamente as atividades que serão executadas e a metodologia a ser utilizada para o alcance dos objetivos ora estabelecidos Planeamento Estratégico segundo Carlos Matus Carlos Matus, chileno, Ministro da Economia do Governo Allende em 1973 foi um dos principais pesquisadores do planeamento estratégico governamental que desenvolveu a proposta denominada Planeamento Estratégico Situacional, a partir de sua experiência como 25/106

26 administrador público e de consultor do Instituto Latino Americano de Planeamento Econômico e Social (ILPES / CEPAL). Matus (1993) ao analisar o planeamento tradicional, também chamado de normativo, direciona à sua crítica a seis pressupostos da elaboração do planeamento governamental: 1. O sujeito e o objeto planejado são independentes; 2. Existe apenas uma verdade para o diagnóstico; 3. O objeto planejado contém atores com comportamento previsíveis; 4. O poder não é um recurso escasso; 5. O planeamento tem por referência o desenho de um contexto previsível; 6. O plano refere-se a um conjunto de objetivos próprios e a situação final é conhecida. Para o autor, os textos tradicionais de planeamento afirmam que o planeador é um técnico a serviço de uma força social, cuja função consiste em dominar a técnica de fazer planos. Nesse contexto, o planeador, ao definir os objetivos do plano, conjetura que estes devem ser cumpridos exatamente como foram desenhados a priori, isto é, as metas estabelecidas pressupõem um fim em si mesmo, não considerando as possibilidades de um futuro diferente do previsto pelo plano. Portanto, ao estudar e criticar os resultados do planeamento tradicional na América Latina, Matus propõe também seis pressupostos para o planeamento estratégico, a saber: 1. O ator que planeia não tem assegurado sua capacidade de controlar a realidade, porque isso dependerá da ação de outros atores; 2. Existe mais de uma explicação para a realidade, em função dos vários atores; 3. Vários atores sociais enfrentam-se, com objetivos conflituantes; 4. O poder é escasso e o planeamento deve sistematizar o cálculo político e centrar sua atenção na conjuntura; 5. A incerteza é predominante; 6. O governante lida com problemas no tempo, e com solução aberta à criação e ao conflito. Na ótica de Mattus (1993) planear é tentar submeter o curso dos acontecimentos à vontade humana, não deixar que nos levem e devemos tratar de ser condutores de nosso próprio futuro, trata-se de uma reflexão pela qual o administrador público não pode planejar 26/106

27 isoladamente, esta se referindo a um processo social, no qual realiza um ato de reflexão, que deve ser coletivo, ou seja, planeja quem deve atuar como indutor do projeto Assim, merecem destaque os seguintes pontos: Deve existir uma ação deliberada para construir o futuro ou influir sobre o futuro; O planeamento e seu sucesso não é um ato solitário, mas envolve o comprometimento do conjunto de agentes que atuam na condução do processo; O planeamento não é algo estático, ele se transforma em virtude dos fatos; O planeamento estratégico permite o equilíbrio de uma organização e propicia definir a sua trajetória a longo prazo. No planeamento não se pode recusar a ideia que existem conflitos, que se contrapõem ao desejo de mudança, esta oposição é realizada por outros indivíduos com diferentes visões e opiniões, que podem aceitar a proposta de futuro no todo ou em parte, ou simplesmente recusar esta possibilidade (Mattus, 1993, p. 14). Em sua essência, o planeamento está associado a mudanças e conflitos de interesse entre os agentes internos e externos à administração pública. O processo de planeamento envolve a definição de prioridades que podem provocar tanto a adesão quanto a oposição sistemática de um ou vários atores. Em outras palavras planejar implica a identificação dos agentes interessados, além da definição de mecanismos de articulação dos mesmos, visando à consecução de objetivos e a estratégia (forma) de alcançá-las (Matus, 1993, p. 14) Planeamento Estratégico Situacional - PES O início da gestão pública se caracteriza por um período de grande expectativa, onde o governante apresenta a sua proposta de governo. Não se pode esquecer que a euforia inicial da conquista alcançada pelos votos pode transformar-se em desilusão, na medida em que o período de gestão transcorre com celeridade, sem que o gestor consiga transformar os votos obtidos em resultados efetivos. Daí surge a importância do plano e do processo de planeamento. O governante precisa estabelecer um plano para criar foco e direcionamento. 27/106

28 O plano se constitui em um elo entre a política e a gestão, na medida em que explicita objetivos, recursos, competências e, de modo particular os agentes e os mecanismos de articulação entre eles e as políticas propostas pelo plano. É essa a ideia básica do Planeamento Estratégico Situacional PES, pois o plano é um instrumento teórico com metodologia prática, que busca tratar dos problemas de transformação social e deve ser aplicada de forma sistemática e com rigor no acompanhamento das ações pré-definidas, além de considerar os agentes que atuam por vezes em cooperação ou em conflito (Mattus, 1996, p. 12) Triângulo do governo Segundo Mattus (1996) governar exige que, constantemente se articulem projeto de governo, capacidade de governo e governabilidade do sistema, os três variáveis independente. O projeto de governo se refere ao conteúdo da proposta, objetivos e meios, isto é, ações que o governo propõe alcançar não depende apenas do seu conteúdo, mas também das circunstâncias e da capacidade do governo. Para Mattus (1996) a governabilidade do sistema é o controlo do governo sobre as variáveis que atuam no seu projeto, sendo certo que quanto maior o número de variáveis decisivas que um ator controla, maior é sua liberdade de ação e maior é, para ele, a governabilidade do sistema e quanto menor for o número de variáveis que o ator controla, menos é a sua liberdade de ação e menor é a governabilidade do sistema. A capacidade de governo surge como perícia para dirigir e fazer cumprir os objetivos propostos, onde se destaca o conhecimento das técnicas de planeamento, e na capacidade de direção, gestão e de controlo. No triângulo de governo, separa-se, de um lado, variáveis diferentes e, de outro, variáveis que se inter-relacionam para se compreender a complexidade do processo de governo como uma unidade comum às três variáveis: a diferenciação que leva ao reconhecimento de sistemas de natureza diferente, designadamente, o sistema propositivo de ações (projeto de governo), o 28/106

29 sistema social (governabilidade do sistema) e o sistema de direção e planeamento (capacidade de governo), a interação e o mútuo conhecimento, mostrando o que há de comum aos três sistemas - ação humana e o projeto de governo como propostas de ação a governabilidade do sistema referindo-se às possibilidades de ação e a capacidade de governo, definida como a capacidade para gerar e comandar ações (Mattus, 1996, p. 22). Matus (1996) numa crítica alusiva ao livro-plano propõe uma estrutura modular problemas operações, como forma de tornar o plano mais prático e operacional. Num cenário de conflitos e incerteza próprio no planeamento estratégico situacional, o homem lida com problemas mal estruturados, por isso, deve em vez de livro Plano, procurar uma estrutura modular, problemas operações. Se adotamos o modo de pensar de um homem em ação, constatamos que ele não trabalha por setor, nem com políticas e programas sectoriais. Tampouco se alimenta diretamente de investigações, mas de propostas executivas que processam as investigações. O político trabalha com problemas e operações. Um modo de conseguir que um plano seja prático, operacional e facilmente adaptável às circunstâncias consiste em estruturá-los por problemas (oportunidades) e operações. O conceito de operação, segundo o autor, oferece muitas vantagens, é um módulo agregável e desagregável que sintetiza em forma prática os diversos tipos de ação que um ator se propõe a realizar. Esses módulos podem exigir em separados os de poder, económicos e organizacionais ou combinações desses recursos mencionados considerando que, as operações exigem recursos económicos, esses podem compreender gastos correntes, investimentos ou ambos. Assim, com o conceito de operação recupera-se a unidade indivisível da ação planeada e, ao mesmo tempo, transforma-se o plano em estrutura organizacional para a ação, na qual cada operação tem um propósito e um responsável (Mattus, 1996, p. 29). A estrutura modular do plano estratégico é também resposta adequada às necessidades de articular o Plano e o Orçamento por Programas. Pelos métodos tradicionais é impossível articular o Plano e o Orçamento porque não pode haver correspondência precisa entre parágrafos de um livro e módulos de distribuição de recursos. Em troca, o Plano é uma estrutura modular equivalente à estrutura modular do Orçamento, o problema encontra uma 29/106

30 solução óbvia. O sistema Planeamento - Programação Orçamentação Controlo, segundo Mattus (1996) só é possível na abordagem do Planeamento Estratégico, com a introdução da estrutura modular. A crítica ao planeamento tradicional seria o pano de fundo para a elaboração do planeamento estratégico situacional, sendo por isso apresentado como um modelo pautado na democracia e na descentralização, no qual o plano é fruto de criação coletiva, e a partir dessa caracterização e surge perante a crise do chamado planeamento tradicional. O planeamento estratégico situacional foca os problemas que as populações e as organizações enfrentam e, estes devem ser o afazer da prática política onde o Planeamento Estratégico Situacional adquire o sentido prático em relação a eles. Para Mattus (1996), o PES pode, portanto, ser entendido como o modo de processar tenopoliticamente os problemas. De acordo com Mattus (1996) o processo de Planeamento Estratégico Situacional apresenta quatro momentos focados no problema: Momento explicativo, no qual se identificam e selecionam problemas, descrevendo-os e analisando suas causas, e são identificados os nôs críticos causais, que devem ser enfrentados para que se atinjam as metas; Momento normativo - prescritivo, no qual são formulados planos de ação, prevendo diversas circunstâncias fora do controlo do governante, elaborando cenários para levar em conta essa incerteza e identificando possíveis surpresas que deverão ser respondidas por meios de plano de emergência, onde se esclarece a factibilidade técnica e económica das metas do plano nos diferentes cenários considerados; Momento estratégico que identifica os atores interessados, positiva ou negativamente, no problema, que explora a viabilidade política do plano e propõe estratégias para superar as restrições políticas por meio de um processo de construção da viabilidade; Momento tático-operacional que, no dia-a-dia, filtra, processa e pressiona para a execução do plano, em uma batalha constante contra todos os casos de urgência, de rotina e a imprevisão. 30/106

31 Segundo Mattus (1996), é no momento tático operacional que se estabelece, ou se trava, a mediação entre o conhecimento produzido pelo plano e a ação que transforma a realidade, a cada dia. Nesse momento, é que se estabelece os pré-requisitos da organização exigida, pelo predomínio do plano sobre a imprevisão. Mattus (1996) entende que tudo começa com a seleção de problemas, tarefa que se torna mais fácil e mais rigorosa quando se dispõe de uma grande estratégia. A definição do problema deve ser formulada de forma descentralizada consoante nível e focada nos problemas operações, no nível respetivo, cabendo a nível central fazer a seleção problemas que por sua complexidade e envergadura exigem a participação de várias organizações. Reconhece-se a dificuldade em identificar corretamente os problemas, sem o qual não é possível estudar as causas e definir operações para enfrentá-los Os três cintos do Governo Sendo um método de planeamento governamental, Mattus (1987), recorre a atuação ou a gestão do Governo e apresenta os três cintos. O método PES qualifica a gestão do governo segundo os resultados e as condições fora do controle do ator (variantes), nas quais os resultados são alcançados. O ator escolhe seu plano, mas não pode escolher as circunstancias favoráveis ou desfavoráveis que motivam o plano e nas quais deve ser realizado. O plano corresponde não somente à vontade e à ideologia do governante, mas também às circunstâncias nas quais ele o formula (Mattus, 1996, p.30) Mattus (1987) considera o governar um problema muito complexo que exige por isso, um método adequado de planeamento, não o método tradicional (normativo) que ele considera como um método ingénuo. O autor questiona se há método para potenciar a arte de governar para depois argumentar o método do planeamento estratégico situacional. Mattus (1987) recorre aos três cintos do governo ou três balanços para explicar, adequar os problemas e recursos (político, económico), para solucionar os problemas e os resultados. O Balanço de Gestão Política sintetiza os resultados positivos e negativos alcançados no âmbito específico que responde ou não às demandas políticas dos atores sociais e da 31/106

32 população em geral. O critério central de gestão desse balanço visa a maximização dos benefícios políticos ponderados pelos diversos atores e grupos sociais durante o período de governação. Enquadra aqui as ações do governante, com recurso ao poder político como qualidade da democracia, o respeito das liberdades e garantias dos cidadãos, a descentralização, tendo como recurso crítico o poder político (Mattus, 1987, p.33). O Balanço Macroeconómico regista, em seus benefícios e custos, as consequências políticas da gestão macroeconómico e os resultados económicos alcançados nas condições políticas vigentes, dentre os quais se destacam o crescimento económico, o emprego, o equilíbrio do comércio externo e a taxa de inflação etc. O critério central para a gestão desse balanço é a eficácia macroeconómica no período do governo e o recurso crítico escasso neste caso, são os meios económicos. O Balanço de Intercâmbio de Problemas Específicos, por sua vez, refere-se ao saldo de efeitos políticos positivo ou negativo, gerado pelo enfrentamento dos problemas específicos valorizados pela população. Os recursos críticos escassos desse balanço incluem o poder político, os recursos económicos e, principalmente, as capacidades gerenciais. Esses balanços devem ser analisados e avaliados constantemente, tendo por base, dois critérios fortemente inter-relacionados: a eficácia formal ou técnica para responder e enfrentar os problemas e a eficácia material ou política. A gestão desses balanços exige a resolução do problema no tempo oportuno, tendo presente a eficácia técnica e a eficácia política durante o período de governo, que pode gerar contradições intensas e comuns. A ineficácia política conduz, a longo prazo, à ineficácia técnica, e vice-versa Epistemologia do Planeamento Segundo Mattus (1993) o pressuposto básico do planeamento estratégico situacional é explicado pela posição do sujeito e do objeto planeado. No modelo tradicional o sujeito único que planeia e está fora, ou acima da realidade (objeto planeado) e controla a ação do objeto planeado e reduz outros atores a simples agentes económicos que apenas reagem a seu ato de planear e sendo sujeito único que controla o sistema o diagnóstico é um instrumento para a busca da verdade objetiva. Tendo o controlo do sistema a previsão confunde com a 32/106

33 predição sendo por isso conhecer as leis de funcionamento do sistema, onde a realidade complexa é reduzido a um objeto social, sendo por isso seu comportamento apenas social. Mattus (1993) apresenta em contrapartida seis postulados do planeamento estratégico situacional seguintes: Postulado 1 o sujeito que planeia está incluído no objeto planeado. Por sua vez, o objeto planeado inclui outros sujeitos que também planeiam. Neste contexto, o sujeito se confunde com o objeto planeado e daí o ator não tem o controlo da realidade planeada, pois, são vários atores no sistema e não são independentes; Postulado 2 como são vários atores que coexistem na realidade com diferentes capacidade de planeamento, há várias explicações da realidade e todas estão condicionadas pela inserção particular de cada ator na mesma realidade; Postulado 3 para compreender a realidade e tornar-se capaz de prever sua evolução, já não é suficiente nem possível reduzir as ações humanas a comportamentos predizíeis ; havendo vários atores podem coexistir no sistemas adversários e/ou aliados e, nesta situação as ações não são apenas comportamentais e é necessário o cálculo interativo ou juízo estratégico, típico da interação entre atores sociais; Postulado 4 se o ator que planeia compartilha a realidade com outros atores que também planeiam, então, necessariamente, o plano deve abranger o problema de vencer ou minar a resistência dos outros aos planos que não sejam seus. O planeamento, portanto, não deve ser confundido com a definição normativa do deve ser, mas englobar o pode ser ; Postulado 5 se o planeamento de um ator realizar-se em um meio ativamente resistente e em conflito com os outros atores, o normativo será apenas um momento do estratégico e do operacional e, em consequência, tudo estará empregado na forte incerteza mal definida; Postulado 6 o plano não é monopólio do Estado. Qualquer força social luta por objetivos próprios e está capacitada a fazer um cálculo que precede e preside a ação. Daí que existem vários planos em competição ou em conflito, e sendo o final aberto. O planeamento estratégico, contrariamente do planeamento normativo está mais próximo da realidade onde se lida com situações no dia-a-dia que devem ser planeadas. É o planeamento como cálculo que precede e preside a ação. Realça portanto, o planeamento na situação, onde coexistem vários 33/106

34 atores que também planeiam, contrariamente à abordagem do planeamento normativo onde o Governo tem o monopólio do Plano. O planeamento é o principal componente da capacidade de governo e critica a abordagem do planeamento normativo onde impera o conceito do Estado monopolista do sistema de planeamento, Estado este como sujeito que controla o objeto planeado, quando na prática há vários atores que planeiam num contexto onde o sujeito se confunde com o objeto planeado. No modelo em que existe, um único ator que planeia é aparentemente mais governável. Este modelo tem as seguintes características na ótica de Mattus (1996): i) Um ator planeia e dirige, os demais são simples agentes económicos com reações previsíveis; ii) As ações dos agentes económicos são previsíveis e enumeráveis respondem a uma teoria do comportamento social que segue as leis; iii) O sistema gera incertezas, mas a incerteza refere-se exclusivamente à possibilidade de que ocorram ações previsíveis e a seus resultados não existe o não enumerável e o inimaginável; iv) O ator que planeia e dirige não controla algumas variáveis, mas as variáveis não controladas não têm condução criativa inteligente porque não respondem a outros atores que também fazem planos. Ninguém portanto detém o monopólio do planeamento portanto este é o primeiro princípio do planeamento moderno. Pelo facto de existirem vários sujeitos que planeiam em igualdade de circunstâncias, onde o Estado não é o único sujeito e no objeto planeado coexistirem vários atores num ambiente de conflito, neste sistema gera incertezas e nem tudo é previsível. Ao reconhecermos a existência de vários atores é também questionável o diagnóstico único da realidade e de um cálculo Argumentos do planeamento De acordo com Mattus (1993) os principais argumentos que sustentam o Planeamento Estratégico e Situacional podem ser assim resumidos: 34/106

35 Problemática e Desafios do Planeamento Mediação entre o Presente e o Futuro: todas as decisões que se toma hoje têm múltiplos efeitos sobre o futuro porque dependem não só da avaliação sobre fatos presentes, mas da evolução futura de processos que não se controla, fatos que ainda não se conhece. Portanto os critérios que se utiliza para decidir as ações na atualidade serão mais ou menos eficazes se antecipadamente puder analisar sua eficácia futura, para nós mesmos e para os outros. As seguintes perguntas dizem respeito ao necessário exercício de simulação e previsão sobre o futuro, quando devemos adotar múltiplos critérios de avaliação e decisão. Que tipo de efeitos futuros determinada política pública resultará? Estes impactos futuros aumentarão ou diminuirão a eficácia do nosso projeto de governo? É necessário prever possibilidades quando a predição é impossível: na produção de fatos sociais, que envolvem múltiplos atores criativos que também planejam, a capacidade de previsão situacional e suas técnicas devem substituir a previsão determinística, normativa e tradicional que observa o futuro como mera consequência do passado. Decorre desta perceção a necessidade de elaborar estratégias e desenhar operações para cenários alternativos e surpresas, muitas vezes, não imagináveis. Capacidade para lidar com surpresas: o futuro é incerto e nebuloso, não existe a hipótese de governabilidade absoluta sobre sistemas sociais, mesmo próximo desta condição há sempre um componente imponderável no planeamento. Deve-se então, através de técnicas de governo apropriadas, preparar-nos para enfrentar surpresas com planos de contingência, com rapidez e eficácia, desenvolvendo habilidades institucionais capazes de diminuir a vulnerabilidade do plano. Mediação entre o passado e o futuro: o processo de planeamento estratégico se alimenta da experiência prática e do aprendizado institucional relacionados aos erros cometidos. Portanto será preciso desenvolver meios de gestão capazes de aprender com os erros do passado e colocar este conhecimento a serviço do planeamento. Mediação entre o conhecimento e a ação: o processo de planeamento pode ser comparado a um grande cálculo que não só deve preceder a ação, mas presidi-la. Este cálculo não é óbvio ou simples, é influenciado e dependente das múltiplas explicações e perspetivas 35/106

36 sobre a realidade, só acontece, em última instância, quando surge a síntese entre a apropriação do saber técnico acumulado e da expertise política. É um cálculo tecnopolítico, pois nem sempre a decisão puramente técnica é mais racional que a política, e vice-versa. O cálculo estratégico dissociado da ação será completamente supérfluo e formal, por sua vez, se a ação não for precedida e presidida pelo cálculo estratégico então a organização permanecerá submetida à improvisação e ao ritmo da conjuntura. O enfoque proposto de planeamento, portanto, não é um rito burocrático ou um conhecimento que possa ser revelado a alguns e não a outros, mas uma capacidade pessoal e institucional de governar. O processo de planeamento não substitui a perícia dos dirigentes, nem o carisma da liderança, ao contrário, aumenta sua eficácia porque coloca estes aspetos a serviço de um projeto político coletivo Modelos e processo do Planeamento estratégico municipal Para entender melhor o modelo e processo do planeamento estratégico municipal, fez-se análise dos modelos e processos na perspetiva de alguns autores Modelo segundo Luís Miguel Rojas Moran Segundo Moran (2006) o processo de planeamento não se encerra com a elaboração do documento do plano. O planeamento terá seu ciclo completo quando for constituído das seguintes etapas: 1ª Etapa - Formulação, a fase que se faz a coleta de dados para a sua análise, tendo os seguintes passos: Visão de desenvolvimento, entendida como uma representação ou imagem do que o local pode tornar no futuro; Diagnóstico, que é a análise dos problemas e potencialidades mais importantes, relacionados a temas económicos, sociais, culturais e ambientais, que permitirão construir uma proposta de desenvolvimento económico e social; 36/106