Aula 00 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA O CARGO DE ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO ÁREA CONTROLE EXTERNO AUDITORIA, FISCALIZAÇÃO E AVALIAÇÃO DA GESTÃO

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1 Aula 00 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA O CARGO DE ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO ÁREA CONTROLE EXTERNO AUDITORIA, FISCALIZAÇÃO E AVALIAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA AUDITORIA GOVERNAMENTAL. Professor:

2 AULA 00: Natureza da Evolução do Pensamento Administrativo. Sumário Sumário Apresentação A Banca Metodologia das aulas Observações finais Administração Burocrática e Administração Gerencial Modelo Patrimonialista Modelo Burocrático Modelo Gerencial Resumo da evolução histórica dos modelos gerenciais Lista das Questões Utilizadas na Aula Gabarito Olá futuros Analistas de Controle Externo! A partir de agora vamos dar início a tão sonhada trajetória para se tornar um servidor público no Tribunal de Contas do Estado do Ceará. O nosso principal objetivo é cobrir os itens relativos ao assunto de Administração Pública do edital na forma de exercícios comentados, método o qual julgo ser eficiente, pois possibilita ao candidato a rápida assimilação de conteúdo de forma prática e focada, porém isso não quer dizer que o estudo prévio teórico seja menos importante, nada disso, muito pelo contrário, o conhecimento teórico prévio proporcionará ao candidato uma base de conhecimento a qual será lapidada, moldada e aperfeiçoada através dos exercícios, pois são eles quem de fato vão definir se seu conhecimento para o cargo desejado está dentro do nível esperado. Sobre a minha pessoa, estou no serviço público federal a cerca de 4 anos e meio, sendo parte deles na Fundação Nacional de Saúde FUNASA, onde fiquei apenas 8 meses Página 2 de 67

3 trabalhando no cargo de Analista de Sistemas, atuando na área de processos, depois fui nomeado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão MPOG para o cargo de Analista em TI, o qual estou até o momento, onde atuei na área de requisitos de negócio do Portal dos Convênios SICONV e atualmente na gestão do Data Warehouse do Sistema de Administração e Serviços Gerais SIASG, ambos na Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação SLTI. 1. Apresentação A Banca. A banca escolhida para este concurso foi a Fundação Carlos Chagas - FCC, banca que costuma trazer suas questões no estilo múltipla escolha, o que agrada muitos candidatos por não existir o tão temido critério de uma errada anula uma certa usado pela banca CESPE/UnB. Porém, isso não aumenta muito as chances líquidas de aprovação do candidato, pois o mesmo precisa estudar bem o assunto, pois a FCC costuma vez por outra trazer questões cuja fonte da resposta encontra-se em locais menos esperados, inclusive da Wikipedia. As questões, no geral, trazem muitos peguinhas para provocar o erro do candidato, além de muitas vezes exigirem mais da capacidade de memória do candidato em decorar alguns conceitos do que propriamente entende-los. Vamos trabalhar, durante a resolução das questões, todos esses aspectos sobre a banca, a fim de conseguir êxito no resultado final, que é a sua aprovação Metodologia das aulas. a) O curso será todo baseado em questões comentadas, focadas no edital e na banca escolhida para realização da prova; b) O conhecimento prévio sobre o assunto ajudará muito na compreensão dos comentários, porém sua ausência não comprometerá o entendimento dos comentários das questões; Página 3 de 67

4 c) Sempre que possível, disponibilizarei na aula seguinte mapas mentais e/ou esquemas para ajudar no processo de revisão da aula anterior e também servirá para revisão na semana que antecede a prova; d) Todos os comentários terão por base as tendências de cobrança da banca, procure valorizar cada comentário a fim de que na hora da prova possa lembra-los e partir para o abraço ; e) Durante a sequência de questões você perceberá que na medida em que avanço nas questões e consequentemente no assunto, também darei alguns passos para trás trazendo alguma questão na sequência que se refira a um assunto de algumas questões feitas anteriormente. Isso é de propósito, pois é importante a sistemática da repetição, não digo a repetição da mesma questão, mas do assunto abordado nela, pois quanto mais maduro o assunto fique em mente, melhor para o candidato no momento da prova Observações finais. a) Este formato de aula textual procura seguir um perfil mais informal do que o de um livro escrito sobre o assunto, isso porque tentamos, ao máximo, trazer para o texto o mesmo cenário de uma sala de aula, ou seja, com algumas informalidades e descontrações, porém preservando o principal foco que é o concurso em questão e, lógico, a sua aprovação. b) Tentem dividir bem o tempo de estudos de acordo com o conteúdo programático, pois assim será possível prever quando vocês estarão concluindo cada etapa e já podendo iniciar o processo de repetição com base em revisões e resoluções de mais questões, chegando assim no dia da prova com tranquilidade para assinalar corretamente as questões e garantir a vitória. 2. Conteúdo programático e planejamento das aulas (Cronograma). O Conteúdo programático está distribuído de tal forma que os alunos, mesmo que nunca tenham tido contato com o assunto, possam compreender o contexto da disciplina e também a forma com que ela se encaixa dentro das instituições e que pode ser cobrada na prova. Página 4 de 67

5 As questões usadas neste material foram selecionadas criteriosamente, com a finalidade de agregar valor de conhecimento a cada comentário, seguindo uma escala crescente no grau de dificuldade e reaproveitamento de conceitos. A ordem do conteúdo seguida nem sempre corresponderá à ordem que foi publicada no edital, isso se deve ao fato de que procurei agrupar cada tópico da melhor forma para que você possa fazer o link entre os conceitos e conhecimentos vistos, onde o objetivo no final é ter todo o conteúdo em mente e com capacidade de argumentação entre eles. Vamos ao cronograma! Aula Aula Demonstrativa 20/04/2015 Aula 1 04/05/2015 Aula 2 18/05/2015 Aula 3 04/06/2015 Conteúdo a ser trabalhado Administração burocrática e administração gerencial. Transparência da administração pública; Excelência nos serviços públicos. Cidadania e controle social. Governo eletrônico; Sistemas de compras governamentais. Página 5 de 67

6 3. Administração Burocrática e Administração Gerencial. TCE/CE Analista de Controle Externo Vamos lá! Apesar do tópico da aula ser direcionado apenas ao conhecimento sobre características e diferenças entre a Administração Burocrática e Gerencial, irei contextualizar historicamente cada uma das duas, afim de que seja formada uma linha de raciocínio mais rebuscada, tentando minimizar a chance de cairmos em armadilhas da banca. Vamos iniciar mostrando o conceito sobre Administração Pública, descrito por alguns autores renomados. Segundo Di Pietro: O objeto da Administração Pública é a função administrativa, que abrange o fomento, a polícia administrativa e o serviço público. Quanto ao aspecto subjetivo, a Administração Pública pode ser considerada o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Segundo Meirelles: Administração é uma atividade concreta do Estado, objetivando a realização das necessidades coletivas. Segundo Araújo: A Administração Pública é uma máquina composta por órgãos e entidades, organizados de forma hierárquica sob a direção de um chefe de Estado. Vimos então que a Administração Pública é constituída estruturalmente por órgãos e entidades, porém comandadas por pessoas, tendo sua direção comandada pelo chefe de Página 6 de 67

7 Estado. Todas as suas atividades são direcionadas para satisfazer as necessidades coletivas, através do seu poder extroverso. Mas, como foi que tudo isso surgiu? Para responder esta pergunta, vamos conhecer a evolução da Administração Pública, passando pelos modelos patrimonialista, burocrático e gerencial Modelo Patrimonialista O patrimonialismo é uma herança da época feudal, vigente nas sociedades prédemocráticas. De acordo com esse modelo, a Administração Pública deve atender os interesses do governante, que faz uso do poder que emana do povo em seu favor. O aparelho de Estado é uma espécie de extensão do poder do soberano, não havendo distinção entre a res publica e a res principis, ou seja, a coisa pública se confunde com a coisa do governante. Dessa forma, a Administração Pública deixa de atender à função de defesa da coisa pública e dos interesses da sociedade, dando-se mais atenção aos assuntos que privilegiam a vontade de uma minoria. São características marcantes desse modelo de administração a corrupção e o nepotismo. Tal forma de governar passa a ser contestada e a se tornar insustentável com o advento do capitalismo e da democracia Modelo Burocrático A revolução industrial e o surgimento do Estado Liberal contribuíram para uma nova ótica sobre o papel do Estado, dando espaço ao surgimento do modelo burocrático, baseado na impessoalidade, no profissionalismo e na racionalidade. Página 7 de 67

8 Tal modelo foi analisado e sintetizado por Max Weber, onde teve suas bases mais bem definidas somente em 1922, com a publicação do livro Economia e Sociedade (para quem vai fazer provas da ESAF para cargos do Ciclo de Gestão, a leitura deste livro é importantíssima). O modelo burocrático foi uma resposta aos abusos e demais vícios experimentados pela Administração Pública. Disseminava-se uma ideia de desconfiança prévia dos administradores públicos por parte da sociedade (ela estava calejada ), como uma reação ao modelo patrimonialista. Por essa razão, propôs-se uma instauração do poder proveniente da autoridade racional-legal (baseado na razão e na lei), em que se garantisse a efetividade da contenção de abusos. A ideia era blindar a coisa pública, protegendo-a do interesse próprio dos seus governantes. A administração burocrática se destaca pela ideia de sua submissão ao Direito, de racionalidade, de ponderação entre meios e fins e de precisão. A proposta é de realização de um controle rígido dos processos a priori, por exemplo, aqueles referentes à admissão de pessoal e às contratações a serem realizadas pelo Poder Público, baseando-se nos princípios da profissionalização, da carreira, da hierarquia, da impessoalidade e do formalismo. Quanto à profissionalização, opõe-se ao nepotismo, que caracterizava o modelo patrimonialista. Pode-se dizer que, de acordo com o modelo burocrático, é atribuído um grande valor ao mérito do funcionário (meritocracia), sendo que os funcionários chegam a um cargo por meio de competição justa e sua ascensão profissional se baseia em critérios de experiência (antiguidade) e desempenho. São ainda atributos do profissionalismo o trabalho remunerado e a divisão racional de tarefas. Ainda, uma característica que diz respeito tanto ao princípio da profissionalização como ao da impessoalidade é a separação das propriedades pública e privada, e dos ambientes de vida pessoal e de trabalho. Página 8 de 67

9 No tocante à impessoalidade, além das características supracitadas, significa que os cargos pertencem à organização, e não às pessoas que os estão ocupando. Como consequência, evita-se a apropriação individual do poder, a obtenção de benefícios em função da posição ocupada pelo profissional. Quanto à formalidade, diz respeito à imposição de deveres e responsabilidades aos servidores públicos, à existência de uma hierarquia administrativa, aos procedimentos administrativos (documentados de forma escrita), à formalização de processos decisórios e das comunicações internas e externas. A formalidade tem como objetivo garantir a continuidade do trabalho e a padronização dos serviços prestados, evitando assim a discricionariedade. Segundo Secchi: Eficiência organizacional (administrativa e econômica) e equidade (entre funcionários e na produção de produtos e serviços padrão) são também características do modelo de administração burocrático. Conforme o exposto, o modelo burocrático caracteriza-se por uma ideia de Administração submissa à lei, a ser exercida levando-se em conta elevados padrões de conduta moral. O objetivo que norteia esse pensamento é o de defesa do interesse público, através de um conceito de integridade, com a redução da corrupção e maximização da democracia. Apesar de o modelo burocrático ser funcional para controlar a corrupção, que era o principal objetivo proposto quando de sua criação, a extrema racionalidade e o excesso de regulamentos do sistema acabaram por ocasionar efeitos negativos, como a lentidão de processos e a redução de eficiência. Até mesmo hoje a palavra burocracia é usada de forma pejorativa para designar gargalos e lentidão de procedimentos, caracterizados pelo extremo formalismo, acabando por comprometer a eficiência da ação administrativa. Página 9 de 67

10 Conclui-se ainda que a racionalidade da administração burocrática não garantisse a eficiência e a eficácia do sistema, especialmente pela dificuldade de aplicação das regras à prática e pelo excesso de rigidez, que embaraça a adaptação a situações novas. Por fim, vale citar, ainda, um paradoxo do momento histórico em que se insere a burocracia. Com o advento do industrialismo e desenvolvimento do capitalismo, vem à ideia de tecnocracia, como um governo de especialistas, em prol de quem o cidadão abre mão de seu poder. Dessa forma, ressalta-se a busca por uma Administração Pública mais apegada à técnica, a fim de atingir eficiência e eficácia. Essa ideia opõe-se à de democracia, em que o poder emana do povo Modelo Gerencial A crise do modelo burocrático, juntamente com outros fatores, como a globalização da economia, uma nova dinâmica de mercado, uma crise fiscal do Estado e um distanciamento cada vez maior entre as decisões da Administração e os interesses dos administrados, passaram a evidenciar a necessidade de um modelo que propusesse a estruturação e a gestão da administração pública, baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade. Na segunda metade do século XX, como resposta à ampliação das funções econômicas e sociais do Estado, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização, foi emergindo um novo modelo de Administração Pública, a gerencial, ou nova gestão pública (new public management). Há doutrinadores que, paralelamente ao conceito de Administração Pública gerencial, apresentam o conceito de Estado Empreendedor que, em conjunto com aquela, compõe o gerencialismo (managerialism). Esse modelo tem como base as seguintes prioridades: eficiência e a qualidade na prestação de serviços públicos, além da redução de custos. Página 10 de 67

11 Nenhum modelo de administração rompe totalmente com os preceitos do anterior, havendo sempre uma continuidade, sem que o modelo precedente seja integralmente abandonado. No caso da transição do modelo burocrático para o gerencial, houve certo rompimento, mas foram conservados, de forma flexibilizada, alguns princípios, como admissão por critérios de mérito, sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, avaliação de desempenho, o treinamento. Contudo, a principal mudança refere-se à forma de controle, que antes era realizado a priori e focava-se nos processos, passando a concentrar-se nos resultados e a ser feita a posteriori. Ainda, há uma evolução no sentido de interesse público. Enquanto no modelo burocrático o interesse público acabava-se misturando ao próprio interesse do aparato do Estado, no modelo gerencial o interesse público passa a ter como foco o atendimento das necessidades do cidadão, contribuinte de impostos e destinatário de serviços. A nova gestão pública é baseada nos critérios de eficiência, eficácia, qualidade e desempenho. Parte-se do pressuposto de que todo desempenho pode ser medido focando-se os resultados que devem ser mensurados em comparação com as expectativas e o cidadão beneficiário, ou cidadão cliente. A ideia de avaliação de desempenho, entre outros princípios norteadoras da Administração Pública gerencial, teve como inspiração o uso de práticas de gestão provenientes da administração privada. Contudo, devem-se levar em conta certas diferenças, como o objetivo (de lucro, no caso das organizações privadas, e da realização do interesse público, no caso da Administração Pública) e a origem das receitas. Segundo Bresser Pereira: Quanto à organização administrativa, há também uma flexibilização em relação ao modelo burocrático. Enquanto naquele modelo a estrutura administrativa configurava-se de forma mais rígida, sempre pautada na observância de regulamentos, procedimentos e normas legais, o modelo gerencial propõe uma maior descentralização político-administrativa, com transferência de funções para administrações locais, dotadas de maior autonomia (e, também, responsabilidade). Dessa forma, a proposta é de uma organização administrativa com menos níveis hierárquicos, com controle de resultados e voltada para o atendimento das necessidades dos administrados. Página 11 de 67

12 Ainda no que diz respeito à autonomia (gerencial, orçamentária e financeira) dos órgãos e entidades públicas, esta é maior no gerencialismo em virtude de um acordo firmado entre o Poder Executivo e seus dirigentes, através do qual ficam estabelecidos metas e objetivos claros para o alcance de resultados. Dessa forma, na Administração Pública gerencial definem-se os objetivos que devem ser atingidos através de uma ação pública, atribuindo ao administrador autonomia na gestão dos recursos e propondo um controle a posteriori do alcance dos resultados propostos. Por fim, cabe ressaltar que a transição entre os modelos apresentados ocorre de forma gradual e contínua, e não por ruptura dos preceitos do modelo anterior. Em muitos assuntos, não há superação de um modelo quando de sua transição para o posterior, podendo coexistir dois ou mais deles em um mesmo local. Vejamos abaixo um mapa mental com as principais características dos três modelos de administração pública visto acima. Página 12 de 67

13 Patrimonial Burocrático Gerencial Patrimônio público é confundido com particular. Prática comum do nepotismo Defende a separação entre o público e o privado. Foco principal nos processos e procedimentos, de forma racional e legal. Limites legais são impostospara atuação da Administração Pública Surge a partir da crise fiscal de Defende a teoria do estado mínimo. Concede maior autonomia ao gestor público Foco maior nos resultados, mas do que nos processos 3.4. Resumo da evolução histórica dos modelos gerenciais. Esta breve explanação serve como abre alas para entendermos melhor como estes modelos estavam presentes nas transformações da estrutura administrativa no Brasil. Como o foco do edital é o período a partir de 1930, então devemos entender melhor como o modelo burocrático e pós-burocrático foi sendo absorvido em nosso país. Nosso ponto de partida agora será a Revolução de O cenário antes de 1930 era o seguinte: Grande crise econômica; Política corrupta, a qual praticava a compra de votos (Clientelismo e Patrimonialismo andavam juntos); A crise na bolsa de Nova York, prejudicando o principal produto nacional: a cultura do café; Página 13 de 67

14 Devido a forte crise econômica, o Presidente Getúlio Vargas decide deixar de importar produtos e insumos (devido ao alto preço do dólar devido a crise) e passou a investir fortemente na industrialização, ou seja, o Estado passou a intervir fortemente na produção de bens e serviços, deixando de lado o foco na cultura de café. Segundo Lustosa da Costa: O Brasil deixa de ser um Brasil agrário e passa ser um Brasil industrial Podemos afirma que o Brasil deixou de importar para fabricar seus próprios produtos. As primeiras medidas adotadas por Vargas foram de cunho saneador das finanças públicas, e de racionalização administrativa. Fato decorrente, seguiu-se uma significativa centralização no nível político, econômico e administrativo, fazendo surgir um Estado autoritário, que deu início ao processo de modernização da Administração Pública e de industrialização no país. É a formação do Estado Novo. Aproveito para já fazer a relação a uma das características na formação do Estado Novo, com um dos modelos de administração já visto anteriormente, ou seja, quando dizemos que Vargas fez surgir um Estado autoritário e com racionalização administrativa, estamos diante do Modelo Burocrático. É a partir daí que Vargas inicia sua trajetória com o objetivo de modernizar a administração do nosso país e para isso ele criou o Departamento Administrativo do Serviço Público DASP, em Em 1937, Vargas então deflagra um golpe de Estado, no foi de fato criado o Estado Novo, sendo então o DASP o órgão central encarregado de comandar as reformas. Principais objetivos do DASP: Centralizar e reorganizar a administração pública mediante ampla reforma; Definir política para a gestão de pessoal; Racionalizar métodos, procedimentos e processos administrativo em geral. Página 14 de 67

15 Em resumo, o DASP visava o combate ao patrimonialismo e a modernização da Administração Pública. Mas não foi somente a criação do DASP que marcou o surgimento do Estado Novo, outras ações paralelas também foram realizadas, ações consideradas intervencionistas, em 3 diferentes frentes: 1. A criação de órgãos e departamentos formuladores de políticas públicas capazes de melhorar a integração entre o Governo e a sociedade; 2. Expansão dos órgãos permanentes, como ministérios, órgãos de regulação, fiscalização e controle, planejamento e orçamento; 3. Expansão das atividades empresariais do Estado, o qual passou a exercer, diretamente, atividades e serviços, através das empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e fundações. Segundo Fabio Gomes:...durante os primeiros anos do Estado Novo, o processo de industrialização ocorreu sem um planejamento estratégico, obedecia aos impulsos dos mercados e dirigia-se basicamente para a produção de bens de consumo não duráveis e semiduráveis. Para quem já estudou Direito Administrativo, percebe que foi a partir deste período que surgiu a Administração Indireta, sendo este termo mais enfatizado posteriormente no Decreto Lei nº 200 de Já falamos que o modelo adotado nas transformações ocorridas na administração pública foi o burocrático, e além da parte estrutural, houve forte influência nos recursos humanos, como por exemplo no DASP, onde o modelo Weberiano, baseado no princípio do mérito profissional foi estabelecido, praticando-se o concurso público como forma de recrutamento. Tais mudanças dentro do contexto de recursos humanos se deve ao fato de que mesmo implantando-se o modelo burocrático, a prática patrimonialista ainda existia e deveria ser combatida através do profissionalismo dos agentes públicos, através do poder Página 15 de 67

16 racional-legal e isto foi instituído através de carreiras, hierarquia, impessoalidade, regras formais e meritocracia. Mas, nenhum modelo de administração é perfeito, então houveram várias tentativas de reforma, principalmente pela ineficiência observada no excesso de órgãos criados de forma descentralizada, acompanhadas do excesso de disfunções burocráticas. O fim do Estado Novo chegou em 1945, através as várias pressões por novas reformas. Em 1952, Vargas em seu segundo governo, foi elaborado um projeto de redistribuição dos órgãos da Administração Federal. Em 1956, Juscelino Kubitschek (JK), verificou que a Administração Direta estava cada vez mais rígida e mais centralizada, sendo tal estrutura uma ameaça para as suas realizações. Para resolver isto, JK cria estruturas paralelas na Administração Indireta, flexíveis e compatíveis com os objetivos do seu plano de metas, formando as chamadas ilhas de excelência, ou seja, órgãos que contavam com funcionários mais capacitados, que eram contratados por mérito e recebiam salários muito maiores do os da administração direta. O plano de metas do JK apresentava quatro setores: energia, transporte, indústria pesada e alimentação. O grande foco do JK era a aceleração da industrialização com ênfase em bens duráveis, priorizando a indústria automobilística e o transporte rodoviário. Outra ambição do JK foi a meta dos 50 anos em 5, onde o grande objetivo era a construção da nova capital do país, Brasília. Segundo Lustosa: Esse período se caracteriza por uma crescente cisão entre a administração direta, entregue ao clientelismo e submetida, cada vez mais, aos ditames de normas rígidas e controles, e a administração descentralizada (autarquias, empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), dotados de maior autonomia gerencial e que podiam recrutar seus quadros sem concursos, preferencialmente entre os formados em think thanks especializados, remunerando-os em termos compatíveis com o Página 16 de 67

17 mercado. Constituíram-se assim ilhas de excelência no setor público voltadas para a administração do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o núcleo central da administração. Deu para perceber que o modelo burocrático em nosso país passou por altos e baixos, e quando estava se mostrando inadequado para um sociedade crescente e complexa, sem falar que o Brasil é um país enorme, com diferentes realidades e culturas, foi surgindo o consenso de que isto deveria mudar. A partir do golpe militar de 1964 isso foi mudando, e ficou institucionalizado através do Decreto Lei nº 200 de Este Decreto chega em um momento em que a economia estava totalmente desequilibrada e a inflação aumentando cada vez mais, sendo que o principal causador deste equilíbrio estava nos gastos excessivos do governo. Diante deste contexto, foi criado o PAEG Programa de Ação Econômica do Governo, com destaque nas seguintes medidas: Reforma tributária, reduzindo os impostos em cascata ; Restrição do crédito e dos aumentos salariais; Criação da correção monetária nos contratos; Criação do Banco Central do Brasil; Criação do Sistema Nacional da Habitação; Criação do FGTS. Além disso, o grande foco do PAEG era o planejamento como condição imprescindível e o aumento da descentralização das ações governamentais, ou seja, os órgãos centrais teriam de ser liberados da execução das tarefas para poderem planejar, controlar e coordenar as ações e programas governamentais. Tal descentralização foi feita através da transferência de responsabilidades dos órgãos centrais para a administração indireta, promovendo a flexibilização de alguns procedimentos considerados burocráticos. Página 17 de 67

18 Quando esta descentralização era feita dentro da própria administração direta, tal ato era realizado por meio de delegação de poderes e suas respectivas responsabilidades. Já, quando a transferência se dava-se no âmbito dos estados e municípios, isto era feito através de concessões e contratos. Segundo o Decreto Lei 200 de 1967: Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: I Planejamento; II Coordenação; III Descentralização; IV Delegação de Competência; V - Controle Segundo Lustosa da Costa: O Decreto-Lei nº200/1967 constituiu-se numa espécie de lei orgânica da Administração Pública, fixando princípios, estabelecendo conceitos, balizando estruturas e determinando providências. O Decreto-Lei nº 200 se apoiava numa doutrina consistente e definia preceitos claros de organização e funcionamento da máquina administrativa. Em primeiro lugar, prescrevia que a Administração Pública deveria se guiar pelos princípios do planejamento, da coordenação, da descentralização, da delegação de competência e do controle. Em segundo, estabelecia a distinção entre a Administração direta os Ministérios e demais órgãos diretamente subordinados ao Presidente da República e a indireta, constituída pelos órgãos descentralizados autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. Em terceiro, fixava a estrutura do Poder Executivo Federal, indicando os órgãos de assistência imediata do Presidente da República e distribuindo os Ministérios entre os setores político, econômico, social, militar e de planejamento, além de apontar os órgãos essenciais comuns aos diversos Ministérios. Em quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, Página 18 de 67

19 contabilidade e auditoria e serviços gerais. Em quinto, definia as bases do controle externo e interno. Em sexto, indicava diretrizes gerais para um plano de classificação de cargos. E, finalmente, estatuía normas de aquisição e contratação de bens e serviços. Dentre as várias informações sobre este período de reforma, a que mais se sobressai é a Descentralização para a Administração Indireta. Com a Administração indireta ganhando força e flexibilidade, inclusive com a possibilidade de contratar diretamente seus quadros mediante a aplicação da CLT, aliada à perda de controle pelas agências centrais da Administração direta, formou-se na Administração indireta um quadro burocrático paralelo e bem qualificado denominado pelos autores de tecnoburocracia. A reforma do Decreto-Lei 200 de 1967, no entanto, apresentou duas consequências inesperadas: a possibilidade de contratar sem concursos trouxe à tona as antigas práticas clientelistas; e a falta de preocupação com a Administração direta, deixando de realizar concursos e de desenvolver carreiras específicas. Na verdade, o núcleo estratégico foi enfraquecido em face da estratégia oportunista do regime miitar. Com isso, o núcleo descentralizado ganhava força, causando o enfraquecimento do núcleo estratégico do Estado, o qual era mais centralizado. Seguindo o curso da história, em 1979 foi criado o Programa Nacional de Desburocratização, sob o comando de Helio Beltrão. Tal programa tinha por objetivo a simplificação e racionalização de métodos. O principal foco do Programa Nacional de Desburocratização era conter a expansão da Administração Indireta. Principais objetivos do Programa Nacional de Desburocratização: Melhoria no atendimento aos usuários do serviço público; Simplificação do trabalho administrativo; Descentralização das decisões; Página 19 de 67

20 Potencializar a execução da Reforma Administrativa prevista no Decreto Lei 200; Frear o excessivo crescimento da Administração Indireta, através de contratos com empresas privadas capacitadas e convênios com órgãos estaduais e municipais; Bem, antes de passarmos para próxima etapa responsável pelo modelo pósburocrático, vamos conhecer alguns outros conceitos. Vamos lá!..está acabando..fôlego! Eficiência, Eficácia e Efetividade Estes três conceitos permeiam várias áreas, não somente nas ciências humanas, como também nas ciências exatas. Vamos conhecer cada um deles e percebam que elas serão utilizadas implicitamente nos outros conceitos. Eficiência: Está relacionado com o modo pelo qual se utiliza os recursos disponíveis e dizemos que uma pessoa foi eficiente quando ela utiliza tais recursos da melhor forma. Eficácia: Não está relacionado com a forma pela qual se utiliza os recursos, mas com o atingimento do objetivo desejado, não importando como foi atingido. Portanto, podemos concluir que nem sempre uma ação eficaz venha a ser eficiente. Uma pessoa pode atingir seus objetivos (ser eficaz) e o fazer da pior forma, ou seja, desperdiçando recursos ou fazendo mal uso deles na solução (ser ineficiente). Efetividade: Esta relacionado com a análise das ações quanto aos seus impactos ou seja, se o que foi feito mudou a realidade, ajudando a planejar as ações futuras do Estado para combater problemas da sociedade. A Nova Gestão Pública (New Public Manager - NPM) Segundo Humberto Falcão Martins: Página 20 de 67

21 O NPM é um conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma de gestão pública a partir da emergência dos temas crise e reforma do estado nos anos 80. O termo foi originalmente lançado como recurso estruturador da discussão acadêmica sobre as transformações transcorridas na gestão e organização executiva de governos a partir dos anos 80. Evolução da Nova Gestão Pública Sua evolução se deu por meio de três modelos: Gerencialismo Puro, Consumerism e o Public Service Orientation (PSO). O Gerencialismo Puro teve seu foco na economia e na eficiência, onde se estabeleceu a máxima de fazer mais com menos, olhando o cidadão como um contribuinte que não quer saber de desperdício e sim, ver todos os seus recursos sendo aplicados de forma eficiente. O primeiro passo adotado para se chegar ao gerencialismo puro foi cortar custos e pessoal e adotou-se uma gestão por resultados, conferindo maior autonomia às agências governamentais e descentralizando a estrutura administrativa. O grande problema foi que o gerencialismo puro se importou muito mais com a estratégia da eficiência, deixando de lado a avaliação sobre a efetividade dos serviços públicos prestados, ou seja, o real impacto da ação governamental na sociedade não era avaliado. O Consumerism focou na satisfação do consumidor, através do conceito de qualidade do serviço público, onde o poder público se tornaria mais leve, mais ágil e também competitivo. Tudo isso a partir da descentralização administrativa, criação de opções de atendimento, incentivo a competição entre organizações públicas e adoção de um modelo contratual. Nota-se que enquanto o Gerencialismo Puro preocupava-se mais em recuperar a eficiência perdida, o Consumerism busca incrementar a qualidade dos serviços, olhando o cidadão como cliente. O PSO (Public Service Orientation) se diferencia dos outros dois modelos a partir do conceito de cidadão. O conceito de cidadão traz uma conotação coletiva, ou seja, pensa-se Página 21 de 67

22 na cidadania como um conjunto de cidadãos com direitos e deveres. O termo consumidor ou cliente tem um referencial individual e não coletivo, onde se tenta proteger apenas o direito do indivíduo. Toda reflexão sobre o tema PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como Accountability, transparência, participação política, equidade e justiça, questões praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial. Segundo Cario Marini: O PSO, está baseado na noção de equidade, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever social de prestação de contas. Essa nova visão, ainda que não completamente delimitada do ponto de vista conceitual, introduz duas importantes inovações: uma no campo da descentralização, valorizando-a como meio de implementação de políticas públicas; outra a partir da mudança do conceito de cidadão, que evolui de uma referência individual de mero consumidor de serviços, no segundo modelo, para uma conotação mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que fazer mais com menos e fazer melhor, o fundamental é fazer o que deve ser feito. Vimos que no PSO foi citado o tema Accountability. Este tema vem sendo explorado cada vez mais pelas bancas de concursos, inclusive em provas discursivas. O termo Accountability está intimamente ligado à questão da prestação de contas e da responsabilidade, ambos conferidos àqueles que governam e administram o bem público. Estes precisam, de alguma forma, mostrar para sociedade o que está sendo feito com os recursos pagos pelos cidadãos. Alguns autores traduzem o termo como responsabilização, outros como dever de prestar contas, enfim, os principais elementos que definem Accountability são: o Obrigação de prestar contas; o Responsabilização pelos atos e resultados; o Responsividade (capacidade de tomar decisões que maximizem o interesse público e não do interesse próprio). Página 22 de 67

23 A Accountability pode ser classificada de três formas: TCE/CE Analista de Controle Externo 1. Accountability Horizontal: Ocorre no controle realizado pelas agências estatais, autorizadas e dispostas a vigiar, controlar, corrigir e punir ações ilegais. 2. Accountability Vertical: Se materializa através do voto, onde o controle é feito de baixo para cima ou através do controle burocrático (de cima para baixo). O controle feito através do voto atinge dimensão eleitoral, onde será possível premiar ou punir um governante nas eleições. 3. Accountability Societal: Incorpora atores como associações, ONGs, movimentos sociais, mídia, dentre outros, onde o principal foco é o controle social, seja institucional ou não. Voltando agora para o foco das reformas. Estamos agora no governo Fernando Henrique Cardoso FHC. O grande destaque nas provas do CESPE sobre este governo é o Plano Diretor a Reforma do Aparelho do Estado PDRAE de Neste período o papel do Estado foi revisto e chegou-se a conclusão que ele não executava bem as atividades que deveriam ser de responsabilidade do particular e não do público, pois em muitos casos o particular teria maior autonomia e competência para fazêlo. Isso não significa que todos os serviços prestados pela Administração à sociedade deveria correr solto, na verdade, o Estado passaria para o particular várias atividades, as quais não se conseguia executar com melhor eficiência e em contrapartida o Estado passaria a regular e fiscalizar tais atividades junto ao particular, a fim de garantir a satisfação da sociedade. Página 23 de 67

24 A partir desta conclusão, surge a noção do Estado Mínimo, ou seja, seria necessário enxugar a máquina administrativa a fim de manter como competência do Estado apenas aquilo que fosse essencial, ficando o restante a cargo do particular. A consequência básica e polêmica disto foi: Privatização. De acordo com o PDRAE:..o paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e de descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivo à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do vigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. O PDRAE define muito bem os diferentes setores do Estado, vamos conhecê-los inicialmente através de uma figura criada pelo Bresser Pereira Da Administração Pública Burocrática à Gerencial. Página 24 de 67

25 Núcleo Estratégico: São definidas as leis e políticas públicas. É um setor relativamente pequeno, formado no Brasil, a nível federal, pelo Presidente da República, pelos ministros de Estado e a cúpula dos ministérios, responsáveis pela definição das políticas públicas, pelos tribunais federais encabeçados pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Ministério Público. A nível estadual e municipal existem correspondentes núcleos estratégicos. Atividades exclusivas de Estado: São aquelas em que o poder de Estado, ou seja, o poder de legislar e tributar é exercido. Inclui a polícia, as forças armadas, os órgãos de fiscalização e de regulamentação, e os órgãos responsáveis pelas transferências de recursos, como o Sistema Unificado de Saúde, o sistema de auxílio-desemprego, etc. Serviços não-exclusivos: Também chamados de competitivos do Estado, são aqueles que, embora não envolvendo poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia porque os considera de alta relevância para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas, não podendo ser adequadamente recompensados no mercado através da cobrança dos serviços. Produção para o mercado: Trata-se da produção de bens e serviços para o mercado, a qual é realizada pelo Estado através das empresas de economia mista, que operam em setores de serviços públicos e/ou em setores considerados estratégicos. Em resumo, a criação dos setores acima descritos permitiu ao Estado reduzir a sua presença na execução direta de alguns serviços públicos, tais como serviços de água, energia, telefonia, dentre outros. Isso se deu por verificar-se que o particular teria condições de executar com maior competência tais atividades, do que a própria administração pública, daí surgiram as varias privatizações de estatais que realizavam tais serviços anteriormente. Mas, tais serviços, agora nas mãos dos particulares, não poderiam ficar longe dos olhos do Estado, até porque, tais serviços seriam para atender a necessidade da sociedade e consequentemente dos contribuintes, portanto se fez Página 25 de 67

26 necessário a criação de formas de se fazer tal acompanhamento e isto levou a criação das Agências Reguladoras. Uma outra característica decorrente deste novo desenho da estrutura administrativa do Estado, foi o foco maior no resultado, do que nos procedimentos. Para isso foram criados os contratos de gestão e as agências executivas, sendo estas últimas dotadas agora de maior autonomia, formadas por instituições da administração indireta. O grande objetivo destas instituições seria o alcance de metas. Finalmente chegou a hora, vamos lá! Resolver questões! Questão 01: CESPE MPU - Técnico Administrativo Julgue os itens a seguir, relativos a administração. As grandes reformas administrativas do Estado brasileiro, ocorridas após 1930, foram do tipo patrimonialista, burocrática e gerencial. Comentários: Se você leu o resumo da aula, já deu pra matar de cara esta questão, ou seja, o patrimonialismo reinou até antes de 1930 e foi perdendo força através de algumas ações do governo Vargas. Daí para frente o modelo burocrático foi ganhando força até o momento em que práticas de gestão começaram a ser melhor absorvidas pelo Estado, diminuindo o foco nos procedimentos (burocracia) e aumento o foco no resultado (gerencial). Portanto, a questão está ERRADA, por afirmar que o patrimonialismo pertenceu as reformas após Mas, vale uma ressalva, o patrimonialismo nunca deixou de existir, ele só foi perdendo força. Gabarito: E Página 26 de 67

27 Questão 02: CESPE PRF - Técnico em Assuntos Educacionais - Classe A Padrão I Os desafios da administração pública contemporânea relacionam-se diretamente à quebra de paradigmas e conceitos preestabelecidos sobre a gestão organizacional. A constante troca de conhecimento entre a esfera pública e privada é essencial para garantir a constante evolução dos sistemas organizacionais. Com relação a esse assunto, julgue os itens a seguir. A erradicação do patrimonialismo no Brasil aconteceu com a reforma administrativa de 1930, que instituiu o modelo de administração burocrática na gestão governamental brasileira. Comentários: O CESPE pegou pesado viu! Erradicar foi muito radical, pois o patrimonialismo apenas foi perdendo força, até os dias de hoje existem práticas patrimonialistas (Mensalão é um exemplo ). Por isso esta errada a questão. Gabarito: E Questão 03: CESPE PRF - Técnico de Nível Superior - Classe A Padrão I Julgue os itens seguintes, a respeito das crises do Estado brasileiro e de suas reformas administrativas. A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público representou a segunda reforma administrativa do país, com a implantação da administração pública gerencial. Página 27 de 67

28 Comentários: A questão esta falando do DASP. Vimos em nosso resumo que o DASP foi criado no governo Vargas e foi logo utilizado para institucionalizar práticas rígidas no processo administrativo do Estado brasileiro e com isso o modelo burocrático tomava força na Administração Pública do nosso país. O erro da questão está em afirmar que o DASP foi criado com a implantação da administração pública gerencial e como vimos, foi a burocrática. Gabarito: E Questão 04: CESPE PRF - Técnico de Nível Superior - Classe A Padrão I Julgue os itens seguintes, a respeito das crises do Estado brasileiro e de suas reformas administrativas. O Programa Nacional de Desburocratização, criado na década de 60 do século passado, foi a primeira tentativa de reforma gerencial da administração pública. Comentários: Essa derrubou muitos candidatos viu. Primeiro, o PNB Programa Nacional de Desburocratização foi criado pelo Hélio Beltrão, como vimos em nosso resumo, em 1979, como forma de simplificar os processos e tentar por em prática os princípios já descritos no Decreto Lei 200 de 1967, este sim, foi o primeiro a tentar implantar práticas de perfil gerencial dentro da administração pública brasileira. Gabarito: E Questão 05: CESPE PRF - Técnico de Nível Superior - Classe A Padrão I Com referência à Reforma da Gestão Pública do Brasil em 1995, julgue os itens que se seguem. Página 28 de 67

29 A primeira reforma da administração pública do Brasil foi a reforma burocrática. Comentários: Isso e depois fomos caminhando para modelo gerencial. Certa a questão. Gabarito: C Questão 06: CESPE ANCINE - Técnico Administrativo No que se refere à evolução da administração pública no Brasil após 1930, julgue os itens subsequentes. A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi o primeiro movimento de reforma administrativa do país. Comentários: Sim, e como já vimos, uma reforma seguindo preceitos do modelo burocrático. Gabarito: C Questão 07: CESPE TRE-ES - Analista Judiciário - Área Administrativa Em relação às reformas administrativas empreendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue os itens a seguir. A instituição, em 1936, do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP) teve como objetivo principal suprimir o modelo patrimonialista de gestão. Comentários: Agora sim, a CESPE apresentou o termo correto: suprimir e não acabar, erradicar, como já vimos em questões anteriores. Os modelos burocráticos e gerenciais foram surgindo em uma evolução, sempre procurando corrigir imperfeições do modelo anterior, e principalmente diminuir as práticas patrimonialistas, apesar delas ainda insistirem em continuar existindo. A questão está CERTA. Gabarito: C Página 29 de 67

30 Questão 08: CESPE TC-DF - Auditor de Controle Externo Julgue os itens a seguir a respeito das reformas administrativas e da redefinição do papel do Estado. A reforma administrativa embutida no Decreto-Lei n.º 200/1967 impediu a sobrevivência de práticas patrimonialistas e fisiológicas nos diversos níveis da administração pública. Comentários: A CESPE adora pegar o candidato desprevenido, vejam novamente que ela insiste na afirmação de que práticas patrimonialistas foram completamente impedidas com as reformas e isso não é verdade. Gabarito: E Questão 09: CESPE CADE - Analista Técnico - Administrativo Acerca das reformas administrativas e da redefinição do papel do Estado, julgue os itens a seguir, considerando que DASP se refere ao Departamento Administrativo do Serviço Público. O Decreto-lei n.º 200/1967, o qual embasou a reforma administrativa de 1967, estabeleceu mecanismos de avaliação de desempenho dos entes descentralizados. Comentários: Olha, essa pegou muita gente viu e é muito sutil. Em nosso resumo vimos que o DL 200 de 1967 previa uma forte descentralização, porém não abordou o estabelecimento de mecanismos de avaliação de desempenho. Este último podemos verificar um pouco mais a frente na história das reformas, quando se estabelece a criação de agências executivas e contratos de gestão, lembram? Ou seja, a avaliação de desempenho é vista de forma mais explícita a partir do PDRAE Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. Gabarito: E Página 30 de 67

31 Questão 10: CESPE CADE - Analista Técnico - Administrativo Acerca das reformas administrativas e da redefinição do papel do Estado, julgue os itens a seguir, considerando que DASP se refere ao Departamento Administrativo do Serviço Público. A reforma administrativa de 1967 deu ênfase à centralização, de modo a instituir o orçamento como princípio de racionalidade administrativa. Comentários: Como vimos na questão anterior e em nosso resumo, o DL 200 de 1967 primava pela descentralização e não pela centralização. Vão observando que a CESPE não aprofunda tanto o assunto na cobrança das questões, ela na verdade toma por base palavras chaves ou pontos marcantes sobre cada uma das reformas e assim vai tentando derrubar o candidato com trocadilhos e inversões de conceitos. A questão está ERRADA. Gabarito: E Questão 11: CESPE PRF - Técnico de Nível Superior - Classe A Padrão I Julgue os itens seguintes, a respeito das crises do Estado brasileiro e de suas reformas administrativas. O Decreto-lei n.º 200/1967 garantia a contratação de empregados somente mediante concurso público, o que possibilitou a seleção de administradores públicos de alto nível, contribuindo para a reforma do Estado gerencialista. Comentários: Cuidado quando a CESPE trouxer palavras como todas, nenhuma, somente, apenas. Geralmente tem alguma pulha na questão que a torna ERRADA. Página 31 de 67

32 Como vimos em nosso resumo, o DL 200 permita a contratação de pessoa de forma direta e sem concurso público para os quadros da administração indireta. Porém era uma possibilidade e não uma obrigação, ou seja, o que invalida a questão é o uso do termo somente. Gabarito: E Questão 12: CESPE PRF - Técnico de Nível Superior - Classe A Padrão I Julgue os itens seguintes, a respeito das crises do Estado brasileiro e de suas reformas administrativas. O Decreto-lei n.º 200/1967 garantia a contratação de empregados somente mediante concurso público, o que possibilitou a seleção de administradores públicos de alto nível, contribuindo para a reforma do Estado gerencialista. Comentários: Essa questão é justamente no mesmo nível da anterior e pelo mesmo motivo esta errada.gabarito: E Questão 13: CESPE TRT - 17ª Região (ES) - Analista Judiciário - Área Administrativa Julgue os itens de 73 a 77, acerca de noções de administração pública e geral. A reforma gerencial implementada no governo Collor pautava-se em um instrumento denominado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) e visava à desburocratização do Estado, o que promoveu a criação de um ministério com essa finalidade Comentários: A questão está quase certa. O ERRO esta no nome do presidente, não foi no governo Collor que se deu a implementação do PDRAE, foi no governo FHC, como vimos em nosso resumo. Gabarito: E Página 32 de 67

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