Gestão de Finanças Públicas

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1 APRESENTAÇÃO Desde a primeira edição deste livro mencionamos como os avanços no arcabouço institucional e instrumental de gestão financeira foram relevantes para que o governo brasileiro, efetivamente, assumisse o controle das contas públicas, requisito imprescindível para se garantir a estabilidade da economia. Mencionamos como, desde o início da década de 1980, uma longa sequência de esforços foi desenvolvida com vistas ao pleno conhecimento das origens dos desajustes estruturais de nossa economia e para superar a situação de descontrole que então marcava a gestão das contas públicas no País. A urgência de se obter informações tempestivas e confiáveis sobre as contas públicas, assim como instrumentos para seu adequado gerenciamento, a partir das crises fiscais vividas na década de 1980, coincidiu com o surgimento de novas tecnologias de informação e comunicação, principalmente no Brasil, que viveu até a primeira metade da década reserva de informática, isto é, os computadores somente podiam ser fabricados no país. Esse cenário fomentou uma ampla reforma institucional no governo brasileiro, acompanhada da introdução de modernas ferramentas de gestão, o que transformou radicalmente a gestão das finanças públicas brasileiras. Foi necessário mobilizar um amplo conjunto de agentes, visando o reordenamento institucional dos órgãos de finanças do Governo Federal. Realizaram-se modificações profundas no arcabouço normativo, que abrangeram desde o texto constitucional até as normas operacionais. Foram reformuladas as funções do Banco do Brasil, do Banco Central e do Tesouro Nacional, processo que conduziu à criação da Secretaria do Tesouro Nacional. Foram introduzidos modernos recursos tecnológicos na Administração Pública Federal, como o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - Siafi, por intermédio do qual passaram a se realizar, de forma integrada e automatizada, as transações orçamentárias e financeiras e seus respectivos registros contábeis. Nas duas primeiras edições desta obra, reunimos em um só volume os fundamentos e as práticas relacionadas com o tema. No entanto, muitas sugestões, vindas de pessoas de diferentes áreas, recomendaram ampliar a abordagem de alguns temas. Dessa forma, a partir desta edição de Gestão das Finanças Públicas os temas abordados no livro são tratados em dois volumes. 11

2 Gestão de Finanças Públicas Neste primeiro volume abordamos o conjunto de temas usualmente conhecido no mundo acadêmico como Administração Financeira e Orçamentária AFO, basicamente focado na legislação e nas práticas vigentes. Nesta edição trazemos também aspectos relacionados com Estados e Municípios. No segundo volume trataremos melhor os fundamentos de finanças públicas, o detalhamento de aspectos da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF e o contexto histórico e conjuntural que levou ao desenvolvimento e adoção dos atuais modelos. Acreditamos que o público em geral poderá, nesta obra, encontrar respostas para alguns dos questionamentos sobre como o governo administra o dinheiro público, ou seja, o seu dinheiro. Os servidores que exercem atividades nas áreas de planejamento, de execução, de controle, ou de acompanhamento da despesa pública encontrarão aqui orientações para a realização de suas tarefas. A imprensa, os profissionais e estudantes de economia e os fornecedores do governo poderão melhor compreender os mecanismos operacionais de gestão, assim como o alcance e as limitações das informações e dos dados usualmente divulgados pelos governos municipais, estaduais e federal. E aqueles que desejarem ingressar no serviço público terão nesta obra uma visão completa sobre o funcionamento do ciclo de gestão das finanças do País, conhecimento indispensável para o sucesso em concursos públicos. Esperamos que esta seja uma contribuição efetiva para a continuidade e o sucesso do aperfeiçoamento do setor público no Brasil. Os Autores 12

3 VISÃO GERAL DO LIVRO Este volume se encontra estruturado em três partes. Nas duas primeiras, abordamos as etapas do ciclo de gestão dos recursos públicos, que se aplicam uniformemente à União, aos Estados e aos Municípios, destacando na primeira os instrumentos de planejamento e, na segunda, os mecanismos de execução. Na terceira parte trazemos a experiência do Governo Federal quanto aos principais temas relacionados com Administração Financeira e Orçamentária. 1ª Parte: Ciclo de Gestão dos Recursos Públicos Planejamento O ciclo de gestão dos recursos públicos compreende o conjunto de atividades que o governo deve desenvolver. Nesta primeira parte tratamos dos instrumentos elaborados na etapa de planejamento, o PPA, a LDO e a LOA. No capítulo 1 são abordados os aspectos relacionados ao Plano Plurianual PPA, que estabelece o direcionamento estratégico e os programas do governo para um período de quatro anos. Na forma estabelecida na Constituição Federal, deve conter as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O capítulo 2 trata da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), instrumento de governo que estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subsequente; orienta a elaboração do orçamento; dispõe sobre alterações na legislação tributária; estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento e as metas fiscais para três exercícios seguintes. Com base na LDO, o órgão da administração pública responsável pelo orçamento, no âmbito de cada ente, coordena a elaboração da proposta orçamentária para o ano seguinte, juntamente com os demais órgãos e unidades orçamentárias, inclusive os órgãos dos poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público. O capítulo 3 propiciará ao leitor os conceitos básicos para elaboração do orçamento Público e os princípios que norteiam sua elaboração e evolução ao longo do tempo. Por intermédio do Projeto de Lei Orçamentária Anual o governo define, dentre os objetivos do PPA, aqueles que serão priorizados no Orçamento Anual, assim como as metas a serem atingidas naquele ano. Cabe ressaltar que nenhuma despesa pública pode ou deve ser executada sem que se encontre prevista no orçamento. 13

4 Gestão de Finanças Públicas As leis orçamentárias dos entes governamentais brasileiros estimam as receitas e fixam os valores das despesas autorizadas, em montantes compatíveis com a previsão de arrecadação. Se, durante o exercício financeiro, houver necessidade de realização de despesas acima do limite previsto na Lei, o Poder Executivo pode e deve submeter ao Legislativo projeto de lei de crédito adicional. Este tema também é explorado no capítulo 3. 2ª Parte: Ciclo de Gestão dos Recursos Públicos Execução O ciclo de gestão tem continuidade com as etapas de execução orçamentária e financeira e, posteriormente, de controle e avaliação. Nesta segunda parte tratamos das atividades de execução. O capítulo 4 aborda a dinâmica da receita pública, sua caracterização, as diversas definições e os estágios percorridos até o momento do recolhimento aos cofres públicos. Além disso, trata das classificações da receita de acordo com sua origem (natureza da receita) e sua destinação (fonte de recursos). A execução da despesa pública é abordada no capítulo 5, no que tange à sua caracterização, definições e classificações (institucional, funcional, econômica e outras). As etapas da execução da despesa também são tratadas neste capítulo, desde a geração até o pagamento, inclusive quanto aos recolhimentos de retenções. Após a aprovação do orçamento, cabe ao chefe de cada poder, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, elaborar a programação financeira e o cronograma mensal de desembolso. Os parâmetros macroeconômicos (PIB, inflação, câmbio) projetados e utilizados para elaboração do orçamento em meados do ano anterior, usualmente apresentam comportamento diferente daquele projetado. Caso uma nova estimativa de arrecadação indique que a receita estimada não será integralmente arrecadada, o Poder Executivo poderá ser premido a reduzir os gastos do ente. Em situações como essa, são editados os chamados Decretos de Programação Orçamentária e Financeira (ou Decretos de Contingenciamento), nos quais são estabelecidos limites de gasto em montantes menores que o valor das dotações orçamentárias aprovadas pelo Legislativo. O capítulo 6 trata da programação e execução orçamentária e financeira, bem como dos principais aspectos que os responsáveis pela administração das contas do ente governamental deve levar em consideração a fim de que seja cumprida a meta fiscal para o período. Aborda também aspectos a serem observados para que o ente administre as obrigações a pagar dentro da sua capacidade de arrecadação, respeitados os limites de endividamento estabelecidos pela LRF. Terminado o exercício, algumas despesas contratadas ao longo do ano ainda não terão sido pagas. Seus valores constituem os chamados restos a pagar. No capítulo 7 abordaremos os procedimentos, regras e normas que deverão ser observadas no encerramento do exercício. O capítulo 8 abrange o controle interno e externo e também mecanismos de controle social. 14

5 Visão Geral do livro 3ª Parte: A Experiência do Governo Federal A partir do capítulo 9 o leitor terá contato com a experiência de gestão dos recursos públicos no âmbito do Governo Federal, com uma abordagem focada nos aspectos sistêmicos, operacionais e de legislação. No capítulo 9 tratamos dos principais sistemas estruturantes do Governo Federal (Siafi, Siop e outros) que apoiam o funcionamento dos sistemas organizacionais de planejamento, orçamento, programação financeira, contabilidade e controle interno. Os capítulos 10 e 11 tratam de aspectos específicos relacionados com a elaboração dos projetos de lei do PPA e do Orçamento Anual, no âmbito do Governo Federal. Por sua vez, o capítulo 12 trata da tramitação, no Congresso Nacional, dos referidos projetos de lei, bem como de suas modificações e das Diretrizes Orçamentárias. Nos capítulos seguintes o leitor poderá conhecer como se processa a arrecadação das receitas federais, como funcionam os mecanismos de ingresso e saída de recursos da Conta Única do Tesouro Nacional, os principais instrumentos de pagamentos utilizados, conceitos básicos da estrutura do Siafi (capítulo 13) e os impactos do Sistema de Pagamentos Brasileiro SPB sobre as rotinas de gerenciamento da Conta Única (capítulo 14). Adicionalmente, apresentamos as rotinas de utilização do Cartão de Pagamentos do Governo Federal - CPGF (capítulo 16), que é utilizado principalmente como meio de pagamento dos recursos adiantados a título de suprimento de fundos. Assim, procuramos oferecer elementos para que o leitor entenda melhor o funcionamento, sob o enfoque normativo e operacional, da administração orçamentária e financeira no âmbito do setor público brasileiro. 15

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