2 CONGRESSO BRASILEIRO DE SISTEMAS RIBEIRÃO PRETO SP ÁREA TEMÁTICA: B - ABORDAGEM SISTÊMICA NAS ORGANIZAÇÕES

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1 2 CONGRESSO BRASILEIRO DE SISTEMAS RIBEIRÃO PRETO SP ÁREA TEMÁTICA: B - ABORDAGEM SISTÊMICA NAS ORGANIZAÇÕES O SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL: UMA ANÁLISE DA AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES (ANATEL) COM BASE NA TEORIA DE SISTEMAS Autores Carla A. Arena Ventura * Dante Pinheiro Martinelli ** RESUMO As telecomunicações desempenham um papel de vital importância na sociedade da informação e, conseqüentemente, no dia-a-dia das pessoas e organizações. Historicamente, este setor foi considerado um monopólio natural sob a administração pública ou privada. Contudo, a evolução tecnológica e a necessidade de serviços diversificados e modernos geraram um movimento global de mudanças estruturais políticas e legais no setor. O Anexo de Telecomunicações do Acordo Geral de Serviços da Organização Mundial do Comércio representa um marco para a flexibilização das telecomunicações. No Brasil, este processo começou em 1995 e atingiu o seu ápice em 1998 quando o monopólio estatal foi aberto a investimentos privados. A Lei Geral de Telecomunicações de 1997 estabeleceu o modelo de reestruturação das telecomunicações e criou a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL). Com base na premissa de que as agências reguladoras são entes importantes para a reorganização do setor de telecomunicações, este estudo descreve a estrutura organizacional da ANATEL, analisando-a por meio da teoria de sistemas. Inicialmente, os autores apresentam uma revisão da literatura sobre a evolução histórica das telecomunicações no Brasil, bem como das agências reguladoras, seu poder, ligações com os poderes do Estado e estrutura organizacional, bem como os princípios da teoria de sistemas. Como resultado desta revisão, os autores propõe alternativas para o modelo de gestão do setor de telecomunicações do Brasil implementado no período pós-privatização. ABSTRACT Telecommunications play a vital role in the so-called information society and, consequently, in everyday life for people and organizations. The sector was traditionally seen as a natural monopoly under public or private administration. However, technological evolutions and the need for more modern and diversified telecommunications services gave rise to a global movement towards legal and political structural changes. The Telecommunications Attachment to the WTO General Agreement on Trade in Services represents a landmark in this flexibilization process. In Brazil, this process started in 1995 and reached its climax in 1998 when the state monopoly was opened up to private investments. The 1997 General Telecommunications Act established the model for restructuring the telecommunications sector and created the National Telecommunications Agency (Anatel). Based on the premise that regulatory bodies were important for the reorganization of the telecommunications sector, this study describes the organizational structure of Anatel, analyzing it according to the systems theory. First, a documentary analysis and literature review were carried out on the historical evolution of telecommunications Brazil, as well as on regulatory bodies, their power, governmental links, organizational structure and on the principles of systems theory. As a result of this review, authors proposed some alternatives to the telecommunications management model under implementation in Brazil in the post-privatization period. * Professora Doutora da UNIFACEF e da EERP-USP. Endereço para correspondência: Avenida Bandeirantes, Campus Universitário. Ribeirão Preto, São Paulo, Brasil. CEP E.mail: caaventu@eerp.usp.br ** Professor Titular da FEARP-USP. dantepm@usp.br 1

2 INTRODUÇÃO As novas tecnologias da informação e das comunicações constituem a base da recente sociedade da informação e um dos alicerces do desenvolvimento econômico. Neste sentido, pode-se afirmar que as telecomunicações são o sistema nervoso da economia global. O papel das telecomunicações na economia mundial é tema freqüente da agenda internacional, refletido no posicionamento crescente das empresas do setor no mercado globalizado e na conseqüente reestruturação dos sistemas nacionais e transnacionais de comunicações em busca de adaptação às rápidas mudanças tecnológicas, políticas e econômicas (Ventura, 2004). Desta forma, as décadas de 80 e 90 foram marcadas por grandes reformas no setor, motivadas pela necessidade de atração de investimentos capazes de conduzir à modernização, diversificação e melhoria na qualidade dos serviços, culminando em mudanças estruturais legais e políticas. A reestruturação do modelo de monopólio estatal das telecomunicações no Brasil iniciouse em 1995, acompanhando o movimento irreversível de reformas já realizadas em outros países latino-americanos como o México, Chile, Argentina e Venezuela. O movimento de mudanças consolidou-se no Brasil com a criação da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), responsável pela implementação do modelo de flexibilização das telecomunicações no país e criada nos moldes da Federal Communications Commission (FCC), agência norte-americana de comunicações. Neste contexto,o objetivo central desta pesquisa qualitativa, do tipo estudo de caso, foi analisar como a agência reguladora brasileira desempenha um papel preponderante no processo de reorganização do setor de telecomunicações, na área de telefonia fixa, com base nos conceitos da teoria de sistemas. Como resultado são propostas recomendações para o modelo de gestão das telecomunicações no país. 2 AGÊNCIAS REGULADORAS A origem remota das agências reguladoras é inglesa, a partir da criação pelo Parlamento, em 1834, de diversos órgãos autônomos com a finalidade de aplicação e concretização dos textos legais. Posteriormente, em virtude da influência do direito anglo-saxão, os Estados Unidos iniciaram a instituição de uma série de agências. A existência de agências reguladoras resulta da necessidade de o Estado influir na organização das relações econômicas de modo muito constante e profundo e do desejo de conferir, às autoridades incumbidas dessa intervenção, boa dose de autonomia frente à estrutura tradicional do poder político. Nesta perspectiva, a regulação como espécie de intervenção federal apresenta características marcadamente econômicas, com o intuito de cuidar de um campo específico de atividades proveniente de setores ditos privados ou de reserva estatal, como as telecomunicações. 2

3 É importante lembrar que as agências reguladoras não são sinônimo de processo de privatização, uma vez que existem em países que nunca conheceram fluxos de privatização, como os EUA. Cumpre aqui enfatizar que a designação e a estruturação das agências reguladoras nos diferentes países é fortemente influenciada pela experiência norte-americana. De forma geral, as agências reguladoras apresentam autonomia. Há, contudo, dois tipos de controles aos quais as agências se submetem, o primeiro denomina-se controle de gestão, referente à fiscalização da aplicação de seus recursos e o segundo configura-se no controle de sua atividade fim, ou seja, da regulação. Neste último, as agências são submetidas à fiscalização do legislativo e judiciário, além de serem controladas por instâncias específicas da sociedade. As agências apresentam também a importante missão de proteção dos consumidores (tanto os efetivos como os potenciais). Daí falar-se em universalização dos serviços básicos, especialmente em países em desenvolvimento como o Brasil (Ventura, 2004). Outro ponto de profunda importância para as agências reguladoras, de forma geral, é o estímulo e manutenção à concorrência. Esta é uma tarefa extremamente complexa e delicada. Devem, portanto, buscar manter uma estrutura de mercado economicamente viável, fazer licitações transparentes para a escolha de novas empresas, impedindo que os concorrentes se aliem ilicitamente. Finalmente, cumpre salientar a necessidade de autonomia da agência reguladora com relação ao poder político. Sendo assim, apesar de implementar macropolíticas setorias definidas pelo governo, a agência reguladora não pode transformar-se em instrumento de jogo político. Desta forma, garante-se a estabilidade dos dirigentes, que possuem mandatos específicos, a autonomia na gestão administrativa do órgão regulador, fontes próprias de recurso e a não vinculação hierárquica da agência a qualquer instância do governo. A independência das agências reguladoras é um tema bastante complexo. Não se pode deixar de vislumbrar aqui no mínimo dois viéses: a retórica governamental e sua postura concreta, no que tange conferir efetivamente independência a tal ente (Ventura, 2004). Em suma, as agências reguladoras devem buscar assegurar a maior permeabilidade da atividade regulatória aos interesses da sociedade, possuindo maior capacidade de arbitramento desses interesses e se configurando em um novo tipo de autoridade estatal. No Brasil, as agências reguladoras foram criadas no contexto do processo de desestatização, em que a venda das empresas estatais prestadoras de serviço poderia resultar na perda pelo Estado do poder de influir na prestação do serviço e controlar a estrutura das empresas. Nesta perspectiva, foram implementadas com o objetivo de monitorar serviços fundamentais ao país e cujo colapso seria um desastre para a economia. A primeira agência criada foi a ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica, através da Lei de Posteriormente, foram instituídas a ANATEL, objeto deste estudo e a ANP Agência Nacional do Petróleo, respectivamente pelas Leis de 1997 e de 1997 (Ventura, 2004). 3

4 As várias agências não seguiram um modelo comum. Todavia, apresentam semelhanças e são entidades que exercem tarefas típicas do Estado e gozam de autonomia com relação ao Executivo. Possuem a natureza jurídica de autarquias com regime especial. Pode-se afirmar que a independência funcional e financeira das agências reguladoras regese pela presença de alguns preceitos obrigatórios em suas leis de criação como a independência financeira, a escolha dos instrumentos de regulação e o modo de nomeação de seus dirigentes (Ventura, 2004). As agências editam normas, fiscalizam, aplicam sanções, resolvem disputas entre as empresas e decidem sobre as reclamações de consumidores. Cumprem ainda um papel relevante quanto à concorrência definindo a estrutura do setor ou preparando processos a serem apresentados ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE órgão administrativo de defesa da concorrência no país, com poder para tomar as decisões finais sobre a matéria. O processo de privatização das telecomunicações no Brasil desenvolveu-se a partir de dois marcos: o primeiro refere-se ao fato de que a privatização foi precedida da montagem de um modelo institucional em que se criou um órgão regulador independente e com grande autonomia, a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). O segundo marco é o fato de a reestruturação das telecomunicações no Brasil ter sido precedida por modelos adotados em outros países, como os EUA e a Comunidade Européia, o que trouxe à formulação do sistema nacional vasta experiência e significativo aprendizado O art. 8º da Lei Geral de Telecomunicações brasileira criou, portanto, a Agência Nacional de Telecomunicações, entidade integrante da Administração Pública Federal indireta, submetida a regime autárquico especial e vinculada ao Ministério das Comunicações, com a função de órgão regulador das telecomunicações. De acordo com o seu Regimento Interno, compete à Agência organizar a exploração dos serviços de telecomunicações, em especial, quanto aos aspectos de regulamentação, outorga de concessão e permissão, expedição de autorização, uso dos recursos de órbita e de radiofreqüências e fiscalização (Ventura, 2004). À Anatel cabe regular as telecomunicações no Brasil, exercendo o poder concedente dos serviços públicos, a administração ordenadora das atividades privadas e a fiscalização dos serviços, incluindo a qualidade e os aspectos de organização do mercado. A Anatel, além da competência técnica, desfruta de liberdade gerencial e autonomia. Deve, todavia, prestar contas de suas ações, tanto qualitativamente como sob o ponto de vista financeiro. 3 TEORIA DE SISTEMAS A literatura aponta diferentes definições de sistemas, variando de acordo com os interesses, formação e especialização dos autores (Martinelli & Ventura, 2006). Neste sentido, Churchman (1968) nota que os precursores da Teoria de Sistemas não buscaram, inicialmente, uma definição precisa de sistemas e afirmavam que a Teoria de Sistemas abrangia estudos de interesse de mais de uma área de conhecimento. 4

5 Este estudo baseou-se na definição de sistema oferecida por Churchman (1968) como partes coordenadas em busca de objetivos específicos. O mencionado autor enfatiza ainda cinco aspectos básicos a serem considerados na análise dos sistemas: - os objetivos de todo o sistema - o ambiente do sistema - os recursos do sistema - os components do sistema - a administração do sistema Os objetivos são as metas do sistema. O ambiente abrange tudo o que está fora do controle do sistema, bem como tudo o que influencia a sua atuação. Os conceitos de interrelação, interdependência e interações estão implícitos na abordagem sistêmica. Os recursos são considerados os meios disponíveis para o sistema atingir os seus objetivos. Os recursos estão dentro do sistema e, em contraposição ao ambiente, incluem tudo o que pode ser usado pelo sistema. Os componentes do sistema são a missão, funções e atividades desempenhadas pelo sistema para atingir os seus objetivos. A administração do sistema inclui duas funções básicas: planejamento e controle. Em um sistema aberto, as mudanças são inevitáveis e, assim, o planejamento deve ser constantemente avaliado e revisado. Deve-se também mencionar o fluxo de informação ou feedback. Sem um feedback adequado, as funções de planejamento e controle se tornam obsoletas. Sendo assim, a Teoria de Sistemas enfoca interrelações complexas entre variáveis, apresentando conceitos que permitem a descrição e análise destas interrelações (Martinelli & Ventura, 2006). Como resultado, introduz uma perspectiva essencial para o desenvolvimento das ciências sociais e para o estudo das organizações. Com base nestas premissas, este estudo analisou o papel da agência reguladora de telecomunicações brasileira, a ANATEL, na flexibilização das telecomunicações no país, considerando seus objetivos, ambiente, recursos, componentes e administração. 4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS Trata-se de uma pesquisa qualitativa, considerada apropriada quando o fenômeno em estudo é complexo, de natureza social e que não tende à quantificação. Na presente investigação, inicialmente foi realizada uma pesquisa descritiva com dados secundários, através de uma intensa revisão bibliográfica de documentos (contratos, planejamentos governamentais, protocolos, acordos internacionais e legislações), materiais jornalísticos e estudos sobre agências reguladoras e teoria de sistemas. Posteriormente, foi realizada uma pesquisa descritiva do tipo estudo de caso, utilizado em pesquisas de campo. Os dados foram coletados através de entrevistas semi-estruturadas e observação na agência reguladora e analisados por meio da análise de conteúdo. A análise de conteúdo, conforme definida por Bardin (1977), constitui-se em um conjunto de técnicas de análise de comunicações, visando obter a inferência de conhecimentos 5

6 relativos às condições de produção/recepção destas mensagens. Essas técnicas parciais, mas complementares, consistem na explicitação e sistematização do conteúdo das mensagens e da expressão desse conteúdo, tendo por finalidade efetuar deduções lógicas e justificadas, referentes à origem das mensagens, levando em consideração o emissor e seu contexto e, eventualmente, os efeitos dessas mensagens. Os achados da pesquisa foram analisados de acordo com os cinco aspectos dos sistemas definidos por Churchman. Inicialmente, o cenário das telecomunicações no Brasil foi descrito, enfatizando-se os seus objetivos e ambiente, como pano de fundo para a compreensão da criação da agência reguladora brasileira. Posteriormente, o estudo centrouse nos recursos, componentes e administração da agência reguladora analisada. 5 OBJETIVOS E AMBIENTE: A REESTRUTURAÇÃO DAS TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL No Brasil, o processo de reestruturação das telecomunicações, organizadas sob a forma de monopólio estatal, ocorreu no final dos anos 1990 como conseqüência de um movimento global de liberalização dos serviços. O papel da Organização Mundial do Comércio (OMC) neste contexto não pode ser minimizado. A consolidação da OMC, com seu Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços e especificamente o Anexo de Telecomunicações estimulou a liberalização dos serviços de telecomunicações em âmbito mundial. Deve-se salientar ainda que os EUA, que já haviam vivenciado a quebra de seu monopólio na década de 1980 participaram ativamente da inclusão da liberalização dos serviços na pauta de negociação da Rodada final do GATT e influenciaram este processo de mudança do setor de telecomunicações. Esta abertura significaria um aumento considerável do mercado para as suas empresas (Ventura, 2004). Outras organizações internacionais ligadas às telecomunicações, a UIT e a ISO, desempenham um papel fundamental na gestão das telecomunicações, mas no processo de liberalização das telecomunicações no Brasil tiveram uma atuação secundária. Não obstante, a influência do avanço da tecnologia deve ser salientada. Na verdade, a busca da liberalização e conseqüente competição nas telecomunicações somente foi possível em virtude da atratividade deste serviço. Deste modo, a procura de competição derivou em grande parte da inovação presente nos serviços de telecomunicações, tornando este setor cada vez mais interessante para as empresas. 6 RECURSOS E COMPONENTES DA ANATEL A Anatel, criada em 1997 pelo Poder Executivo, representa o órgão regulador das telecomunicações no Brasil, com a função de organizar a exploração destes serviços, com relação aos aspectos de regulamentação, outorga de concessão e permissão, expedição de autorização, uso dos recursos de órbita e de radiofreqüências e fiscalização. No caso brasileiro, o artigo 21 da Constituição Federal distingue os serviços de telecomunicações e radiodifusão. Desta forma, a Anatel é apenas responsável pelas telecomunicações, não incluindo os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens. 6

7 A Anatel possuiu um papel decisivo na elaboração e implementação do modelo de privatização e continua exercendo uma função primordial na sua consolidação no país, apesar da elaboração de políticas continuar formalmente como responsabilidade do Ministério das Comunicações. Para exercer o seu papel de órgão regulador das telecomunicações no Brasil, a Anatel dispõe de cinco instrumentos fundamentais para a telefonia básica, conhecida tecnicamente como Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC): o Plano Geral de Outorga (PGO), o Plano de Metas de Universalização (PGMU), o Plano de Metas de Qualidade (PGMQ), os contratos de concessão e os regulamentos de interconexão e de remuneração de redes. Os três planos foram essenciais para o processo de privatização da Telebrás (Ventura, 2004). 7 A ADMINISTRAÇÃO DA ANATEL E A SUPERINTENDÊNCIA DE SERVIÇOS PÚBLICOS Durante as entrevistas, procurou-se compreender a real interferência dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e o seu significado no dia a dia da agência reguladora e conseqüentemente na gestão das políticas do setor. A relação da Anatel com o Legislativo nem sequer foi mencionada nas entrevistas, pois é bastante difusa. Ainda, pode-se dizer que o Judiciário é chamado apenas em questões de resolução de conflitos entre as empresas ou entre estas e a Anatel, quando não aceitam as decisões do órgão regulador Ênfase maior foi atribuída às relações com o Executivo, poder criador da Anatel. Nestes nove anos da Agência Reguladora, a ligação com o Executivo vem sendo permeada por vários conflitos e indefinições. A Superintendência de Serviços Públicos é responsável pelo serviço telefônico fixo prestado em regime público e privado, atuando em todo o processo desde a concessão ou autorização até o controle da prestação dos serviços e aplicação de sanções. Visa atingir a competição, universalização e qualidade estipuladas no modelo de reestruturação do setor no Brasil. A Superintendência é composta pelo Superintendente, com cinco assessores e por três órgãos: Gerência Geral de Outorga, Acompanhamento e Controle das Obrigações Contratuais, Gerência Geral de Qualidade e Gerência Geral de Competição. A Gerência Geral de Outorga conduz as atividades relativas à outorga de concessão, permissão e autorização do direito de exploração do serviço no regime público e controla as obrigações legais, regulamentares e contratuais das prestadoras. É formada pela Gerência de Outorga de Serviços, Gerência de Acompanhamento e Controle das Obrigações Contratuais e Gerência de Acompanhamento da Satisfação dos Usuários. Já a Gerência Geral de Qualidade compreende a Gerência de Acompanhamento e Controle da Qualidade dos Serviços, Gerência de Acompanhamento e Controle das Obrigações de Interconexão e a Gerência de Defesa do Cumprimento de Obrigações Legais, Regulamentares e Contratuais. De forma geral, à Gerência Geral de Qualidade compete a emissão de instrumentos normativos e o controle de sua aplicação no que tange às questões de qualidade, continuidade, recursos de numeração e padrões técnicos. 7

8 A Gerência Geral de Competição conduz as atividades relacionadas ao planejamento, acompanhamento e controle da competição e dos planos de serviços. Abrange a Gerência de Acompanhamento e Controle de Tarifas e Preços, Gerência de Planejamento e Acompanhamento da Oferta de Serviços e Gerência de Defesa da Competição. As atividades são descentralizadas na Superintendência. Quanto ao fluxo de comunicação, constata-se que os procedimentos são bastante formalizados nos departamentos estudados. Há contudo uma flexibilidade relativa na ação do pessoal de nível gerencial em virtude da chamada discricionariedade administrativa. 8 AS POLÍTICAS DE GESTÃO DA TELEFONIA FIXA NO BRASIL O modelo adotado para a telefonia fixa no Brasil privilegia a competição. Os trechos de entrevistas demonstram que a competição nos serviços de telefonia fixa, meta do modelo de reestruturação no Brasil, vem ocorrendo na longa distância e no segmento corporativo, confirmando que o grande desafio é atingir competição no serviço local. No Brasil, em virtude do modelo adotado de reestruturação, as concessionárias locais, que possuem a rede, têm grande vantagem comparativa com relação às próprias empresas espelho. Ainda e paradoxalmente, a obrigação de universalização estipulada pelo próprio modelo foi responsável pela expansão das atividades das empresas concessionárias locais e sua consolidação no mercado. Outrossim, importa ressaltar a voz comum de todos os entrevistados, que afirmam não ser possível mais olhar para a competição da telefonia fixa sem analisá-la em um contexto abrangente de convergência. Assim, é certo que muitas mudanças vão ocorrer no futuro próximo, especialmente com o protocolo de voz na internet e que devem alterar o quadro regulatório atual. É importante notar ainda que a universalização afeta diretamente a competição nos serviços de telefonia local. A estabilidade regulatória e a transparência são essenciais na atuação das agências reguladoras, especialmente nas que estão ainda se consolidando como a Anatel (Menezello, 2002). Nesta perspectiva, os funcionários da Anatel mencionaram a relevância da transparência. Todavia, advertem sobre a lentidão como conseqüência da busca pela transparência nas ações da agência, visando evitar os riscos de captura. Cabe também salientar que, segundo a União Internacional de Telecomunicações (UIT), enquanto a competição é elemento importante para uma estratégia compreensiva de desenvolvimento social e econômico, a transparência na área da competição constitui o item vital para os regimes regulatórios globais. Nesta perspectiva, a UIT associa a transparência ao sucesso dos regimes regulatórios de telecomunicações. Para a União Internacional de Telecomunicações (UIT), o desempenho do setor está profundamente relacionado à atuação das agências reguladoras, cuja performance está condicionada a fatores como: limitação de discricionariedade, independência de pressões políticas, possibilidade de obter informação detalhada das empresas, processo regulatório aberto ao escrutínio público e existência de recurso ao Poder Judiciário. No modelo brasileiro, houve a preocupação com todos estes ítens que ocorrem na prática regulatória em diferentes graus de efetividade. 8

9 9 DESAFIOS PARA A ANATEL E PARA AS TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL Com o intuito de compreender melhor a gestão das telecomunicações no Brasil, inicialmente, deve-se lembrar que a atividade regulatória possui três níveis distintos: o nível micro, que contém as regras específicas que caracterizam a atividade regulatória; o nível intermediário, marcado pela organização e autoridade das agências diretamente responsáveis pela regulação, envolvendo questões como o grau de independência da agência e os seus riscos de captura e, por fim, o macro ambiente, conformado pelas instituições legais e políticas do país. Este trabalho centrou-se fundamentalmente nos níveis intermediário e macro, pois possuem as maiores lacunas, que devem ser discutidas com o intuito de se atingir uma atividade regulatória efetiva. No estudo do macro-ambiente, verificou-se que as relações da Anatel são mais próximas ao Poder Executivo. No Brasil a formulação das políticas de telecomunicações continua formalmente sob a responsabilidade do Executivo, Ministério das Comunicações, apesar de a Anatel, na realidade, desempenhar um papel importante na delineação das políticas, como se observou no processo de reestruturação do setor. Nesta perspectiva, observa-se muita dificuldade dos órgãos envolvidos em dissorciar a formulação das políticas de sua execução. Na verdade, sabe-se que o detalhamento cabe à Anatel, a quem a Lei Geral de Telecomunicações reservou a função de elaborar as propostas de políticas setoriais, com ampla participação da sociedade, para posteriormente submetê-las ao Presidente da República por intermédio do Ministério das Comunicações. Todavia, o relacionamento da Anatel com os Poderes, especialmente com o Executivo e Ministério das Comunicações, não tem estado livre de uma série de entraves, resultantes, de acordo com a opinião dos entrevistados, da falta de compreensão do papel da Anatel no país, uma vez que é muito recente. Outro aspecto que merece ser citado diz respeito à concorrência, objetivo estratégico do modelo de flexibilização das telecomunicações. No Brasil, a defesa da concorrência é de competência do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) e da Secretaria de Direito Econômico (SDE). No caso das telecomunicações, a Anatel deve instruir os processos, continuando o CADE como instância de julgamento. Pressupõe-se, portanto, a articulação entre Anatel e CADE no sentido de coibir infrações à ordem econômica. Devese também afirmar que o fato de ter sido criada através de lei, votada no Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente da República, confere legitimidade maior à agência. Contudo, quando se estuda este macro-ambiente, ainda se verifica a necessidade de maior coordenação dos três Poderes e adaptação das instituições legais e políticas do setor público ao desempenho da nova função regulatória. Voltando ao nível intermediário, a Lei Geral de Telecomunicações estabeleceu a estrutura organizacional da Anatel. Salienta-se que o processo de nomeação dos Conselheiros, envolvendo tanto o Executivo como o Legislativo, a garantia de estabilidade e a fixação de termo final dos mandatos visa legitimar a autoridade dos dirigentes com o intuito de reduzir o espaço para indicações com motivações políticas. Nota-se também que a existência do Conselho Diretor, atuando em regime de colegiado na direção da autarquia, equilibra de alguma forma o poder atribuído a agência, limitando sua discricionariedade, 9

10 permitindo maior fundamentação nas decisões e o monitoramento mútuo entre os Conselheiros. Quanto ao pessoal, a Anatel possui sérias dificuldades em manter profissionais qualificados, pois muitos deles migram para as empresas, em virtude dos salários pagos. É interessante notar que recente avaliação da Agência pela UIT citou a existência de um déficit de recursos humanos especializados nas áreas legal e econômica. A existência do Conselho Consultivo objetiva ainda dar força ao mecanismo de contrabalanço, permitindo a participação da sociedade civil. A possibilidade de avaliação do público aparece nas diretrizes da UIT como condição sine qua non para o sucesso da agência reguladora. Quando se trata da sociedade civil, observa-se o papel relevante que a Anatel deve desempenhar com relação aos consumidores. Para a Lei Geral o interesse público representa prioridade para a Agência. Desta forma, a Anatel buscou criar uma série de espaços para dialogar com o público, através do website ou do seu call center. Em dezembro de 2000, a Anatel foi a primeira agência regulatória do mundo a receber a certificação ISO Quanto à independência financeira da Agência, constata-se que, na prática, o fato de suas dotações serem consignadas na Lei Orçamentária Anual e contingenciadas pelo Ministério das Comunicações repercute como uma limitação e pode gerar influências políticas. Desta forma, o ideal seria a real independência orçamentária da agência. Em seus nove anos de existência, a Anatel vem se esforçando gerir o modelo com efetividade e legitimidade junto aos seus interlocutores externos: governo, empresas e sociedade. Ainda, a convergência das telecomunicações alterará o ambiente regulatório e especialmente as tradicionais classificações dos serviços. A atual estrutura da Anatel está centrada na regulação de serviços e em pouco tempo será inconsistente. A estrutura segregada, em que cada superintendência lida com um respectivo serviço ou meio de transmissão não se coaduna com as tendências atuais. A Anatel tem sido alvo de várias críticas dos consumidores desde a sua criação. Com o intuito de consolidar a sua legitimidade frente a sociedade civil, a agência deve buscar dar ênfase ainda maior às relações com os usuários, único caminho para sua consolidação como órgão regulador do setor. Além do mais, verificou-se nas várias entrevistas realizadas que os interesses dos usuários aparecem como atividade central das agências em um ambiente futuro de desregulação. O foco deve ser o consumidor. É imperativo para o sucesso da agência e conseqüentemente do modelo de gestão das telecomunicações no país, a regularização do quadro de recursos humanos da Anatel. A agência deverá ainda rever a adequação dos cargos e adaptar o seu quadro ao novo ambiente regulatório. Outro desafio constante das agências reguladoras é a manutenção de sua independência. Apesar deste trabalho já ter discutido os limites da independência das agências, deve-se 10

11 ressaltar no Brasil a necessidade de um melhor entendimento pelos Poderes do papel desempenhado pelas agências reguladoras. Dentre os poderes exercidos pela agência, a Anatel enfrenta ainda o grande desafio de criar uma estrutura capaz de dar maior suporte à fiscalização, uma vez que fiscalizar também implica em analisar se o caminho seguido foi, de fato, o mais acertado. Assim, em um ambiente competitivo, a prática de comportamentos anti-éticos pelas empresas deve ser coibida com atitudes transparentes, evitando-se a captura da agência. Com a convergência, o poder normativo também vai ser alterado e a agência deverá modificar a sua abodagem regulatória com relação aos serviços e tecnologias. A revisão de seus procedimentos internos no sentido de agilizar os processos também será essencial para a efetividade de suas ações. Especificamente quanto à Superintendência de Serviços Públicos, é premente a adequação do número de seus funcionários. No Brasil, a Anatel apresenta a vantagem de ser responsável pela telefonia fixa em todo o país, o que evita o conflito de jurisdições A universalização deverá continuar sendo o foco das políticas de telecomunicações, especialmente da telefonia fixa. A garantia de acesso ao telefone em um ambiente competitivo é fundamental ao interesse público. Apesar de todas as dificuldades, constata-se que o Brasil conseguiu criar um órgão regulador de acordo com suas prioridades e realidade e inovou em muitos mecanismos de regulação. 10 CONSIDERAÇÕES FINAIS À luz da análise da Anatel considerando os cinco elementos da Teoria de Sistemas, alguns desafios devem ser enfatizados: - Contrabalançar a sua autonomia com o controle dos poderes estatais. Apesar da necessidade de ser um ente autônomo é ainda necessário o controle de seus atos, até mesmo para evitar o abuso de poder e os riscos de captura da agência. Por outro lado, sua relação com os poderes deve ser coordenada, evitando assincronias e assegurando que sua ação seja realmente efetiva. - Enfatizar ainda mais a proteção dos consumidores e garantia da universalização e qualidade dos serviços de telecomunicações oferecidos. - Buscar o equilíbrio em suas relações com as empresas, intermediando os interesses dos consumidores e atuando no estímulo à concorrência. Importa enfatizar que é tema recorrente o fato da agência concentrar duas funções aparentemente conflitantes: agente do poder concedente, realizando licitações, celebrando e fiscalizando os contratos e a de arbitrador das divergências entre os agentes do mercado e entre estes e o Poder Concedente. Para evitar qualquer tipo de parcialidade a agência deve primar pela constante busca da estabilidade e transparência regulatória. 11

12 Em suma, adverte-se que, apesar das considerações metodológicas de que não se deve generalizar as conclusões dos estudos de caso, muitas das constatações deste trabalho se aplicam a agências reguladoras de telecomunicações de outros países em desenvolvimento. Dada a importância destes entes no processo global de transformação das telecomunicações, aconselha-se ainda a realização de mais pesquisas sobre o tema, se possível comparativas, pois possibilitam um enriquecimento único derivado do intercâmbio de experiências e práticas concretas. REFERÊNCIAS Bardin, L. (1977). Análise de Conteúdo. Rio de Janeiro: Edições 70. Churchman, C. W. (1968). The Systems Approach. New York: Dell Publishing Company, Inc. Martinelli, D. P. & Ventura, C. A. A. (2006). Visão Sistêmica e Administração. São Paulo: Saraiva. Menezello, M. A. C. (2002). Agências Reguladoras e o Direito Brasileiro. São Paulo: Atlas. Ventura, C. A. A. (2004). The Regulatory Agencies and their role in the restructuring of the Telecommunications Sector: a comparative study of the National Telecommunications Commission (Anatel) - Brazil and the Federal Communications Commission (FCC) USA. Doctoral Dissertation. University of São Paulo School of Business, Economics and Accounting, Brazil. 12