PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS RISCOS FISCAIS

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1 SECRETARIA DE ESTADO DE FAZENDA Subsecretaria de Política Fiscal Órgão da SEFAZ PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS RISCOS FISCAIS Breves reflexões sobre o tema. George Santoro

2 BREVE HISTÓRICO: DO ESTADO BUROCRÁTICO AO GERENCIAL A Parceria Público-Privado (PPP) emergiu da escassez de recursos dos Estados para financiarem grandes projetos de infraestrutura. Não se podia mais aumentar a carga tributária, já que esta estava em patamares bastante elevados, sendo necessária, assim, a entrada de recursos extra públicos. A partir da crise fiscal dos Estados nos anos 70-80, o neoliberalismo tornou-se a filosofia econômica pelo qual se criou espaço para compartilhar investimentos, riscos, responsabilidades e resultado entre os atores privados e o Estado. Estado Burocrático Estado Gerencial Busca de maior eficiência e efetividade. Descentralização de atividades antes desenvolvidas pelo Estado: atração de particulares para a prestação de serviços públicos. Estado regulador e fiscalizador.

3 PPP: A solução ideal? As PPP s podem ser uma alternativa eficiente à contratação pública tradicional? A experiência do Setor Privado propiciará serviços com maior qualidade? Como cuidar das necessidades de mais gastos em infraestrutura e, simultaneamente, garantir a sustentabilidade fiscal? Até que ponto explorar esse novo mecanismo de financiamento? Risco Fiscal? Como gerir? CUIDADO: Infraestrutura gratuita governos com dificuldades de caixa. pode ser tentadora para

4 PPP - Riscos Fiscais: O que seriam? Seguindo a definição dada pelo Banco Mundial*, os Riscos Fiscais, em Parceria Público-Privada, referem-se a todas possibilidades de mudança nas variáveis fiscais existentes e previamente analisadas no momento de elaboração do orçamento. Exemplos de Variáveis Fiscais - Frustação de Receitas: as receitas inicialmente previstas não se realizam, impactando negativamente nos planejamentos realizados para o exercício e de médio e longo prazo. - Despesas a maior: ocorrência de despesas inesperadas ou subestimadas no momento de planejamento orçamentário. *Riscos Fiscais e Sustentabilidade Fiscal em Contratos de PPP. (Barroso, Rafael)

5 PPP - Riscos Fiscais: O que seriam? PODEMOS ENTENDER TAIS RISCOS COMO VERDADEIROS PASSIVOS CONTINGENTES, OU SEJA, CONDIÇÕES (SITUAÇÕES) CUJO RESULTADO FINAL, POSSIVELMENTE DESFAVORÁVEL AO ESTADO, DEPENDE DE EVENTOS FUTUROS INCERTOS. Assim, são extremamente importantes as seguintes etapas para um adequado controle: - Identificação; - Transparência; - Análise; - Gestão.

6 PPP - Riscos Fiscais: Origem Os Riscos Fiscais surgem de diversos pontos. Selecionamos alguns: Choques Macroeconômicos. Projetos mal estruturados, avaliados e selecionados. Forma Contratual assumida da parceria. Comprometimento máximo do Programa de PPP s do Ente com base em percentual da Receita Corrente Líquida Anual (RCL). Cumprimento das Obrigações Pecuniárias assumidas.

7 PPP - Riscos Fiscais: Origem CHOQUES MACROECONÔMICOS Choques macroeconômicos são os fatores da economia que tiram o sistema econômico de seu ponto de equilíbrio anterior. Tais choques podem ser positivos, negativos ou neutros e se subdividem em choques de demanda, de oferta e políticos com implicações econômicas. A alteração do equilíbrio econômico da baseline do contrato, modifica a estrutura financeira, causando distorções em variáveis estratégicas (taxa de juros, inflação, emprego, investimentos, consumo, tributos, e outros), impactando os cenários projetados de médio e longo prazo do Estado.

8 PPP - Riscos Fiscais: Origem PROJETOS MAL ESTRUTURADOS, AVALIADOS E SELECIONADOS Às vezes os projetos fracassam porque são mal planejados e não levam em conta alguns fatores importantes. Assim, é importante garantir que todos os aspectos sejam considerados:. Demanda muito bem estimada: A demanda pelo projeto pode ser mal avaliado em sua utilização/consumo a longo prazo alterando os custos de manutenção ou/e receita.. Divisão dos riscos envolvidos: definição correta da participação dos agentes em todos as possíveis ameaças;. Atendimento às necessidades concretas do ente: decisões bem planejadas;. Adequação ao planejamento elaborado: incorporação da estratégia das parcerias à gestão de investimentos do ente;

9 PPP - Riscos Fiscais: Origem FORMA CONTRATUAL ASSUMIDA Respeitados os limites definidos no arcabouço jurídico existente, cada parceria apresentará características próprias que precisam ser verificados para uma adequada gestão fiscal. - MODALIDADE: a legislação define duas possíveis espécies de PPP: Administrativa ou Patrocinada. A depender do modelo adotado, a parcela indenizatória, contraprestação pecuniária de responsabilidade da Administração Pública, terá proporções distintas, sendo maior na modalidade Administrativa. Patrocinada: é a concessão de serviço público quando envolver adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público. Administrativa: é o contrato de prestação de serviços de que a administração pública seja a usuária direta ou indireta, não ocorrendo a remuneração por tarifa.

10 PPP - Riscos Fiscais: Origem FORMA CONTRATUAL ASSUMIDA - REPARTIÇÃO DE RISCOS: a alocação dos riscos permeará as cláusulas do contrato, assegurando aos parceiros, público e privado, a adequada alocação do risco, permitindo sua gestão durante a vigência do contrato. - definição das penalidades aplicáveis à administração pública e ao parceiro privado em caso de inadimplemento contratual. - repartição dos riscos envolvidos entre as partes, inclusive os referentes a casos fortuitos, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária. - TEMPO: o prazo de vigência do contrato, compatível com a amortização dos investimentos realizados, não inferior a cinco, nem superior a trinta e cinco anos, incluindo eventual prorrogação, deve ser muito bem estimado para mitigar possíveis impactos fiscais ocasionados por acréscimos não estimados.

11 PPP - Riscos Fiscais: Origem FORMA CONTRATUAL ASSUMIDA - REMUNERAÇÃO E ATUALIZAÇÃO DOS VALORES CONTRATUAIS: - as cláusulas contratuais de atualização automática de valores baseadas em índices e fórmulas matemáticas têm que estar muito definidas. - o contrato, quando prever o pagamento ao parceiro privado de remuneração variável vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade, deverá estabelecer os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado, evitando possíveis aumentos indevidos.

12 PPP - Riscos Fiscais: Origem COMPROMETIMENTO MÁXIMO COM BASE EM PERCENTUAL DA RCL Artigo 24 da Lei Estadual N.º 5.068/2007 A Administração Pública Estadual somente poderá contratar PPP quando: - a soma das despesas de caráter continuado e das contraprestações, derivadas do conjunto das parcerias já contratadas, incluindo créditos tributários e outras formas de renúncias fiscais, não tiver excedido, no ano anterior, a 3% da RCL do exercício, e - desde que as despesas anuais dos contratos vigentes, nos 10 (dez) anos subsequentes, não excedam a 3% da RCL projetada para os respectivos exercícios.

13 PPP - Riscos Fiscais: Origem COMPROMETIMENTO MÁXIMO COM BASE EM PERCENTUAL DA RCL E se a projeção da RCL não se realizar? Quais são os impactos na gestão fiscal do Ente? Essa possibilidade foi trabalhada? Há margem de manobra no planejamento? Vale lembrar que a Lei Federal /04, em seu artigo 28, estabeleceu: A União não poderá conceder garantia ou realizar transferência voluntária aos E, DF e M se a soma das despesas de caráter continuado derivadas do conjunto das parcerias já contratadas por esses entes tiver excedido, no ano anterior, a 5% da RCL do exercício ou se as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10 (dez) anos subsequentes excederem a 5% da RCL projetada para os respectivos exercícios.

14 PPP - Riscos Fiscais: Gestão no ERJ DURANTE A VIGÊNCIA DOS CONTRATOS, COMO ASSEGURAR A GESTÃO DOS RISCOS? De acordo com o Manual de Parcerias Público-Privadas do Estado do Rio de Janeiro, a alocação do risco deverá ter sido negociada e especificada no contrato de PPP. Os riscos são susceptíveis de mudar à medida que o projeto avança, e, sendo assim, é essencial que o Estado assegure que eles sejam regularmente monitorados e revistos. Na Fase de Enquadramento no Plano Estadual de PPP, o Estudo Técnico elaborará uma Matriz de Risco que permeará as cláusulas do contrato, assegurando ao Estado e ao concessionário a adequada alocação do risco. Uma boa divisão inicial dos riscos só será eficiente se o Setor Público conseguir assegurar a sua adequada gestão. O deficiente acompanhamento e gestão dos contratos conduz à imputação, de riscos ao Estado que antes tinham sido designados ao parceiro.

15 PPP - Riscos Fiscais: Gestão no ERJ (Matriz de Riscos) Modelo de Matriz de Riscos elaborada durante o processo de avaliação segundo Manual de PPP do ERJ.

16 PPP - Riscos Fiscais: Gestão no ERJ (Matriz de Riscos) Localização do Manual: Página da SEPLAG menu Projetos Parceria Público-Privada

17 PPP - Riscos Fiscais: Gestão no ERJ (Metodologia) Segundo o Manual de PPPs do ERJ, as principais fases para implementação dos projetos de PPP são: Fase de Préenquadrame nto Fase de Enquadramen to no Plano Estadual de PPP Fase do Processo de Licitação Fase de Gestão do Contrato

18 PPP - Riscos Fiscais: Gestão no ERJ (Metodologia) A Fase de Enquadramento no Plano Estadual de PPP compreende a elaboração do Estudo Técnico com vista à inclusão do empreendimento no planejamento do Estado. O estudo consiste numa análise criteriosa de viabilidade técnica, econômica e financeira do projeto. Preliminar es Avaliação de Demanda Dimension amento da Oferta Prémodelage m da PPP Projeto Básico de Eng. Requi Prest de Serv Indic Desemp Indicadore s de Desemp. Elaboração da Matriz de Risco Avaliação Financeira Avaliação Econômica Projeto Básico de Eng. Minuta do Edital de Licitação Consulta Pública Pareceres Enquadramento no Plano Estadual de PPP

19 PPP - Riscos Fiscais: Gestão no ERJ (Metodologia) Diante da competência atribuída à SUPOF, Avaliação dos Aportes de Recursos Públicos no Projeto e seu Impacto no Cenário Fiscal, e, considerando o comprometimento assumido com a gestão adequada dos cenários de médio e longo prazo, desenvolveu-se a seguinte metodologia para Análise Fiscal. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO Checar as características da Parceria (Objeto, Modalidade, Prazo) ANÁLISE DO IMPACTO FISCAL Identificar os pontos causadores de impacto no cenário fiscal (contraprestação pecuniária, forma de remuneração, penalidades, repartição dos riscos, ganhos econômicos). PARECER FINAL Após avaliar a Análise Financeira feita pelo setor responsável, ponderar, dentro do contexto estadual das parcerias, o impacto no cenário fiscal de médio e longo prazo

20 PPP - Riscos Fiscais: Gestão no ERJ (Metodologia) Modelagem do cenário fiscal do ERJ no software Analytica capacidade de estudar previamente possíveis choques.

21 PPP - Riscos Fiscais: Gestão no ERJ (Metodologia) O modelo desenvolvido permite a análise macroeconômica; crescimento de receitas e despesas; estudo da dívida; entre outros parâmetros.

22 PPP - Riscos Fiscais: Gestão no ERJ (Metodologia) Exemplo: Análise, no médio e longo prazo, para as NFSP.

23 PPP - Riscos Fiscais: Estudo de Casos Colômbia Objetivo: Desenvolvimento de Rodovias. Problema: Falta de clareza no compartilhamento dos riscos; grande parcela dos riscos assumidos pelo governo; e grande volume de despesas não previstas. Solução Adotada: Emissão de títulos públicos. Espanha Objetivo: Construção do VLT Jaén. Problema: Demanda superestimada - Demanda Real: ZERO. Solução Adotada: Fechar o VLT, pois o recurso investido não gerou impactos positivos (social e econômico).

24 PPP - Riscos Fiscais: Atenção! O crescimento dos Gastos Públicos e o aumento das restrições fiscais, associada a menor capacidade financeira dos governos para arcar com Investimentos Públicos de grande vulto, induziram o Estado a buscar esse modelo de parceria. A estratégia de atrair o setor privado (nacional e/ou estrangeiro) para investimentos em projetos de infraestrutura necessários ao desenvolvimento do País cujos recursos previstos excedem a capacidade financeira do ente público, baseada na garantia do retorno mínimo sobre o capital investido assegurada por uma contraprestação assumida pelo Ente Público, pode levar a situações fiscais insustentáveis!

25 PPP - Riscos Fiscais: Atenção! Apesar da Lei Federal /04 (em seu artigo 28) estabelecer um limite máximo, 5% da RCL para despesas decorrentes das PPP, nem todos os entes subnacionais possuem tamanha capacidade fiscal - vinculações e despesas obrigatórias ocupam grande espaço em suas programações orçamentárias e financeiras, restando pouca margem de manobra para o planejamento traçado. Exemplo: - O ERJ, por meio da Lei 5.068/2007, estabeleceu um limite inferior: 3% RCL Vale lembrar que ERROS podem custar CARO!!

26 PPP - Riscos Fiscais: Atenção! A fim de elucidar o ponto abordado, apresentamos abaixo uma breve análise de dois entes hipotéticos. Importante ponderarmos a representatividade do limite concedido (5% RCL) sobre o saldo apurado (total de receitas arrecadadas menos as despesas obrigatórias).

27 O Futuro das PPP s Há a necessidade, o interesse e as condições para a implementção deste novo modelo contratual. Mas é fundamental que o Estado racionalize a sua função, na preparação, negociação, acompanhamento e gestão das PPP. Nesse contexto, faz-se necessário: A Profissionalização das Equipes Responsáveis - vital para o sucesso e adequada gestão, evitando, assim, as surpresas não desejadas. A Análise e Gestão dos Riscos Fiscais diretamente envolvidos mitigando quaisquer surpresas gravosas indesejadas. Arcabouço Jurídico bem definido reduzindo as incertezas e riscos gerados pelo Público sobre o Privado. Análise Contratual - definição minuciosa de todos os elementos impactantes.

28 O Futuro das PPP s Conforme apontado pelo Banco Mundial*, a decisão de se contratar uma PPP, geralmente, é tomada 4 a 6 anos antes do 1º impacto financeiro (pagamento). Nesse sentido, tais direcionamentos não refletem no Orçamento do Exercício ou da Lei de Diretrizes (LDO), representando um projeto de custo zero para o governo atual. Assim, é extremamente importante integrarmos os compromissos assumidos pelo Ente Público à análise fiscal de médio e longo prazo, adicionando, inclusive, um possível cenário negativo. É vital projetar, publicar e incorporar no processo orçamentário o comprometimento do governo com todos os pagamentos de PPP ano a ano, compatibilizando-os com as projeções e expectativas de arrecadação. *Riscos Fiscais e Sustentabilidade Fiscal em Contratos de PPP. (Barroso, Rafael)

29 Pensamento Final A boa Gestão dos Riscos Fiscais, assumidos pelo Ente Público por meio das Parcerias Público-Privadas, aumenta a credibilidade dos programas; reduz a margem de erros; possibilita o desenvolvimento de novas parcerias; eleva a capacidade do Estado de pactuar; e, principalmente, procura respeitar um princípio explicito na Carta Magna: a eficiência.

30 Secretaria de Estado de Fazenda do Rio de Janeiro Subsecretaria de Política Fiscal Órgão da SEFAZ MUITO OBRIGADO.