Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial

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1 Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial Abertura, Política Cambial e Comércio Exterior Brasileiro Lições dos Anos 90 e Pontos de Uma Agenda Para a Próxima Década (Sumário) Agosto 2000 Versão Preliminar

2 Principais Conclusões e Sugestões...2 Introdução Convergência das Exportações Brasileiras O Dinamismo das Exportações e Importações Brasileiras O Comércio de Produtos de Maior Intensidade Tecnológica Os Setores Com Vantagem e Desvantagem Comparativa Abertura e Exportação Radiografia do Resultado Comercial A Maxidesvalorização e o Ano de Pontos Para Uma Agenda de Política...31 Referências

3 PRINCIPAIS CONCLUSÕES E SUGESTÕES Este é um estudo que dá seqüência a outros trabalhos do IEDI sobre o tema do setor externo brasileiro, com o objetivo de contribuir para uma política que auxilie o Brasil a exportar mais e melhor, prossiga na abertura de importações e gere um resultado de comércio exterior que permita financiar seu balanço de pagamentos. É convicção do IEDI que a mudança da política cambial em 1999 tem sido e será decisiva para reordenar o comércio exterior brasileiro, no qual até pouco tempo sobressaía a característica de conferir pouco incentivo às exportações, o que contrastava com o dinamismo que a abertura conferia às importações. Do ponto de vista do IEDI, o reequilíbrio deve ser promovido pelo lado das exportações e para isso é indispensável a vigência de uma taxa de câmbio não-penalizadora dos setores exportadores, o que tornou-se possível com a mudança da política cambial. São também indispensáveis outras providências, como na infra-estrutura de exportação, promoção de exportação de micro e pequenas empresas, desburocratização de procedimentos para exportação, política comercial voltada a abrir mercados a produtos brasileiros submetidos ao protecionismo no comércio mundial. Tem ocorrido inegáveis avanços nessas áreas, mas uma avaliação de resultados terá que aguardar um certo prazo de maturação das iniciativas, muitas delas recentes. Duas outras ações nos parecem urgentes. No campo tributário, a cada momento em que não se dá o desfecho do já extremamente prolongado processo de reforma tributária o comércio exterior sofre um revés. É preciso deixar claramente registrado que enquanto não retirarmos de fato e integralmente os impostos que recaem sobre as exportações, teremos uma incompleta e parcial política de exportação, seja ela qual for. A solução da questão tributária está na aprovação da Reforma Tributária nos moldes em que foi proposta pela Comissão de Reforma Tributária da Câmara dos Deputados. Uma solução de transição ou de urgência enquanto não há o desfecho da Reforma, é o estabelecimento para valer de um índice de desoneração das exportações equivalente a duas etapas de cobrança das contribuições PIS/COFINS/CPMF, resultando em um índice de desoneração médio de 8%. No financiamento interno e à exportação, a despeito dos avanços que também aqui devem ser reconhecidos, precisamos ampliar os recursos disponíveis, minorar seus custos, ampliar seus prazos e reafirmar, frente aos riscos de descontinuidade que se apresentam no momento, dois mecanismos fundamentais para as exportações brasileiras, sobretudo as de produtos manufaturados: o mecanismo de equalização de taxas de juros e o sistema de seguro de risco em operações entre países da ALADI, antes estruturado em torno ao antigo mecanismo do CCR, virtualmente extinto por recente medida do Banco Central. Restabelecidos esses mecanismos (ou encontrados substitutos que preencham os mesmos objetivos equalizar as condições de oferta de financiamento à exportação, entre exportadores brasileiros e de outros países, no primeiro caso, e segurar com custo adicional apenas marginal, o risco de operações no âmbito da ALADI, no segundo), o desafio para uma agenda de médio prazo (horizonte de três a 4 anos), estará em progredir na oferta de recursos para financiamento às exportações até triplicar o valor para financiamento atualmente disponível (equivalente a 0,6% do PIB). 2

4 No plano do financiamento das atividades internas, o que também condiciona a competitividade das exportações e, ainda, a competitividade do produto nacional frente ao importado este podendo contar, em geral, com financiamentos para produzir e vender em condições superiores ao produtor nacional, a solução do problema dos elevados custos domésticos é difícil e só virá com o tempo, mantida a linha de redução das taxas de juros básicas e das taxas cobradas pelo sistema financeiro. Uma agenda para o futuro próximo horizonte de 1 a 2 anos tem como balizamento uma taxa de juros básica de 7% em termos reais (11% nominal, considerando-se uma taxa de inflação em torno de 4%) e uma taxa para os financiamentos de curto prazo para tomadores preferenciais de 10%. Quanto às importações, o IEDI não vê necessidade de aumento de tarifas, posicionando-se, portanto, a favor de que as importações mantenham seus padrões e níveis atuais de abertura. Não vê, no entanto, oportunidade de redução de tarifas de importação de produtos industrializados, considerando que o grau de abertura dos mercados brasileiros é amplo, já que as barreiras não-tarifárias aplicadas ao produto importado são pequenas (e preponderantemente de procedência técnica) e que a tarifa média real de importação, correspondente a janeiro/junho de 2000, é de 7,5%, um nível de primeiro mundo. Reconhece os avanços no sistema de defesa comercial (mecanismos anti-dumpping, valoração aduaneira, etc), vendo necessidade de aperfeiçoamento no sistema de valoração aduaneira. Quanto à questão tributária, persistindo o impasse que vem prolongando a aprovação da Reforma Tributária, ou impondo-se uma solução transitória na qual os impostos cumulativos sejam mantidos ainda que por um período de tempo (3 anos, segundo a última proposta de Reforma encaminhada pelo governo), é necessário que seja aplicada às importações (como, na prática seria, caso fosse aprovada imediatamente a Reforma) uma contribuição, valendo o mesmo índice da desoneração das exportações. No horizonte da próxima década, portanto, o IEDI concebe um modelo de regulação do setor externo brasileiro em que vigoram baixas barreiras à importação, isonomia tributária e de financiamento entre produtos produzidos no exterior e a produção doméstica e um eficiente sistema de defesa comercial, o qual, sem constituir barreira efetiva à importação, presta-se à proteção contra a concorrência desleal e a sonegação de impostos. Nesse modelo, o câmbio é neutro (não é sobrevalorizado, nem subvalorizado), as exportações têm financiamento adequado, estão desburocratizadas e são processadas a baixo custo, não se exporta impostos e as micro e pequenas, além das grandes empresas, têm uma crescente vinculação e tradição de operação com o mercado externo. No plano internacional, o acordo de subsídios e medidas compensatórias da OMC é revisto abrindo mercados sobretudo de bens agrícolas hoje protegidos e subsidiados para os países em desenvolvimento; aos subsídios permitidos à tecnologia e meio ambiente, que se voltam aos interesses dos países mais desenvolvidos são acrescentados para os países em desenvolvimento, o apoio ao investimento e ao financiamento à exportação para a devida equalização de suas condições de competitividade de exportações em produtos industrializados com as economias desenvolvidas. Cabe observar que os desenvolvimentos acima preconizados nas políticas de importação e exportação não são inovadores, pois todos os países cujos setores externos têm alguma expressão na economia os adotam. Tampouco são políticas favorecedoras das exportações ou punitivas das importações, estando muito mais próximas do objetivo de assegurar isonomia entre um lado e outro, algo que muitos outros países líderes do comércio 3

5 mundial logram fazer, mas onde o Brasil deixa muito a desejar. Mesmo no âmbito da política comercial, o objetivo a ser perseguido é também o da isonomia, no caso entre as condições de acesso a mercados agrícolas e industrias, uma vez que as regras atuais não favorecem países como o Brasil. Por fim, são políticas caracteristicamente de corte horizontal (comum e geral a todos os setores de exportação e de importação) e, do ponto de vista do IEDI, uma política de comércio exterior deve adotar também uma perspectiva de complemento mediante políticas voltadas a objetivos ou setores específicos. Políticas direcionadas devem sempre ser datadas (pelo prazo estimado para que seja alcançado o objetivo proposto) e, sendo o caso, devem explicitamente estabelecer as contrapartidas ou os resultados a serem alcançados. Além disso, os objetivos e setores específicos, objetos da política, devem ser claramente indicados, assim como os motivos que justificaram sua seleção. Esses procedimentos visam evitar favorecimentos e maximizar objetivos, os quais devem sempre se situar acima de objetivos particulares ou mesmo setoriais para estarem submetidos exclusivamente aos interesses nacionais. Esses procedimentos nortearam o presente estudo, que indicou objetivos e segmentos específicos a serem objeto de políticas. Essas políticas, entendidas como complementares às demais cujas linhas de orientação já foram expostas, devem compor com prioridade uma agenda para o comércio exterior brasileiro para a próxima década. O objetivo é que contribuam para a qualidade e dinamismo ao comércio exterior, acrescentando ganhos aos que serão obtidos com a nova política cambial e as demais políticas sugeridas. São elas: 1) Um primeiro critério de política setorial poderia partir do diagnóstico e a análise dos setores de oportunidades perdidas que possam vir a ser dinamizados e através de que instrumentos e iniciativas. Justificativa: Constatou-se que entre a primeira e a segunda metade da década caiu pela metade a participação nas exportações brasileiras de setores classificados como muito dinâmicos no mercado mundial. Os muito dinâmicos representavam quase 1/5 das exportações brasileiras entre 1991 e 1994 e apenas 13% em Por outro lado, constatou-se que os setores de oportunidades perdidas (vale dizer, setores cuja demanda cresce no mercado mundial, mas a competitividade brasileira declina) representavam 1/5 das exportações brasileiras. 2) Maiores esforços de associação e coordenação entre a política de desenvolvimento tecnológico que tem recebido estímulos por parte do governo e a política de exportação. Justificativa: Os resultados do estudo apontaram um descompasso muito acentuado e não verificado em outros países (ao menos na magnitude encontrada para o setor exportador brasileiro) entre o que o país exporta em produtos de alta intensidade tecnológica, representando apenas 5% do valor total de exportação, e a média mundial (18%), sugerindo que há espaço para esforços na direção apontada. 3) Exame da viabilidade da substituição de importações (escala, capacitação técnica, interesse empresarial) em setores de importação de produtos de média-alta tecnologia. 4

6 Justificativa: Foi também registrado pelo estudo um descompasso muito acentuado em setores de média-alta tecnologia, desta feita, do lado das importações. As importações desses setores representam 33% das importações totais no caso brasileiro e apenas 19%, segundo o padrão mundial. Este fato, aliado à característica de ter o Brasil um mercado interno de dimensão apreciável, sugere a iniciativa proposta. 4) Avaliação da adoção de incentivos para fomentar as exportações dos setores de alto coeficiente de importação/produção. Justificativa: Constatou-se a baixa contribuição para as exportações brasileiras dos setores de alto coeficiente de importação/produção, setores estes considerados de elevado potencial competitivo, podendo contribuir com maior valor e qualidade nas exportações. 5) Aplicação de programas de incentivo (nos moldes da política para o setor de informática) para promover a substituição de importações em segmentos intensivos em tecnologia. Justificativa: O levantamento mostrou que a origem do elevado déficit dos setores de alto coeficiente de importação/produção está localizado em importações volumosas de segmentos intensivos em tecnologia (destacadamente, os setores eletroeletrônico, comunicações e bens de capital) e setores intensivos em capital (destacando-se a indústria química). Uma vez mais, a dimensão do mercado interno brasileiro autoriza levar em conta a possibilidade de substituição de importação. 6) Política específica, através de linhas especiais de financiamento (estas, prescindindo de juros subsidiados, mas com condições especiais de pagamento e prazo) para incentivar os investimentos dos setores intensivos em capital que apresentem atual ou potencial capacidade exportadora. Poderia contribuir muito para o objetivo de dinamizar investimentos e exportações o incentivo à reestruturação de empresas brasileiras abertura de capital e desenvolvimento de sistemas de gestão, descruzamento de participações e definição de focos de atuação, fusões de empresas. Este é um item da pauta da agenda do governo e do setor privado que, no entanto, deveria receber maior prioridade. Justificativa: por serem intensivos em capital, o custo e as condições de obtenção de capital são decisivos para a decisão de investir desses setores que são deficitários em seu conjunto, mas que, em casos importantes, têm elevada propensão a exportar. 7) Políticas para aprofundar o envolvimento, via exportações, das empresas brasileiras com o mercado externo. Justificativa: Os dados do levantamento mostraram que os setores de mais alto coeficiente de abertura (relação exportação/produção), têm elevada expressão na exportação total do país (mais de 2/3 do total), nas exportações dos setores com competitividade (63%) e nos setores com vantagem comparativa (69%). Cabe ressaltar que, ao longo dos anos 90, até mesmo os setores de mais alto coeficiente de abertura, passaram da condição de geradores de (expressivo) superávit para a de setores deficitários no balanço comercial. A mudança da política cambial já tem favorecido o objetivo de estreitar laços das empresas brasileiras com o exterior, mas é necessário desenvolver ou intensificar outras políticas (aprofundar o apoio à exportação de micro, pequenas e médias empresas, favorecer alianças estratégicas, conceder financiamentos em bases especiais não precisam ser subsidiados para setores de mais alto coeficiente de exportação) e assegurar regularidade nessas políticas. 5

7 INTRODUÇÃO Os dados básicos utilizados no estudo são os dados de exportação (valor FOB) e importação (valor CIF) 1 de mercadorias reunidos pelas Nações Unidas, desagregados em grupos setoriais (3 dígitos) de acordo com a classificação SITC (Standard International Trade Classification) Revisão 2, englobando 237 grupos setoriais. Como em outros trabalhos do IEDI 2, foram selecionados países para efeito de comparação com os resultados para o Brasil: EUA, Japão, Alemanha, França, Inglaterra, Itália, Espanha, Coréia, Índia, México, Argentina, Malásia e Chile. Ao todo, o trabalho apresenta informações sobre 14 países (incluindo o Brasil), além de dados para o mundo. Para cada um desses países, os dados são referentes às suas relações com o resto do mundo. O estudo apoiou-se em dados para três anos, 1991, 1994 e 1998, permitindo comparar as informações relativas a exportações, importações e resultado comercial de:! 1994, tendo como base de referência o ano de 1991;! 1998, tendo como base de referência o ano de São, portanto, dois subperíodos: e São apresentados dados para o Brasil referentes a 1999 para que possamos comentar preliminarmente os resultados desse ano tão particular. Igualmente para um propósito específico o cruzamento entre os dados da fonte utilizada e os coeficientes de importação/produção e exportação/produção são apresentados dados referentes a Brasil para os anos de 1989, 1994 e Convém observar que para a Índia não há informações para 1998, utilizando-se em substituição dados para A outra observação é que os dados de exportação de mundo para 1998 foram estimados com base no crescimento entre 1997 e 1998 das importações dos países desenvolvidos da seleção de países do presente estudo (EUA, Japão, Alemanha, França, Inglaterra, Itália, Espanha e Coréia). Cabe destacar as características de cada subperíodo que justificam sua seleção É um período no qual a economia brasileira se recuperara do pior da recessão de provocada pelo Plano Collor. Podemos considerar que vigorou nesse período uma taxa de câmbio favorável às exportações, após as fortes oscilações ocorridas durante (valorização) e após (desvalorização) o referido Plano. A forte valorização verificada no início da execução do Plano Real (logo após a introdução da nova moeda, em julho de 1994) somente afetaria mais profundamente o comércio exterior brasileiro a partir do ano seguinte. Nesse período também caminhara a abertura de importações iniciada em 1990, com a redução de tarifas e remoção de barreiras não-tarifárias, o que aliado ao retorno dos fluxos de financiamento externo à economia brasileira, conferiu um significativo impulso às importações. 1 Os valores CIF incluem transporte e seguro das mercadorias. O registro de importações pelos seus valores CIF resulta em que os agregados de importação e de saldo/déficit comercial aqui apresentados, por exemplo, para o Brasil, acusem uma diferença com relação aos dados da balança comercial brasileira normalmente divulgados (e que seguem o critério de registro pelos valores FOB, que não incluem os referidos gastos de transporte e seguro). 2 Ver IEDI, 1988 e IEDI,

8 Trata-se, portanto, de um período em que se apresentavam fatores de relativo estímulo às exportações (câmbio) e às importações (abertura) Nesse segundo período, inverte-se dramaticamente o sinal da taxa de câmbio, que, em função de uma forte sobrevalorização, passa a operar como desestímulo às exportações e soma-se aos incentivos da abertura (que, do ponto de vista tarifário, teve prosseguimento até a crise da Ásia), do financiamento externo (ainda mais abundante do que no período anterior) e do crescimento econômico (impulsionado nos primeiros anos do Plano Real) sobre as importações. Como os dados evidenciam, o período é propriamente um período de abertura, esta entendida como uma maior vinculação e exposição das importações e exportações (e não somente as primeiras) de um país aos fluxos do comércio mundial. Ao lado de um crescimento muito acentuado das importações motivado pelo rebaixamento dos instrumentos de proteção até então existentes, nesse período as exportações também crescem expressivamente (embora a uma taxa inferior à das importações), superando a média mundial. No período seguinte, perde-se o duplo sentido da abertura. As importações continuam a acusar forte expansão (que incide agora sobre uma base mais expressiva), mas os desestímulos às exportações as fazem crescer muito menos do que no período anterior e abaixo da média mundial Crescimento Médio Anual - Em % Exportação Importação Mundo Brasil Brasil 1991/98 6,5 7,1 15,2 1991/94 7,2 11,4 16,2 1994/98 6,0 4,1 14,4 Como já se observou, os dados básicos foram processados a 3 dígitos, em um total de 237 grupos setoriais. São apresentados, no entanto, segundo agregações estabelecidas de acordo com diversos procedimentos descritos na introdução de cada item. 3 Em resumo, as agregações são: Classificação Por Capítulo da SITC (1 dígito): os 237 grupos setoriais a 3 dígitos de acordo com a classificação da SITC foram agregados pela classificação a 1 dígito (Capítulo da SITC):! 0 Alimentos! 1 Bebidas e Fumo! 2 Matérias-Primas, Exclusive Combustíveis! 3 Combustíveis! 4 Óleos e Gorduras! 5 Produtos Químicos 3 No IEDI estão disponíveis os dados completos e desagregados para os períodos cobertos e para todos os países da seleção. 7

9 ! 6 Manufaturas por Tipo de Material! 7 Maquinaria e Material de Transporte! 8 Artigos Manufaturados Diversos! 9 Outros A agregação de Manufaturas, por vezes utilizadas nas tabelas e gráficos, corresponde aos capítulos 5 a 8. Outras agregações são:! Ganho e Perda de Competitividade; Demanda Mundial Crescente e Decrescente;! Setores Ótimos, Oportunidades Perdidas, Setores em Declínio e Setores em Retrocesso;! Setores Muito Dinâmicos (MD), Dinâmicos (D), Intermediários (I), Em Regressão ( R) e Em Decadência (DE);! Setores de Alta (A) e Média-Alta (MA) Intensidade Tecnológica;! Setores Com Vantagem (V) e Desvantagem (D) Comparativa;! Setores de Alto Coeficiente Importação/Produção (Coeficiente de Penetração) e Exportação/Produção (Coeficiente de Abertura). 1 CONVERGÊNCIA DAS EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS Critérios e conceitos utilizados: Ganho e Perda de Competitividade; Demanda Mundial Crescente e Decrescente 4! considera-se que em um certo período um determinado setor de exportação de um país obteve ganho de competitividade (perda de competitividade) em relação aos demais fornecedores, se aumentou (diminuiu) o seu market share no contexto do mercado considerado (no caso, o mercado mundial desse mesmo setor).! um determinado setor é de demanda crescente ( demanda decrescente ) se, em um determinado período, aumentou (diminuiu) sua participação no total (todos os setores) do comércio mundial. Setores Ótimos, Oportunidades Perdidas, Setores em Declínio e Setores em Retrocesso! Ganho de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado de demanda crescente. Os setores nessa situação formam os setores ótimos de exportação desse país.! Perda de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado de demanda crescente. É uma oportunidade perdida.! Ganho de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado de demanda decrescente. É um setor em declínio.! Perda de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado de demanda decrescente. É um setor em retrocesso. 4 Maiores detalhes e formalização das definições abaixo podem ser encontrados em Bauman e Neves, 1998 e em vários outros autores que adotaram a metodologia, como Mandeng, O., 1991 e Fajnzyberg, F.,

10 Os dados não deixam margem a dúvidas de que ocorreu um grave retrocesso nas exportações brasileiras entre os períodos e As evidências são listadas a seguir. Em termos de ganho/perda de competitividade dos produtos nacionais, os resultados entre um período e outro são:! caiu de 128 para 99 o número de produtos nos quais o Brasil obteve ganho de competitividade; em contrapartida, aumentou de 76 para 129 o número de setores com perda de competitividade;! os setores com ganho de competitividade respondiam por 61% da exportação total no período , reduzindo essa participação para 52% em Brasil Setores Com Ganho e Perda de Competitividade no Comércio Mundial Ganho Perda Ganho Perda Ganho Perda 1991/ / /98 No. Setores % da Exportação O contraste com outros países é gritante. O padrão brasileiro de retrocesso no período só se verificou em países asiáticos (Japão e Malásia) que enfrentaram crise em 1997/98. Em termos de setores de demanda crescente/decrescente no comércio mundial, os resultados entre um período e outro são:! na pauta de exportação brasileira, os setores de demanda crescente no comércio mundial representavam 52% das exportações totais em , reduzindo-se para 36% ( );! consequentemente, quase 2/3 das exportações brasileiras no último período (cerca de metade no período anterior) foram de produtos de demanda decrescente no mercado mundial. Note-se que na pauta de mundo, as exportações dos setores de demanda crescente representavam no último período, cerca de 60%. Note-se também que do total importado pelo Brasil no período mais recente, 54% são de produtos de demanda crescente no comércio mundial. Ou seja: entre um período e outro, o Brasil passou a ser predominantemente um exportador de produtos de demanda decrescente no comércio mundial, enquanto permanecia como um importador de produtos de demanda crescente. A comparação com outros países evidencia também a enorme distância que separa países como o Brasil, Índia, Argentina e Chile dos demais países da seleção nesse quesito de 5 Estamos adotando uma forma simplificada para redigir a interpretação de resultados que envolvem a referência a períodos. A forma mais correta e completa de redação e interpretação dos dados como os citados nessa passagem (em várias outras do texto o mesmo se aplica) seria: os setores com ganho de competitividade no período respondiam por 61% da exportação total de 1994; considerando os setores com ganho de competitividade no período , essa participação se reduz para 52% em

11 participação de setores de demanda crescente no total exportado de cada país no período mais recente. Na situação ideal, quanto maior o número de setores de exportação ótimos e quanto maior a participação desses setores na exportação total, melhor para o país, pois, nesses casos, as exportações estarão ganhando competitividade em setores de demanda crescente. Portanto, o primeiro indicador de convergência das exportações de um país ao dinamismo do comércio mundial a ser avaliado diz respeito aos setores ótimos. Brasil Setores Com Demanda Crescente e Decrescente no Comércio Mundial Dem. Cresc. Dem. Decresc. Dem. Cresc. Dem. Decresc. Dem. Cresc. Dem. Decresc. 1991/ / /98 No. Setores % da Exportação Mundo Brasil % da Importação Brasil No caso brasileiro, como resultado do balanço já descrito para setores com ganho e perda de competitividade e setores da pauta brasileira de exportação com demanda crescente e decrescente no comércio mundial, os setores ótimos regridem sensivelmente entre os dois períodos considerados, como se pode observar no quadro abaixo. Brasil Exportação - Classificação Segundo o Critério de Setores Ótimos, etc. Número de Setores Ótimos Setores em Declínio Setores em Retrocesso Op. Perdidas Total 1991/ / / Participação dos Setores no Total Exportado - % 1991/ / / O número desses setores cai para a metade de 63 para 32 entre e e o percentual que suas exportações representam na exportação total regride de 28 para apenas 18%. Não é demais repetir o significado desse último número: ele informa que 18% do valor das exportações brasileiras são procedentes de setores em que o país obteve ganho de competitividade no período recente e que, simultaneamente, são setores de demanda crescente no comércio mundial. O que os números acima representam em termos comparativos com outros países? Primeiramente, embora outros países tenham também regredido em termos da participação de setores ótimos no valor exportado, estes foram poucos: além do Brasil, Japão, Índia, Malásia e Chile, muito em função da crise asiática. Os dados mostram também, por outro lado, que a participação de 18% correspondente ao período mais recente para o Brasil, é um dos mais baixos entre todos os países (Japão e Chile têm valores inferiores). Vamos passar da melhor para a pior situação em termos de convergência das exportações do país à dinâmica do comércio mundial, vale dizer, estamos passando da análise 10

12 dos setores de exportação ótimos para a dos setores em retrocesso, lembrando que esses combinam perda de competitividade dos setores de exportação do país e demanda decrescente por produtos desses setores no comércio mundial. No caso brasileiro, o número dos setores em retrocesso cresce de 32 para 77 e sua participação no valor exportado aumenta de 15 para 31% entre o primeiro e o segundo período. A comparação com os países selecionados mostra que a trajetória brasileira foi contrária a da maioria dos demais países, para ao quais, com exceção de Japão, Coréia e Malásia (novamente a crise asiática deve ter tido forte influência nesses resultados), foi reduzida a participação dos setores em retrocesso no valor exportado. Por outro lado, os dados mostram a posição brasileira líder na proporção desses setores na exportação no período mais recente, o que está longe de constituir uma vantagem. Os setores de oportunidades perdidas (setores de demanda crescente no mercado mundial, nos quais a participação brasileira nas exportações mundiais declinou) são em número de 52 e representavam no período mais recente, 18% das exportações. O ponto a ser considerado com relação a esses setores é a potencialidade a ser investigada caso a caso de que esses segmentos dinâmicos no comércio mundial possam vir a contribuir mais para as exportações brasileiras. Uma última observação sobre os setores em declínio setores nos quais o Brasil logrou elevar o seu market share, mas que são de demanda decrescente no comércio mundial que representavam cerca de 1/3 das exportações brasileiras no período mais recente e englobavam 67 grupos setoriais. Por não terem dinamismo no mercado internacional, esses setores requerem uma muito apurada política para se manterem com competitividade, envolvendo qualidade do produto, desenvolvimento da marca e de canais de venda e, muito particularmente, uma política cambial que preserve a rentabilidade das exportações e permita ao produtor brasileiro a concorrência em preços, a qual tende a ser preponderante nos mercados desses setores. Setores Com Ganho de Competitividade - % da Exportação EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Brasil Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/ /98 11

13 Setores Com Demanda Crescente no Mercado Mundial - % da Exportação EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Brasil Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/ /98 Setores Ótimos - % da Exportação EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Brasil Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/ /98 12

14 Setores Em Retrocesso - % da Exportação EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Brasil Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/ /98 2 O DINAMISMO DAS EXPORTAÇÕES E IMPORTAÇÕES BRASILEIRAS As exportações e importações foram classificadas de acordo com o critério de setores muito dinâmicos, dinâmicos, intermediários, em regressão e em decadência 6, cujos detalhes encontram-se no quadro abaixo. O objetivo desta classificação é observar o desempenho de setores considerando os casos limites de crescimento muito acima da média e os de crescimento bem inferior à média. Evidentemente, há arbitrariedade na classificação dos setores segundo esta hierarquia, que é tanto maior quanto maiores as diferenças de crescimento do comércio mundial nos períodos considerados. Por isso, para cada subperíodo foram estabelecidas faixas de crescimento correspondentes às médias globais. Grupos Setoriais Crescimento Médio entre (%) Crescimento Médio entre (%) Crescimento Médio entre (%) MD Muito Dinâmicos superior a 8,5 superior a 9 superior a 8 D Dinâmicos 6,5 a 8,5 7 a 9 6 a 8 I Intermediários 4,5 a (menos de) 6,5 5 a (menos de) 7 4 a (menos de) 6 R Em Regressão 2,5 a (menos de) 4,5 3 a (menos de) 5 2 a (menos de) 4 DE Em Decadência inferior a 2,5 inferior a 3 inferior a 2 Média do Período 6,5 7,2 6,0 Desponta na análise dos dados o contraste entre duas situações:! segundo o dinamismo dos setores no período , o Brasil tinha participações de setores muito dinâmicos e dinâmicos (MD/D), tanto em sua pauta de exportação, quanto de importação (54% em ambos os casos) relativamente próximas ao padrão médio mundial (61%); 6 Ver Machado, João Bosco e Markwald, Ricardo, Tanto quanto no citado estudo, o crescimento das exportações foi calculado em valores correntes, o que causa distorções, conforme apontam os autores. (Ver também Xavier, 2000). 13

15 ! segundo o dinamismo dos setores no período seguinte ( ), a participação de setores muito dinâmicos e dinâmicos (MD/D) nas importações brasileiras permaneceu no nível do período anterior (54%, um nível ainda próximo ao padrão médio mundial), mas o mesmo não ocorreu do lado das exportações onde os muito dinâmicos e dinâmicos passam a representar apenas 38% das exportações brasileiras, enquanto na média mundial esse percentual era de 59%. Brasil Setores Classificados Pelo Dinamismo do Comércio Mundial - % MD D I R DE MD/D R/DE % da Exportação 1991/98 Mundo Brasil % da Exportação 1991/94 Mundo Brasil % da Exportação 1994/98 Mundo Brasil MD D I R DE MD/D R/DE Brasil 1991/98 % da Exportação % da Importação % do Saldo/Déficit* (15) (48) (32) Brasil 1991/94 % da Exportação % da Importação % do Saldo/Déficit* (16) Brasil 1994/98 % da Exportação % da Importação % do Saldo/Déficit* (8) (36) (34) Nota * 1991/98 saldo 1991/94 saldo 1994/98 déficit Portanto, relativamente, entre um período e outro, o Brasil deixou de ser um exportador de produtos mais dinâmicos (os muito dinâmicos e dinâmicos MD/D), permanecendo como um importador desses produtos. É muito importante frisar esse ponto, qual seja, o de que o desequilíbrio que passa a se apresentar no período mais recente entre exportações e importações brasileiras de produtos de maior dinamismo no comércio internacional é resultado de um afastamento (com relação à média mundial), não do desempenho de nossas importações, mas sim das exportações. Em outras palavras, foram as exportações que regrediram em termos qualitativos (menor proporção de setores de maior dinamismo mundial), não as importações. A abertura das importações não alterou a estrutura das importações brasileiras segundo esse critério: éramos e continuamos sendo importadores de produtos de maior dinamismo no comércio mundial. Podemos também constatar que esta perda de qualidade no desempenho exportador brasileiro no último período está localizado nos setores situados no topo do dinamismo mundial de comércio: os setores muito dinâmicos (MD) passam a representar no período apenas 13% das exportações totais do país (32% no entre 1991 e 1994), contra um padrão médio mundial de 33%. Seguramente, os resultados acima refletem uma pauta de exportação carente de produtos que por suas características (mais elevada intensidade tecnológica, por exemplo) 14

16 possam vir a ter maior dinamismo no comércio mundial. Mas, certamente, o período relativamente curto aqui considerado ( ) reflete sobretudo a baixa competitividade que afetou praticamente todos os segmentos de exportação brasileiros. A comparação com outros países selecionados confirmam os comentários acima, cabendo as seguintes observações adicionais:! para qualquer das classificações adotadas de dinamismo dos setores, no que diz respeito às importações, os padrões relativos a Brasil se aproximam aos padrões relativos aos demais países da seleção; nas exportações é onde são encontradas diferenças marcantes;! a queda da participação de muito dinâmicos (MD) na pauta de exportação brasileira coloca o país em patamar comparável ao de países como Índia, Argentina e Chile, quando antes, tinha muito maior proximidade com países de economia desenvolvida;! por outro lado, despontam na pauta brasileira (relativamente à pauta de outros países) os setores de crescimento intermediário (I), setores de em regressão (R) e em decadência (DE). Concluindo, resultou das políticas aplicadas no período uma pauta de exportação que revela-se presentemente fraca quanto à participação de produtos de maior dinamismo no comércio mundial; por outro lado, essa mesma pauta, destaca-se na comparação internacional pela maior participação de setores em regressão e em decadência (os de mais baixa classificação na escala de dinamismo) e, sobretudo, em produtos de setores de crescimento intermediário. Do lado das importações, a pauta brasileira segundo a mesma classificação acima, é comparável à maioria dos países e não parece ter sido afetada pelo grande incentivo que a abertura, a política cambial e as demais políticas de governo concederam às importações nos últimos anos. Setores Muito Dinâmicos - % da Exportação EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Brasil Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/ /98 15

17 Setores Intermediários - % da Exportação EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Brasil Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/ /98 Setores Em Decadência - % da Exportação EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Brasil Coréia Índia México Argentina Malásia Chile 1991/ /98 3 O COMÉRCIO DE PRODUTOS DE MAIOR INTENSIDADE TECNOLÓGICA Os valores de exportação e importação foram classificados pela hierarquia dos produtos industriais segundo a sua intensidade tecnológica, uma metodologia que foi desenvolvida pela OCDE. Os setores são hierarquizados em setores de produtos de baixa, média-baixa, média-alta e alta intensidade tecnológica. Para efeito desse trabalho, foram destacados os grupos setoriais classificados como de intensidade tecnológica Alta (A) e Média-Alta (MA). Os setores foram também agregados na categoria intensidade tecnológica Alta e Média-Alta (A/MA). A agregação intensidade tecnológica Não Alta e Média-Alta (Não A/MA), corresponde, naturalmente, aos demais setores não classificados como de alta e média-alta intensidade tecnológica 16

18 É reconhecido que a ampliação de segmentos de maior intensidade tecnológica na pauta de exportação de um país deva ser um objetivo permanente de suas políticas, ainda que seja este um objetivo de complexa realização, pois exige vultosos recursos privados e públicos em investimento de risco, como é característico do desenvolvimento tecnológico. Quanto aos dados do levantamento, três resultados merecem ser destacados:! do lado das exportações, as vendas externas brasileiras de produtos de alta e média-alta intensidade tecnológica (A/MA) como proporção das exportações totais (24% em 1998), são muito inferiores ao padrão médio mundial (43%);! do lado das importações, as compras externas de produtos de alta e média-alta intensidade tecnológica (A/MA) como proporção das importações totais (47% em 1998), é superior ao padrão mundial (sendo, porém, mais aproximada);! as diferenças acima apontadas derivam, no primeiro caso, do descompasso existente entre o que o país exporta de produtos de alta intensidade tecnológica (A), representando apenas 5% do valor total de exportação, e a média mundial (18%); no segundo caso, do descompasso entre importações de produtos de média-alta intensidade tecnológica (MA) do país (33% das importações totais) e o padrão mundial (19%). Há, portanto, descompassos entre exportação e importação, aparentemente localizados na exportação de produtos de mais alta intensidade tecnológica (A) que é desproporcionalmente baixa no caso brasileiro com relação ao padrão mundial, e na importação de produtos de média-alta tecnologia, desproporcionalmente alta no caso do Brasil com relação ao mesmo padrão de comparação. Para evitar a influência de diferenças acentuadas de pauta nos resultados (o Brasil, por exemplo, tem em sua pauta de exportação uma participação muito mais elevada de produtos primários que não se enquadram na classificação segundo a intensidade tecnológica, esta atinente a produtos industrializados do que o padrão mundial), tomemos apenas o setor de manufaturas (Cap. 5 a 8 da SITC) e façamos as mesmas comparações. Em termos médios, o padrão mundial que, a propósito, apresentou nos anos 90 uma lenta evolução, é de que em manufaturas se exporta/importa cerca de 50% de produtos de alta e média-alta intensidade tecnológica (A/MA). Considerando o Brasil, pelo lado das exportações, cuja evolução, a propósito, foi muito mais acentuada nos anos 90 do que a média mundial, a exportação de produtos de maior intensidade tecnológica representou em 1998, 42% das exportações de manufaturas. Pelo lado das importações, onde o índice não mostrou tendência de crescimento ao longo dos anos 90 no caso brasileiro, as compras externas de produtos de alta e média-alta intensidade tecnológica (A/MA) representavam no mesmo ano, 60%. Os resultados acima não constituem surpresa, em se tratando o Brasil de um país de inferior desenvolvimento tecnológico, muito embora eles pareçam indicar que há espaço para o Brasil, que tem um mercado interno considerável, substitua importações sobretudo de produtos de média-alta intensidade tecnológica (MA) onde as importações brasileiras são relativamente mais expressivas, como já foi assinalado, e promova exportações de segmentos de maior tecnologia. 17

19 As indicações que dão suporte a estas orientações para uma política de comércio exterior são resumidas a seguir. Tomemos a comparação de dados de importação e exportação de manufaturas entre países:! os dados de importação mostram que a proporção de importações brasileiras de produtos de maior conteúdo tecnológico sobre as importações totais de manufaturas (60% em 1998) excede a de qualquer outro país exceto Coréia e Malásia, para quem os dados podem estar refletindo os efeitos da crise e da desvalorização cambial ocorrida nesses países em 1997/8; há um aparente exagero nessas importações, refletida nessa mais do que proporcional participação de produtos de mais elevado conteúdo tecnológico na pauta de importação.! na exportação, a participação de produtos de alta e média-alta intensidade tecnológica na pauta brasileira, de 42% em 1998, encontra-se em posição inferior ao de qualquer outro emergente (inclusive Argentina) e em posição intermediária entre países onde é muito baixa a participação (entre 15 e 29%, como Índia e Chile) e os países industrializados (excetuando-se Itália, entre 55 e 65%). A indicação é a de o Brasil pode ambicionar exportar relativamente mais produtos de maior conteúdo tecnológico. Setores Classificados Pela Intensidade Tecnológica (%) Exportação A MA Não A/MA A/MA Total Mundo Brasil Brasil A MA Não A/MA A/MA Total 1991 % da Exportação % da Importação % do Saldo/Déficit* (12) (19) 131 (31) % da Exportação % da Importação % do Saldo/Déficit* (39) (54) 193 (93) % da Exportação % da Importação % do Saldo/Déficit* (72) Nota * 1991 saldo 1994 saldo 1998 déficit Isto, aliás, já vem ocorrendo o Brasil foi um dos países da seleção que nos anos 90 mais aumentou a participação das exportações de produtos de maior tecnologia como proporção das exportações de manufaturas, passando de 29% do total em 1991 para 42% em 1998 o que deve receber impulso adicional a partir da mudança da política cambial. Mas o fato a ser notado é que esse aumento (de 13 pontos percentuais) foi determinado pela evolução em apenas 5 grupos setoriais relacionados a dois grupos de indústrias: a automobilística e a industria de aeronaves, justamente os setores em que se foram aplicadas políticas de investimento, de desenvolvimento tecnológico, de formação de mão-de-obra qualificada, culminando, no caso do setor de aeronaves, com a privatização da empresa e a 18

20 conseqüente mudança em sua gestão. A participação das exportações desses setores nas exportações de manufaturas sobe de 10% em 1991 para 21% em 1999, um aumento de 11 pontos percentuais. É uma demonstração de que políticas de investimento e de desenvolvimento tecnológico voltadas ao objetivo da exportação funcionam, e que, podendo ser melhor estruturadas do que foram nos casos acima, surtirão resultados ainda superiores sobre a qualidade e o montante das exportações. Brasil Setores Manufaturas (Cap.5 a 8)de Alta e Média-Alta Intens.Tecnol.(%) Brasil A MA Não A/MA A/MA Total 1991 % da Exportação % da Importação % do Saldo/Déficit* (19) (31) 150 (50) % da Exportação % da Importação % do Saldo/Déficit* (365) (497) 962 (862) % da Exportação % da Importação % do Saldo/Déficit* Nota * 1991 saldo 1994 saldo 1998 déficit Exportação de Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica - Manufaturas (Cap. 5 a 8) - % da Exportação de Manufaturas , 1994 e EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Brasil Coréia Índia México Argentina Malásia Chile

21 Importação de Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica - Manufaturas (Cap. 5 a 8) - % da Importação de Manufaturas , 1994 e EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Brasil Coréia Índia México Argentina Malásia Chile OS SETORES COM VANTAGEM E DESVANTAGEM COMPARATIVA Os setores com vantagem comparativa (V) e setores com desvantagem comparativa (D) são definidos a partir da Contribuição ao Saldo (CS). Para um determinado país, os setores com vantagem comparativa (V) são aqueles com indicador CS positivo (CS>0). Caso contrário, acusando CS negativo, são setores com desvantagem comparativa (D). Na versão mais simples aqui utilizada 7, o indicador CS, calculado para cada grupo setorial de um determinado país, resulta da diferença entre dois termos (ambos normalizados pelo PIB do país em questão):! o saldo efetivo do setor; e! um saldo neutro ou saldo teórico, este definido como o saldo que ocorreria caso a participação de cada grupo setorial no saldo comercial do país fosse equivalente à sua participação no fluxo do comércio desse país (suas exportações mais importações). O valor de CS será positivo (negativo) se o saldo efetivo for maior (menor) do que o saldo neutro. 8 Nenhuma margem a dúvida deixam os dados abaixo reproduzidos: entre 1991 e 1994, pelo critério de vantagens comparativas, é nítida a tendência de melhora da situação do comércio exterior brasileiro, uma progressão que foi revertida no período O número 7 Utilizada também em vários outros trabalhos, como Lafay, 1990 (que desenvolveu o indicador), Nonnenberg, 1995 e Xavier, O indicador CS foi desenvolvido pelo Centro de Estudos Prospectivos em Informações Internacionais (C.E.P.I.I.) da França ao longo da década de 80, baseado em saldos comerciais e não apenas em exportações, como no conceito mais tradicional de indicador de vantagem comparativa. A expressão de CS é: CS = 1000/PIBi * {( Xki - Mki ) {[(Xki + Mki)/(Xi + Mi)] * (Xi - Mi)}} onde: Xki e Mki são respectivamente as exportações e importações do setor k efetuadas pelo país i. Xi e Mi são respectivamente as exportações e importações totais do país i. PIB é o Produto Interno Bruto do país i. 20

22 de setores com vantagem comparativa cresce no primeiro período (de 95 para 105), declinando muito fortemente no segundo (para 87 em 1998). Os dados da comparação com os países da seleção mostram que nos mesmos anos considerados não se assistiu a uma trajetória como a verificada para o Brasil, ou seja, não se assistiu a uma queda tão acentuada de setores em que os países têm vantagem comparativa no comércio exterior. Os países onde também declinou o número de setores com vantagem comparativa no último período foram: Japão, França, Argentina e Chile. Brasil Setores Com Vantagem (V) / Desvantagem (D) Comparativa V D V D V D No. Setores % da Exportação Mundo Brasil % da Importação Brasil % do Saldo/Déficit* Brasil 249 (149) 358 (258) (284) 384 Nota * 1991 saldo 1994 saldo 1998 déficit Uma comparação muito importante diz respeito ao indicador que informa a participação no comércio mundial dos setores nos quais um determinado país apresenta vantagem comparativa. Evidentemente, para um país, quanto maior a expressão no comércio mundial dos produtos de que dispõe de vantagem comparativa, maior o seu potencial de exercer sua vantagem através de aumento de exportações e geração de saldos de comércio. Em um indício a mais do retrocesso verificado no comércio exterior brasileiro entre 1994 e 1998, o comércio mundial dos setores onde o país revelou ter vantagem comparativa correspondeu a apenas 32% do total em 1998, quando em 1991 ou 1994 esse percentual era de cerca de 40%. Neste caso também o retrocesso brasileiro não tem paralelo na comparação com os demais países selecionados. Alguns países registraram queda no período considerado casos da Espanha e da Índia mas não com a mesma intensidade que o Brasil. Em todos os demais, assistiu-se à manutenção ou, como em geral ocorreu, ao aumento da expressão de seus produtos de vantagem comparativa no comércio mundial. O outro dado frisante é a passagem de uma posição brasileira muito próxima a países como EUA, França, Inglaterra, Itália, Espanha, Coréia e México no início da década, para uma posição em 1998 na qual apenas Argentina e Chile apresentavam menor percentual do que o registrado para o Brasil. Uma observação importante é que as variações que os dados apresentados registram no número e expressão no comércio mundial de setores com vantagem comparativa em cada país, mostram que vantagem comparativa (ou o seu oposto, a desvantagem comparativa) não é um conceito estático que reflete unicamente a dotação de fatores de um país. Ao contrário, os dados colocam em evidência que vantagens comparativas podem ser criadas ou fomentadas por fatores adicionais e políticas (a agregação de tecnologias pode ser um desses fatores, uma boa política de exportação e a substituição de importações são exemplos de políticas), assim 21