PRIORIZAÇÃO DOS PROJETOS A SEREM FINANCIADOS COM RECURSOS DO FUST

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1 Ministério das Comunicações Secretaria de Telecomunicações Departamento de Serviços e de Universalização de Telecomunicações PRIORIZAÇÃO DOS PROJETOS A SEREM FINANCIADOS COM RECURSOS DO FUST Atendimento das necessidades de serviços de telecomunicações utilizando recursos do Fust Relatório 5

2 Ministério das Comunicações Secretaria de Telecomunicações Departamento de Serviços e de Universalização de Telecomunicações Ministro de Estado das Comunicações Senador Hélio Costa Secretário de Telecomunicações Roberto Pinto Martins Diretor de Serviços e de Universalização de Telecomunicações Átila Augusto Souto

3 3 Sumário 1 Introdução Metodologia Definição da Análise Custo-Benefício Árvore de análise multidimensional Definição de pesos Diferenças nas simulações realizadas Resultados das Simulações Análise dos projetos STFC Dimensão Econômica Dimensão Social Dimensão Administrativa Dimensão Global Análise dos projetos Banda Larga Dimensão Econômica Dimensão Social Dimensão Administrativa Dimensão Global Análise dos projetos STFC Análise dos projetos Banda Larga Processo de Priorização de Projetos Projetos Classificados Previsão Orçamentária dos projetos selecionados de 2007 a Comentários Finais Referência bibliográfica...49

4 Sumário Executivo 4 O presente relatório visa, dentre outras motivações, atender a uma das demandas preconizada no item do Acórdão nº 2.148/2005 do Tribunal de Contas da União (TCU). Conforme o documento Políticas, diretrizes e prioridades para aplicação dos recursos do Fundo de Universalização dos Serviços e Telecomunicações Fust: atividades e cronograma, estão previstas as seguintes atividades por parte do Ministério das Comunicações: Atividade 2.1: Diagnóstico das necessidades de universalização Atividade 2.2: Análise das ações governamentais em inclusão digital Atividade 2.3: Análise custo-benefício das soluções utilizando o STFC Atividade 2.4: Análise custo-benefício das soluções banda larga Atividade 2.5: Definição das políticas para as aplicações do Fust Atividade 2.6: Elaboração e publicação de documentos Atividade 2.7: Estudos técnicos e de viabilidade econômico-financeira para a imputação de metas Atividade 2.8: Estudos técnicos e de viabilidade econômico-financeira do serviço de redes digitais banda larga Na atividade 2.1 são apresentados os resultados obtidos com o levantamento das necessidades de universalização de serviços de telecomunicações no Brasil relacionados, pelo menos, aos objetivos previstos no artigo 5º da Lei nº 9.998/2000. A partir destes resultados parte-se para as atividades 2.3 e 2.4, cujos resultados apresentam uma análise dos investimentos e custos operacionais anuais dos projetos. Estes resultados servem de insumo para o relatório aqui exposto 1, o qual apresenta uma análise da relação custobenefício das soluções, que utilize recursos do Fust, para cada uma das necessidades mencionadas no subitem do acórdão supra citado, considerando os seguintes aspectos: Universo de beneficiários a serem atendidos; Impactos distributivos que visem à redução de desigualdades sociais e regionais; Investimentos e custos operacionais necessários; Indicadores de eficiência, de efetividade e de eqüidade. Com o intuito de se criar um universo finito de projetos a serem analisados em torno de seus custos e benefícios, são definidas as linhas gerais de 27 projetos, sendo 14 para o STFC e 13 para o serviço banda larga. O resumo destes projetos e a previsão do número de pontos atendidos por eles é apresentado na tabela 1 a seguir. 1 Este relatório faz parte de uma das tarefas que compõem a Atividade 5 - Definição das políticas para as aplicações do Fust.

5 Projeto Resumo descritivo do atendimento Pontos atendidos TSS1 Acessos de dados, terminais e miscelâneos para Saúde TSS2 Acessos de dados e terminais para Saúde TSS3 Acessos de dados para Saúde TSD1 Acessos de voz e dados, terminais e miscelâneos para Defesa 123 TSD2 Acessos de voz e dados e terminais para Defesa 123 TSD3 Acessos de voz e dados para Defesa 123 TSB1 Acessos de dados para Bibliotecas TSB3 Acessibilidade para pessoas com deficiência nas Bibliotecas TSE1 Acessos de voz para as escolas com acesso ao STFC TSE2 Acessos de voz para as escolas sem acesso ao STFC TSE3 Acessos de dados para escolas TSC1 Acessos de telefonia por texto para instituições TSC2 Acessibilidade para entidades profissionalizantes 60 TSC3 Acessibilidade para Órgãos e Conselhos Estaduais 37 5 TLS1 Acessos de dados, terminais e miscelâneos para Saúde TLS2 Acessos de dados e terminais para Saúde TLS3 Acessos de dados para Saúde TLD1 Acessos de voz e dados, terminais e miscelâneos para Defesa 123 TLD2 Acessos de voz e dados e terminais para Defesa 123 TLD3 Acessos de voz e dados para Defesa 123 TLB1 Acessos de dados para Bibliotecas TLB3 Acessibilidade para pessoas com deficiência nas Bibliotecas TLE3 Acessos de dados para escolas TLC2 Acessibilidade para entidades profissionalizantes 60 TLC3 Acessibilidade para Órgãos e Conselhos Estaduais 37 TLC4 Acessos banda larga para entidades profissionalizantes atendidas em TLJ1 Interligação dos Órgãos de Justiça e Segurança Pública Tabela 1 Resumo descritivo dos projetos Uma vez elencados os projetos, são criados 10 indicadores hipotéticos que buscam mensurar aspectos relativos a eficiência, efetividade e eqüidade de cada projeto. Trata-se de um tipo de avaliação que serve para o planejamento de que projeto será implementado e para a decisão sobre investimento, utilizando-se para isso de objetivos e condições de contorno previstas, resultados previstos, conjunturas previstas e desdobramentos 2 Este projeto foi criado tendo como base a implementação do Projeto de Atendimento aos Núcleos de Atendimento às Pessoas com Necessidades Educacionais Especiais - NAPNEs, Instituto Benjamim Constant IBC, o Instituto Nacional de Educação de Surdos INES e os centros especiais de referência para educação e capacitação de pessoas com deficiência visual em Como o projeto não foi implementado em 2006, foi realizado um novo dimensionamento, apresentado no anexo I.

6 6 possíveis de cada projeto. São utilizados métodos quantitativos e qualitativos para a avaliação, através de mensuração objetiva e subjetiva, dependendo do indicador analisado. Uma descrição da metodologia é apresentada no item 2 deste documento. Foram feitas duas simulações em Brasília sob coordenação da Casa Civil e técnicos dos Ministérios envolvidos, com alterações nos pesos/porcentagens que compõem os indicadores, fatores de impacto e dimensões dos projetos, de modo a enfatizar os diferentes níveis de importância considerados em cada análise. Os valores de cada um dos pesos/porcentagens são mostrados no item 3.2. Os principais resultados obtidos a partir dessas análises proporcionam uma visão do grau de atratividade de cada um dos projetos. A figura 1 apresenta um resumo gráfico da análise realizada. Grau de atratividade global TSS1 - Acessos de dados, terminais e miscelâneos para Saúde TSS2 - Aces s os de dados e term inais para Saúde TSS3 - Aces s os de dados para Saúde TSD1 - Acessos de voz e dados, term. e miscelâneos para Defesa TSD2 - Acess os de voz e dados e term inais para Defes a TSD3 - Aces s os de voz e dados para Defesa TSB1 - Acessos de dados para Bibliotecas TSB3 - Acessibilidade para pessoas com deficiência nas Bibliotecas TSE1 - Aces sos de voz para as es colas com acess o ao STFC TSE2 - Acess os de voz para as escolas sem acess o ao STFC TSE3 - Aces sos de dados para es colas TSC1 - Acessos de telefonia por texto para instituições TSC2 - Acessibilidade para entidades profissionalizantes TSC3 - Acessibilidade para Órgãos e Conselhos Estaduais TLS1 - Acessos de dados, terminais e miscelâneos para saúde TLS2 - Aces sos de dados e term inais para saúde TLS3 - Aces sos de dados para s aúde TLD1 - Acessos de dados, terminais e miscelâneos para defesa TLD2 - Aces sos de dados e term inais para defes a TLD3 - Aces sos de dados para defesa TLB1 - Acessos de dados para bibliotecas TLB3 - Acessibilidade para pessoas com deficiência nas bibliotecas TLE3 - Aces sos de dados para es colas TLC2 - Acessibilidade para entidades profissionalizantes TLC3 - Acessibilidade para órgãos e conselhos estaduais TLC4 - Acessos faixa larga para entidades profissionalizantes atendidos em 2006 TLJ1 - Interligação dos órgãos de justiça e segurança pública Figura 1 Análise gráfica do grau de atratividade global No escopo das soluções para o STFC, o projeto de acesso de dados para a Saúde (sem terminais e miscelâneos 3 ) sobressai-se sobre os demais por trazer um balanço positivo entre todos os fatores de impacto analisados, sobretudo na dimensão Social, onde obtém o maior diferencial em relação aos demais projetos por apresentar um grande potencial de beneficiários e contribuir de forma significativa na redução de desigualdades sociais e regionais. Mas também na administrativa por não trazer consigo entraves legais e regulatórios. Com avaliação semelhante ao projeto de acesso de dados para a Saúde, estão os projetos de acessos de voz nas escolas com acesso ao STFC e acesso a dados em escolas. O primeiro possui uma boa avaliação nas três dimensões Econômica, Social e 3 O termo miscelâneos representa tudo o que diz respeito aos ativos relacionados à complementação dos serviços, como por exemplo, máquinas fotográficas digitais, mobiliário e equipamentos periféricos, em geral. Vale lembrar que eles advêm de demandas mencionadas nos termos de referência e representam alto risco regulatório para os projetos.

7 7 Administrativa, em função da existência da infra-estrutura do STFC nas localidades em que se encontram as escolas e, o último, é bem qualificado nas dimensões Social e Econômica devido a uma maior eficiência de gastos por ponto instalado. Ambos os projetos são equivalentes nas dimensões Administrativa e Social. Ainda na seqüência dos projetos bem pontuados encontram-se aqueles de fornecimento de acessos de voz para escolas sem presença do STFC, juntamente com o de fornecimento de acessos de voz e dados para a Defesa e de acessos para bibliotecas. Dentre esses três projetos, o da Defesa supera os demais nas dimensões Econômica, devido ao pequeno número de pontos de atendimento, e Social, por influência de aspectos de segurança nacional e redução de desigualdades regionais. Os projetos de escolas e bibliotecas são qualificados de forma equivalente na dimensão Administrativa, mas nas dimensões Social e Econômica há um melhor resultado para acesso de dados em escolas devido a uma maior eficiência de gastos por ponto instalado. O projeto de acesso de telefonia por texto em instituições de apoio a pessoas com deficiência está também bem classificado no grau de atratividade global. Isso devido aos resultados das dimensões Econômica e Administrativa, proporcionados pela necessidade de apenas ativar linhas telefônicas com terminais TDD em regiões atendidas pelo STFC e por não possuir entraves técnicos e regulatórios. No entanto, na dimensão Social este projeto pontua bem somente no quesito de contribuição para redução de desigualdades sociais. A análise dos resultados dos projetos banda larga acontece de maneira semelhante aos projetos do STFC. O projeto de acesso de dados para instituições de saúde sem terminais e miscelâneos também se sobressai sobre os demais por trazer um balanço positivo entre todos os fatores de impacto analisados. Analogamente, o projeto de Acesso de dados para escolas obtém melhor pontuação quando comparado aos demais, também devido a uma maior eficiência de gastos por ponto instalado, visto que as 30 mil escolas consideradas se encontram em localidades atendidas pelo STFC. Por fim, também muito bem classificado, tem-se o projeto Acessos banda larga para entidades profissionalizantes atendidas em 2006, já que a sua implementação não oferece grandes riscos técnicos e operacionais. Após a realização das simulações foram considerados os projetos avaliados com nota maior ou igual a 3,5. O resultado foi o mesmo para as duas simulações, sendo classificados 4 projetos do STFC e 3 projetos Banda Larga, conforme mostra a tabela 4. S T F C Projeto TSS3 TSE1 TSE3 TSC1 Resumo do atendimento Acessos de dados para Saúde Acessos de voz para as escolas com acesso ao STFC Acessos de dados para escolas Acessos de telefonia por texto para instituições B a n d a L a r g a TLS3 Acessos de dados para saúde TLE3 Acessos de dados para escolas TLC4 Acessos banda larga para entidades profissionalizantes atendidas em 2006 Tabela 4 Projetos Classificados Todos os projetos foram feitos tomando-se por base as demandas enviadas pelos Ministérios. Nesse sentido, algumas demandas contemplavam um número maior de itens não explícitos na Lei nº 9.998/2000 e, mesmo assim, foram incorporadas aos projetos, recebendo uma especificação/denominação diferente dos demais, e apresentando, portanto, um risco regulatório maior. No caso da Saúde e Defesa, os projetos foram

8 8 divididos em três: o primeiro envolvendo acesso (voz e/ou dados), terminais e miscelâneos; o segundo envolvendo acesso e terminais; e o terceiro, somente o acesso. Logo, os projetos que oferecem terminais e equipamentos miscelâneos obtêm menor pontuação na dimensão Administrativa devido a possíveis entraves de natureza regulatória, técnica e operacional. Encontram-se nesta condição alguns projetos da Saúde, Defesa e os projetos de acessibilidade para entidades profissionalizantes e para Órgãos e Conselhos Estaduais de apoio às pessoas com deficiência, nos quais sua pontuação é diminuída devido a suas baixas atratividades econômica, social e administrativa, apesar de contribuírem fortemente para a redução das desigualdades sociais.

9 9 1 Introdução Este relatório tem por objetivo apresentar os resultados preliminares da relação custobenefício de soluções que atendam às necessidades de universalização dos serviços de telecomunicações do Brasil. O trabalho foi realizado pelo Ministério das Comunicações e contou com o apoio de outros Ministérios interessados na realização de projetos de universalização utilizando os recursos do Fust. Considerando a amplitude do tema universalização, buscou-se focar o trabalho de identificação das necessidades tomando como referência os objetivos apresentados no artigo 5º da Lei nº 9.998/2000 (Lei do Fust) e nos Termos de Referência enviados pelos Ministérios envolvidos. Dessa forma, as demandas aqui consideradas para a análise custo-benefício, são aquelas identificadas nos relatórios Análise de Custo-Benefício das Soluções utilizando o Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC e Análise das Relações Custo-Benefício das Soluções Banda Larga, referentes às Atividades 3 e 4 citadas no sumário executivo, respectivamente. Após isso, prevê-se a realização de um estudo mais detalhado, o qual será contemplado pela Atividade 2.7 do presente projeto: Estudos técnicos e de viabilidade econômicofinanceira para a imputação de metas. Este relatório visa, dentre outras motivações, atender a seguinte demanda do Acórdão nº de dezembro de 2005 do Tribunal de Contas da União (TCU): análise da relação custo-benefício de solução, que utilize recursos do Fust, para cada uma das necessidades mencionadas no subitem (...), considerando os seguintes aspectos: - universo de beneficiários a serem atendidos; - impactos distributivos que visem à redução de desigualdades sociais e regionais; - custos e prazos para implementação; - indicadores de eficiência, de efetividade e de eqüidade. Nessa primeira análise de custo-benefício são considerados 27 projetos. Destes, 14 são projetos relacionados ao STFC e estão agrupados em 5 programas: educação, bibliotecas, saúde, defesa (regiões remotas e de fronteira) e pessoas com deficiência. Basicamente os projetos estão relacionados com a oferta de telefonia ou acesso a redes digitais em até 256 kbit/s, sendo possível o atendimento por meio das concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC). Os outros 13 projetos considerados são relativos às soluções banda larga e estão agrupados em 6 programas: educação, bibliotecas, saúde, justiça e segurança pública, defesa (regiões remotas e de fronteira) e pessoas com deficiência. Basicamente os projetos estão relacionados com a oferta de acesso em banda larga a redes digitais, sendo o atendimento realizado por meio de uma empresa autorizada a explorar um novo serviço público de acesso a dados em banda larga. A realização desta análise se faz necessária para subsidiar o Ministério das Comunicações na elaboração de proposta de políticas e diretrizes, estabelecendo as prioridades para a aplicação dos recursos do Fust. O presente documento apresenta os resultados obtidos a partir de uma análise multidimensional, cuja metodologia é descrita no item 2 a seguir. A definição da análise custo-benefício, com informações acerca dos elementos considerados na análise é mostrada no item 3. Já no item 4 têm-se os resultados das simulações feitas para ambos os projetos considerados STFC e Banda Larga, com detalhamento das análises para cada um dos parâmetros que compõem a metodologia. O item 5 descreve como aconteceu o processo de priorização dos projetos em Brasília, mencionando aqueles que

10 10 foram classificados e seus respectivos orçamentos plurianuais. Finalmente, no item 6, são apresentadas as conclusões relacionadas ao trabalho realizado. 2 Metodologia A metodologia aqui considerada visa a construção de um simulador para calcular os indicadores econômicos de investimentos e custos operacionais associados a cada objetivo considerado e tratá-los como projetos. Dessa forma realiza-se a análise de cada um dos projetos, bem como a construção de diferentes cenários de recursos e combinação de objetivos entre os projetos. A entrada do simulador é uma base de dados gerada na atividade descrita no sumário executivo como Diagnóstico das Necessidades de Universalização, a qual traz subsídios para os objetivos e projetos deste documento. Essa base de dados é construída a partir das necessidades levantadas pelos Ministérios a serem beneficiados com a aplicação dos recursos do Fust, por meio dos Termos de Referência. Os Termos de Referência são documentos que descrevem as demandas dos Ministérios envolvidos no projeto, quais sejam, os de Saúde, Defesa, Educação, Ciência e Tecnologia, Justiça e SEDH/CORDE. Essas informações servem para a caracterização do número de beneficiários e tipos de serviços de telecomunicações demandados por entidade. Essa base de dados possibilita a estimativa dos investimentos e custos operacionais de cada projeto proposto. Isto serve de insumo para a criação dos modelos que compõem a metodologia, pois fornecem informações detalhadas que permitem a realização da avaliação sócio-econômico-administrativa de cada projeto. Para cada um dos projetos é feita uma avaliação dos benefícios decorrentes de suas implantações, analisando-se aspectos econômicos e de viabilidade de implementação. Com base nestes aspectos é apresentada uma análise da relação custo-benefício de cada solução, que utiliza recursos do Fust. A análise custo-benefício envolve a criação de indicadores que buscam mensurar aspectos relativos à eficiência, efetividade e eqüidade de cada projeto. Os indicadores escolhidos na análise estão agrupados em três dimensões de impacto: Econômica, Social e Administrativa, conforme a figura 2.1.

11 11 Viabilidade técnica e operacional Investimento por ponto Viabilidade Regulatória Viabilidade Eficiência de gastos Custo operacional por ponto Redução de desigualdades sociais Impactos distributivos Admini strativ a Social Econô mica Grau de controle de gastos Investimento total Redução de desigualdades regionais Relevância estratégica Custo operacional total Número de beneficiários Defesa e segurança nacional Figura 2.1 Análise Multidimensional São utilizados métodos quantitativos e qualitativos para avaliação desses indicadores, por meio de mensuração objetiva e subjetiva, dependendo do parâmetro a ser analisado. Para cada indicador, são utilizados 5 níveis de graduação, cada qual correspondendo a uma nota diferente: Muito baixo nota 1 Baixo nota 2 Médio nota 3 Alto nota 4 Muito alto nota 5 Com exceção dos indicadores associados aos investimentos e aos custos operacionais, notas altas representam uma conotação positiva. Na avaliação de resultados considerando a abordagem quantitativa ocorre uma classificação em faixas de valores, sendo atribuída a cada faixa, uma nota. A determinação dos limiares de cada faixa de valor é obtida por meio da seguinte expressão: Valor Limiar= A P Nota B Nota C Os parâmetros A, B, C e P são determinados em função dos valores de resultados mínimos, máximos e da forma de distribuição de valores, que podem estar uniformemente distribuídos ao longo dos extremos ou concentrados em alguma faixa de valores. O parâmetro P determina um comportamento exponencial na determinação das faixas de valores. Em particular, quando P for igual a 1 (um) existe um comportamento linear na determinação dos limiares para atribuição de nota e que permite uma melhor diferenciação na avaliação de resultados que estejam distribuídos numa mesma ordem de grandeza de

12 12 valores. Para valores de P maiores que 1 (um) ocorre o pronunciamento da característica exponencial na determinação dos limiares e permite uma melhor comparação quando existe diversidade de ordens de grandezas nos resultados avaliados. A figura 2.2 ilustra o critério de atribuição de notas para um indicador de investimento CAPEX 219 Milhões R$ Nota Figura 2.2 Determinação de limiares para atribuição de nota em indicadores quantitativos A curva exponencial ilustrada na figura 2.2 representa a curva de atribuição de limiares para o indicador de investimento com o valor do parâmetro P igual a 3. Neste caso, para uma nota igual a 1 tem-se um limiar inferior igual a zero, e para uma nota igual a 2 o limiar inferior é 2. Assim, os projetos cujos valores de investimentos estiverem situados entre zero e 2 milhões de reais receberão nota 1, entre 2 e 8 milhões receberão nota 2 e assim sucessivamente. Na figura, a distribuição das notas dos projetos são também exibidas de forma gráfica, facilitando a determinação de um parâmetro P adequado para a distribuição de resultados existentes. No caso dos indicadores qualitativos, a avaliação é realizada em função de determinadas características e, por meio de consenso obtido em um painel de especialistas, é atribuído um nível de avaliação através de uma nota. Estas notas estão diretamente relacionadas aos pesos/porcentagens de cada parâmetro da metodologia. Esse processo é melhor descrito nos itens 3.2 e 5 deste documento. Para uma avaliação global dos diferentes tipos de indicadores são utilizados níveis de agregação adicionais que sintetizam níveis de avaliação de determinados grupos funcionais. O primeiro nível de agregação, denominado fator de impacto, agrega os indicadores. O segundo nível, denominado dimensão, agrega os fatores de impacto. O último nível é denominado grau de atratividade global e considera as contribuições das diferentes dimensões avaliadas. No processo de determinação dos níveis de agregação é considerado o peso/porcentagem para cada variável ou indicador que compõe o nível. Para a agregação dos indicadores relacionados a custos dimensão Econômica - são utilizados pesos

13 13 negativos, que convertem as notas altas em baixas e vice-versa, uniformizando o conceito de notas altas estarem relacionadas à conotação positiva para todos os níveis de agregação superiores. Dessa forma, os projetos com maiores notas nos fatores de impacto, dimensões ou grau de atratividade global apresentam, conseqüentemente, os melhores resultados na sua avaliação. 3 Definição da Análise Custo-Benefício O objetivo deste item é o de apresentar uma análise da relação custo-benefício de cada solução, que utilize recursos do Fust, para cada uma das necessidades mencionadas nos projetos descritos nos itens anteriores, considerando principalmente os seguintes aspectos: Universo de beneficiários a serem atendidos; Impactos distributivos que visem à redução de desigualdades sociais e regionais; Investimentos e Custos operacionais necessários; Indicadores de eficiência, de efetividade e de eqüidade. Para tanto foram criados indicadores que buscam mensurar aspectos relativos a eficiência, efetividade e eqüidade de cada projeto. O conjunto de indicadores proposto apresenta uma grande flexibilidade metodológica, combinando variáveis quantitativas e qualitativas por meio de mensuração objetiva e subjetiva. Cada indicador é avaliado em função de uma determinada característica e, por meio de consenso obtido em um painel de especialistas, é atribuído um nível de avaliação. Vale ressaltar que são propostos 5 níveis de avaliação, cada qual correspondendo a uma nota diferente: muito baixo (nota 1), baixo (nota 2), médio (nota 3), alto (nota 4) e muito alto (nota 5). Notas altas apresentam uma conotação positiva, com exceção dos indicadores associados a custos e investimentos. O conjunto dos indicadores e os diferentes níveis de agregação são detalhados no próximo item. 3.1 Árvore de análise multidimensional O objeto da avaliação são os 27 projetos descritos nos relatórios Análise de Custo- Benefício das Soluções utilizando o Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC e Análise de Custo-Benefício das Soluções Banda Larga, os quais serão apreciados a partir das seguintes dimensões: Econômica Social Administrativa Com base nestas dimensões estrutura-se a montagem das seguintes árvores de análise, conforme mostram as figuras 3.1, 3.2 e 3.3:

14 14 Figura 3.1 Árvore de análise da dimensão Econômica A dimensão Econômica é constituída de dois fatores de impacto, conforme ilustra a figura 3.1: Grau de controle de gastos Relativo às previsões de capital necessário à implantação do projeto, bem como dos demais gastos operacionais relativos ao dia a dia de funcionamento do projeto. Este fator de impacto é composto pelos seguintes indicadores: Eficiência de gastos Investimento total: estimativa de alocação de recursos para implantação do projeto considerando-se todos os pontos de atendimento. Custo operacional: estimativa de alocação dos recursos para operação do projeto, considerando-se o montante necessário anualmente para o atendimento a 100% da demanda. Relativo às despesas relacionadas a cada ponto de atendimento dos projetos. Este fator de impacto é composto pelos seguintes indicadores: Investimento por ponto: avaliação dos investimentos necessários para cada ponto de atendimento considerado nos projetos. Custo operacional por ponto: avaliação dos custos operacionais anuais para cada ponto de atendimento considerado nos projetos.

15 15 DIMENSÃO SOCIAL Relevância Estratégica Impactos distributivos Defesa e Segurança Nacional Número de Beneficiários Redução de desigualdades regionais Redução de desigualdades sociais Figura 3.2 Árvore de análise da dimensão Social A dimensão Social, conforme mostrado na figura 3.2, é constituída de dois fatores de impacto: Impactos distributivos Relativos à expectativa de redução de eventuais desigualdades regionais e sociais que possam ser amenizadas pela prestação e utilização dos serviços previstos pelo projeto. Este fator de impacto é composto pelos seguintes indicadores: Relevância estratégica Redução de desigualdades regionais: estimativa qualitativa da capacidade do projeto de reduzir eventuais desigualdades regionais, como, por exemplo, pelo atendimento de serviços de telecomunicações em regiões ainda não atendidas. Redução de desigualdades sociais: estimativa qualitativa da capacidade do projeto de reduzir eventuais desigualdades sociais, como, por exemplo, pela disponibilização de acessos de dados a uma parcela da população sem condições sociofinanceiras para obtê-lo. Relativa à expectativa de relevância estratégica do projeto para o país, ou seja, o quanto ele pode contribuir para alavancar o desenvolvimento nacional através do número de pessoas beneficiadas ou por questões de defesa e segurança nacionais. Este fator de impacto é composto pelos seguintes indicadores: Defesa e segurança nacional: análise qualitativa da relevância do projeto nos aspectos: proteção da integridade territorial e do patrimônio nacional, defesa dos interesses nacionais e das pessoas, dos bens, dos recursos e da soberania nacional e segurança pública.

16 16 Número de beneficiários: estimativa comparativa do potencial de beneficiários atingidos pela prestação de serviços do projeto, como por exemplo, número de alunos das escolas atendidas por acesso de voz ou de usuários atendidos pelas instituições de saúde. Apesar de sua mensuração ser subjetiva em alguns casos, este indicador proporciona uma medida mais abrangente dos beneficiários atingidos pelo serviço. DIMENSÃO ADMINISTRATIVA Viabilidade Regulatória Técnica e operacional Figura 3.3 Árvore de análise da dimensão Administrativa A dimensão Administrativa mostrada na figura 3.3 é constituída de apenas 1 fator de impacto: Viabilidade 3.2 Definição de pesos Relativo ao grau de viabilidade do projeto, levando em consideração aspectos relacionados a questões legais e regulatórias e aqueles do ponto de vista técnico e operacional. Este fator de impacto é composto pelos seguintes componentes fundamentais, ou indicadores: Viabilidade regulatória: estimativa qualitativa de possíveis empecilhos regulatórios que possam se caracterizar como obstáculos à implementação e operação do projeto. Viabilidade técnica e operacional: estimativa qualitativa da exeqüibilidade do projeto, considerando-se condições de contorno impostas por componentes de complexidade e disponibilidade tecnológica e operacional. A definição dos pesos/porcentagens que compõem a metodologia foi coordenada pela Casa Civil, de acordo com o processo de priorização descrito no item 5 deste documento. Na ocasião, o Ministério das Comunicações apresentou todos os programas e projetos demandados pelos Ministérios, candidatos a receber os recursos do Fust, bem como a metodologia para análise dos mesmos, envolvendo as dimensões Econômica, Social e Administrativa.

17 17 Foram feitas duas simulações, com alterações nos pesos/porcentagens que compõem os indicadores, fatores de impacto e dimensões de impacto dos projetos, de modo a enfatizar os diferentes níveis de importância considerados em cada análise. As tabelas 3.1 e 3.2 consolidam as informações de pesos/porcentagens consideradas em cada simulação. Dimensão Peso % Fator de impacto Peso % Indicador Peso % Econômica 3 38% Eficiência de gastos Grau de controle de gastos 1 19% 1 19% Investimento por ponto -1 9% Custo operacional por ponto -1 9% Investimento total -1 9% Custo operacional total -1 9% Social 3 38% Relevância estratégica Impactos distributivos 1 13% 2 25% Defesa e segurança nacional 1 3% Número de beneficiários 3 9% Redução de desigualdades regionais 1 13% Redução de desigualdades sociais 1 13% Administrativa 2 25% Viabilidade 1 25% Viabilidade Regulatória 1 13% Viabilidade técnica e operacional 1 13% Tabela 3.1 Porcentagens de dimensões, fatores e indicadores da simulação 01 Dimensão Peso % Fator de impacto Peso % Indicador Peso % Econômica 3 38% Eficiência de gastos Grau de controle de gastos 1 19% 1 19% Investimento por ponto -1 5% Custo operacional por ponto -3 14% Investimento total -1 9% Custo operacional total -1 9% Social 3 38% Relevância estratégica Impactos distributivos 1 13% 2 25% Defesa e segurança nacional 1 3% Número de beneficiários 3 9% Redução de desigualdades regionais 1 13% Redução de desigualdades sociais 1 13% Administrativa 2 25% Viabilidade 1 25% Viabilidade Regulatória 1 10% Viabilidade técnica e operacional 2 15% Tabela 3.2 Porcentagens de dimensões, fatores e indicadores da simulação 02 As colunas intituladas com o caractere porcentagem (%) nas tabelas 3.1 e 3.2 expressam a participação do referido item dimensão, fator de impacto ou indicador no grau de atratividade global de um projeto. As somas das porcentagens podem não corresponder

18 18 aos valores encontrados em níveis de agregação superiores devido a imprecisões de arredondamento. As dimensões Econômica e Social possuem um maior número de fatores de impacto e necessitam de peso proporcionalmente maiores para manter o equilíbrio de participação dos indicadores no cômputo global de atratividade. Vale lembrar que os pesos dos indicadores na dimensão econômica são negativos como forma de representação da inversão de notas, convertendo notas altas em baixas e vice-versa, uniformizando o conceito de notas altas estarem relacionadas à conotação positiva para todos os níveis de agregação superiores. 3.3 Diferenças nas simulações realizadas As tabelas 3.1 e 3.2 mostram que as diferenças nas simulações ocorrem nas dimensões Econômica e Administrativa. Na dimensão Econômica as diferenças acontecem nos indicadores que compõem o fator de impacto "Eficiência de gastos", sendo eles "Investimento por Ponto" e "Custo Operacional por Ponto". Na dimensão Administrativa as diferenças acontecem nos indicadores que compõem o fator de impacto "Viabilidade", quais sejam, "Viabilidade Regulatória" e "Viabilidade técnica e operacional". 4 Resultados das Simulações As análises realizadas a seguir são feitas de duas maneiras. A primeira delas, considerando a Simulação 01 em sua totalidade de dimensões, fatores e indicadores que compõem a metodologia, para os projetos do STFC e Banda Larga. A segunda, considerando a Simulação 02 apenas para as diferenças nos indicadores citados no item 3.3 e mostrados nas tabelas 3.1 e 3.2, também avaliando os mesmos projetos do STFC e Banda Larga. SIMULAÇÃO Análise dos projetos STFC A partir das árvores de análise descritas no item 3.1, parte-se para a análise comparativa entre os projetos para cada um dos indicadores que, por sua vez, leva a conclusões acerca dos fatores de impacto de cada dimensão Dimensão Econômica A análise de resultados da dimensão Econômica é formada a partir da avaliação de cada um dos seus fatores de impacto 4, conforme descrito nos itens a seguir e mostrado na tabela 4.3. Controle de Gastos Os projetos melhor avaliados neste quesito são aqueles que não exigem grande quantidade de capital a ser investido e/ou para a operação da rede a ser implantada. Neste caso, os projetos relacionados à Defesa - Acessos de voz e dados e Acessos de voz e dados e terminais têm maior pontuação, devido ao baixo número de pontos a serem atendidos e, como conseqüência, ao baixo investimento necessário para a execução do projeto. Os projetos envolvendo Acessibilidade para Órgãos e Conselhos Estaduais de apoio à deficiência também possuem pontuação alta, pelo fato 4 Vale lembrar que os pesos dos indicadores na dimensão econômica são negativos como forma de representação da inversão de notas, convertendo notas altas em baixas e vice-versa.

19 19 de, comparativamente, não serem em grande quantidade e exigirem baixo custo operacional. No outro extremo estão os projetos de Acesso de dados, terminais e miscelâneos para a Saúde, em função da grande quantidade de pontos de atendimento e, conseqüentemente, do alto investimento necessário para os terminais e miscelâneos. Nesse sentido, outro projeto que também obtém baixa pontuação em função do alto investimento é o de Acessibilidade para pessoas com deficiência nas bibliotecas, devido ao alto custo dos kits de ajuda técnica. Ainda com relação às bibliotecas, o projeto de Acessos de dados para bibliotecas também possui baixa pontuação, em função dos gastos elevados com custos operacionais para atendimento ao grande número de bibliotecas consideradas no projeto. O projeto de Acessos de dados para escolas também obtém baixa pontuação, em função dos altos custos com investimento e operação do grande número de escolas considerado. O projeto de Acessos de voz para escolas sem acesso ao STFC obtém a pontuação mais baixa, devido à necessidade de infra-estrutura adicional de telecomunicações para o fornecimento do serviço em parte dessas escolas. A tabela 4.1 apresenta a consolidação dos resultados da análise realizada para esse fator. Projeto TSS1 Descrição do projeto Acessos de dados, terminais e miscelâneos para instituições de saúde Fator Impacto Grau de controle de gastos Investimento total Indicadores Custo operacional total Baixo Muito alto Alto TSS2 Acessos de dados e terminais para instituições de saúde Baixo Muito alto Médio TSS3 Acessos de dados para instituições de saúde Médio Baixo Médio TSD1 Acessos de voz e dados, terminais e miscelâneos para a Defesa Alto Baixo Muito Baixo TSD2 Acessos de voz e dados e terminais para a Defesa Muito Alto Muito Baixo Muito Baixo TSD3 Acessos de voz e dados para a Defesa Muito Alto Muito Baixo Muito Baixo TSB1 Acessos de dados para Bibliotecas Baixo Médio Alto TSB3 Acessibilidade para pessoas com deficiência nas Bibliotecas Baixo Muito alto Médio TSE1 Acessos de voz para as escolas com acesso ao STFC Médio Muito Baixo Alto TSE2 Acessos de voz para as escolas sem acesso ao STFC Muito baixo Muito alto Muito alto TSE3 Acessos de dados para escolas Baixo Alto Alto TSC1 Acessos de telefonia por texto para instituições de apoio à pessoa com deficiência Alto Baixo Baixo TSC2 Acessibilidade para entidades profissionalizantes Alto Baixo Muito Baixo TSC3 Acessibilidade para Órgãos e Conselhos Estaduais Muito Alto Muito Baixo Muito Baixo Tabela 4.1 Análise do fator de impacto "Grau de Controle de Gastos" Eficiência de gastos

20 20 Os projetos com melhor pontuação são aqueles que potencialmente apresentam menores despesas relacionadas a cada ponto de atendimento. Logo, o projeto que mais pontua é o de acessos de voz a escolas com acesso ao STFC. Como estas escolas já possuem infra-estrutura de telefonia pronta, o projeto apresenta baixos valores de investimento e custo operacional por ponto. As escolas com acesso ao STFC, apesar de serem em grande quantidade, possuem pontos de acesso de fácil implementação, requerendo em sua grande maioria apenas a ativação de linhas em centrais já existentes. Em contrapartida, todos aqueles projetos que requerem um maior investimento e custo operacional por ponto são penalizados em suas pontuações. Os projetos de Acessibilidade para entidades profissionalizantes, bem como os de Acessibilidade para Órgãos e Conselhos Estaduais de apoio às pessoas com deficiência são os de menor pontuação, já que requerem maiores investimentos por ponto de atendimento, em função do alto custo dos kits de ajuda técnica. Outro grupo de projetos com baixa pontuação são aqueles relacionados às áreas de Saúde e Defesa, que requerem, além do acesso a dados, terminais e miscelâneos. O projeto de acessibilidade nas bibliotecas também obtém baixa pontuação, em função do alto custo dos kits de ajuda técnica e do grande número de bibliotecas. A tabela 4.2 apresenta a consolidação dos resultados da análise realizada para esse fator. Projeto TSS1 Descrição do projeto Acessos de dados, terminais e miscelâneos para instituições de saúde Fator Impacto Eficiência de gastos Investimento por ponto Indicadores Custo operacional por ponto Baixo Alto Médio TSS2 Acessos de dados e terminais para instituições de saúde Baixo Alto Médio TSS3 Acessos de dados para instituições de saúde Alto Muito Baixo Baixo TSD1 Acessos de voz e dados, terminais e miscelâneos para a Defesa Baixo Alto Alto TSD2 Acessos de voz e dados e terminais para a Defesa Baixo Alto Alto TSD3 Acessos de voz e dados para a Defesa Baixo Médio Alto TSB1 Acessos de dados para Bibliotecas Médio Baixo Médio TSB3 Acessibilidade para pessoas com deficiência nas Bibliotecas Baixo Muito alto Alto/Médio TSE1 Acessos de voz para as escolas com acesso ao STFC Muito Alto Muito Baixo Muito Baixo TSE2 Acessos de voz para as escolas sem acesso ao STFC Médio Médio Médio TSE3 Acessos de dados para escolas Alto Muito Baixo Baixo TSC1 Acessos de telefonia por texto para instituições de apoio à pessoa com deficiência Alto Baixo Muito Baixo TSC2 Acessibilidade para entidades profissionalizantes Muito baixo Muito alto Muito alto TSC3 Acessibilidade para Órgãos e Conselhos Estaduais Baixo Alto Alto Tabela 4.2 Análise do fator de impacto "Eficiência de Gastos"

21 Grau de atratividade da dimensão Econômica Com base na avaliação dos fatores de impacto "Grau de Controle de Gastos" e "Eficiência de Gastos" 5, é possível traçar algumas conclusões acerca do grau de atratividade da dimensão Econômica de cada projeto sendo que, para esses dois fatores foram considerados pesos iguais (valor igual a 1). Os projetos melhor avaliados são (i) Acessos de voz para as escolas com acesso ao STFC e Acessos de telefonia por texto para instituições de apoio à deficiência. Estes projetos possuem baixos valores de investimento e custo operacional. O primeiro, pela facilidade da existência de infraestrutura do STFC nas localidades em que estão presentes as escolas, e o segundo, pelo baixo custo operacional da manutenção dos TDDs nas entidades. No outro extremo estão os projetos da Saúde que envolvem a distribuição de terminais e miscelâneos, o projeto de acessibilidade nas bibliotecas e o projeto de acessos de voz para as escolas sem acesso ao STFC. Isto porque o investimento por ponto destes projetos é elevado, bem como os custos operacionais dos mesmos. Os projetos da Saúde, por demandarem uma grande quantidade de pontos de atendimento, e o de acessibilidade, em função dos altos custos dos kits de ajuda técnica, os quais envolvem também a isenção do pagamento de assinatura para serviços de voz (TSPC) e dados (banda larga por meio do STFC). O projeto de Acessos de voz para as escolas sem acesso ao STFC devido à necessidade de infraestrutura adicional de telecomunicações para o fornecimento do serviço nessas escolas. A tabela 4.3 apresenta a consolidação dos resultados da análise realizada para essa dimensão. 21 Projeto Descrição do projeto Avaliação TSS1 Acessos de dados, terminais e miscelâneos para instituições de saúde Baixo TSS2 Acessos de dados e terminais para instituições de saúde Baixo TSS3 Acessos de dados para instituições de saúde Médio TSD1 Acessos de voz e dados, terminais e miscelâneos para a Defesa Médio TSD2 Acessos de voz e dados e terminais para a Defesa Médio TSD3 Acessos de voz e dados para a Defesa Médio TSB1 Acessos de dados para Bibliotecas Baixo TSB3 Acessibilidade para pessoas com deficiência nas Bibliotecas Baixo TSE1 Acessos de voz para as escolas com acesso ao STFC Alto TSE2 Acessos de voz para as escolas sem acesso ao STFC Baixo TSE3 Acessos de dados para escolas Médio TSC1 Acessos de telefonia por texto para instituições de apoio à pessoa com deficiência Alto TSC2 Acessibilidade para entidades profissionalizantes Médio TSC3 Acessibilidade para Órgãos e Conselhos Estaduais Médio Tabela 4.3 Análise do grau de atratividade da dimensão Econômica 5 A aplicação dos pesos/porcentagens que compõem esta avaliação são coordenados pela Casa Civil e demais ministérios envolvidos, conforme explicitado em Ata no Anexo II deste documento.

22 22 A figura 4.1 apresenta um resumo gráfico dos resultados da análise realizada para a dimensão Econômica. Dimensão Econômica TSS1 - Acessos de dados, terminais e miscelâneos para Saúde TSS2 - Acessos de dados e terminais para Saúde TSS3 - Acessos de dados para Saúde TSD1 - Acessos de voz e dados, term. e miscelâneos para Defesa TSD2 - Acessos de voz e dados e terminais para Defesa TSD3 - Acessos de voz e dados para Defesa TSB1 - Acessos de dados para Bibliotecas TSB3 - Acessibilidade para pessoas com deficiência nas Bibliotecas TSE1 - Acessos de voz para as escolas com acesso ao STFC TSE2 - Acessos de voz para as escolas sem acesso ao STFC TSE3 - Acessos de dados para escolas TSC1 - Acessos de telefonia por texto para instituições TSC2 - Acessibilidade para entidades profissionalizantes TSC3 - Acessibilidade para Órgãos e Conselhos Estaduais Figura 4.1 Análise gráfica do grau de atratividade da dimensão Econômica Dimensão Social A análise de resultados da dimensão Social é formada a partir da avaliação de cada um dos seus fatores, conforme itens a seguir. Relevância estratégica Os projetos mais pontuados nesse fator de impacto são aqueles que possuem os maiores números de pessoas beneficiadas e, ao mesmo tempo, que contribuem para aumentar a defesa e segurança nacional. Neste caso, considera-se peso 3 para o indicador "Número de Beneficiários" e peso 1 para "Defesa e Segurança Nacional". A partir desta premissa os projetos com maior pontuação são os de acessos a dados, terminais e miscelâneos para a Defesa, visto que possuem um grande número de beneficiados e contribuem de forma significativa para o aumento da segurança. Os projetos relacionados aos acessos de telefonia por texto para instituições de apoio à deficiência, de acessibilidade para entidades profissionalizantes e os de acessibilidade aos Órgãos e Conselhos Estaduais são os que foram mais penalizados, pelo fato de não serem em grande número e não serem relevantes no quesito de defesa e segurança nacional, quando comparados aos demais projetos. A tabela 4.4 apresenta a consolidação dos resultados da análise realizada para esse fator.

23 23 Projeto TSS1 TSS2 Descrição do projeto Acessos de dados, terminais e miscelâneos para instituições de saúde Acessos de dados e terminais para instituições de saúde Fator Impacto Relevância Estratégica Defesa e segurança nacional Indicadores Número de beneficiários Alto Baixo Muito alto Alto Baixo Muito alto TSS3 Acessos de dados para instituições de saúde Alto Baixo Muito alto TSD1 Acessos de voz e dados, terminais e miscelâneos para a Defesa Médio Muito alto Baixo TSD2 Acessos de voz e dados e terminais para a Defesa Médio Muito alto Baixo TSD3 Acessos de voz e dados para a Defesa Médio Muito alto Baixo TSB1 Acessos de dados para Bibliotecas Médio Muito Baixo Alto TSB3 Acessibilidade para pessoas com deficiência nas Bibliotecas Baixo Muito Baixo Baixo TSE1 Acessos de voz para as escolas com acesso ao STFC Médio Muito Baixo Alto TSE2 Acessos de voz para as escolas sem acesso ao STFC Médio Muito Baixo Alto TSE3 Acessos de dados para escolas Médio Muito Baixo Alto TSC1 Acessos de telefonia por texto para instituições de apoio à pessoa com deficiência Muito baixo Muito Baixo Muito Baixo TSC2 Acessibilidade para entidades profissionalizantes Muito baixo Muito Baixo Muito Baixo TSC3 Acessibilidade para Órgãos e Conselhos Estaduais Muito baixo Muito Baixo Muito Baixo Tabela 4.4 Análise do fator de impacto "Relevância Estratégica" Impactos distributivos A pontuação neste quesito é feita em torno da previsão de redução de eventuais desigualdades regionais e sociais que possam ser amenizadas pela prestação e utilização dos serviços previstos pelo projeto. Uma vez que a análise é comparativa, a avaliação da redução de desigualdades regionais enfatiza a disparidade que existe hoje na prestação de serviços de telecomunicações entre zona rural e urbana e entre estados da federação com menor e maior IDH. Os dois indicadores considerados nesta análise apresentam pesos iguais a 1. Os projetos que mais pontuam são os ligados à área de Saúde, por contribuírem de forma significativa no aumento dos recursos tecnológicos das unidades que prestam serviços de saúde, proporcionando uma melhoria da qualidade de vida da população por meio de uso de recursos de telemedicina e telessaúde (telecomunicação associada com recursos computacionais e de transferência de dados eletrônicos). Outro grupo de projetos que obtém alta pontuação são os ligados à educação Acessos de voz para escolas sem acesso ao STFC e Acesso de dados às escolas, em função da capacidade destes reduzirem disparidades sociais em regiões desprovidas de recursos tecnológicos/educacionais. O primeiro, em função da diminuição das desigualdades regionais em municípios mais carentes, que possuem

24 24 dificuldades orçamentárias que comprometem suas verbas anuais e, com isso, não têm condições de prover acesso telefônico às escolas. O segundo, pela redução das desigualdades sociais com a disseminação do uso da Internet, por exemplo. O projeto de Acessos de voz para as escolas com acesso ao STFC obtém pontuação baixa, em função da menor redução das disparidades regionais e sociais, já que essas escolas se encontram em regiões providas com maiores recursos tecnológicos. A tabela 4.5 apresenta a consolidação dos resultados da análise realizada para esse fator. Projeto TSS1 Descrição do projeto Acessos de dados, terminais e miscelâneos para instituições de saúde Fator Impacto Impactos distributivos Redução de desigualdades regionais Indicadores Redução de desigualdades sociais Alto Alto Alto TSS2 Acessos de dados e terminais para instituições de saúde Alto Alto Alto TSS3 Acessos de dados para instituições de saúde Alto Alto Alto TSD1 Acessos de voz e dados, terminais e miscelâneos para a Defesa Médio Muito alto Baixo TSD2 Acessos de voz e dados e terminais para a Defesa Médio Muito alto Baixo TSD3 Acessos de voz e dados para a Defesa Médio Muito alto Baixo TSB1 Acessos de dados para Bibliotecas Médio Baixo Alto TSB3 Acessibilidade para pessoas com deficiência nas Bibliotecas Médio Muito Baixo Muito alto TSE1 Acessos de voz para as escolas com acesso ao STFC Baixo Baixo Baixo TSE2 Acessos de voz para as escolas sem acesso ao STFC Alto Muito alto Alto TSE3 Acessos de dados para escolas Alto Médio Muito alto TSC1 Acessos de telefonia por texto para instituições de apoio à pessoa com deficiência Médio Baixo Muito alto TSC2 Acessibilidade para entidades profissionalizantes Médio Muito Baixo Muito alto TSC3 Acessibilidade para Órgãos e Conselhos Estaduais Médio Muito Baixo Muito alto Tabela 4.5 Análise do fator de impacto "Impactos Distributivos" Grau de atratividade da dimensão Social Apesar da dificuldade metodológica em se mensurar impactos sociais de forma direta a partir da implantação de serviços de telecomunicações, a avaliação conduzida permite obter o grau de atratividade da dimensão Social de cada projeto estudado. Para a análise do grau de atratividade da dimensão social, considera-se uma atenção maior no fator de impacto "Impactos Distributivos", atribuindo-se a este o peso 2; enquanto o fator de impacto "Relevância Estratégica" possui peso 1. Os projetos que melhor pontuam são os ligados à área de Saúde. Estes projetos obtêm pontuação alta em todos os indicadores que compõem o