UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ RODRIGO CESAR CHRUSCINSKI NEPOTISMO E PATRIMONIALISMO NO PARANÁ: OS EFEITOS DA SÚMULA VINCULANTE 13

Transcrição

1 UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ RODRIGO CESAR CHRUSCINSKI NEPOTISMO E PATRIMONIALISMO NO PARANÁ: OS EFEITOS DA SÚMULA VINCULANTE 13 CURITIBA 2016

2 RODRIGO CESAR CHRUSCINSKI NEPOTISMO E PATRIMONIALISMO NO PARANÁ: OS EFEITOS DA SÚMULA VINCULANTE 13 Trabalho apresentado como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Sociais, no curso de graduação em Ciências Sociais, Setor de Ciências Humanas, Letras e Artes da Universidade Federal do Paraná. Orientador: Prof. Dr. Ricardo Costa de Oliveira CURITIBA 2016

3 RESUMO O presente trabalho tem por finalidade analisar as consequências, no Estado do Paraná, da Súmula Vinculante nº 13, editada pelo Supremo Tribunal Federal em 2008 com o o objetivo de combater o nepotismo na Administração pública brasileira. Para tanto, é feita uma revisão teórica de dois conceitos que considero importantes para a discussão do tema no país patrimonialismo e nepotismo. Segue-se uma pesquisa empírica sobre os efeitos da SV13 no Executivo, Legislativo, Judiciário e Tribunal de Contas do Estado do Paraná. O texto é concluído com considerações sobre a relação entre política e parentesco no Brasil. Palavras-Chave: Patrimonialismo. Nepotismo. Paraná. Súmula Vinculante 13.

4 ABSTRACT The present work aims to analyze the consequences, on thestate of Paraná, of the Binding Precedent No. 13, released by the Supreme Court in 2008, with the the goal of battling nepotism in the Brazilian Public Administration. To this end, in the first part of the paper,a theoretical discussion about the concepts of patrimonialism and nepotism is put forth. An empirical researchabout theeffects of the Precedent is made in the Executive, Legislative and Judiciary branches and also in the Court of Auditors. The text ends with some considerations on the relationship between politics and kinship in Brazil. Keywords: Patrimonialism. Nepotism. Paraná State. Binding Precedent nº 13.

5 LISTA DE ABREVIATURAS E/OU SIGLAS STF Supremo Tribunal Federal STJ Superior Tribunal de Justiça TJ-PR Tribunal de Justiça do Estado do Paraná CNJ Conselho Nacional de Justiça TC-PR Tribunal de Contas do Estado do Paraná SV13 Súmula Vinculante 13 ADC Ação Direta de Constitucionalidade

6 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO O CONCEITO DE PATRIMONIALISMO MAX WEBER SÉRGIO BUARQUE DE HOLANDA RAYMUNDO FAORO NEOPATRIMONIALISMO O NEPOTISMO, OU, POR QUE A FAMILIA IMPORTA ESTUDOS FAMILIARES A SÚMULA VINCULANTE O CASO PARANAENSE PODER EXECUTIVO PODER LEGISLATIVO TRIBUNAL DE CONTAS PODER JUDICIÁRIO CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS... 51

7 8 1 INTRODUÇÃO Há cerca de dois séculos, uma onda de revoluções arrebatou grande parte dos países ocidentais, substituindo monarquias hereditárias por regimes políticos republicanos, inspirados por ideais liberais e igualitários. Entretanto, os laços de parentesco nunca perderam verdadeiramente sua importância. A persistência, nesses países, de grupos familiares com o poder de influenciar sua vida pública, é um fato com o qual o mundo ocidental ainda precisa conviver. Mesmo nos Estados Unidos da América, que lutou uma guerra para se livrar do jugo de um monarca hereditário, e proclama a superioridade meritocrática de suas instituições, a eleição de 2016 poderá representar uma nova disputa entre duas dinastias políticas: um Cinton ou um Bush participou de 7 das últimas 9 corridas presidenciais. Mas não é só o cargo de presidente que parece contestar a ideia de que o mérito é o fator preponderante na escolha dos representantes daquele país: a probabilidade de que o filho de um governador seja um dia eleito governador é 6 mil vezes maior do que a média; no caso de um senador, a ela é 8,5 mil vezes maior 1. No Brasil, a convergência entre família e poder é tema jornalístico corriqueiro, mas que também suscitou considerações teóricas importantes. Os termos nepotismo e patrimonialismo são usados em ambas as situações, nem sempre com o mesmo rigor. Em 2006, porém, o tema ganhou novos contornos quando uma decisão do Supremo Tribunal Federal ocasionou a proibição da nomeação de parentes, até o terceiro grau, em todos os âmbitos do Estado brasileiro. A súmula vinculante 13, que entrou em vigor imediatamente, veio para romper um sistema estabelecido de privilégios. A introdução de uma restrição externa e geral apresenta uma situação privilegiada para o estudo do tema no Brasil. O objetivo do trabalho é entender os conceitos de patrimonialismo e nepotismo e, utilizando-se do caso da súmula vinculante 13, detectar se intervenções pontuais na organização administrativa do Estado (no caso, uma interdição à nomeção de parentes para cargos públicos) possuem ou não um efeito significativo sobre essas práticas, tendo por base o Estado do Paraná. 1 Dynasties: The enduring power of families in business and politics should trouble believers in meritocracy. The Economist, Londres, 18. abr Disponível em < Acesso em: 10/01/2016.

8 9 A escolha do Paraná como objeto de estudo justifica-se pela longa história, estudada por autores como Ricardo Costa de Oliveira, de famílias tradicionais que se perpetuaram, muitas vezes ao longo de séculos, graças a uma íntima relação com o aparelho do estado, em seus mais diversos âmbitos. Não obstante sua persistência no imaginário como lugar de desenvolvimento e modernidade, o Paraná é um interessante caso para o estudo de estruturas tradicionais de dominação no Brasil. O termo patrimonialismo é frequentemente utilizado, inclusive pelos meios de comunicação, para descrever uma certa qualidade da prática política brasileira. Não por acaso, aparece em diversas obras clássicas que teorizaram a nossa sociedade, e parece fornecer uma entrada pertinente nas discussões sobre política e parentesco no Brasil.

9 10 2 O CONCEITO DE PATRIMONIALISMO 2.1 MAX WEBER O conceito de patrimonialismo, se não foi inventado por Max Weber, certamente encontrou nele sua principal elaboração teórica. Weber definiu o termo como um subtipo de dominação tradicional, surgindo como extensão do poder familiar patriarcal, inicialmente confinado às relações domésticas, que se expande e abrange um número maior de relações sociais 2. Dominação, para o sociólogo alemão, representa uma forma especial de poder 3. É um conceito geral, sem referência a algum conteúdo concreto, que constitui um importante elemento da ação social. Em verdade, Weber afirma que, nesse sentido, o termo torna-se tão genérico que deixa de ser operacionalizável. Para que o estudo das formas de dominação não se perca em casuísmos, ele traça uma distinção entre o poder condicionado por situações de interesses, particularmente as do mercado, baseada no livre jogo de interesses ; e a dominação vinculada ao poder de mando autoritário, que tem como consequência um dever de obediência 4. Embora o primeiro sentido do termo também seja tratado por Weber em outros textos, é o sentido mais propriamente político do termo que aqui nos interessa. Nesta acepção, para Weber, o modo como se fundamenta a dominação é a questão essencial de sua tese, orientada pelos princípios de uma sociologia da ação. Dominação, segundo ele, diz respeito à probabilidade de certa norma encontrar obediência espontânea de quem a deve observar. Ou seja, a vontade manifesta do dominador influencia de tal modo as ações do dominado, "que estas ações, num grau socialmente relevante, se realizam como se os dominados tivessem feito do próprio conteúdo do mandado a máxima de suas ações" 5. A legitimidade, portanto, aparece como elemento que integra a própria definição de dominação WEBER, Max. Economia e sociedade: Fundamentos da sociologia compreensiva. Brasília: Editora Universidade de Brasília, Ibid., p Ibid., p Ibid., p. 192

10 11 A legitimidade, para Weber, baseia-se em três tipos ideais puros: dominação tradicional, carismática e legal-racional. A primeira fundamenta-se no apelo à tradição, ao eterno ontem. A segunda baseia-se nas qualidades pessoais de uma liderança individual. A terceira, na impessoalidade e abstratividade de normas racionalmente estabelecidas. As realidades sociais concretas, entretanto, não se "encarnam" nesses tipos, mas apresentam elementos de todos eles. Os processos reais de dominação são adjetivados na medida em que se legitimam, de forma preponderante, em um dos três tipos idealizados por Weber. O conceito de patrimonialismo aparece, igualmente, não como realidade concreta, mas como um subtipo de dominação tradicional, repousando sobre a figura pessoal de uma autoridade legitimada pela tradição. Weber a caracteriza como sendo o poder do chefe do lar, descentralizado por meio da atribuição de terras e eventualmente de instrumentos e equipamentos, aos filhos da casa ou a outras pessoas dependentes que pertencem ao lar 6. É exercida, à maneira da dominação patriarcal doméstica, de forma pessoal, sem qualquer delimitação de um domínio público que se lhe encontra inacessível. A entidade patrimonial-estatal, como ele mesmo a define, ocorre quando o príncipe organiza seu poder político [ ] a princípio da mesma maneira que ele organiza o exercício de seu poder patriarcal 7. O patrimonialismo se desprende do patriarcalismo (princípio privado) e passa a constituir forma de dominação política, a partir de uma direção administrativa ligada à pessoa e legitimada pela tradição. Apesar disso, a própria tradição geralmente se coloca como obstáculo para o exercício puramente arbitrário de um poder que se legitima nesses termos. Isso porque pode haver, também, outros diretos fundamentados na tradição reconhecidos a certos dominados. A obra de Weber teve grande influência sobre a teoria social brasileira, e o conceito de patrimonialismo encontrou notável ressonância no trabalho de pesquisadores da realidade política do país. Mais recentemente, o termo neopatrimonialismo passou a ser utilizado por alguns autores, numa tentativa de adequar (particularmente às realidades sociopolíticas da América Latina e da África) 6 7 BRUHNS, Hinnerk. O conceito de patrimonialismo e suas interpretações contemporâneas Disponível em: < Acesso em: 10 jan Ibid.

11 12 o conceito weberiano a estruturas de dominação que, embora conservem um inegável elemento de tradicionalismo e personalismo, legitimam-se formalmente na validade de leis racionais e impessoais. Antes de tratarmos o termo com mais profundidade, cabe um retorno a alguns clássicos da sociologia brasileira, sobre os quais, pela própria natureza das suas investigações, o conceito de patrimonialismo exerceu importante influência. 2.2 SÉRGIO BUARQUE DE HOLANDA Ainda em 1936, Sérgio Buarque de Holanda foi um dos primeiros autores brasileiros no qual a influência de Weber se fez explícita, tanto no escopo de sua análise quanto no aparato conceitual utilizado. Segundo Antônio Cândido, no prefácio de Raízes do Brasil, o historiador paulista foi o primeiro a se apropriar dos conceitos de patrimonialismo e burocracia para pensar a cordialidade do brasileiro, que o condena à visceral inadequação às relações impessoais que decorrem da posição e da função do indivíduo, e não da sua marca pessoal e familiar, das afinidades nascidas na intimidade dos grupos primários 8. A obra desse historiador, que se tornou um dos legítimos clássicos das ciências sociais brasileiras, utiliza-se das tipologias weberianas, mas as opera de maneira diferente. Em contraste com a complexa pluralidade de tipos empregada por Weber, Sérgio Buarque de Holanda engendra uma metodologia que privilegia o contraste de dicotomias. A visão de um determinado aspecto da realidade histórica, explica Cândido, é obtida, no sentido forte do termo, pelo enfoque simultâneo de dois; um suscita o outro, ambos se interpenetram e o resultado possui uma grande força de esclarecimento 9. Além das dicotomias mais aparentes (semeador/ladrilhador, trabalho/aventura, etc.), a oposição que parece perpassar toda a obra é a relação entre tradição e modernidade. Mais especificamente, a incapacidade brasileira de romper os obstáculos tradicionais em direção a uma verdadeira modernização. O homem cordial buarquiano é a grande expressão desse dilema. Segundo 8 9 CANDIDO, A. O significado de Raízes do Brasil. In: HOLANDA, Sérgio Buarque de. Raízes do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 17. Ibid., p. 13.

12 13 ele 10, a lhaneza no trato, a hospitalidade, a generosidade, virtudes tão gabadas por estrangeiros que nos visitam, representam, com efeito, um traço definido do caráter brasileiro, na medida, ao menos, em que permanece ativa e fecunda a influência ancestral dos padrões de convívio humano, informados no meio rural e patriarcal. Seria engano supor que essas virtudes possam significar boas maneiras, civilidade. São antes de tudo expressões legítimas de um fundo emotivo extremamente rico e transbordante. [...] Nossa forma ordinária de convívio social é, no fundo, justamente o contrário da polidez. Ela pode iludir na aparência e isso se explica pelo fato de a atitude polida consistir precisamente em uma espécie de mímica deliberada de manifestações que são espontâneas no homem cordial : é a forma natural e viva que se converteu em fórmula. A cordialidade, portanto, embora possa em algumas de suas manifestações ser confundida com civilidade, fundamenta-se de forma completamente oposta a esta. A civilidade pressupõe regras que se estabelecem de modo impessoal, constituindo mandamentos e sentenças coercitivas que preservam uma vida social ritualizada. Por contraste, o autor define a cordialidade como um decisivo triunfo do espírito sobre a vida. É uma forma particular, periférica, de individualismo, pela qual o indivíduo pretende salvaguardar sua supremacia (ou mesmo sua sobrevivência) sobre o social. A emotividade, a substituição do respeito reverencial pelo desejo de estabelecer intimidade, e a completa aversão a ritualismos sociais são algumas das manifestações do caráter social brasileiro. O caráter patrimonial da gestão pública é outro fenômeno que se relaciona com a propensão brasileira à cordialidade. Citando Weber, ele caracteriza o funcionário patrimonial como aquele para o qual a própria gestão política apresenta-se como assunto de seu interesse particular, em oposição aos interesses objetivos que pautam uma administração burocrática verdadeira. O privilégio dado às relações familiares, a partir do grande legado brasileiro de um tipo primitivo de família patriarcal, resulta numa desconsonância com a pretensão moderna de um corpo administrativo puramente dedicado a interesses objetivos e fundados nesses interesses. Ao contrário, segundo o historiador, é possível acompanhar, ao longo de nossa história, o predomínio constante das vontades particulares que encontram seu 10 HOLANDA, Sérgio Buarque de. Raízes do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 146.

13 14 ambiente próprio em círculos fechados e pouco acessíveis a uma ordenação impessoal. Dentre esses círculos foi sem dúvida o da família aquele que se exprimiu com mais força e desenvoltura em nossa sociedade. E um dos defeitos decisivos da supremacia incontestável, absorvente, do núcleo familiar a esfera, por excelência dos chamados contatos primários, dos laços de sangue e de coração está em que as relações que se criam na vida doméstica sempre forneceram o modelo obrigatório de qualquer composição social entre nós. Isso ocorre mesmo onde as instituições democráticas, fundadas em princípios neutros e abstratos, pretendam assentar a sociedade em normas antiparticularistas 11. Para os detentores do poder originários desse tipo de ambiente, a distinção entre os domínios do público e privado o que para o autor, utilizando-se da definição de Weber, é essencial para a configuração do puro burocrata moderno é algo dificilmente compreendido. 2.3 RAYMUNDO FAORO Raymundo Faoro é o próximo a elaborar sobre o conceito de patrimonialismo, e sua obra Os Donos do Poder é uma das mais influentes narrativas da formação política brasileira. Diferentemente do estilo ensaístico e livre de seus antecessores, Faoro apresenta um trabalho denso, tanto pelo peso de sua erudição quanto pelo grande material historiográfico apresentado. De forma resumida, Faoro procura justificar a existência das principais mazelas do Brasil com a permanência de uma estrutura estamental, de cunho patrimonialista, que permeia o Estado brasileiro e que conserva, de facto, o efetivo comando político, numa ordem de conteúdo aristocrático 12. No caso brasileiro, segundo Faoro, uma longa herança social e política faz concentrar o poder minoritário numa camada institucionalizada. O prolongamento do Estado português em nosso território, com todas as suas particularidades históricas, não conheceu o influxo do componente plebeu possibilitado, em consórcio com a Revolução Industrial, pelas democracias do século XIX. 11 Ibid., FAORO, Raymundo. Os donos do poder: Formação do patronato político brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Globo Editora, 2001, p. 878.

14 15 Nosso modelo o Estado português prolongado no Brasil não conheceu esse influxo, senão por empréstimo, permanecendo, na sua substância, patrício. O poder minoritário, não envolvido, não interiormente arejado pela avalancha majoritária, adquire um caráter pétreo, independente da nação. Afirma, na hipótese, por força de seu isolamento, o conteúdo estamental 13. O estamento, enquanto quadro administrativo e estado-maior de domínio, configura o governo de uma minoria. No entanto, não se confunde nem com classe (no sentido marxista do termo), nem com as elaborações dos teóricos elitistas. Em primeiro lugar, para Faoro a sociedade não se organiza, senão subsidiariamente, em classes. Rubens Campante afirma que a clivagem primordial dá-se entre estamento burocrático e o restante da sociedade, incluindo neste 'resto' as camadas proprietárias ou não 14. Embora possa haver (e na maioria das vezes há) a superposição dos aspectos social (estamental) e econômico, a configuração de um poder puramente fundado no capital não é admitido por Faoro. Embora possa, em traços gerais, ser confundido com alguma elaboração genérica do termo "elite", o estamento tem um caráter mais fechado e estanque do que Pareto, Mosca ou Michels jamais o imaginou. O estamento, diz Campante, "é uma estrutura social autônoma e fechada, típica de um 'Estado patrício', em que não há uma circulação de baixo para cima". É nesse sentido que Faoro cunha o termo "nobreza burocrática" para definir a dominação estamental. A partir do estamento, afirma ele, as próprias elites definem-se, caracterizam-se e emprestam sua energia 15. O termo "burocrático", Faoro adverte, deve ser entendido não no sentido moderno do termo (aparelhamento racional da Administração), mas como a apropriação privada (ou melhor, "aristocrática") de cargos imbuídos de poder próprio. "O Estado", diz ele, "ainda não é uma pirâmide autoritária, mas um feixe de cargos, reunidos por coordenação, com respeito à aristocracia dos subordinados" 16. A centralidade do Estado na história da formação política brasileira que resulta, no campo econômico, num (pré) capitalismo politicamente orientado, não se deve ao papel de fortes lideranças individuals, mas sim ao sistemático manejo patrimonialista 13 Ibid., p CAMPANTE, Rubens Goyatá. O patrimonialismo em Faoro e Weber e a sociologia brasileira. Dados, Rio de Janeiro, v. 46, n. 1, p , Disponível em: < Acesso em: 10 jan FAORO, 2001, p Ibid., p. 101.

15 16 do mesmo por uma classe minoritária e fechada em si mesma. Isso se exprime, nas palavras de Campante, em um Estado centralizador e administrado em prol da camada político-social que lhe infunde a vida 17. Nesse esquema conceitual, o patrimonialismo representa uma estratégia de domínio, utilizada pelo estamento no manejo do Estado, para garantir benefícios econômicos e para a própria reprodução do seu poder. Num estágio inicial, afirma Faoro, o domínio patrimonial ( ) apropria as oportunidades econômicas de desfrute dos bens, das concessões, dos cargos, numa confusão entre setor público e privado 18. Essa forma inicial de patrimonialismo, de cunho personalista, passa a se burocratizar, sem, no entanto, desfigurar sua realidade fundamental, impenetrável às mudanças. Com o surgimento do patrimonialismo estatal, emerge também o capitalismo politicamente orientado, e o estamento se consolida, acima das classes, governando em benefício próprio e sendo permanentemente renovado a partir dos mesmos valores. O sistema econômico, na análise de Faoro, tem importância fundamental. Segundo o autor, a compatibilidade do moderno capitalismo com esse quadro tradicional ( ) é uma das chaves da compreensão do fenômeno histórico português-brasileiro 19. A direção centralizada da economia, que vai da sua gestão direta à regulamentação material, e os monopólios que se formam a partir de fraudes financeiras e concessões públicas, são algumas das formas utilizadas por esse bloco, que se situa acima da estrutura de classes, para manter-se como dono do poder. É nesse aspecto, entretanto, que Faoro mais se distancia de Weber. Embora ambos tratem o estamento como um grupo definido por critérios basicamente sociais, em vez de econômicos, o sociólogo alemão jamais entenderia um estamento patrimonial com o grau de unicidade e centralização que Faoro o descreve. Como explica Campante 20, enquanto o estamento de senhores feudais de Weber é um grupo que se origina do patrimonialismo, mas que acaba, em parte, negando-o, o estamento político-burocrático de Faoro tem origem no patrimonialismo e reforça-o. Essa adaptação do weberianismo se justifica, segundo ele, por uma particularidade talvez ibérica, talvez ibero-americana, que permitiu o 17 CAMPANTE, FAORO, 2001, p FAORO, 2001, p CAMPANTE, 2003.

16 17 crescimento do estamento sem a dissolução da ordem patrimonial. 2.4 NEOPATRIMONIALISMO A influência de Weber, como se vê, perpassa profundamente o pensamento social brasileiro na questão do Estado e suas relações com a sociedade e a classe política. Embora seja difícil apontar qualquer intenção original do autor em aplicar seus conceitos às peculiaridades brasileiras (e as referências à Europa feudal e à China antiga parecem indicar uma realidade que não poderia ser mais distinta), esse movimento de retorno à sua obra e de elaboração sobre seus conceitos (no caso, o de patrimonialismo) foi feita por mais autores que pudemos nomear. Alguns motivos podem ser dados para explicar esse fenômeno. O primeiro diz respeito à própria construção do conhecimento nas ciências que tem o mundo social, em qualquer de suas facetas, como objeto de conhecimento. A constante reinterpretação e ressignificação conceitual é a única maneira de abordar um objeto complexo e em permanente transformação. Como afirma Weber 21, A história das ciências da vida social é e continuará a ser uma alternância constante entre a tentativa de ordenar teoricamente os fatos mediante uma construção de conceitos, a decomposição dos quadros mentais assim obtidos, devido a uma ampliação e deslocamento do horizonte científico, e a construção de novos conceitos sobre a base assim modificada. Nisto de modo algum se expressa o caráter errôneo da intenção de criar em geral sistemas conceituais, pois qualquer ciência - mesmo a simples história descritiva - trabalha o repertório conceitual de sua época. Antes se exprime aqui o fato de que, nas ciências da cultura humana, a construção de conceitos depende do modo de propor os problemas, e de que este último varia de acordo com o conteúdo da cultura. Além disso, sua metodologia, consistente na elaboração de tipos ideais, traz invariavelmente consigo uma rejeição a qualquer noção de pureza conceitual no estudo dos fenômenos sociais. Weber deixa claro que os tipos ideais são resultado de uma orientação consciente (uma escolha, portanto) do pesquisador em direção a um problema de pesquisa. Obtém-se um tipo ideal mediante a acentuação unilateral de um ou vários 21 WEBER, M.. A objetividade do conhecimento nas Ciências Sociais. In: COHN, Gabriel. (Org.). WEBER, M. Sociologia. São Paulo: Ática, 2006, p. 121.

17 18 pontos de vista, e mediante o encadeamento de grande quantidade de fenômenos isoladamente dados, difusos e discretos, que se podem dar em maior ou menor número ou mesmo faltar por completo, e que se ordenam segundo os pontos de vista unilateralmente acentuados, a fim de se formar um quadro homogêneo de pensamento. Torna-se impossível encontrar empiricamente na realidade esse quadro, na sua pureza conceitual, pois trata-se de uma utopia 22. Como já se viu, o conceito de patrimonialismo, em Weber, tem em seu cerne um fundamento de dominação a tradição, através do qual as fronteiras entre as esferas do público e do privado se apresentam de forma pouco nítida, e, nos casos extremos, simplesmente não existem. O conceito de neopatrimonialismo surge para identificar um fenômeno próprio dos países de capitalismo periférico, os quais, embora possam ser considerados patrimoniais na definição weberiana (no sentido de uma apropriação sistemática da esfera de atuação pública por grupos privados), não se fundamentam sobre uma estrutura de dominação tradicional. Pelo contrário, há em geral uma estrutura estatal independente, e uma burocracia que se fundamenta, ao menos formalmente, em postulados de racionalidade e legalidade. Segundo Blundo e Médard 23, Essa noção de um prolongamento da noção de dominação tradicional patrimonial de Max Weber que repousa sobre a ideia de confusão entre o público e o privado no contexto da legitimidade tradicional. O recurso ao prefixo neo- aparece para sublinhar que não se trata mais de um contexto tradicional. Entendemos por estado neo-patrimonial o fato de que, se o Estado se diferencia formalmente da sociedade por suas estruturas, do ponto de vista de seu funcionamento, os domínios do público e do privado tendem a se confundir informalmente. O Estado é, de certa forma, privatizado para o seu benefício, pelas mesmas pessoas que ocupam uma posição de autoridade, primeiramente no topo do Estado, mas também em todos os níveis da pirâmide estatal. O dirigente político se comporta como chefe patrimonial, isto é, como verdadeiro proprietário de seu reino. A semelhança com a descrição faoriana do estamento burocrático é claramente aparente. Em termos weberianos, a questão que se coloca é a formulação de um aparato conceitual que dê conta de uma realidade ao mesmo tempo moderna e tradicional, que apresenta fundamentos de dominação racionais, mas que possui elementos próprios. Simon Schwartzman corrobora a noção de que o patrimonialismo de tipo moderno, ou neopatrimonialismo, pelo qual se pode caracterizar muitos Estados 22 Ibid., p BLUNDO, G.; J.-F.MÉDARD, J.-F.La corruption en Afrique francophone. 2002, pp , citado por BRUHNS, 2012.

18 19 modernos que se formaram à margem da revolução burguesa, não é simplesmente uma forma de sobrevivência de estruturas tradicionais em sociedades contemporâneas, mas uma forma bastante atual de dominação política por um estrato social sem propriedades e que não tem honra social por mérito próprio, ou seja, pela burocracia e a chamada classe política 24. Segundo Schwartzman, a possibilidade de se pensar um patrimonialismo destradicionalizado é admissível a partir de uma leitura do próprio Weber. Ele identifica, nas tipologias do sociólogo alemão, dois tipos contrapostos de sistemas normativos, nos quais as formas de dominação específicas se enquadram. De um lado, de acordo com Schwartzman, estão os sistemas tradicionais, que se legitimam na crença na rotina de todos os dias como forma inviolável de conduta, ou, em outras palavras, na autoridade do eterno ontem. Do outro, aparecem os sistemas modernos, cujas normas seriam 'baseadas na validade de um estatuto legal e na competência funcional baseada em regras criadas racionalmente' : 25. Tipologia de dominação política em Weber Relação de poder Sistema normativo absoluta Tradicional patrimonialismo feudalismo Moderno patrimonialismo burocrático (neopatrimonialismo) contratual dominação racionallegal Como se pode observar no quadro 26, Schwartzman toma a liberdade de fundamentar o neopatrimonialismo a partir das tipologias de Weber, embora este jamais tenha imaginado um patrimonialismo fundado num sistema normativo moderno (que não seja, simplesmente, dominação racional-legal). O que justificaria, então, a concepção de um termo novo para explicar uma divisão nos sistemas normativos que tem por fundamentação a ideia de legalidade? A resposta, para Schwartzman, está na diferença da gênese da formação política do 24 SCHWARTZMAN, Simon. Bases do autoritarismo brasileiro. Rio de Janeiro: Publit Soluções Editoriais, 2007, p Ibid., p Ibid.

19 20 Estado moderno em diferentes contextos. O desenvolvimento das burocracias estatais, modernas e especializadas, não se deu simplesmente através de um processo independente de desenvolvimento da ciência administrativa, mas teve uma dinâmica claramente política. Duas forças conflitivas, segundo ele, foram responsáveis pelo seu florescimento nas modernas sociedades de massa: a centralização crescente do poder, por um lado, e o aumento crescente da participação política, por outro 27. Nos países que experimentaram a ascensão da burguesia como novo ator político, a pretensão de poder dos governos centrais absolutistas precisou foi balanceada pela ascensão do contrato tanto como expressão do poder econômico dessa nova classe, como enquanto forma de estabilizar o conflito entre as duas forças. É neste sentido que a dominação política racional-legal é filha do casamento entre o patrimonialismo dos regimes absolutistas e a burguesia emergente: é uma forma de dominação de base contratual, bastante eficiente e adequada às necessidades do capitalismo moderno 28 Nos países onde não houve a ascensão de uma classe com a importância, os valores e a força que alcançou a burguesia na Europa Ocidental, como essa dinâmica se desenrolou? Schwartzman afirma que a resposta está na distinção efetuada por Weber entre racionalidade formal e racionalidade substancial ou substantiva. A primeira diz respeito a normas explícitas de comportamento, ou 'leis', que definem o que deve ou não ser feito pelo administrador em todas as circunstâncias. Seu desenvolvimento que, em suma, representou a formulação ideológica da igualdade burguesa, ou de todos perante à lei foi um forte antídoto ao patrimonialismo em sua forma antiga, baseado nas 'graças' e na discricionariedade pessoal pura e desvelada. Os agentes estatais são obrigados a subscreverem ao contrato social e às garantias individuais contra arbitrariedades e privilégios que dele decorre. Há, porém, outro tipo de racionalidade, que está em oposição tanto às formas tradicionais de dominação quanto à racionalidade formal (contratual ou legal) burguesa. Trata-se de uma racionalidade substantiva, que tende a maximizar um conjunto determinado de objetivos independentemente de regras e regulamentos formais. A emergência da opinião pública e de instrumentos democráticos de tipo 27 SCHWARTZMAN, 2007, p Ibid.

20 21 plebiscitário são manifestações dessa forma de racionalidade, e foram vistos com muita desconfiança por liberais e conservadores, na medida em que potencialmente colocariam em risco os sistemas políticos baseados em um conjunto de normas estritas ( ) que restringissem a ação dos governantes aos termos do pacto político. Por fim, há a nefesta manifestação da supremacia de um tipo de racionalidade substantiva, segundo Schwartzman: A combinação entre governos centrais comandados por suas Razões de Estado e massas passivas, destituídas e mobilizáveis é a receita mais acabada para os regimes burocráticos patrimoniais modernos. ( ) Assim como a dominação racional-legal pode degenerar em totalitarismo burocrático, é possível para este tipo de burocracia subsistir somente com seu componente racional, mas sem seu componente legal. Este é, em uma palavra, o elo teórico que faltava para a compreensão adequada dos sistemas políticos neopatrimoniais: a existência de uma racionalidade de tipo exclusivamente técnico, onde o papel do contrato social e da legalidade jurídica seja mínimo ou inexistente 29. Antes de passarmos ao estudo empírico das relações entre Estado e entes privados no Paraná, tentaremos entender a história dos estudos sobre família no Brasil. Começando com outro termo muito popularizado mas pouco compreendido: o nepotismo. 29 Ibid., p. 102.

21 22 3 O NEPOTISMO, OU, POR QUE A FAMILIA IMPORTA A importância da atuação de grupos familiares, na história política do homem, é um assunto frequentemente negligenciado por pesquisadores. Ainda mais quando se considera que, durante a maior parte da história, e em quase todas as culturas humanas, o poder foi monopolizado por pequenos grupos familiares, que o conservavam através da transferência hereditária explícita de cargos, títulos e denominações. A crença (muitas vezes míope) na superação moderna destas práticas ultrapassadas, através da ideologia do esforço individual e da meritocracia, nos faz ignorar a gigantesca influência que os laços familiares ainda exercem, em todas as áreas, sobre o mundo contemporâneo. O termo nepotismo, correntemente utilizado para qualificar a prática de favorecimento de parentes (principalmente nos quadros da Administração pública), a partir de critérios puramente pessoais, é tão disseminado quanto mal compreendido. É preciso realizar uma análise sóbria, desnudada de julgamentos preconcebidos, de um fenômeno que está mais presente na dinâmica social cotidiana do que muitos de nós gostaríamos de admitir. A expressão aparece primeiro no século XIV ou XV, para descrever a prática realizada por alguns papas católicos de indicar sobrinhos (que eram na verdade filhos ilegítimos) para os quadros administrativos da Igreja 30. O termo sobreviveu aos tempos atuais, passando a denominar os favoritismos fundados na relação de parentesco, mas há muita incerteza quanto à sua aplicação. Em primeiro lugar, embora muitas pessoas utilizem-no para indicar a contratação injustificada de um parente manifestamente desqualificado para o cargo, há também a posição que afirma configurar nepotismo toda e qualquer nomeação de parentes, independentemente de suas credenciais. Outra dúvida que se coloca diz respeito ao locus dessa prática só há nepotismo no âmbito do Estado, ou seria possível chamar de nepótica a atitude de um pai, proprietário de uma empresa privada, que promove o próprio filho em razão de sua posição familiar? E quando é o filho que se aproveita de um sobrenome influente para auferir vantagens que, de outro modo, estar-lhe-iam inacessíveis? Adam Bellow defende a interpretação mais ampla do termo, e afirma que a 30 BELLOW, Adam. Em louvor do nepotismo: uma história natural. São Paulo: A Girafa Editora, 2006, p. 22.

22 23 persistência de todas essas práticas deriva de um impulso comum, do qual todas as práticas, relações e distinções relacionadas ao parentesco tem sua origem. O seu objetivo, de traçar a história natural do nepotismo, é na verdade uma tentativa de explicar o impulso (o qual, segundo Bellow, é pré-social) que leva os seres humanos, à maneira de outros animais, a terem determinadas atitudes (cooperação, defesa, sacrifícios mútuos, etc.) em relação a alguns de seus semelhantes. Por mais que o parentesco assuma uma fascinante diversidade de formas nas culturas humanas, um certo número de prescrições e proibições de comportamento em relação aos parentes é observável em todas elas. Nesse aspecto, afirma Bellow, o nepotismo não é completamente discernível das relações usuais pautadas pelo parentesco 31 : Definimos o nepotismo como o ato de um indivíduo que busca egoisticamente beneficiar um parente. Todavia, o nepotismo, em essência, é indistinguível dos compromissos de ajuda e assistência mútuas esperados dos parentes. Não é, portanto, exatamente egoísta, mas uma expressão de altruísmo, ainda que um altruísmo restrito a membros da família. [...] A própria noção de nepotismo que temos hoje seria ininteligível durante a maior parte da história da humanidade, e em alguns cantos do mundo continua sendo. A distinção entre parentesco e nepotismo é uma construção cultural, produto não da natureza, mas da história. O poder político sempre foi muito impregnado de relações familiares. No Ocidente, antes da idealização do Estado moderno enquanto entidade separada do soberano, os laços de parentesco eram, frequentemente, a única via de acesso aos privilégios proporcionados pelo poder. Fossem hebreus, gregos, romanos ou povos do Ocidente cristão, todos tinham o parentesco como pedra fundamental de sua sociedade e de suas instituições políticas 32. Este tipo velho de nepotismo sempre se mostrou eficaz na manutenção das benesses em família, e acabou se tornando uma forma eficiente de dominação e de perpetuação de grupos no poder. A possibilidade de um novo nepotismo, que aproveite de forma adequada e racional a transferência de capitais sociais e econômicos às novas gerações, é defendida por Bellow. Entretanto, as reminiscências do nepotismo de tipo velho continuam extremamente vivas no mundo contemporâneo. 31 Ibid., p Ibid., capítulos 4 e 5.

23 ESTUDOS FAMILIARES Em se tratando de elites familiares, a teorização pura, sobre modelos de dominação patrimonialistas ou práticas de nepotismo, torna-se pouco mais do que um exercício intelectual se pesquisas empíricas falharem na demonstração dessas redes de poder. Esta é uma das críticas que pode ser endereçada a teóricos como Faoro e Schwartzman a ausência de uma tentativa de demonstrar a hipotética dominação (neo)patrimonial brasileira, a partir das relações de poder que se estabelecem concretamente, nas instituições e na vida social cotidiana, por agentes providos de nome e, principalmente, de sobrenome. Oliveira Vianna foi um dos pioneiros no estudo da relação entre a entidade familiar e o funcionamento e a dinâmica das instituições estatais no Brasil. Mais precisamente, ele cria o conceito de clã parental para descrever uma entidade de contornos mais ou menos precisos (envolvendo consanguinidade e afinidade) que tem suas origens nas famílias senhoriais, já no início da colonização. A solidariedade é a grande chave para a compreensão dessas instituições, que segundo o autor em nada devem a qualquer tradição ibérica. São, ao contrário, fenômeno tipicamente colonial, surgido da necessidade de sobrevivência num ambiente rodeado de perigos enormes e temerosos 33.: É uma criação nossa, da nossa história local e da nossa ecologia social. Necessidade de união para a defesa contra o indígena, primeiro; depois, contra o filibusteiro normando, inglês ou neerlandês, aliás já referidas uma e outra em Gabriel Soares e Nóbrega esta é a causa inicial da solidariedade familiar e do clã A reprodução do clã obedeceu, segundo Oliveira Vianna, um princípio de contiguidade: o pater familias resolvia o problema da instalação de suas novas gerações com a aquisição de novas fazendas e engenhos nos arredores do engenho patriarcal, em forma de mancha de azeite : Como se vê, é esta a lei da nossa expansão povoadora: a família-tronco, partindo de um domínio inicial, espalha-se em derredor e vai irradiando por contiguidade mesmo durante a fase do bandeirismo, isto é, da colonização por saltos. Vezes havia que uma só família tomava conta de 33 VIANA, Oliveira. Instituições políticas brasileiras. Brasília: Conselho Editorial do Senado Federal, 1999, p. 228.

24 25 um município ou de uma região inteira 34. Ao mesmo tempo, a consolidação do clã parental deveu-se fortemente ao estabelecimento de um vínculo de consanguinidade, ou seja, ocorreu a valorização da endogamia. O casamento entre parentes, principalmente entre tios e sobrinhas e entre primos e primas, em conjunto com a proximidade física significou a consolidação do prestígio social e material da família no período colonial e no período do Império e ainda hoje do seu prestígio eleitoral e político 35. O compadrio vem para completar as relações de solidariedade no clã parental. Para Oliveira Vianna, constitui, talvez mais do que a consanguinidade, a fonte mais fecunda de solidariedade familiar no interior. A generalidade desses relacionamentos amplia a esfera de influência do clã, porque dá uma extraordinária e ilimitada amplitude à família patriarcal 36. Ao mesmo tempo que a baixa classe vê no compadrio uma possibilidade de ascensão social, o clã desfruta o aumento de seu capital social. A sua grande preocupação repousa no fato de tais organizações parentais, com um poderio acumulado durante três séculos coloniais, utilizarem seu prestígio de forma a influir perturbadamente na administração pública, na atividade dos partidos, no êxito das leis, mesmo nas revoluções 37. Sem querer transformá-lo num grande proponente da democracia, o que seria uma inverdade, o fato é que Oliveira Vianna se atenta para a discrepância entre os valores políticos e sociais das elites coloniais e os valores necessários para a o florescimento de instituições modernas e individualistas, levando à contaminação destas por aqueles Oliveira Vianna exemplifica, no caso do Paraná: Os paulistas povoadores dessa região, de acordo com a sua tradição, emigraram para ali em grupos de famílias aparentadas e também ali se fixaram por clãs em sítios dispersos, mas contíguos. É o caso do núcleo de povoadores, donde sairia Curitiba. Em 1648, ali se encontravam cerca de 17 moradores, todos eles atravessados por parentesco. O chefe do grupo povoador é Mateus Martins Leme com seus filhos Antônio, Mateus, Miguel e Salvador. Também, conjuntamente, ali se encontra Baltasar Carrasco dos Reis, neto de Mateus Leme, acompanhado dos seus filhos André Fernandes, Gaspar e Belquior, e Manuel Soares, Antônio Rodrigues Seixas e José Teixeira de Azevedo, genros: Baltasar tinha cinco filhas diz Romário Martins e é de supor que casadas com povoadores da localidade. O patriarcado do capitão Mateus Martins Leme foi indiscutível e indisputável em quase meio século de sua residência no planalto curitibano. (VIANNA, p. 234). 35 Ibid., p Ibid., p Ibid., p Ora, é sobre esta sociedade assim dispersa, incoesa e de estrutura aristocrática sobre que vamos realizar, entretanto, em 1822, uma das maiores e mais radicais experiências de democratização, porventura realizadas na história da América Latina: a do sufrágio universal, instituído com uma latitude, uma generalidade, que nem mesmo hoje conhecemos. E nada mais curioso do que acompanharmos, nas suas consequências, essa democratização feita por decreto,

25 26 Tal constatação é, em termos gerais, compartilhada por Ricardo Costa de Oliveira, ao estudar em profundidade o caso do Paraná. Mesmo num Estado tido como modelo de desenvolvimento para um Brasil atrasado, pode se observar, a partir da análise empírica de documentos e registros históricos, a perpetuação de uma classe dominante histórica, que se preserva ao longo do tempo transmitindo sua posição em complexos mecanismos de reprodução, por vezes, extremamente longos no passado 39. Tal marco teórico nos permite pensar a família, e não o indivíduo isolado, como o locus do Poder político, tal qual Oliveira Vianna entendia a importância política do clã 40. Esta é uma abordagem, portanto, que preza pela complexidade visto que as relações intra e inter famílias desenham um emaranhado de interesses e conexões, pactos e alianças e que demanda um extenuante esforço empírico para ser compreendido. A pesquisa genealógica torna-se indispensável para a compreensão da política, pois, como Costa de Oliveira afirma, não se trata de apenas analisar quem manda ou quem ocupa momentaneamente o poder, mas sim as fontes de produção social das estruturas de poder e a sua reprodução 41. Nada mais natural que a reprodução das estruturas de poder passe pela família, que é o espaço de reprodução social por excelência. Segundo Bourdieu 42, A família tem um papel determinante na manutenção da ordem social, na reprodução, não apenas biológica, mas social, isto é, na reprodução da estrutura do espaço social e das relações sociais. Ela é um dos lugares por excelência de acumulação de capital sob seus diferentes tipos e de sua transmissão entre as gerações. [...] Ela é o sujeito principal das estratégias de reprodução. Bourdieu afirma que a família age, frequentemente como uma espécie de sujeito coletivo, e, particularmente as famílias dominantes, caracterizam-se por serem extensas e fortemente integradas, já que unidas não apenas pela afinidade do habitus, mas também pela solidariedade dos interesses, isto é, tanto pelo capital quanto para o capital 43. Capital não apenas econômico, mas também simbólico (o de modo quase mágico e que não correspondia a nenhuma transformação de fundo da estrutura desta sociedade, nem às condições reais de sua cultura política. (VIANNA, p. 254). 39 OLIVEIRA, Ricardo Costa de. O silêncio das genealogias: Classe dominante e estado do Paraná ( ) Tese de doutorado - IFCH - Unicamp, p Ibid., p Ibid., p BOURDIEU, Pierre. Razões práticas: Sobre a teoria da ação. Campinas: Papirus, 1996, p Ibid., p. 132.

26 27 nome e tudo o que ele representa) e, no caso das dinastias políticas sustentadas por amplas redes de nepotismo, principalmente capital social. No Paraná, a reprodução de uma estrutura de dominação patrimonialista justifica a presença de um conjunto de famílias tradicionais inseridas na [sua] classe dominante 44. Mesmo após mais de cem anos passados desde a proclamação da República no Brasil, a preocupação de Oliveira Vianna nos parece plenamente justificada. Recentemente, em 2008, uma ordem proibitiva em relação ao nepotismo (mais especificamente, sobre cargos em nomeação) foi instituída pelo órgão de cúpula do Judiciário brasileiro. A norma possui caráter genérico, obrigando a Administração pública em sua integralidade, abrangendo os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, da União, estados e municípios em todos os seus órgãos e repartições administrativas. A seguir, tentar-se-á compreender o significado dessa proíbição, e seus vários desdobramentos sobre o Estado do Paraná, considerando as particularidades de cada um dos poderes estaduais e a história recente de suas redes de nepotismo. 44 OLIVEIRA, 2000, p. 34.

27 28 4 A SÚMULA VINCULANTE 13 As súmulas vinculantes surgiram como um dos pontos principais da chamada Reforma do Judiciário, aprovada em 2004 como a emenda constitucional nº 45. Trata-se de uma tentativa de implementar, no Judiciário brasileiro, a adoção oficial de uma interpretação fixa a respeito de determinados assuntos, a partir do posicionamento do Supremo Tribunal Federal. Segundo José Afonso da Silva 45, já na época do Império se considerava aplacar a anomalia que permitia aos tribunais inferiores a possibilidade de julgar, em matéria de direito, o contrário do que tinha decidido o primeiro tribunal do Império. A questão da (falta de) legitimidade democrática desse tipo de mecanismo, principalmente por ser proveniente de um órgão não representativo, como é o Supremo Tribunal Federal, é também discutida desde meados do século XIX. Desde 2004, a possibilidade de a corte máxima do país editar esse tipo de resolução assenta-se no artigo 103-A da Constituição brasileira, que afirma que o Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou mediante provocação, [...] aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário, e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal 46. Essas súmulas, portanto, impõem-se sobre todos os níveis da administração pública no Brasil, e são fiscalizadas diretamente pelo STF, que pode, mediante reclamação, anular diretamente os atos administrativos ou decisões judiciais que as contrariem. O objetivo principal das súmulas vinculantes é a pacificação de eventuais controvérsias que se estabeleçam no seio do Poder Judiciário (ou entre este e a administração pública). De acordo com o parágrafo 1º do artigo 103-A, são requisitos para a edição dessas súmulas a existência de contendas que acarretem grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica. Apresentam, portanto, caráter excepcional, sendo que cinquenta e três foram editadas nos onze anos que seguiram à sua instituição ( ). 45 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.

28 29 De forma peculiar, a Súmula Vinculante nº 13, editada em agosto de 2008, não pretende unificar a interpretação a respeito de nenhuma norma jurídica específica sobre o tema. Em verdade, ela nem se direciona aos juízes e tribunais (enquanto órgãos jurisdicionais, aplicadores da lei), mas à administração pública de forma geral: A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal. A proibição, num primeiro olhar, é bem ampla. Impede a nomeação, além dos cônjuges e seus parentes imediatos (sogros e cunhados), de parentes até o terceiro grau, em linha reta ou colateral, de servidores que estejam investidos em cargo de direção, chefia ou assessoramento. Previsivelmente, não são afetados os servidores nomeados para exercício de cargo efetivo nem os contratados temporários, visto que ingressam por meio de processo seletivo público, o que garante, em tese, o tratamento isonômico dos candidatos. Os verdadeiros afetados são os chamados cargos de provimento em comissão, que como explica José dos Santos Carvalho Filho 47, são de ocupação transitória. Seus titulares são nomeados em função da relação de confiança que existe entre eles e a autoridade nomeante. Por isso é que na prática alguns os denominam de cargos de confiança. A natureza desses cargos impede que os titulares adquiram estabilidade. Por outro lado, assim como a nomeação para ocupá-los dispensa a aprovação prévia em concurso público, a exoneração do titular é despida de qualquer formalidade especial e fica a exclusivo critério da autoridade nomeante. Por essa razão é que são considerados de livre nomeação e exoneração. A impossibilidade de nomeação para cargos em comissão ou de confiança se dá não apenas por seus parentes, mas por qualquer servidor que integre a mesma pessoa jurídica. O chamado nepotismo cruzado pelo qual a nomeação de parentes se dá mediante acordos recíprocos também pode ser objeto de 47 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, p. 516.