Quando devem ser elaboradas a estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro e a declaração do ordenador da despesa?

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1 Quando devem ser elaboradas a estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro e a declaração do ordenador da despesa? Ementa: A estimativa do impacto orçamentário-financeiro e a declaração do ordenador da despesa devem ser elaboradas antes da criação, da expansão ou do aperfeiçoamento da ação governamental que acarretar aumento da despesa, sendo consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa sem a elaboração destes instrumentos. Logo no seu início a Lei Complementar nº 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), de 05 de maio de 2000, mostra-nos quais são os seus objetivos, definindo claramente porque veio: Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (grifos nossos) Fazendo-se uma leitura atenta do primeiro ao último artigo da LRF, certamente observar-se-á que o seu principal objetivo é garantir o equilíbrio das contas públicas. Visando garantir o equilíbrio das contas públicas a LF trouxe novas exigências e criou dois novos instrumentos de controle para conter a criação, a expansão e o aperfeiçoamento da ação governamental que acarrete aumento de despesa, que são a estimativa do impacto orçamentário-financeiro e a declaração do ordenador da despesa, os quais estão previstos no art. 16 da LRF: Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. (grifos nossos)

2 Em decorrência do disposto no art. 16, é comum pairar a dúvida nos aplicadores da LRF se a geração de determinada despesa deve ou não ser precedida da estimativa do impacto orçamentário-financeiro e da declaração do ordenador da despesa. É oportuno ressaltarmos que a criação, a expansão e o aperfeiçoamento da ação governamental referem-se a incrementos feitos pelo gestor com o objetivo de melhorar os serviços públicos, os quais normalmente demandam a geração de despesa. Assim sendo, torna-se necessário esclarecermos em quais circunstâncias a administração cria, expande ou aperfeiçoa ações que acarretam aumento de despesa. Para facilitar a explicação, trazemos os conceitos de projeto, atividade e operações especiais, que se encontram bem definidos na Portaria nº 42/1999 da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), dos quais nos serviremos para alicerçar o nosso entendimento: Art. 2º Para os efeitos da presente Portaria, entendem-se por:... b) Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; c) Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo; d) Operações Especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços; (grifos nossos) Pela análise dos dispositivos acima é forçoso entender que, em regra, a execução do projeto deverá ser precedida da estimativa do impacto orçamentário-financeiro e da declaração do ordenador da despesa, uma vez que ele normalmente cria, expande ou aperfeiçoa a ação governamental. Por exemplo, a realização de

3 despesa para a construção de um posto de saúde deve ser precedida de tais instrumentos porque ela tem o objetivo de expandir ou aperfeiçoar a ação governamental. Quanto às atividades, estas normalmente não criam, não expandem e não aperfeiçoam a ação governamental, pois elas apenas mantêm as ações governamentais já criadas. Por exemplo, a realização de uma despesa para a aquisição de medicamentos para os postos de saúde do Município não precisa ser precedida de tais instrumentos porque ela tem o objetivo de manter a ação governamental já criada. Contudo, como toda regra admite exceção, determinadas atividades podem criar, expandir ou aperfeiçoar a ação governamental, por exemplo, a realização de despesa em função do aumento número de veículos que transportam os alunos da rede pública municipal, de forma a atender um aumento na demanda, embora seja uma atividade, por haver um incremento na ação governamental há a necessidade de se fazer tais instrumentos, visto que ela está sendo expandida ou aperfeiçoada. Quanto às operações especiais, estas normalmente não criam, não expandem e não aperfeiçoam a ação governamental, uma vez que nelas se registra o pagamento de dívidas, de inativos, de pensionistas e a transferência de recursos para outras pessoas de direito público ou privado. Contudo, quando se tratar de assunção, de reconhecimento ou de confissão de dívidas, também será necessário elaborar tais instrumentos, pois embora não haja criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental, tal exigência encontra-se explícita no 1º do art. 29 da LRF. Entendidos estes conceitos iniciais, avançamos para o próximo passo que é a solução de outra questão que suscita muitas dúvidas, qual seja, definir se todo empenho e toda licitação devem ser precedidos ou não da estimativa do impacto orçamentário-financeiro e da declaração do ordenador da despesa, uma vez que o inciso I, do 4º, do art. 16 assim determina:

4 Art o As normas do caput constituem condição prévia para: I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras; (grifo nosso) Como a interpretação do inciso I, do 4º, do art. 16 deve guardar consonância com o seu caput, entendemos que o empenho, bem como a licitação, por si só não é condição para que seja necessário elaborar tais instrumentos, sendo indispensável também que a despesa deles decorrentes tenha o objetivo de criar, de expandir ou de aperfeiçoar a ação governamental. Esclarecendo melhor, nem toda despesa empenhada ou licitada deve ser precedida de tais instrumentos, mas somente aquelas que geram um plus, ou seja, que causarem um incremento na ação governamental de forma a melhorar os serviços públicos. Neste sentido, somente o empenho ou a licitação que tiver o objetivo de adquirir bem, produto ou serviço que vise a criação, a expansão ou o aperfeiçoamento de ação governamental está passível de ser precedida de tais instrumentos, pois se pensarmos de forma diferente estaremos criando uma regra que não guarda coerência com o caput do art. 16. Por isso, acreditamos que por meio do inciso I, do 4º, do art. 16 quis o legislador definir o momento de se elaborar tais instrumentos, ou seja, quando necessário eles deverão ser elaborados antes da licitação ou do empenho, pois de nada adiantaria a elaboração de tais instrumentos após a homologação do processo de licitação ou da emissão da nota de empenho, quando então a entidade já teria contraído a obrigação. Obviamente, nos casos de despesas que forem licitadas, tais instrumentos deverão ser elaborados antes do processo de licitação, enquanto naqueles casos em que esta for dispensada tais instrumentos deverão ser elaborados antes da emissão da nota de empenho. Desta forma, entendemos não ser necessária a elaboração de tais instrumentos quando a despesa tiver por objetivo a manutenção dos programas e ações já criadas anteriormente, como por exemplo, aquisição de combustível e peças para

5 manutenção da frota municipal, aquisição de material de limpeza para manutenção dos prédios públicos, contratação empresa para a manutenção da limpeza pública, aquisição de gêneros alimentícios para a manutenção da merenda escolar etc. Por outro lado, se o empenho ou a licitação for direcionada a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental, aí sim, haverá a obrigatoriedade de se apresentar a estimativa de impacto orçamentário-financeiro e a declaração do ordenador da despesa. Cabe destacar que nosso entendimento guarda consonância também com o art. 45 da LRF, o qual determina que a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público. Mais uma vez percebemos que a intenção do legislador foi coibir a criação, a expansão e o aperfeiçoamento da ação governamental sem o devido planejamento, pois do que adiantaria construir mais um posto de saúde e depois deixá-lo fechado por falta de recursos para mantê-lo em funcionamento. Por isso, antes do início da execução de um novo projeto, o administrador deverá comprovar que haverá recursos para executá-lo e para concluir aqueles que já se encontram em andamento e ainda que haverá recursos para mantê-los em funcionamento. Ressaltamos também que a desapropriação de imóvel urbano deve sempre ser precedida da estimativa do impacto orçamentário-financeiro e da declaração do ordenador da despesa, pois ela está sempre relacionada a um projeto que cria, expande ou aperfeiçoa a ação governamental, conforme disciplina o inciso II, 4º do art. 16 da LRF. Art.... 4o As normas do caput constituem condição prévia para:... II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o 3o do art. 182 da Constituição.

6 É oportuno mencionarmos também que a LRF traz algumas exceções, para as quais são dispensadas as emissões dos referidos instrumentos. De acordo com o 3º do art. 16, estão dispensadas do atendimento de tais exigências, aquelas despesas consideradas irrelevantes, conforme definido na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) do Município. Contudo, se a LDO não definiu qual é o limite das despesas consideradas irrelevantes, entendemos que tal regra não se aplica e que toda criação, expansão ou aperfeiçoamento, ainda que de pequeno valor, deva ser precedida de tais instrumentos. Com estes conceitos, percebe-se que o intuito do legislador não fora o de criar mais um mecanismo para burocratizar e emperrar os processos de contratação na administração pública, mas sim o de impedir que os administradores criem, expandem ou aperfeiçoem ações em detrimento da manutenção de outras já existentes. Pensarmos de forma diferente seria admitir que toda despesa, desde que não seja irrelevante conforme definido na LDO, deverá ser precedida de tais instrumentos, ou seja, seria necessário elaborá-los antes da emissão da nota de empenho da folha de pagamento e de seus encargos, das contas de água, telefone, energia etc., antes da elaboração do processo de licitação para aquisição de combustíveis, merenda escolar, medicamentos, material de limpeza etc., os quais são indispensáveis para a manutenção das ações governamentais já criadas, o que naturalmente difere da criação, expansão ou aperfeiçoamento de uma nova ação governamental. Finalmente, conforme disciplina o art. 15 da LRF, serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.