DESENVOLVIMENTO E GOVERNANÇA TERRITORIAL NO BRASIL: CONCEITOS, MODALIDADES E PERSPECTIVAS.

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1 DESENVOLVIMENTO E GOVERNANÇA TERRITORIAL NO BRASIL: CONCEITOS, MODALIDADES E PERSPECTIVAS. Elson L. S. Pires UNESP/Campus Rio Claro elsonlsp@rc.unesp.br INTRODUÇÃO Com a reestruturação produtiva, organizacional e institucional na globalização econômica nos anos 1990, desde então vem sendo incorporado ao Brasil, cada vez mais, um conjunto de exigências externas pela crescente exposição da economia brasileira e seus diferentes Arranjos Produtivos Locais (APLs) à economia mundial. Porém, o principal desafio está, inicialmente, na própria esfera microeconômica da produção local, a fim de superar os excessivos níveis de ineficiência produtiva e ambiental ainda existente. Ao mesmo tempo, para isso são necessários também novos esquemas de regulação de nível mesoeconômico e multiescalar, a fim de que a gestão pública descentralizada proporcione novos papéis e maiores recursos e competências às administrações locais, facilitando as necessárias alianças e a articulação dos atores para o novo desenvolvimento econômico territorial. São dois os elementos marcantes desses processos, que os fazem alvos excepcionais para o estudo da função das políticas e fundos públicos no capitalismo oligopolista contemporâneo, com as especificidades do caso brasileiro. Por um lado, o caráter estratégico do estilo de desenvolvimento almejado. Por outro lado, baseadas e alimentadas pelos processos vigentes, as políticas públicas que devem ser adotadas para estimular este desenvolvimento. No meio desses processos, as novas teorias de desenvolvimento territorial tem sido uma das bases mais fortes de inovação das políticas públicas do Estado. Não menos importante, o fim do Estado autoritário e a existência do Estado democrático desenha os perfis dessas novas políticas, fortalecendo o público, justamente pela presença de uma escala que, emanando do territorial, regularia politicamente os conflitos do federalismo 804

2 brasileiro em escala subnacional. A regulação territorial é, assim, simultaneamente, uma expressão das relações de poder no interior da economia nacional, ainda sem alteridade sócio-política descentralizada dos agentes locais e regionais. Ela se manifesta a favor do poder do Estado e da sociedade civil organizada, para estabelecer as diferenças entre interesses gerais e particulares, e, locais e nacionais. Esse artigo procura problematizar as modalidades e perspectivas de governança territorial vigentes no país, com as novas abordagens dos processos de desenvolvimento territorial local e regional, ante as novas teorias e tendências que lhes dão sustentação conceitual e interpretativa. A hipótese implícita deste texto considera que o desenvolvimento territorial após ter sido implantado em vários casos nas economias industrializadas, e, também nas economias do sul, pode ser aplicado com pertinência no Brasil como redutor das desigualdades regionais. O novo modelo de desenvolvimento funcionaria como um ressurgimento das regiões (e das relações de produção informal das MPMEs) em meio aos territórios recentemente criados, revalidados pelas práticas da formalização do emprego e do adensamento das cadeias produtivas em MPMEs, renovadas por dinâmicas territoriais específicas. Para tratar dessas modalidades, o presente artigo foi estruturado em cinco seções. A primeira e a segunda apresentam os conceitos de desenvolvimento e de governança territorial, e suas implicações para uma política pública pragmática, integrada e descentralizada. A terceira seção trata da noção de governança territorial no Brasil, e como se apresenta na nova Política Nacional de Desenvolvimento Regional. A quarta seção conclui o artigo, tratando dos principais desafios e perspectivas da governança territorial no Brasil. OS CONCEITOS E USOS DOS CONCEITOS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL EM QUESTÃO No transcurso das duas últimas décadas, as economias e sociedades dos países desenvolvidos e em desenvolvimento vêm conhecendo, em distinta escala e com diferentes intensidades, processos de desenvolvimento territorial, frequentemente interpretado como o paradigma mais recente do desenvolvimento. As teorias e os conceitos utilizados destacam a importância da construção do território - local e regional - no desenvolvimento nacional frente à globalização da economia (ABRAMOWAY, 2000; VEIGA, 2002; BOISIER, 2003; WACKERMANN, 2005; PIRES;MÜLLER;VERDI, 2006; BRANDÃO, 2007; PIRES, 2007). A denominação é também conhecida sob a designação de desenvolvimento endógeno, 805

3 desenvolvimento local e desenvolvimento comunitário (PECQUEUR, 2000; BECCATINI, 1994). A literatura sobre o tema contrapõe frequentemente o local e o global (BENKO, 1996; SCOTT, 1998), ou interpreta o território sob a forma de uma rede-arquipélago na mundialização da economia (VELTZ, 1996). Em todos os casos, o território local é resultado da construção social dos agentes econômicos e atores sociais, valorizado pelo Estado para delimitar e regular as ações regionais de interesses coletivos e comunitários localizados. Para Bernard Pecqueur (2001), o principal desafio das estratégias de desenvolvimento é essencialmente identificar e valorizar o potencial dos territórios locais. Trata-se de transformar recursos em ativos, através de um processo de mobilização e arranjos dos atores, frequentemente em torno de um problema inédito. A própria formulação do problema e a procura da sua solução são marcadas por ensaios e interações sucessivas, entre erros e sucessos. Permitem fazer emergir e mobilizar novas capacidades, de fato, e revelar recursos escondidos. Estes processos de desenvolvimento concretizam-se por clusters ou sistemas produtivos locais, onde a multiplicidade das instâncias e dos atores traduz uma policentralidade das formas de regulação. Em outros estudos mais recentes o autor sublinha que as formas de desenvolvimento territorial são diversas e específicas às situações, mas que exigem uma ação pública adequada O desenvolvimento territorial não pode ser objeto de um decreto; é uma construção de atores sociais e agentes econômicos, mesmo se as políticas públicas adequadas podem estimular e mobilizar estes atores (PECQUEUR, 2005, 2006, 2007). Nessa perspectiva, entendemos que o desenvolvimento territorial nos tempos atuais pode ser visto como um resultado das ligações entre organizações e instituições em territórios produtivos. Ele pode ser entendido como um processo de mudança social de caráter endógeno, capaz de produzir solidariedade e cidadania comunitária, que possa conduzir de forma integrada e permanente a mudança qualitativa e a melhoria do bem-estar da população de uma localidade ou uma região. O desenvolvimento territorial é dinamizado por expectativas de vantagens locacionais, no qual o território é considerado um recurso específico ou um ator principal do desenvolvimento econômico regional, a um só tempo disponível e a ser criado; quando disponível, tratar-se-ia de sua difusão no território, quando ausente, de sua criação (invenção e inovação). O desenvolvimento territorial é uma ação coletiva intencional de caráter local, um modo de regulação territorial, portanto, uma ação associada a uma cultura, a um plano e instituições locais, tendo em vista arranjos de regulação das práticas sociais (PIRES, MÜLLER, VERDI, 2006, p. 448). 806

4 Portanto, na concepção aqui considerada, o desenvolvimento territorial depende não apenas de diretrizes e intervenções do Estado por cima, nem é resultado exclusivo das atividades empresariais privadas por baixo. O desenvolvimento depende cada vez mais de como a sociedade organiza a produção social, mas também como ela participa da criação dos espaços necessários de negociação entre os diferentes atores sociais em prol de uma meta comum, que seria garantir o desenvolvimento econômico territorialmente equilibrado, socialmente justo e ambientalmente sustentável. Nessa perspectiva, a problemática atual do desenvolvimento territorial local reaparece como um processo de readaptação a internacionalização da produção e das trocas, da descentralização da globalização e do Estado-nação. Um processo de construção endógeno, mas impulsionado por fatores exógenos. Trata-se de uma solução especial à crise econômica dos anos 70 e 80, porque se insere em uma dialética de ação-reflexão que visa ultrapassar o modelo tradicional de desenvolvimento econômico. O pano de fundo dos debates é a prioridade das práticas e das instituições próprias de gestão do novo modo de desenvolvimento econômico, dando luz à outras utopias de desenvolvimento (DUEZ, 1998:190). Desta forma o desenvolvimento territorial está inscrito em lógicas geográficas, sociais e econômicas mais ou menos implícitas nas dinâmicas territoriais. Quais seriam essas lógicas imprescindíveis que explicam o desenvolvimento territorial? Essa dificuldade na identificação de uma lógica comum do ator que impulsiona o desenvolvimento local não é apenas empírica, mas uma questão de fundo teórico frágil. Se o que faz a diferença entre os modelos de desenvolvimento local é a especificidade das experiências, é plausível supor que o tipo de ator que promove a transformação local não pode ser premeditado. Em alguns casos ele é confundido com o indivíduo-empresário-empreendedor, em outros casos é com a organização (empresa ou uma rede de empresas), ou há casos mesmo em que é o próprio território como ator coletivo que faz o desenvolvimento. Nesse caso, trata-se da criação de uma forma institucional coletiva, isto é, a governança territorial, que agregue os interesses convergentes dos atores, para pilotar uma estratégia de desenvolvimento local escolhida coletivamente. Nesses processos são criados mecanismos de solidariedade territorial, que se configuram em torno de um coletivo de empreendedores aberto a outros atores públicos e privados (bancos, poderes públicos, associações, consumidores etc). Este coletivo de atores deve está inserido na cultura do meio onde está implantado. Ele deve ter uma consciência 807

5 clara e positiva de sua identidade local e da sua cultura industrial, mas deve, da mesma maneira, ser reconhecido e legitimado como tal pelo conjunto do corpo social. A solidariedade territorial é o resultado de um ambiente favorável que permite que as relações de rede se adaptem às inovações e às necessidades vindas do exterior. OS CONCEITOS E USOS DOS CONCEITOS DE GOVERNANÇA TERRITORIAL EM QUESTÃO A literatura internacional sobre o tema da governança local e territorial se desenvolveu a partir do início dos anos Inicialmente, as estruturas de governança territorial foram consideradas como possíveis estruturas de coordenação de redes de relações entre pessoas, unidades de produção, fornecedores e compradores interligados em cadeias produtivas territorializadas. Elas envolvem diferentes formas de hierarquias, subcontratação, parcerias, as convenções e incertezas que vão além das formas mercantis das relações, com as quais os atores econômicos e sociais estão envolvidos (SALAIS;STORPER, 1993, STORPER; HARRISON, 1994; BENKO, 1996; BELL, 2002). Nesse contexto, a governança surge como um processo de construção institucional e organizacional de uma coerência formal dos diferentes modos de coordenação entre atores geograficamente próximos a resolução dos problemas enfrentados pela nova produção dos territórios (PECQUEUR, 2000). É desta forma que a governança de um território é uma forma de governança política, social e econômica. Na sua dimensão territorial, ela encarna as articulações e interdependências entre atores sociais na definição de formas de coordenação horizontal e vertical da ação pública, e de regulação dos processos econômicos e sociais territoriais. Essa conotação da governança aparece na França, no contexto político dos anos 1990, designando novas formas de ação coletiva em redes de atores de caráter flexível e diversificado, surgidas pela fragmentação do sistema político-administrativo e ineficácia na ação pública estatal, voltada somente à aplicação e produção de normas jurídicas, portanto, sendo um enfraquecimento do poder do Estado nacional em detrimento de outras instâncias de autoridade estatal, coletividades territoriais e da sociedade civil (BOURDIN, 2001). Nesse contexto, a governança territorial pode ser definida como o processo institucional-organizacional de construção de uma estratégia, para compatibilizar os diferentes modos de coordenação entre atores geograficamente próximos em caráter 808

6 parcial e provisório, que atende a premissa de resolução de problemas inéditos. Esses compromissos articulam os atores econômicos entre si, e com os atores institucionais-sociais e políticos através de regras do jogo. Media também a dimensão local e a global (nacional ou mundial) através das ações realizadas por atores ancorados no território. Nestes casos, a concepção da governança territorial é, ao mesmo tempo, fruto da competência da dimensão estratégica e da dimensão institucional (COLLETIS; GILLY at all, 1999). Nessa perspectiva, a estrutura da governança de um território pode ser interpretada como uma forma de governança política, isto é, das articulações e interdependências entre os atores sociais na definição de formas de coordenação horizontal e vertical da ação pública, e de regulação dos processos econômicos e sociais territoriais (BOURDIN, 2001). Nesse contexto, a governança surge também como um processo de construção institucional e organizacional de uma coerência formal dos diferentes modos de coordenação entre atores geograficamente próximos a resolução dos problemas enfrentados pela nova produção dos territórios (PECQUEUR, 2000). Para esses autores, a governança territorial é um processo institucional-organizacional de construção de uma estratégia, para compatibilizar os diferentes modos de coordenação entre atores geograficamente próximos em caráter parcial e provisório, que atende a premissa de resolução de problemas inéditos. Esses compromissos articulam os atores econômicos entre si, e com os atores institucionais-sociais e políticos através de regras do jogo (COLLETIS et all, 1999). As estruturas de governança também foram consideradas como alavancas da competitividade do desenvolvimento territorial das regiões e aglomerações produtivas, através de seus ativos e recursos específicos territorializados. Elas englobam uma série de mecanismos sociais e políticos, como convenções culturais, instituições e organizações que buscam obter fatores positivos por via de vantagens competitivas e externalidades regionais (SCOTT, 1998). Assim é que a governança territorial interfere na competitividade das regiões e dos territórios, ao definir formas de distribuição de poder em cadeias produtivas e outras formas de relacionamento comercial, institucional e industrial, fazendo convergir, em torno de um ator central (por exemplo, uma grande empresa), ou compartilhando em vários atores articulados por uma instância coletiva (fóruns, comitês), a tarefa de definir as estratégias competitivas principais de um aglomerado produtivo local e regional. Nesse 809

7 sentido, direcionam-se as características, estratégias e possibilidades inerentes ao processo de desenvolvimento territorial. Nessa perspectiva, a competitividade territorial, sustentável e de longo prazo, deve ser analisada como uma construção social, em que a localização das empresas depende da existência de um entorno capaz de responder em melhores condições a complexidade crescente das pressões da globalização, na qual as relações ocorridas nesse entorno não deve ter direcionamento exclusivo de diretrizes estatais, nem de atividades empresariais privadas. As negociações devem levar em conta não só o modo como a sociedade organiza a produção social, mas também como ela participa da criação dos espaços necessários de negociação entre os diferentes atores sociais em prol de uma meta comum; dessas prerrogativas se segue um desenvolvimento territorial socioeconômico de forma equilibrada, socialmente justo e ambientalmente sustentável (PIRES; MULLER; VERDI, 2006). Assim sendo, a governança territorial pode ser entendida como modalidade de coordenação das formas de desenvolvimento econômico envolvendo os atores e as formas institucionais em um dado contexto. Esses contextos produtivos podem variar de uma simples aglomeração (concentração de atividades econômicas heterogêneas coordenadas pelos preços do mercado) para uma especialização (concentração de empresas em torno de uma mesma atividade ou produto e que resulta em complementaridades, externalidades e projetos comuns) e, em último nível, chegando a uma especificação produtiva, portadora de recursosespecíficos (existência de estruturas e formas de coordenação públicas e/ou privadas que internalizam os efeitos externos e dirigem o tecido econômico local). Dessas interpretações, podemos afirmar que os conceitos de governança territorial resultam das estratégias dos atores coletivos que se engajam para coordenar ações que permitam resolver problemas locais e regionais oriundos da aglomeração, da especialização ou especificação territorial (PIRES; NEDER, 2008). Portanto, tanto os conceitos como as práticas surgem de determinado contexto territorial - podendo ser um município, uma rede de municípios ou uma região onde os atores locais relacionam-se e concebem instituições que os representem, além do próprio ambiente institucional pré-existente. Desse modo, as estruturas de governança no território nacional, quando abordadas em âmbito subnacional local, muitas vezes ultrapassam os limites dos municípios e de suas estruturas político-administrativas. A convergência de cadeias produtivas e de redes de atores locais mobilizados endogenamente ( desde baixo, e não através do 810

8 planejamento outorgado), se faz em contextos socioespaciais mais difusos e que extravasam limites político-administrativos pré-definidos. Portanto, na prática, a aplicação dos conceitos revelam estruturas diversificadas de governança territorial, conforme o tipo de legitimidade, de hegemonia e de poder das organizações e das formas institucionais vigentes e dos agentes envolvidos (PECQUEUR et all, 1999). Com base nessa concepção, é possível pensar as manifestações particulares da governança setorial e territorial no Brasil, também de maneira bem diversificada. Por um lado, ela aparece como uma Governança Privada, isto é, quando são organizações privadas dominantes que impulsionam e pilotam dispositivos de coordenação de recursos com objetivo de apropriação privada do território. Neste caso, a grande empresa (um grande grupo) aparece como o motor do sistema, que estrutura o espaço produtivo local e regional. Por outro lado, ela aparece como uma Governança Privada-Coletiva, isto é, quando o ator chave é uma instituição formal que agrupa operadores privados e impulsiona a coordenação de recursos e estratégias. Encontra-se neste caso os sindicatos patronais e empresariais que agrupam operadores privados, que estrutura o espaço produtivo local e regional. Ela também aparece como uma Governança Estatal-Privada, isto é, quando o Estado e as instituições públicas impulsionam a coordenação de recursos e estratégias territoriais com o setor produtivo. Neste caso, através dos órgãos públicos, autarquias e serviços coletivos, demandados por atores públicos ou privados do território. Finalmente, há casos em que a governança aparece como uma Governança Pública-Tripartite, isto é, quando são as instituições públicas, organizações privadas e da sociedade civil, que juntas impulsionam a coordenação compartilhada de recursos e estratégias territoriais. Neste caso, através de Câmaras, Conselhos, Consórcios, Comitês, Agências ou Fóruns voltados à gestão das políticas públicas territoriais. São situações mistas e raras, de autonomia relativa e sem domínio unilateral - a priori ou ex-ante (PIRES et all, 2011, 2013). Para fins deste artigo, podemos concluir que essas diferentes estruturas de governanças podem ser consideradas como elementos fundamentais para a mobilização dos territórios para o desenvolvimento, um recurso específico e intransferível de redes de atores que caracteriza, através de seus compromissos, acordos e convenções. Nesse contexto, é possível afirmar que, conforme o nível de compartilhamento das decisões, maior o nível de satisfação dos integrantes da governança diante da contemplação de seus objetivos. 811

9 A NOÇÃO DE GOVERNANÇA TERRITORIAL NA NOVA POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL Há, segundo Carvalho (1979), dois tipos de desenvolvimento regional que ainda se aplicam ao Brasil: de um lado, o tipo que diz respeito às políticas regionais de desenvolvimento regional, cujas ações são restritas às chamadas regiões-problema, realizadas por meio de órgãos criados especialmente para isto. Por outro lado, o outro tipo de política é a política nacional de desenvolvimento regional, orientada para todo o país, sob a responsabilidade de instituições específicas, mas coordenadas nacionalmente (CARVALHO, 1979; BERCOVICI, 2003, p. 267). Na perspectiva de alguns autores (GUIMARÃES, 1997; ARAÚJO, 2000; BERCOVICI, 2003), a política nacional de desenvolvimento regional não deve se limitar a melhorar as condições de uma região-problema, mas a busca do desenvolvimento harmônico e integral do país como um todo. A proposta de uma PNDR deve levar em conta que todas as regiões brasileiras possuem áreas e setores socialmente atrasados e com dificuldades de integração no sistema econômico nacional. Nesse sentido, as áreas miseráveis e atrasadas da Região Sul, Sudeste e Centro-Oeste devem ter a mesma prioridade que o Norte e Nordeste para o desenvolvimento regional. Desta forma, a PNDR não pode tratar a Questão Regional de forma genérica, mas deve respeitar as especificidades de cada região, contemplando de maneira detalhada a heterogeneidade nacional (ARAÚJO, 2000). A proposta de uma PNDR exige uma presença ativa e coordenadora do Estado nacional, não apenas do Governo Federal, mas em conjunto com os Estados e Municípios de toda Federação (BERCOVICI, 2003). No Brasil, os primeiros sinais para a realização desta nova etapa de uma divisão territorial que ultrapassa a antiga divisão regional do país, surgem com a Constituição Federal de A partir deste feito, o Brasil entra num contexto de mudança estrutural no pensamento político e econômico, provocando uma descentralização das funções da União aos Municípios, concretizada por meio da criação do Ministério da Administração e da Reforma do Estado (MARE), em A partir de então, os municípios adquirem maior autonomia e passam a ter grande responsabilidade em garantir o seu desenvolvimento. Nesse contexto, aparecem novas formas institucionais pensadas em novos modelos para o desenvolvimento regional agora centralizado no local, adquirindo-se, então, a concepção de Território. 812

10 Portanto, em meados dos anos 1990 tem início uma transição da política regional de desenvolvimento para uma política nacional de desenvolvimento regional e local, agora associada ao território. O mais importante era a promoção de investimentos em infraestrutura que permitisse a conexão dos vetores mais dinâmicos da economia nacional com a economia global, através dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento. No final desta década, iniciou-se a implantação de políticas que buscavam a descentralização do Estado e o desenvolvimento local, a partir da concertação e da conjugação de esforços públicos e privados. O Programa intitulado Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentável (DLIS), foi uma iniciativa importante e fincou no Estado a lógica do local (FRANCO, 1999). No Brasil desta época, o início das novas experiências de desenvolvimento territorial local e regional foi inicialmente estimulado por três fatores básico: (i) a busca de oportunidades de emprego e renda no âmbito municipal; (ii) a necessidade de atrair investimentos por meios da guerra fiscal entre estados e regiões; e (iii) a descentralização constitucional dos serviços públicos (AFFONSO, 2000). No início dos anos 2000, observou-se um progressivo envolvimento dos governos estaduais com o tema do desenvolvimento territorial (sob a alcunha de regional ou local) e envolvendo maior participação dos municípios. Nesse período também foi criada uma política para as mesorregiões diferenciadas (MI). A partir de 2003, nota-se a primeira tentativa de implantação de uma Política Nacional de Desenvolvimento Regional que reconhecesse a desigualdade e a diversidade existente em todo território nacional, adotando a escala microrregional como referência e elegendo as mesorregiões como prioridade. No início de 2007, pode ser constatado pelo Decreto n de 22 de fevereiro um papel mais destacado do território à noção de desenvolvimento endógeno, com políticas mais amplas de desenvolvimento regional e territorial. A nova PNDR instalada será direcionada para a redução das desigualdades de vida entre as regiões brasileiras e para a promoção da igualdade de acesso às oportunidades criadas de desenvolvimento. Para tanto, as estratégias de ação voltam-se para três escalas territoriais: 1) Macrorregional as Grandes regiões brasileiras, sendo as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste prioritárias; 2) Sub-regional ou Mesorregional com adoção da definição de Mesorregiões Diferenciadas4 (atualmente, 13 mesorregiões diferenciadas5 e 09 sub-regiões); e 3) Áreas Prioritárias. Esta noção de política nacional de desenvolvimento regional foi se ampliando no país, ainda em meio ao padrão vigente das regiões-problemas. Dez anos depois, em março 813

11 de 2013, depois de realizadas conferências estaduais em todos os estados do país, foi consagrada em Brasília a primeira Conferência Nacional de Desenvolvimento Regional, para se debater uma PNDR do Estado brasileiro com os empresários e a sociedade civil, com representantes de ONGs, instituições de ensino e pesquisa, associações e sindicatos de trabalhadores (CNDR, 2013). Com os resultados desta Conferência, pretendia-se institucionalizar no país uma política regional de Estado aprovada pelo Congresso Nacional. Entretanto, nada mais foi feito. Entre 2003 e 2013, em várias atividades de diferentes setores produtivos foram incentivadas e criadas institucionalidades locais e regionais por acreditarem que a integração das ações públicas deveria acontecer no território (local e regional). São exemplos dessas institucionalidades de coordenação e governança dos territórios: fóruns das mesorregiões, conselhos dos territórios rurais sustentáveis, consórcios de desenvolvimento, conselhos das cidades, comitês de bacias, câmaras setoriais de cadeias produtivas, e, em seguida, as tentativas de criação de comitês de gestão para os arranjos produtivos locais e de conselhos intermunicipais para os territórios da cidadania (CORRÊA, 2009; SENRA, 2010; PIRES et all, 2011). No meio acadêmico e político, as discussões dessas estruturas de governança, algumas delas iniciadas nos anos 1990 ficaram ainda mais densas com a Constituição de 1988, com o avanço de novas iniciativas que apareciam como respostas à descentralização política e administrativa da União. O debate acontecia em meio aos quadros de decadência econômica e degeneração das condições sociais de municípios e Estados, e de exigências em prol de uma postura mais ativa desses entes da federação. No início desse processo, os Conselhos Regionais de Desenvolvimento - COREDES no Rio Grande do Sul (DALLABRIDA; BECKER, 2003) e a Câmara Regional no Grande ABC em São Paulo (LEITE, 2003), foram os exemplos mais emblemáticos. Posteriormente, de maneira direta ou indireta, o uso político do termo governança territorial tem sito utilizado no país como mobilizador potencial dos agentes econômicos e sociais de uma localidade para a construção de cooperação e coordenação das ações públicas, nas novas estratégias e políticas de desenvolvimento regional e/ou (com enfoque) territorial (PIRES; NEDER, 2008; FUINI;PIRES, 2009; DALLABRIDA, 2012). Particularmente no Estado de São Paulo, os Comitês de Bacias Hidrográficas (CBH), as Câmaras Setoriais da Agroindústria, os Circuitos Turísticos e os Arranjos Produtivos Locais (APLs) são exemplos mais emblemáticos dessas diferentes modalidades de estruturas de governança (PIRES et all, 2011). 814

12 Na nova política, essas novas institucionalidades deverão aproximar empresas, Estado e sociedade civil com o objetivo de promover o desenvolvimento regional e territorial, instituindo um sistema de contrapartidas de tal sorte que qualquer financiamento obtido no sistema público brasileiro de financiamento da produção Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE), Banco do Brasil (BB), CAIXA, Banco do Nordeste do Brasil (BNB), Banco da Amazônia (Basa) seja precedido do estabelecimento de contrapartida pela empresa beneficiada bem como instituídos procedimentos de acompanhamento e monitoramento das ações acordadas. (CARLEIAL;CRUZ, 2009). A perspectiva é a de que as ações desenvolvidas articulem aspectos de propostas de políticas top down (de cima para baixo), articuladas a projetos vindos das próprias comunidades que os recebem, button up (de baixo para cima), visando a um movimento de descentralização de decisões, de transversalidade de políticas e de contínua avaliação do direcionamento dos recursos (CARLEIAL;CRUZ, 2009, CORRÊA, 2009; PESSALI, 2009). A ideia é que este tipo de institucionalidade tenha a capacidade de estimular a convergência de interesses e de estabelecer a articulação da participação da sociedade civil e de diferentes instâncias de governo. Ademais, considera-se que esse tipo de institucionalidade é adequada para políticas públicas dirigidas a combater a desigualdade, na medida em que: i) se estabelecem territórios para o foco da ação do Estado, sendo que o ponto de partida é a caracterização de áreas de prioridade de ação do governo federal nos estados; e ii) a articulação entre governo local e sociedade local e entre os mesmos e os governos estadual e municipal leva à melhoria da incidência de programas, projetos e planos de desenvolvimento (CORRÊA, 2009, p.31). Para Senra (2010), essas primeiras experiências de mobilização dos territórios para o desenvolvimento apontam a falta de articulação entre as instituições territoriais federais como uma negativa realidade local e regional, a despeito da presença de algumas ações integradas pontuais. Do nosso ponto de vista (Pires et all, 2010), nas experiências de institucionalização da governança setorial na agricultura e na indústria predominam a hegemonia dos interesses setoriais empresariais em detrimento de interesses compartilhados com a maioria dos atores envolvidos no territórios rurais e urbanos. Segundo Boisier (2010, p.14), um dos autores mais otimista, a PNDR no Brasil trata-se de uma verdadeira revolução no contexto latino-americano, tendo em conta o 815

13 caráter centralizado, vertical e impositivo de todas as regionalizações do passado. Para o autor, o Decreto n significa um passo adiante à tendência já antecipada nas Constituições da Colômbia (1991), do Peru (1993) e da Argentina (1994), as quais estimulam uma nova forma de regionalização mediante a formação de regiões associativas entre unidades territoriais subnacionais, introduzindo um forte conteúdo democrático no processo, ao fazê-lo assentar na iniciativa das próprias comunidades (BOISIER, 2010, p. 14). Apesar desse avanço constitucional significativo, consideramos que estas novas experiências e institucionalidades também trouxeram algumas dificuldades para impulsionar os programas de desenvolvimento local no Brasil, em detrimento de baixa capacidade dos agentes para promover a organização produtiva associativa e a estrutura socioeconômica compartilhada, capaz de vencer as desigualdades sociais e regionais existentes. Entre essas dificuldades, podemos destacar: (1) baixa articulação das administrações públicas e o sistema de relações políticas existentes, desde o financiamento dos programas; (2) incapacidade para promover a participação e a legitimidade democrática nos processos, a partir da cultura local e da descentralização político-administrativa existente; (3) ineficiência para promover políticas industriais centradas em cadeias produtivas, e menos em produtos ou setores isolados. Para superar essas dificuldades, as políticas e programas de desenvolvimento territorial local deveriam ser vistas como processos de aprendizagem coletiva que se constituem na inovação tecnológica e social do território, mas também no crescimento do capital social e das formas de participação para enfrentar a incerteza e a necessidade de coordenação e regulação. Portanto, o desenvolvimento local é um processo compartilhado que se manifesta principalmente com os regimes políticos e econômicos vigentes, mas particularmente com as pessoas, atores, agentes, sujeitos, grupos e instituições, capazes de aprender e conhecer com as suas experiências e as dos outros, na busca de resolver situações inéditas. Nesse contexto, o Estado federativo (União, Estados e Municípios) junto com as empresas privadas e os atores sociais deve atuar para: por um lado, criar oportunidades nos âmbitos locais de alternativas produtivas articuladas em redes de PMEs, para aumentar a cooperação e a competitividade em relação às grandes empresas; e, por outro lado, buscar oportunidades que coloque o país na rota da substituição competitiva das importações, reduzindo o domínio dos círculos comerciais das grandes empresas. 816

14 DESAFIOS E PERSPECTIVAS DA GOVERNANÇA TERRITORIAL NO BRASIL Como se procurou mostrar neste artigo, o tema da governança no Brasil se articula, de um lado, ao debate da participação política e social democrática da sociedade civil na política pública brasileira e, de outro, à complexidade do diálogo do sistema federativo. Presente na Constituição de 1988, e em Constituições Estaduais, como no estado de São Paulo, o tema tornou-se um grande desafio para o debate político da democratização do país e para a consolidação de uma nova Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Os principais desafios de governança desta política no país se devem, em particular, além da complexidade do sistema federativo e do caráter recente da participação, à escassez de mecanismos de coordenação e articulação entre União, Estados e Municípios, assim como de instâncias intermediárias supramunicipais ou sub-regionais, e à estrutura específica do modelo de repartição de recursos entre as instâncias de poder. Em relatório territorial recentemente publicado pela OCDE (2013, p.162) sobre o Brasil, conclui-se que dado o tamanho do país, sua heterogeneidade e seu arcabouço constitucional complexo, o país enfrenta hoje três desafios principais para atingir a governança territorial multinível almejada: (1) o primeiro diz respeito aos conflitos em relação às questões do federalismo e ao desafio de lidar com a autonomia financeira e política dos governos estaduais e municipais, isto é, da capacidade fiscal e política dos entes da federação cumprirem suas obrigações; (2) o segundo refere-se a superação da fragmentação multi-dimensional no desenho da política pública (fragmentação setorial, política e geográfica), já que o modelo de desenvolvimento adotado impõe a cooperação completa das responsabilidades administrativas e resultados das políticas entre níveis e esferas de governo, e em rede nos territórios, que não correspondem mais às antigas áreas funcionais; (3) o terceiro consiste em superar as assimetrias de informação, e promover o fortalecimento da capacitação institucional e administrativa em nível subnacional (em especial nos municípios carentes), monitorando a implementação das políticas, avaliando os seus resultados e estimulando a participação da sociedade civil. Em meio a esses desafios, a lista de municípios, de órgãos públicos e privados supostamente envolvidos nas governanças territoriais no Brasil é extensa, além de baixa participação dos representantes nas instâncias e processos de tomada de decisão. Se acrescidas as dimensões setoriais e regionais, um único município pode pertencer simultaneamente a um estado, uma macrorregião, uma mesorregião, uma mesorregião diferenciada, um Território da Cidadania, uma Região de Saúde, um Conselho 817

15 de Desenvolvimento Regional, um Comitê de Bacia Hidrográfica, uma Câmara Setorial, um Arranjo Produtivo Local, etc. e, portanto, tem que nomear representantes para colegiados territoriais, fóruns, conselhos, etc. Com isso, na falta de representantes, acaba ocorrendo que um mesmo representante participa de várias instâncias de governança, setorial e territorial. De uma maneira geral, na maioria dos casos estudados, observou-se que, a despeito de formas e desenhos diferentes, os atores que integram as governanças são praticamente os mesmos, com destaque, em alguns casos, para as Prefeituras, FIESP, SEBRAE/SP e FATECs. A participação das secretarias estaduais e das universidades públicas é pontual. O que altera é o grau de participação e atuação entre os tipos de governanças. As experiências ainda revelam uma multiplicidade de órgãos nos níveis municipal, estadual e federal, onde cada secretaria/ministério setorial tem sua própria visão territorial e não se articula necessariamente com outras secretarias/ministérios. Do ponto de vista horizontal, esses órgãos fazem parte do feudo de cada governo de coligação, que fragmenta a política e o funcionamento da máquina do Estado. (OCDE, 2013, p. 196). Essa multiplicidade de instituições que operam no mesmo município dificulta a comunicação e a coordenação, aumenta os custos operacionais, reduz a transparência e impõe uma pressão adicional sobre recursos humanos, dado que muitos municípios atrasados carecem de pessoal qualificado para participar das variadas instanciais. Portanto, as carências de informação, a capacitação administrativa e a participação dos cidadãos são três questões inter-relacionadas à trajetória de cada território em desenvolvimento (OCDE, 2013, p. 196). Para o Estado brasileiro, por meios dos seus três níveis de governo, a formulação de suas políticas públicas na atualidade devem estabelecer critérios técnicos que fundamentem as suas intervenções inclusivas, com objetivo de maximizar seus resultados e a promoção de externalidades positivas ao todo social, e, paralelamente, desenvolver funcionais mecanismos de controle dos orçamentos públicos, focados, sobretudo, na avaliação dos resultados e na prestação de contas para toda sociedade. Portanto, o planejamento dos investimentos e das demandas sociais pressupõe a sustentabilidade das políticas em todos os níveis. Neste cenário, estadual e nacional, a coordenação de diferentes atores com diferentes objetivos estratégicos é um desafio. Na maioria dos casos, a experiência mostra que a governança é mais eficaz quando está sob a responsabilidade de uma instituição pública com poder político, para tomar decisões e firmar compromissos. Sabe-se que o 818

16 envolvimento dos empresários e dos governos municipais na formulação das políticas leva tempo, mas os benefícios a médio e longo prazo compensam os custos da coordenação (OCDE, 2013, p. 167). Mesmo que parecido em seus participantes e muitos diferentes em suas formas, na maior parte, muitos estudos de casos mostram que a participação é baixa e que as governanças observadas são comandadas por poucos atores. Na maioria delas, os atores participantes se reconhecem, mas não tem agenda e meios de rodízio de poder, nem estatutos ou formas de tomada de decisão planejada, sendo em grande parte desarticulados. Em meio a uma forma de ações setoriais e pontuais das políticas do Estado, aliadas aos inúmeros problemas considerados de gestão da governança, não se visualiza ainda no Brasil uma Política Nacional de Desenvolvimento Regional (e Territorial), que seja articulada com a sociedade civil e com Políticas Estaduais de Desenvolvimento Regional e/ou Territorial existentes. Diferentemente, verifica-se uma prática de atendimento de demandas específicas ao Estado via interesses particulares, e, nos casos mais avançados, via pleitos de governanças funcionais conforme a modalidade existente. CONSIDERAÇÕES FINAIS As definições de assentamentos precários e de favelas foram analisadas pelos procedimentos da estatística textual. Os dois principais aspectos observados foram a diversidade do objeto definido (conjunto, domicílio/morador ou ambos) e a amplitude de significados dos termos. A falta de exatidão dos termos é considerável, fato que pode ocasionar dificuldades para a demarcação física dos seus limites e, portanto, influenciar na qualidade da estimativa populacional. A consolidação dessa análise exploratória deve ocorrer com a realização de uma análise qualitativa e com a ampliação da amostra, isto é, com a constituição de um corpus mais abrangente de definições sobre os assentamentos precários e favelas. REFERÊNCIAS ABRAMOVAY, R. Funções e medidas da ruralidade no desenvolvimento contemporâneo. Texto para Discussão, n IPEA - Rio de Janeiro, AFFONSO, R. Descentralização e Reforma do Estado: a federação brasileira na encruzilhada. Economia e Sociedade, n. 4, Campinas, Instituto de Economia da UNICAMP, junho de

17 ARAÚJO, T. B. de. Por uma política Nacional de Desenvolvimento Regional. In Ensaios sobre o Desenvolvimento Brasileiro: heranças e urgências. Rio de Janeiro, Reva, BECATTINI Giacomo. O distrito marshalliano. In Benko & Lipietz (orgs), In As Regiões Ganhadoras. Distritos e Redes: os novos paradigmas da geografia econômica. Celta Editora, Oieras, BELL, S. Economic Governance and Institutional Dynamics. Melbourne: Oxford University Press, 2002 BENKO, G. e LIPIETZ, A (org.), As Regiões Ganhadoras. Distritos e Redes: os novos paradigmas da Geografia Econômica. Oeiras: Celta Editora, BENKO, G. Economia, Espaço e Globalização: na aurora do século XXI. São Paulo: Hucitec, BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituição. São Paulo, Ed. Max Limonad, BOISIER, S. O Retorno do Ator Territorial ao seu novo cenário. In: Boletim Regional. Informativo da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, nº nº 10 (setembro-dezembro de 2009 e janeiro-abril de 2010) Brasília, DF: Ministério da Integração Nacional. Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional, p.13-31, 2010 BOISIER, S. El desarrollo en su lugar: el territorio en la sociedad del conocimiento. Santiago, Chile: Universidad Católica de Chile. (Serie Geolibros), BOURDIN, A. A Questão Local. Rio de Janeiro: DP&A, BRANDÃO, Carlos. Território & Desenvolvimento. As múltiplas escalas entre o local e o global. Ed. Unicamp, Campinas, CARLEIAL, L. CRUZ, B. Estratégia de Desenvolvimento Regional, Políticas Pública Negociada e Novas Institucionalidades. Boletim Regional, Urbano e Ambiental, vol. 3, Brasíia, IPEA, dezembro de CARVALHO, O. de. Desenvolvimento Regional: um problema político. Rio de Janeiro, Ed. Campus, CNDR I Conferência Nacional de Desenvolvimento Regional. Brasília, Ministério da Integração Nacional, COLLETIS, G., GILLY, J.P., LEROUX, I., PECQUEUR, B., PERRAT, J., RYCHEN, F., ZIMMERMANN, J.B. Construction territoriale et Dynamiques productives. Revue Sciences de la Societé. Paris, n. 48 octobre CORRÊA, V. P. Desenvolvimento territorial e a implantação de políticas públicas brasileiras vinculadas a esta perspectiva. Boletim Regional, Urbano e Ambiental, vol. 3, Brasíia, IPEA, dezembro de DALLABRIDA, V.R. Governança Territorial e Desenvolvimento. Ed. Garamond, 2012 DALLABRIDA, V. R; BECKER, D. F. Governança Territorial: um primeiro passo na construção de uma proposta teórico-metodológica. In: Desenvolvimento em Questão, v.1, n.2. Universidade Regional do Noroeste do Rio Grande do Sul, p.73-97, 2003 DUEZ, Philippe. La place du developpement local dans la dialectique du developpement economique. In Kherdjemil, B., Panhuys, H., Zaoual, H. Territoires et Dynamiques Économiques. L Harmattan, Paris, FRANCO, Augusto de. Por Que Precisamos de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável?. Governo Federal, Brasília, FUINI, L. L.; PIRES, E. L. S. As dimensões da governança territorial: delineamento preliminar de aspectos teóricos e morfológicos. In: SAQUET, M.A.; SPÓSITO, E.S. (Org.). Territórios e Territorialidades: teorias, processos e conflitos. 1. ed. São Paulo/SP: Expressão Popular,

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19 DESENVOLVIMENTO E GOVERNANÇA TERRITORIAL NO BRASIL: Conceitos, modalidades e perspectivas. EIXO 3 Desigualdades urbano-regionais: agentes, políticas e perspectivas. RESUMO O principal objetivo deste artigo é interpretar a importância e as condições reais do processo recente de construção de estruturas socioespaciais para o exercício da governança territorial local e regional no Brasil. Trata-se de um elemento central nos estudos das novas políticas e estratégias de planejamento do desenvolvimento territorial e sustentável, com participação cidadã ativa dos agentes econômicos e atores sociais das localidades, nos processos decisórios de inclusão econômica e social. A base conceitual/teórica e a metodologia utilizada na elaboração do artigo procura destacar as potencialidades dos territórios que condicionam a coordenação espacial da regulação, com a definição e o aperfeiçoamento de normas, de instituições e políticas de desenvolvimento territorial local e regional, que favoreçam a inclusão e a construção de novas legitimidades. Os fatos revelam, em distinta escala e com diferentes intensidades, um processo de mudança estrutural, tecnológica, organizacional e espacial da produção no país, mais conhecido como desconcentração metropolitana da produção, precedida de reestruturação produtiva, regional e urbana. Esta mudança tem incentivado novas estratégias e esquemas de regulação sócio-espacial, nos quais se destacam a descentralização política do Estado e a governança territorial local e regional descentralizada. Constituídas de diferentes modalidades, essas estruturas de governanças poderiam condicionar a construção de pactos de confiança mútua para resolução de problemas específicos e endógenos nos territórios locais e regionais, mas também para se sobressair melhor na divisão espacial do trabalho na nação, e, em certos casos, no cenário de competição multiescalar dos mercados. Palavras-chave: Competitividade Territorial, Desenvolvimento Territorial, Governança Territorial. 822