Estudo comparativo dos modelos de governança de Áreas Metropolitanas na União Europeia.

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1 Estudo comparativo dos modelos de governança de Áreas Metropolitanas na União Europeia. Resumo executivo E Elaborado pela Goberna America Latina Escuela de Política e Alto Gobierno para a Área Metropolitana do Porto com o apoio de

2 Estudo comparativo dos modelos de governança de Áreas metropolitanas na União Europeia. Resumem executivo Madrid, Fevereiro de 2012.

3 1. O objectivo deste trabalho é oferecer uma visão geral do funcionamento e dos modelos de governança das Áreas Metropolitanas (AM) existentes na União Europeia que se organizam em torno a cidades de média dimensão. A análise efectua-se de tal modo que possa sugerir, a partir das experiências existentes, propostas de trabalho para a criação de instituições executivas de AM em zonas em que as mesmas não existam actualmente. Neste sentido, procurou-se responder a duas perguntas: Existe um modelo de governança ideal ou o modelo de governança é condicionado não determinado - pelo contexto institucional nacional e local? Paralelamente, existem competências inerentes à gestão de uma área metropolitana? Qual a importância do contexto institucional nacional, regional e local na definição das competências de uma instância executiva de uma área metropolitana? 2. Em termos geográficos, a área metropolitana pode definir-se a partir de critérios de continuidade urbana ou de interdependência funcional, a partir de critérios mínimos em termos de densidade, dimensão e tráfego. As entidades metropolitanas podem ter um carácter mais territorial ou mais intermunicipal, mas estarão sempre enquadradas no contexto de uma Lei nacional ou regional que estabelecerá os seus limites e potencialidades. 3. O modelo de governança do governo da AM dependerá de uma combinação de cinco factores a. O grau de institucionalização. b. O grau de fragmentação ou de descentralização do país. c. As competências. d. Os recursos financeiros e a origem dos mesmos. e. O tipo de representação política, directa ou indirecta. 4. As políticas locais e regionais e, entre elas, as metropolitanas, tendem, actualmente, a responder a três grandes objectivos: A coesão territorial e social

4 A competitividade do território, em particular através da inovação tecnológica e social, o emprego e a educação O aprofundamento da descentralização e da democracia local. Uma enumeração ampla, mas não exaustiva, das competências do governo intermédio para realizar estes objectivos inclui temáticas como: ordenamento do território, urbanismo, infraestrutura, tránsito, transporte público, desenvolvimento económico, higiene ambiental, turismo, cultura, habitat, segurança, emergências, educação, saúde, serviços sociais. Quase todas elas serão partilhadas com outras instâncias de governos infranacionais e/ou o Governo nacional. 5. A criação (ou, inclusive, a permanência em período de crise) de um nível de governo intermédio justifica-se, fundamentalmente, pelo valor acrescentado que pode trazer em termos de eficácia e eficiência das políticas públicas para alcançar os objectivos indicados. Este requisito básico adquire ainda mais valor em períodos de restrição financeira e de escasso ou nulo crescimento. Para isso, o governo intermédio deveria dedicar-se, exclusivamente, a executar, no território que corresponde efectivamente à área metropolitana, as políticas públicas mais pertinentes, mais eficazes e mais eficientes. 6. Destaca-se o papel fundamental do grau e o alcance da descentralização e da estrutura institucional de repartição de competências entre os diversos níveis de governos infranacionais entre si e com o governo nacional, na determinação do modo de governança mais adequado e, em particular, das competências e o modo de representação de uma instância de governo de uma área metropolitana. 7. Estudaram-se, nos seus respectivos contextos nacionais, os casos da Área Metropolitana de Barcelona, a Comunidade Urbana de Lyon, a Grande Paris através da Ville de Paris e a Região de Île-de-France e Berlim. 8. Da análise anterior decorre - Que existe um grupo de políticas estreitamente ligadas ao território, que parecem ser vinculadas ao nível da área metropolitana. Estas políticas constituem parte do núcleo das competências que se encontraram nos 4 casos. - Que a eficácia e a eficiência das políticas territoriais podem estar relacionadas com a sua cobertura geográfica e, em particular, com a sua coincidência com o território real da área metropolitana e/ou a zona urbana. - Que a inclusão de outras competências pode resultar numa utilização subeficiente dos recursos - Que as instituições e as políticas metropolitanas inserem-se em contextos locais, regionais e nacionais que condicionam a eficácia e eficiência das mesmas, por um lado, obrigando a mecanismos de concertação e coordenação e à realização de acordos entre todos os actores do território, públicos e privados; - Que estes mesmos actores, bem como o grau de descentralização real, condicionam também, em particular, a definição e o alcance das suas competências e do seu modo de governança e de representação.

5 9. Com efeito, uma vez determinada a área geográfica da área metropolitana, quer desde o Estado, quer desde os municípios que a integram, serão fundamentalmente estes dois grupos de varíaveis o grau real de descentralização e o conjunto de competências os que determinarão o modo de governança mais adequado, bem como as competências precisas e detalhadas da AM. 10. Como regra geral, na medida em que a autoridade da Área Metropolitana corresponde a uma colectividade territorial existente e inserida no sistema de descentralização do Estado, a eleição dos conselheiros, parlamentários, deputados, etc. é directa. A eleição do Presidente da instituição é feita pela Assembleia regional. Pelo contrário, se a forma jurídica da organização da AM provém de um acordo de intermunicipalidade, a eleição das suas autoridades tende a ser indirecta, realizada por e entre os eleitos municipais dos municípios que conformam a AM. 11. Não obstante, é imprescindível ter em conta que, nestes casos (Lyon, Barcelona) os sistemas de eleições indirectas dão-se em contextos com um alto nível de descentralização e, acima de tudo, com uma estrutura de níveis de governos local e regional muito diversificada. Estes graus de diversificação das estruturas infraestatais preexistentes, possivelmente não tornam imprescindível a eleição directa de novos conselheiros territoriais. Pelo contrário, em países pouco descentralizados e com poucos níveis de poder infraestatal, é altamente recomendável que os órgãos de decisão e deliberativos de instituições da AM surjam do sufrágio universal e possam prevalecer-se desta legitimidade. Neste sentido, a criação da AM responde também a uma lógica de descentralização e não apenas de optimização das políticas territoriais à procura da maximização do bem-estar do cidadão. 12. Igualmente, é preciso destacar que, quando as colectividades preexistentes assumem o papel de instituições reguladoras das AM, o território das mesmas tende a não corresponder ao das áreas metropolitanas ou ao das zonas urbanas vivas por definição, pelo qual podem ver-se incapacitadas de contribuir com soluções viáveis para os problemas essenciais que as diversas formas de intermunicipalidade procuram resolver. As limitações da cooperação horizontal Berlim-Brandemburgo ou a falta de coordenação por diversos factores na Grande Paris são exemplos desta situação. 13. A nível de competências, as 4 AM estudadas partilham quase todas as competências genéricas, que, em geral, se considera que correspondem a uma AM: ordenamento do território, urbanismo, planeamento económico, coesão territorial e social, transporte público, meio ambiente e água, sendo estas, apenas, as mais importantes. A repartição fina destas competências volta novamente a depender, fundamentalmente, da repartição das competências entre as diversas instâncias de governo, nacional, regional, provincial, municipal e da inserção da institucionalidade da AM nesta estrutura. Neste sentido, o momento da inserção da AM na estrutura não é neutro. 14. Para ambas as finalidades - modo de representação e definição das competências - o estatuto legal de uma AM, é, portanto, particularmente relevante. Os estatutos vão desde um Estabelecimento público (Lyon) até um Estado federado (Bremen). O estatuto (ou a falta de estatuto) pode ser resultado da história ou a consequência lógica

6 da estrutura institucional. Um alto nível de legitimidade política não é requerido com a mesma força para um novo nível de decisão na França ou em Espanha que em países com um processo de descentralização embrionário. (Porém, não deixa de chamar a atenção que os níveis de governo intermédio que se sugere suprimir em períodos de restrição financeira e de baixo crescimento económico são os governos com eleição indirecta). 15. Finalmente, cabe lembrar que a criação (ou, se for caso disso, a permanência) de novos níveis de governo intermédios, nomeadamente em períodos de restrição orçamental e de baixo crescimento ou estancamento, se deve justificar por um valor acrescentado em termos de bem-estar dos cidadãos do território. Este valor acrescentado surge da possibilidade de aplicar de modo mais eficaz e mais eficiente políticas públicas ligadas à gestão do território e, em particular, à consecução de uma maior competitividade territorial, uma maior coesão territorial e social, uma democracia local e uma descentralização mais profunda. 16. Os custos da transição para a nova institucionalidade deveriam ser cuidadosamente avaliados para que se possam minimizar e compensar, em prazos razoáveis, os efeitos positivos da racionalização e modernização das políticas públicas a cargo da nova institucionalidade.