Governança Metropolitana no Brasil

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1 + Governança Metropolitana no Brasil Contribuições para as discussões em torno da RM Sul da Bahia Marco Aurélio Costa

2 1. Introdução Aspectos conceituais O que é uma região? Região vem do latim regere de onde vem a palavra regio que designava distrito, país, limite. Daí vem as palavras região e regional. Recorte territorial realizado para fins de intervenção, controle e regulação. Regionalização Delimitação de regiões para fins de adoção de políticas públicas. A regionalização é um instrumento de planejamento e gestão. Regionalização metropolitana Adoção do instrumento da regionalização para o contexto metropolitano Perspectiva orientada para o desenvolvimento regional E Perspectiva orientada para o desenvolvimento urbano-metropolitano

3 1. Introdução Aspectos históricos A regionalização metropolitana no Brasil Criação das RMs na década de 1970 (Leis Complementares de 1973) Âncoras do desenvolvimento regional e nacional do país (link com II PND) Espaços metropolitanos efetivos que seriam privilegiados Modelo de gestão inicial criação de diversos órgãos metropolitanos ESTADUAIS Constituição Federal Estadualização da questão metropolitana Potencializou conflitos federativos ainda não resolvidos (25 anos) Falta de critérios e referências nacionais Processo de metropolização institucional Fragilização e fragmentação da gestão metropolitana

4 1. Introdução A questão metropolitana no Brasil hoje 55 Regiões Metropolitanas (junho/2013) Estabelecidas pelos Estados com critérios diversos 3 Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDEs) Estabelecidas pelo Governo Federal (Teresina, Petrolina/Juazeiro e Brasília) 12 Metrópoles Consideradas pela REGIC / IBGE (2008) segundo critérios de integração espacial e econômica: 1 Grande Metrópole Nacional São Paulo 2 Metrópoles Nacionais Rio de Janeiro e Brasília 9 Metropolitanos Regionais* *Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba, Fortaleza, Salvador, Recife, Belém, Manaus e Goiânia. Não há um conjunto de critérios comuns no âmbito nacional

5 1. Introdução Regiões Metropolitanas X Metrópoles 58 RMs e RIDEs institucionalizadas População total: 93,8 milhões (IBGE, 2010) PIB 2010: R$ 3,2 trilhões (IBGE, 2010) PIB per capita: R$ (IBGE, 2010) 12 Metrópoles segundo critérios de integração espacial e econômica (REGIC / IBGE, 2008) População total: 63,2 milhões (IBGE, 2010) PIB 2010: R$ 2,0 trilhões (IBGE, 2010) PIB per capita: R$ (IBGE, 2010)

6 1. Introdução Heterogeneidade de critérios RM do Sul do Estado de Roraima 3 municípios População total: PIB: R$ 245 milhões (2010) Área: Km2 RM São Paulo 39 municípios População total: 19,5 milhões PIB: R$ 840,4 bilhões (2010) Área: Km2

7 2. Avaliação da Governança Metropolitana Arranjos Institucionais para a gestão metropolitana O projeto Governança Metropolitana no Brasil Pesquisa em rede, abrangendo 15 Regiões (14 RMs e 1 RIDE): 12 reconhecidas pela REGIC 2007: Belém, Belo Horizonte, Brasília, Curitiba, Fortaleza, Goiânia, Manaus, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e São Paulo; além de Vitória, Cuiabá e São Luís. Componentes: 1.1. Arranjos de gestão e articulações institucionais para a governança metropolitana 1.2. Gestão e governança das Funções Públicas de Interesse Comum (uso do solo, saneamento socioambiental e transporte) 2. Estudos de caso/relatos de experiências

8 2. Avaliação da Governança Metropolitana Arranjos Institucionais para a gestão metropolitana Sistema de Gestão Institucionalizado (A) Instâncias Responsáveis pela Gestão da RM Fundo Instituído por Lei / Decreto Conselhos Consultivo e Deliberativo Instituídos por Lei / Decreto Financiamento Instrumentos de Planejamento Articulações para a Governança Metropolitana (B) Consórcios Intermunicipais Articulações específicas para gestão de FPIC Câmaras Técnicas Associações de municípios Parceria com o setor privado (PPP) Conselhos com atuação no âmbito metropolitano Outros

9 2. Avaliação da Governança Metropolitana Arranjos Institucionais para a gestão metropolitana

10 2. Avaliação da Governança Metropolitana + Arranjos institucionais para a gestão metropolitana Indícios de formalismo e baixa efetividade: Apenas 47% das RMs contam com instância exclusiva de gestão; apesar de a maioria (80%) ter conselho deliberativo instituído legalmente; 73% possuem fundo legalmente instituído, mas 60% destes fundos nunca foram alimentados; 80% possuem conselho deliberativo instituído, mas apenas 33% preveem a participação da sociedade civil e dois terços não tiveram reunião no último ano; e somente um terço das RMs possuem ou estão elaborando seus planos metropolitanos.

11 2. Avaliação da Governança Metropolitana Arranjos institucionais para a gestão metropolitana Tipologia de RMs segundo grau de institucionalização e articulação (relativo, com hipotéticas)

12 2. Avaliação da Governança Metropolitana Arranjos Institucionais para a gestão metropolitana Tipologia de RMs, de acordo com os arranjos institucionais identificados: Sistema de Gestão Institucionalizado Consolidado Consolidação Incipiente Não consolidado Articulação de entes e atores para governança da RM (relativa) Forte Média Fraca

13 2. Avaliação da Governança Metropolitana Arranjos Institucionais para a gestão metropolitana Classificação dos sistemas de gestão das RMs quanto ao nível de consolidação (jun./2013)

14 2. Avaliação da Governança Metropolitana Arranjos Institucionais para a gestão metropolitana Classificação dos graus de articulação institucional nas RMs (jun./2013)

15 2. Avaliação da Governança Metropolitana Arranjos institucionais para a gestão metropolitana Tipologia dos sistemas de gestão das RMs e das articulações para governança

16 3. Balanço da Situação Síntese dos resultados da pesquisa Síntese dos resultados O processo de metropolização institucional caracterizado pelos estudos prévios do IPEA (2010) aponta para uma fragmentação e fragilização da gestão metropolitana no Brasil. O divórcio entre a conformação dos espaços metropolitanos (dinâmica socioeconômica) e a metropolização institucional do Brasil é evidência de que a regionalização como instrumento de planejamento e gestão encontra-se em crise num processo potencializado pela CF 1988 (estadualização da criação e gestão das RMs e desarranjos federativos). Hoje, há uma grande diversidade de arranjos institucionais e articulações, em diferentes estágios de formalização, mas predominam arranjos não consolidados e com fraca articulação institucional. Nenhum dos arranjos se aproxima do que seria uma situação ideal.

17 3. Balanço da Situação Síntese dos resultados da pesquisa Em contraposição à adoção de soluções mais integradas e articuladas de gestão e governança, há uma forte tendência à fragmentação da gestão por meio de arranjos voltados para funções públicas de interesse comum mais afeitas à cooperação entre os entes federados e Unidades da Federação. Paradoxalmente, à medida em que somos, cada vez mais, um país metropolitano, esvazia-se a fragiliza-se a gestão metropolitana. O baixo grau de institucionalização, a baixa efetividade da gestão metropolitana e a ocorrência de crescentes arranjos baseados em articulações institucionais setoriais ou de abrangência territorial limitada sugerem a existência de uma crise da gestão metropolitana, expressa, em particular, na busca por novas soluções institucionais.

18 3. Balanço da Situação A dimensão institucional Buscando compreender os processos em curso Raízes conceituais do problema: Cidade (experiência urbana integrada a cidade metropolitana) versus cidade do ponto de vista institucional; Metrópole (fenômeno e processo socioespacial e econômico) versus região metropolitana (regionalização institucional competência dos governos estaduais); Regiões metropolitanas aglomerações urbanas - microrregiões. Aprofundando o problema, mais camisas de força: a confusa regulação das competências de União, UFs e municípios: Cidadão metropolitano, município metropolitano, poder metropolitano... O desafio: observados os limites político-institucionais, como construir (novos) arranjos de gestão metropolitanos?

19 4. Perspectivas Propostas do PL do Estatuto da Metrópole Gestão plena de região metropolitana ou aglomeração urbana: formalização e delimitação mediante lei complementar estadual; estrutura de governança interfederativa própria, que assegure equidade na participação de Estados e Municípios e inclua, no mínimo, uma instância colegiada deliberativa com representação da sociedade civil e uma organização pública com funções técnicoconsultivas; e plano de desenvolvimento urbano integrado aprovado mediante lei estadual.

20 4. Perspectivas Propostas do PL do Estatuto da Metrópole Lei Complementar Estadual que institui RM I os Municípios que integram a unidade territorial urbana; II os campos funcionais ou funções públicas de interesse comum que justificam a instituição da unidade territorial urbana; III a conformação da estrutura de governança interfederativa, incluindo a organização administrativa e o sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas; e IV os meios de controle social da organização, do planejamento e da execução de funções públicas de interesse comum. 1o No processo de elaboração da lei complementar, serão explicitados os critérios técnicos adotados para a definição da RM. 2o Respeitadas as unidades territoriais urbanas criadas mediante lei complementar estadual até a data de entrada em vigor desta Lei, a instituição de RM impõe a observância do conceito estabelecido no inciso VII do caput do art. 2o, aplicando-se a denominação aglomeração urbana aos demais casos.

21 4. Perspectivas Propostas do PL do Estatuto da Metrópole Plano Metropolitano deve conter: I as diretrizes para as funções públicas de interesse comum, incluindo projetos estratégicos e ações prioritárias para investimentos; II o macrozoneamento da unidade territorial urbana; III as diretrizes quanto à articulação dos Municípios no parcelamento, uso e ocupação no solo urbano; IV as diretrizes quanto à articulação intersetorial das políticas públicas afetas à unidade territorial urbana; V a delimitação das áreas com restrições à urbanização visando à proteção do patrimônio ambiental ou cultural, bem como das áreas sujeitas a controle especial pelo risco de desastres naturais, se existirem; e VI o sistema de acompanhamento e controle de suas disposições.

22 5. Ser metropolitano? A estruturação da RM Sul da Bahia Perspectiva regional Em que medida é necessário constituir uma região metropolitana, com toda a sua estrutura que isso exige, para se promover o desenvolvimento regional? Refletir sobre as condições atuais e sobre a vontade de se fazer a articulação político-institucional entre governos municipais e estaduais necessária para construir um novo arranjo institucional de gestão territorial. Instrumentos e recursos disponíveis para o desenvolvimento regional por meio do instrumento da regionalização metropolitana. Perspectiva urbano-metropolitana Qualificar a morfologia urbano-metropolitana da região e suas funções públicas de interesse comum vis-à-vis as alternativas de se estruturar uma região metropolitana ou uma aglomeração urbana. FPICs na RM Sul da Bahia: uso do solo e anuência prévia, transporte/ mobilidade, saneamento socioambiental, etc... adequando instrumentos à regional.

23 + Obrigado.