Painel 2: Estatuto da Metrópole, um instrumento de cidadania

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1 Painel 2: Estatuto da Metrópole, um instrumento de cidadania Rosa Moura Observatório das Metrópoles-INCT/CNPq; Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPEA-PNPD Thiago de Azevedo Pinheiro Hoshino Observatório das Metrópoles-INCT/CNPq; Centro de Habitação e Urbanismo Ministério Público do Estado do Paraná hoshino.thiago@gmail.com Curitiba, 23 de outubro de 2015

2 TRAJETÓRIA Inúmeras tentativas: Constituição de 1967, competência da União, criação de Rms para a realização de serviços comuns (art. 164); Leis Complementares Federais 14/73 e 20/74 instituem 9 RMs, com conselhos consultivo e deliberativo; Constituição Federal de 1988, competência dos Estados (art. 25, 3º). Criar RMs: ação política nos estados (verdadeira metropolização institucional ), ineficaz para os desafios de gestão das FPICs, que exigem atuação coordenada entre municípios, instâncias de governo, e sociedade. Pós 88: esvaziamento do planejamento metropolitano, das autarquias estaduais e emergência de um vazio institucional; proliferam unidades metropolitanas e arranjos como os consórcios setoriais.

3 PROCESSOS SOCIOESPACIAIS X ARCABOUÇO INSTITUCIONAL FONTE: IBGE 2015 Elaboração: Autores

4 PROCESSOS SOCIOESPACIAIS X ARCABOUÇO INSTITUCIONAL Aglomeração urbana: unidade territorial urbana constituída pelo agrupamento de 2 ou mais Municípios limítrofes, caracterizada por complementaridade funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas (art.2, I); Quando envolve municípios pertencentes a mais de um estado será formalizada mediante leis complementares aprovadas pelas assembleias legislativas de cada um dos Estados envolvidos (art. 4); As disposições se aplicam às RIDEs com características de RM ou AU, criadas por lei complementar federal (art.22) A União manterá ações voltadas à integração entre cidades gêmeas (faixa de fronteira com outros países), em relação à mobilidade urbana e a outras políticas públicas afetas ao desenvolvimento urbano (art.16).

5 O ESTATUTO DA METRÓPOLE Sancionado em janeiro de Lei Federal /2015, após mais de 10 anos de debates e tramitação no Congresso Nacional. Sancionado com vetos lastimáveis, como o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado. Relator: Zezéu Ribeiro, membro da Frente Parlamentar pela Reforma Urbana, e em estreito diálogo com o FNRU e outras entidades da sociedade civil organizada. Em que medida seus dispositivos oferecem avanços ou mantém as limitações existentes no trato da metropolização brasileira e na luta pelo direito à cidade, na sua dimensão de direito à metrópole e à cidadania metropolitana?

6 DE QUÊ DÁ CONTA O ESTATUTO DA METRÓPOLE? Estabelece diretrizes gerais para o planejamento, gestão e execução das FPICs em unidades territoriais urbanas supramunicipais, como RMs e AUs instituídas pelos Estados; Disciplina os conceitos e os critérios para sua definição, e clarifica a finalidade de sua criação: a gestão das FPICs; Estabelece normas sobre o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI) e outros instrumentos de governança interfederativa, mediante planejamento integrado do desenvolvimento urbano; Dispõe que os Planos Diretores Municipais devem ser compatibilizados ao PDUI; Exige o exercício da gestão plena para apoio do governo federal a essas unidades, com penalidades ao seu descumprimento.

7 EM QUE AVANÇAMOS? Se disciplina a metropolização institucional ou a proliferação de unidades metropolitanas pelo país afora... relevante arcabouço conceitual (aglomeração urbana, metrópole, região metropolitana, função pública de interesse comum, plano de desenvolvimento urbano integrado, gestão plena, governança interfederativa); recebem definição legal e passam a ser institutos jurídicos, além de categorias teóricas (art. 2º); metrópole: no mínimo capital regional, conforme classificação do IBGE; região metropolitana: aglomeração urbana que configure uma metrópole; a RM instituída que não atenda a este requisito será enquadrada como AU para efeito das políticas públicas a cargo da União (art. 15).

8 EM QUE AVANÇAMOS? O foco é centrado no exercício das FPICs Conceito de FPIC como política pública ou ação nela inserida cuja realização por parte de um município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto em municípios limítrofes (art. 2º, II.); limites ao consorciamento e à cooperação entre distintos entes federativos, com urgência em racionalizar os custos (não apenas financeiros, mas também políticos e de tempo) das inúmeras tentativas de associação voluntária; Prevalência do interesse comum sobre o local, com respeito às peculiaridades e à autonomia dos entes, o compartilhamento de responsabilidades e a busca do desenvolvimento sustentável (Cap. III).

9 EM QUE AVANÇAMOS? Priorizar na agenda o planejamento e a estruturação para um formato de gestão plena LC estaduais devem prever, além dos municípios integrantes, as FPICs, a estrutura mínima de governança interfederativa e os meios de controle social da organização, planejamento e execução das FIPCs (art. 5º, I a IV); Instrumentos: PDUI com conteúdo mínimo (art.12), planos setoriais interfederativos, fundos públicos, operações urbanas consorciadas interfederativas, consórcios públicos, convênios de cooperação, contratos de gestão, parcerias público-privadas interfederativas (art. 9º); Engloba macrozoneamento da unidade territorial urbana no conteúdo mínimo do PDUI (art. 12, 1º, II).

10 EM QUE AVANÇAMOS? Dar prazos e estipular punições PDUI é o único instrumento obrigatório: ser elaborado e aprovado por lei estadual em até 3 anos da instituição da unidade, ser revisto a cada 10 anos (arts. 10 e 11), passando previamente pela aprovação da instância colegiada deliberativa da RM ou AU; Incisivo quanto à omissão ou mora na elaboração e aprovação do PDUI, com o ineditismo do art. 21, no que incorre em improbidade administrativa o governador ou agente público, que atue na estrutura de governança interfederativa, que deixar de tomar as providências necessárias; A mesma penalidade poderia ter sido estabelecida para a hipótese de negligência na institucionalização da governança interfederativa.

11 EM QUE AVANÇAMOS? Mais um passo por um pacto federativo Estrutura básica da governança interfederativa (RMs e Aus): instância executiva, instância colegiada deliberativa com representação da sociedade civil, organização pública com funções técnico-consultivas e sistema integrado de alocação de recursos e prestação de contas (art. 8); Ainda esbarra no descompasso entre o atual estágio da urbanização brasileira e o modelo de federação da Constituição de tema de repactuação federativa constantemente adiado; Alavancagem da governança interfederativa a nível urbano-regional, que implica em enfrentar a fragmentação jurisdicional do Estado (cidade real/fronteiras político-administrativas) e as tensões político partidárias e de grupos de interesse local.

12 EM QUE AVANÇAMOS? Mais um passo pela democracia Os PDUIs devem respeitar a mesma metodologia de democracia participativa aplicável aos Planos Diretores Municipais, conforme o Estatuto da Cidade de 2001; Canais de diálogo com a população terão de ser reinventados (espacialidade mais complexa); Participação popular na construção política da escala metropolitana requer considerar movimentos e organizações populares, atores do mercado imobiliário e da exploração dos serviços urbanos, entre outros; A metrópole como condição, meio e produto à/da reprodução do capital (Lencioni); Um reescalonamento consiste no conflito entre realização das necessidades sociais e monopolização dos mercados regionais; o resultado dependerá da capacidade de agenciamento dessas novas escalas pelos movimentos sociais na luta pelo direito à cidade.

13 EM QUE AVANÇAMOS? Estrutura de gestão plena É um dos principais contributos que a nova lei oferece, pois a criação de RMs ou AUs não terá significado algum sem a instalação e funcionamento da estrutura de gestão plena; A lei pressupõe: a) formalização e delimitação das RMs e Aus mediante lei complementar estadual; b) estrutura de governança interfederativa própria (instância executiva, instância colegiada deliberativa com representação da sociedade civil, organização pública com funções técnicoconsultivas e sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas); e c) plano de desenvolvimento urbano integrado aprovado (art.2, III).

14 EM QUE AVANÇAMOS? Acompanhamento do Ministério Público Insere expressamente o acompanhamento do Ministério Público na elaboração do PDUI (art 12, 2 o, III), como reconhecimento do protagonismo que a Instituição tem provado, em inúmeras oportunidades; Junto com a sociedade, o Ministério Público terá efetivo papel no controle e fiscalização da ação pública, fundamentalmente quanto ao cumprimento das exigências (e penalidades) impostas pelo art.21, ao governador e agentes públicos, agora implicados e legalmente comprometidos com o planejamento urbano.

15 AINDA CORREMOS RISCOS? Lacunas da lei: unidades existentes Destino das mais de 60 unidades criadas: como competência dos estados-membros, a eles cabe sua manutenção, adequação ou revogação; Independente de corresponderem aos conceitos estabelecidos, como unidades territoriais urbanas institucionalizadas terão direito a apoio governamental, desde que comprovem a realização da gestão plena; Indefinição quanto à porção que representa o aglomerado (fenômeno socioespacial) da unidade: persistirão imprecisões e equívocos das leis estaduais vigentes, ao não se determinar expressamente sua revisão quanto à delimitação das RMs e AUs; Casos para reflexão: as RMs no PR institucionalizadas no mesmo dia da sanção do EM; as RMs que cobrem 100% dos municípios de SC.

16 AINDA CORREMOS RISCOS? Lacunas da lei: o que é o interesse comum? Regulação do uso do solo: uma FPIC (nível supralocal, CF, art.25, 3º) ou uma matéria de interesse local (CF, art.30, VIII)? Metropolitano : em uma escala que se contrapõe à local? (ex.: áreas limítrofes de expansão, de abrangência de grandes projetos regionais etc.) A regulação supramunicipal colide com a autonomia constitucional dos municípios para o ordenamento territorial? Imprecisões quanto ao macrozoneamento: nas RMs e Aus torna-se ainda mais conflituosa a normatização do controle do uso e ocupação do solo urbano, que dentro de um único município; Qual o grau aceitável de direcionamento e detalhe de um macrozoneamento metropolitano, agora vinculante para os demais entes? Ou, no inverso, o que se enquadraria como de interesse metropolitano em um zoneamento municipal?

17 AINDA CORREMOS RISCOS? O perigo dos planos de prateleira Reprodução de planos executados por consultorias meramente comerciais, sem envolvimento de técnicos ou da comunidade, e sem estrutura e comprometimento para a implantação; Não previstos recursos humanos e financeiros para as necessidades relativas à elaboração do PDUI, montagem e manutenção de sistemas de informação, estrutura técnica da entidade metropolitana, implementação e atualização, entre outras ações; Das RMs dos anos 70, poucos órgãos técnicos sobreviveram; entre as unidades criadas posteriormente, são poucas as que dispõem de estruturas para planejamento e gestão; Risco de estruturas de gestão meramente formais (80% das 15 RMs analisadas pelo IPEA possuem conselho deliberativo constituído, mas apenas 33% preveem a participação da sociedade civil).

18 AINDA CORREMOS RISCOS? Ausência de dotações orçamentárias, fundos (veto) Fundo de finalidade específica seria o mais recomendável para garantir transparência e controle social; Processos regionais vêm sendo relevados diante de demandas setoriais; Remota a priorização de recursos orçamentários às funções públicas de interesse comum; Mais remota ainda a definição de recursos para as ações de promoção do processo de planejamento e gestão. Mesmo com fundos previstos, 73% das unidades analisadas pelo IPEA possuem fundo de contribuição, porém 60% destes nunca foram alimentados.

19 AINDA CORREMOS RISCOS? O descaso com outros arranjos espaciais O campo de aplicação da nova lei (RMs, AUs e MRs) ainda não dá conta da dinâmica da metropolização brasileira; Espacialidades complexas (arranjos espaciais, cidades em rede, configurações difusas, aglomerações transfronteiriças, entre outras) desenvolvem relações que transcendem os limites da porção mais adensada da aglomeração; Necessidade de que se incorporem novas escalas urbano-regionais, que mesclam as naturezas urbana, metropolitana e regional em arranjos híbridos; Mas... coloca RMs e AUs em destaque na agenda das ações sobre o urbano, o que pode desencadear o debate sobre configurações mais complexas da metropolização brasileira e abrir diálogo com a Política Nacional de Desenvolvimento Regional;

20 EM SÍNTESE: O recém-sancionado Estatuto da Metrópole perdeu a chance de ser mais incisivo: não somente facultar, mas determinar aos Estados a oficialização de RMs e/ou AUs quando, comprovadamente, elas estivessem consolidadas enquanto processos socioespaciais; De estipular prazos também para a organização do arranjo interfederativo e a implantação da gestão plena dessas unidades; De ordenar a compatibilização, no que couber, dos demais planos setoriais ao seu PDUI (a lei deve apenas observar as normas gerais e diretrizes...); Chega com estofo conceitual e um cabedal acumulado de discussão pública e de envolvimento de diversos segmentos da sociedade em sua maturação.

21 EM SÍNTESE: A implementação do Estatuto da Metrópole será conflituosa e acordará antigas animosidades, tirando os atores políticos de suas posições de conforto; o que daí emergirá ninguém pode prever com exatidão. As leis não mudam o mundo, mas podem causar bastante problema aos que pretendem conservá-lo como está. A luta pelo direito à cidade em sua dimensão de direito à metrópole está apenas começando.

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