Regulação Estatal e Desenvolvimento

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1 Federal University of Minas Gerais From the SelectedWorks of Eduardo Meira Zauli 1998 Regulação Estatal e Desenvolvimento Eduardo Meira Zauli, Dr., Federal University of Minas Gerais Available at:

2 Regulação Estatal e Desenvolvimento Boletim de análise Conjuntura Política, nº 02, pp. 23,24, dezembro 1998 Eduardo Meira Zauli Embora não haja consenso a respeito da necessidade e oportunidade do estabelecimento pelo governo de determinadas modalidades de política industrial, não resta dúvida de que nos últimos meses, particularmente em função da deterioração do déficit em transações correntes do balanço de pagamentos, da crise de liquidez internacional e do relativo encarecimento da poupança externa, produziu-se no Brasil um ambiente mais propício à aceitação da tese de que cabe ao Estado, pelo menos sob certas circunstâncias, a elaboração e implementação de políticas públicas voltadas para a promoção do setor produtivo. Neste contexto, mesmo depois dos episódios embaraçosos envolvendo o ex-ministro Luiz Carlos Mendonça de Barros, o governo federal sinaliza na direção da criação de um Ministério do Desenvolvimento, a ser instituído no âmbito de uma reforma ministerial mais ampla. Em princípio, o que se espera é que com a criação deste novo ministério o governo seja capaz não só de identificar e corrigir eventuais falhas de mercado, mas também de criar 1

3 externalidades positivas que propiciem níveis mais elevados de eficiência em toda a economia. Enquanto agência pública voltada para o fomento de todo o setor produtivo nacional, na medida em que se pretenda alcançar algo mais do aquilo que se pode obter através do recurso à políticas macroeconômicas gerais, e tendo em vista a diversidade e complexidade variável dos setores que compõem a economia nacional, parece inevitável que o Ministério do Desenvolvimento se ocupe da elaboração e execução tanto de políticas verticais quanto horizontais. Com relação às políticas verticais, o esforço de construção institucional envolvido na criação do novo ministério deve orientar-se para a adoção de políticas de targeting de setores, tecnologias e empresas através do recurso a instrumentos "não ortodoxos" de fomento, atentando-se para o risco das escolhas erradas e de captura da burocracia pública por interesses rentseeking. Quanto às políticas horizontais, mesmo que o Ministério do Desenvolvimento reúna as funções do atual Ministério da Indústria, Comércio e Turismo, do BNDES, da Câmara de Comércio Exterior, e algumas atribuições que hoje estão no âmbito do Ministério da Agricultura, inevitavelmente diversas agências públicas responsáveis pela elaboração e 2

4 implementação de políticas relevantes do ponto de vista do desenvolvimento da produção permanecerão fora de seu organograma burocrático; de forma que para além do foco nas políticas verticais, espera-se que o Ministério do Desenvolvimento desempenhe um papel sinergético de articulação e coordenação entre aqueles atores cujas ações sejam relevantes quanto ao objetivo da criação das externalidades positivas pretendidas e produzam efeitos ao longo de toda a cadeia produtiva nacional. Ora, no atual estágio de desenvolvimento da economia brasileira, já em um contexto posterior àquele em que foi elaborado o diagnóstico de crise do modelo de industrialização substitutiva de importações a partir do governo Geisel em meados dos anos 70, e de profunda crise fiscal do Estado; embora não se possa mais contar com o processo de alavancagem que historicamente legitimou a intervenção estatal em um amplo espectro de atividades produtivas e que caracterizou, segundo Alexander Gerschenkron, o padrão típico da industrialização tardia em diferentes países, e com a experiência dos equívocos do passado, quando diferentes grupos burocráticos pretenderam substituir o mercado nas decisões alocativas de recursos; alguns aspectos da dinâmica do setor produtivo nacional apontam para a funcionalidade de determinadas modalidades de políticas voltadas para o fomento à produção. 3

5 Particularmente nos últimos anos, observa-se no Brasil uma forte tendência no sentido da revisão das estratégias anteriores de verticalização da produção típicas da era da produção em massa. Em meio à mudanças em seu ambiente concorrencial, um número cada vez maior de empresas tende a se concentrar em seu core business, transferindo a outras empresas etapas de um processo produtivo anteriormente concentradas e centralizadas. Evidentemente, isto só ocorre em função da percepção por parte das empresas, da elevação dos custos de coordenação de diferentes atividades característica da produção verticalmente integrada vis-à-vis os custos de transação inerentes à estratégia de recurso ao mercado. A propósito do que se deve esperar quanto ao papel do Ministério do Desenvolvimento, é preciso notar que ao mesmo tempo em que são fontes importantes de incremento da produtividade, as estratégias atuais de descentralização/desconcentração empresarial, e de desverticalização produtiva tendem a introduzir, naqueles casos de complementaridade entre atividades e decisões ao longo de toda a cadeia produtiva, elementos de incerteza e de risco decorrentes da multiplicação das transações de mercado em substituição às transações intra-firma. Nestas circunstâncias, e admitindose que nem sempre o mercado opera adequadamente enquanto instância coordenadora, pode-se lidar com os riscos de sub-investimento mediante a 4

6 assunção, por parte da autoridade pública, do papel de agente coordenador externo às empresas. Nesse sentido, registre-se que em se tratando do ocidente, a relativa prosperidade econômica de algumas micro-regiões em um cenário de crise econômica internacional nos anos 70 e 80 concentrou a atenção dos especialistas em economia industrial que se dedicaram à analise da dinâmica das relações inter-firmas e do papel do poder público no âmbito dos processos de formação e desenvolvimento de clusters de inovação como o da região de Baden-Wurtenberg (sul da Alemanha), Silicon Valley (EUA), região nordeste da Itália (a Terceira Itália), dentre outros. Nestes casos, um padrão distintivo detectado por diferentes analistas diz respeito ao apoio estatal e à combinação de cooperação e concorrência nas relações inter-firmas no âmbito de redes de empresas caracterizadas, entre outros aspectos, pelo fato de que quanto à eficiência, o que importa é o conjunto de unidades produtivas que constituem a rede, e não a eficiência individual de firmas isoladas. Orientando-se pela preocupação com a redução dos custos de transação através do fornecimento de economias externas positivas às empresas da rede, as agências públicas contribuem para que a competição inter-firmas limite-se à busca de inovação e qualidade crescentes na prestação de serviços por parte de cada empresa. Apesar de não haver 5

7 qualquer obstáculo intransponível para que no Brasil as associações empresariais participem de tal tarefa, este deveria ser o campo prioritário de atuação do novo Ministério do Desenvolvimento. 6