Trabalho elaborado para candidatura ao Prémio Jean Monnet Administração Pública

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1 Universidade de Coimbra Faculdade de Direito Licenciatura em Administração Pública Trabalho elaborado para candidatura ao Prémio Jean Monnet Administração Pública Trabalho elaborado pela discente: Andreia Marques de Oliveira

2 Universidade de Coimbra Faculdade de Direito Licenciatura em Administração Pública 5.ºAno Ano lectivo 2005/2006 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, CIÊNCIA, SOCIEDADE E INTEGRAÇÃO EUROPEIA: Estrutura Comum de Avaliação das Administrações Públicas da União Europeia (Common Assessment Framework CAF) Discente: Andreia Marques de Oliveira

3 ÍNDICE INTRODUÇÃO... 1 I. Qualidade e eficiência dos Serviços Públicos... 3 III. Estrutura Comum de Avaliação (CAF)... 9 Auto-avaliação das Organizações Públicas Origens da CAF... 9 Figura 1 Principais momentos da História da CAF A CAF na Administração Pública Portuguesa Quadro 1 Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho (SIADAP) O Modelo CAF Caracterização Figura 2 A estrutura da CAF (baseada no modelo da EFQM): Critérios e subcritérios dos Meios: Critérios e Subcritérios dos Resultados Fases do processo de Implementação da CAF ªFase Planeamento do processo ªFase Preenchimento da Grelha de Auto-avaliação ªFase Preparação dos resultados para divulgação Síntese das fases da Auto-avaliação IV. Para além da Auto-avaliação O Plano de Melhorias O Benchmarking Benchmarking interno Benchmarking externo Benchmarking Internacional V. A EFQM (European Foundation for Quality Management) O Modelo de Excelência da EFQM Os Níveis de Excelência da EFQM Committed to Excellence Recognised for Excellence VI. Os Factores de Sucesso para Implementar a CAF O Perfil do Agente CAF O Papel da Liderança O Processo de Comunicação da equipa de auto-avaliação O Envolvimento VII. Análise SWOT Forças Fraquezas Oportunidades Ameaças VIII. Experiências de aplicação da CAF na Administração Pública portuguesa Uma experiência de aplicação na Administração Central: a experiência da Secretaria geral do Ministério da Justiça (SGMJ) As razões que levaram à utilização da CAF na SGMJ O processo de auto-avaliação Obstáculos encontrados e formas de os ultrapassar O impacto da CAF na SGMJ... 36

4 8.2 Uma experiência de aplicação da CAF na Administração Local: a experiência da Câmara Municipal de Espinho Constituição dos grupos de auto-avaliação Critérios de selecção dos seus elementos Desenvolvimento dos trabalhos Principais sugestões de melhoria apontadas por critério IX. A Dinâmica da CAF na Administração Pública portuguesa, inserida num contexto europeu Estudos Europeus de aplicação da CAF O 1.º Estudo O 2.º Estudo A CAF Situação actual e passos seguintes X. Outros modelos de melhoria das organizações públicas através da auto-avaliação A experiência portuguesa de acreditação de hospitais... 47

5 Lista de figuras e quadros Figura 1 Principais momentos da História da CAF...p.12 Quadro 1 Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho (SIADAP)...p.13 Figura 2 A estrutura da CAF.p.17 Quadro 2 Avaliação dos Meios.p.23 Quadro 3 Avaliação dos Resultados..p.23 Quadro 4 Demonstração quantitativa dos resultados da avaliação por departamento, tendo por base os critérios CAF... p.37 Quadro 5 Pontos Fracos diagnosticados relativamente às cinco dimensões da qualidade dos serviços..p.38 Figura 3. p.38

6 Lista de siglas e abreviaturas CAF Common Assessment Framework SIADAP Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho na Administração Pública RCM Resolução do Conselho de Ministros A.P. Administração Pública SQSP Sistema de Qualidade em Serviços Públicos EFQM European Foundation for Quality Management IPSG Innovative Public Service Group EIPA European Institute for Public Administration UE União Europeia DGAP Direcção Geral da Administração Pública AA Auto-avaliação SGMJ Secretaria-geral do Ministério da Justiça

7 INTRODUÇÃO A complexidade e interdependência das questões socioeconómicas têm resultado na abordagem de questões, a vários níveis, de forma cooperativa entre países, com vista a resolver problemas comuns. De facto, a inabilidade para lidar com questões que transcendem os Estados/Nações, ou a necessidade de reforçar a sua capacidade para intervir na arena internacional tem sido apontada como a principal causa para a integração regional, através de tratados formais, como é o caso da União Europeia. Na verdade, o projecto da União Europeia está a ser construído à volta de políticas comuns, que cada Estado membro deve adoptar e implementar. As pressões de reforma provenientes da arena internacional, como por exemplo, o processo de integração Europeia, estão a tornar-se cada vez mais fortes e a desafiar a forma como as Administração Públicas funcionam. Na Europa Ocidental, a construção Europeia tornou-se um desafio para a Administração de todos os países membros. O processo de integração europeia foi uma fonte importante de mudança das Administrações nacionais, como resultado da livre circulação de pessoas, bens, capitais e serviços, com particular importância no caso português. Os actuais esforços de modernização na Administração Pública remetem para uma crescente preocupação com a satisfação das necessidades explícitas e implícitas dos cidadãos. No âmbito da qualidade e modernização da Administração Pública portuguesa, a Estrutura Comum de Avaliação das Administrações Públicas da União Europeia Common Assessment Framework (CAF) surge como um modelo de diagnóstico organizacional que desencadeará mudanças organizacionais, no sentido da melhoria contínua e da prestação de um melhor serviço público. Ao longo do trabalho que se segue abordo a temática da avaliação dos organismos e serviços públicos em geral, e a Estrutura Comum de Avaliação das Administrações Públicas da União Europeia (CAF), em especial. A escolha do tema Administração Pública, ciência, sociedade e Integração Europeia, no qual se integra a CAF, tem o seu fundamento no interesse inquestionável da avaliação do desempenho, no entusiasmo que me desperta, na actualidade do tema, na polémica, na complexidade. A tudo isto acresce a experiência enriquecedora que pude acompanhar, na prática, ao longo do meu estágio, neste ano lectivo, num organismo público: os Hospitais da Universidade de Coimbra (HUC). Na verdade, acompanhei a aplicação do Sistema 1

8 Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública o SIADAP num prestigiado hospital e, ao longo do processo, este despertou-me curiosidade pela pesquisa, reflexão e até divulgação da tão falada avaliação dos serviços públicos, que se prevê funcionar em paralelo com a avaliação do desempenho dos trabalhadores da Administração Pública. Desta minha experiência de estágio resultou a elaboração do meu Relatório de Estágio e, mais especificamente o Case Study: Hospitais da Universidade de Coimbra SIADAP: uma experiência difícil. Ao longo do trabalho procuro dar resposta a algumas questões como: Avaliar os serviços públicos, porquê? Para quê? Com base em que sistema de avaliação? Qual o contexto em que surge? Avaliar em que momentos? Com que periodicidade? Qual o processo a seguir? Qual o método de avaliação? Qual o impacto na sociedade? Quais os reflexos da avaliação? A metodologia que utilizei baseou-se na abordagem de alguns fundamentos teóricos da temática da avaliação, contextualização da CAF, seu funcionamento e regime, numa abordagem da dinâmica da CAF a nível europeu, para depois fazer um confronto entre a teoria e a prática, enunciando algumas experiências de aplicação da CAF em Portugal, no sentido de dar uma visão abrangente da temática escolhida. Faço votos que o trabalho que se segue seja um contributo para a divulgação da CAF em Portugal, nomeadamente em toda a Administração Pública e, para a sua crescente utilização pelas Administrações Públicas da União Europeia. 2

9 I. Qualidade e eficiência dos Serviços Públicos Face às exigências das sociedades modernas e à afirmação de novos valores sociais, um pouco por todo o mundo, verificam-se alterações no âmbito das funções do Estado e uma maior preocupação com a defesa dos direitos dos cidadãos e das suas necessidades face à Administração Pública. Neste sentido, tem sido uma preocupação dos Governos, o reforço das relações entre a Administração e a sociedade, aprofundando a cultura de serviço público, orientada para os cidadãos e para uma gestão pública eficaz, pautada pela eficácia, eficiência e qualidade da Administração. Nos anos cinquenta começou a ser introduzido o conceito de Qualidade, entendido como, o conjunto de propriedades e características dum produto ou serviço que lhe confere aptidão para satisfazer necessidades explícitas e implícitas dos clientes. Na década de oitenta, começou a ser estendido às Administrações Públicas mundiais. Os cidadãos (pessoas singulares e colectivas) assumem aqui um papel de grande destaque, enquanto contribuintes do Estado e destinatários de todos os serviços e bens prestados e fornecidos, respectivamente, pela Administração, sendo-lhes legítimo exigir que o seu dinheiro seja empregue da melhor forma, nomeadamente, através de prestações de qualidade da sua Administração. Compete-lhes, portanto, avaliar a performance da Administração, exigindo sempre que possível, níveis de qualidade e eficiência adequados. A Administração Pública é uma importante organização produtiva, que influencia a vários níveis toda a economia. Ela estabelece, de facto, diversificadas relações com os agentes económicos, é prestadora de serviços e fornecedora de bens em várias áreas, tais como, a saúde, a justiça, a as obras públicas, a segurança social, o ambiente, a segurança, entre outras. Neste sentido, urge que a nossa Administração Pública faça uma aproximação ao movimento mundial da qualidade. A Qualidade nos Serviços Públicos é, sem dúvida, a opção mais adequada para transformar a nossa Administração Pública tradicional e tudo aquilo que a pode caracterizar, numa Administração Pública prestadora de Serviços orientados para o cidadão, próximos deste e da Sociedade em que se insere. A Qualidade é uma das mais recentes e acentuadas preocupações éticas da Administração Pública. A gestão da qualidade surge como resposta à interrogação da Administração como instituição eficaz, como organização prestadora de serviços a cidadãos que esperam do conjunto das organizações públicas respostas para as suas 3

10 necessidades. 1 A introdução da qualidade na A.P. portuguesa teve como origem uma Carta para a Qualidade dos Serviços Públicos, dirigida aos vários organismos e serviços da A.P., em 28 de Outubro de 1993, pelo Primeiro-Ministro do XII Governo Constitucional. No entanto, já em 1992, tinha sido publicado um Caderno entitulado Administração Pública e Qualidade, pelo Secretariado para a Modernização Administrativa, cujo objectivo era explicitar o sentido da qualidade em Serviços Públicos. Por Qualidade na Administração Pública, entende-se, no essencial, um conjunto de iniciativas voltadas para a melhoria dos padrões de serviço da Administração Pública, transportando para esta conceitos como o de cliente, de certificação de qualidade e de auditoria de qualidade. (CAUPERS, 2002) Na verdade, a questão dos serviços prestados pela nossa Administração Pública, ou que deveriam ser prestados gerarem directamente contraprestações pecuniárias específicas dos seus utentes (cidadãos), e ainda o facto de, associado a estes serviços, (ainda que não tenham sido da melhor forma prestados), não existir um risco de estes serem rejeitados pelos seus utentes, não existem grandes incentivos para o investimento na qualidade. No entanto, não podemos esquecer que a Administração Pública é paga com os impostos de todos os cidadãos, logo não é gratuita, não tendo, por isso, os cidadãos que se conformar com o mau funcionamento, mas sim exigir níveis de qualidade, eficácia e eficiência, comparáveis aos do Sector Privado, ainda que, sem esquecer, as especificidades, inerentes ao Sector Público. A desburocratização, descentralização e aproximação da nossa Administração Pública aos cidadãos, isto é, uma nova estruturação da máquina do Estado, que tem sido levada a cabo nos últimos anos, é um imperativo que decorre da nossa Constituição da República Portuguesa e de uma série de legislação que tem sido aprovada. Importa, desde logo, que essa aproximação da Administração aos cidadãos envolva um conhecimento mútuo aprofundado: sendo incrementadas e encorajadas a participação e a audição dos utentes dos serviços. Segundo António Aníbal, sem desertar da vertente económica e do campo social, parece ser tendência do Estado moderno moderar a sua presença e endereçar à sociedade as tarefas que esta poderá exercer com maior 1 VILLORIA, MANUEL, Modernización Administrativa y Gobierno Postburocrático, «in» La Nueva Administracion Pública, p.98. 4

11 agilidade 2. Os Programas dos últimos Governos têm dado alguma ênfase à necessidade de uma modernização da Administração Pública, mais especificamente, à melhoria da qualidade dos produtos e serviços prestados aos cidadãos. Neste sentido, tem sido levado a cabo, um processo de modernização administrativa, com vista a colocar a nossa Administração ao serviço do desenvolvimento do nosso País, ao nível das necessidades da nossa sociedade em geral e dos cidadãos e agentes económicos em particular. Com ela pretende-se aproximar a Administração dos utentes, a prestação de melhores serviços, a desburocratização dos procedimentos e, por consequência, o aumento da qualidade da gestão e funcionamento da máquina do Estado. Em matéria de modernização administrativa, têm vindo, de há alguns anos a esta parte, a ser publicados vários diplomas legais e sido tomadas algumas medidas. De entre as mais recentes, destaque-se a Lei n.º24/96, de 31 de Julho, que nos diz que os bens, serviços e direitos fornecidos, prestados e transmitidos pelos organismos da Administração Pública, ficaram, a partir dessa data, sujeitos às mesmas regras que disciplinam as relações de consumo entre privados. Nesse seguimento, vem a Resolução do Conselho de Ministros n.º189/96, de 31 de Outubro, determinar que todos os serviços e organismos da Administração Pública (A.P.) adoptem até determinada data, as medidas adequadas a dar cumprimento ao disposto na Lei acima citada, em especial, no que respeita à qualidade dos bens e serviços, à protecção da saúde, da segurança física e dos interesses económicos dos consumidores e à informação. Esta RCM, no seu n.º3, vem ainda tornar obrigatório, para toda a A.P., a adopção do livro de reclamações, a partir de 1 de Janeiro de 1997, nos locais onde seja efectuado atendimento ao público. Com estas medidas, espera-se garantir que os utentes dos serviços públicos tenham à sua disposição um meio célere e eficaz de exercer o seu direito de reclamação, sempre que entenderem que não foram devidamente acautelados os seus direitos, ou que não foram satisfeitas as suas expectativas. O Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de Abril, vem estabelecer medidas de modernização administrativa, designadamente, sobre acolhimento e atendimento dos cidadãos em geral e dos agentes económicos em particular, comunicação administrativa, simplificação de procedimentos, audição dos utentes e sistema de informação para a gestão. 2 ANSELMO ANÍBAL, ANTÓNIO, O funcionário público: protagonista e agente da cidadania activa, Seminário a face oculta da governança: Cidadania, Administração Pública e Sociedade, Lisboa, INA, 2003, p

12 Seguiu-se a criação do Sistema de Qualidade em Serviços Públicos (SQSP), pelo Decreto-Lei n.º166-a/99, de 13 de Maio. Nos termos do art.3.º deste diploma, a qualidade em serviços públicos é uma filosofia de gestão que permite alcançar uma maior eficácia e eficiência dos serviços, a desburocratização e simplificação de processos e procedimentos e a satisfação das necessidades explícitas e implícitas dos cidadãos. A trave mestra do SQSP é a certificação da qualidade: os certificados são concedidos, após uma avaliação do preenchimento de certos requisitos, feita pela entidade gestora [o Secretariado para a Modernização Administrativa]. A atribuição do certificado de qualidade sujeita o serviço certificado a auditorias periódicas de qualidade, destinadas a avaliar a manutenção de tais requisitos. 3 No âmbito da Reforma da Administração Pública portuguesa, iniciada em 2003, são de salientar dois dos seus eixos prioritários: a cultura de serviço e o Governo Electrónico. A cultura de serviço visa a promoção de qualidade e de aproximação da Administração ao cidadão descentralizando os centros de decisão, simplificando procedimentos e assegurando transparência. Quanto ao Governo Electrónico, trata-se de um processo suportado no desenvolvimento das tecnologias de informação, que coloca o cidadão e as empresas no centro das atenções, melhora a qualidade e a comodidade dos serviços e reforça os meios de participação activa no exercício da cidadania, e ainda, aumenta a eficiência, reduz custos e contribui para a modernização do Estado. Ele visa colocar o Sector Público entre os melhores prestadores de serviços do país, caracterizados pela sua qualidade e eficiência, suportados por soluções tecnológicas racionalizadas. II. A Avaliação de Serviços Públicos A Avaliação dos Serviços Públicos é considerada um elemento nuclear para a modernização administrativa, actuando, neste sentido, como meio de garantir a salvaguarda dos legítimos direitos dos cidadãos, bem como da satisfação das suas necessidades e expectativas. A avaliação pode ser entendida como uma ajuda ou apoio no processo de tomada de decisões, estando-lhe, portanto, inerente o confronto entre os fins estabelecidos, os meios (recursos) utilizados e os recursos obtidos, a identificação dos pontos críticos fortes e fracos e das mudanças/acções a empreender (medidas correctivas). Isto significa que, se trata de um processo de análise dos desvios entre aquilo que estava previsto e o 3 CAUPERS, JOÃO, Introdução à ciência da Administração, Âncora Editora, 2002, pp.88 e 89. 6

13 que realmente se realizou, a necessária análise das causas de tais variações encontradas e as consequentes propostas no sentido de solucionar as insuficiências detectadas ao longo do processo de avaliação. Mais especificamente, a avaliação é uma actividade com potencial para desempenhar um certo número de funções importantes, de entre elas 4 : modificar e aperfeiçoar as políticas, programas ou projectos públicos; melhorar a resposta dos serviços públicos aos seus utilizadores (centrando-se nas necessidades e satisfação dos destinatários); fundamentar determinadas decisões; aperfeiçoar as decisões de distribuição de recursos; evidenciar a responsabilidade perante a comunidade; gerar conhecimento; reforçar a autoridade e os poderes de supervisão; gerar trabalho interessante e bem remunerado; desviar ou obstruir pressões externas no sentido da acção imediata; legitimar a Administração como actividade moderna. Ora, em Portugal, e mais propriamente nos organismos e serviços da nossa Administração Pública, por um lado, não existe uma cultura de avaliação dos mesmos, nem se conhecem experiências muito relevantes nesta matéria; por outro lado, existem algumas especificidades na nossa A.P. que devem ser consideradas e ponderadas no processo de avaliação, conferindo-lhe alguma singularidade e complexidade acrescidas. Com efeito, quando está em questão a possível aplicação de um modelo de avaliação dos serviços públicos, há que ter em consideração o contexto em que o mesmo se vai inserir. De entre todas as especificidades que caracterizam uma organização pública, encontram-se, o seu sistema de finalidades e valores; a sua envolvente externa; a estrutura interna e o modo de funcionamento; os recursos que utilizam; a natureza da actividade que desenvolvem; o processo de avaliação da qualidade; a medição dos resultados e a indispensável transparência e rigor em toda a sua gestão. Mas, apesar de algumas especificidades, da diversidade e do vasto âmbito de actuação dos organismos e serviços públicos, a sua avaliação é necessária, desejável e possível. Ela apresenta-se como um importante contributo para a melhoria da qualidade do funcionamento das organizações públicas e uma maior responsabilização dos seus órgãos de gestão e dos seus dirigentes. Segundo Manuel Gameiro, a eficácia das organizações mede-se pela sua capacidade de satisfação dos fins para que foi criada, ou seja, ao definir-se a missão de um organismo a que, para o efeito, se afectam recursos apropriados, gera-se ipso facto, a expectativa de que o produto final do esforço cumpra a missão que o determinou. Na sua óptica, esta forma de perspectivar a avaliação de 4 POLLITT, CHRISTOPHER, Papéis alternativos para a avaliação no processo de reforma da gestão pública, I Encontro INA,

14 resultados é completamente aplicável aos serviços públicos. Com efeito, a Administração Pública, como instrumento de realização de fins do Estado, está ao serviço da sociedade, que constitui o seu meio envolvente e cujas necessidades lhe compete satisfazer. Satisfá-las, basicamente, através da regulação e da prestação de serviços. Cada um dos actos reguladores e cada um dos serviços prestados, eles próprios também regulados, constituem a essência do produto final da actividade administrativa pública 5. Acontece que, durante anos, os caminhos do direito e da avaliação, dos juristas e dos avaliadores, não só pareceram destinados a não se cruzarem como, nos países onde a cultura administrativa dominante tem por matriz o direito público e os juristas constituem parte significativa da elite burocrática, a avaliação conheceu um desenvolvimento relativamente lento. 6 No entanto, o interesse pela temática da avaliação tem sido crescente. Na verdade, em vários países tem-se assistido, nos últimos anos, à constituição de várias organizações, designadamente, a Canadian Evaluation Association; a European Evaluation Society e a American Evaluation Association. Algumas iniciativas têm vindo a ser tomadas, no nosso País, nos últimos anos, de entre as quais, a avaliação das Universidades Públicas. No âmbito da Gestão pela Qualidade Total, têm vindo também a ser realizadas autoavaliações de empresas, em Portugal, relacionadas com o Prémio de Excelência Sistema Português da Qualidade (PEX-SPQ). Para além destas iniciativas, torna-se necessário e de grande importância, alargar o processo de avaliação a todos os organismos e serviços públicos, no sentido de que sejam conhecidos os custos e os resultados da sua actividade. No âmbito da Administração Pública, importa, portanto, analisar as condições de desenvolvimento de uma verdadeira e consistente prática de avaliação dos serviços públicos, tendo em consideração todas as experiências de avaliação que até então tenham sido realizadas. A Administração Pública deve ser avaliada para ser modernizada. O que se pretende no fundo é que os bens produzidos e os serviços prestados sejam de melhor qualidade. 5 GAMEIRO, MANUEL, A Avaliação na Administração Pública: actores e papéis, I Encontro INA, GOMES, J.A., A perspectiva jurídica na avaliação de políticas públicas, I Encontro INA,

15 III. Estrutura Comum de Avaliação (CAF) Auto-avaliação das Organizações Públicas A Estrutura Comum de Avaliação (CAF) é uma ferramenta de apoio à implementação dos conceitos de Gestão da Qualidade na Administração Pública. A CAF é um modelo de auto-avaliação, criado com base nos critérios do Modelo de Excelência da EFQM (European Foundation for Quality Management), para as organizações públicas da União Europeia (UE) conhecerem e melhorarem o seu desempenho organizacional. Trata-se de uma ferramenta de gestão especificamente criada com vista à introdução da qualidade nas organizações públicas. A CAF é utilizada em toda a Europa como estrutura comum para a avaliação da qualidade das Administrações Públicas e para as assistir na busca da excelência. Comum significa que as mesmas estruturas e sistemas são empregues pelas organizações de serviço público dos diferentes países, que se encontram em situações socio-económicas diferentes e têm culturas administrativas diferentes. Estrutura indica que esta consiste num conjunto de princípios de qualidade agrupados de uma maneira lógica e coerente, englobando todas as características de funcionamento de uma organização, no sentido de se confrontar com a realidade de uma organização eficaz e de poder estabelecer um diagnóstico preciso do seu estado de saúde. Esta avaliação deve conduzir às diligências nos domínios identificados como tendo necessidade de melhorias. 3.1 Origens da CAF Nas reuniões informais dos Directores-Gerais das Administrações Públicas Europeias, durante a Presidência Austríaca da UE, na segunda metade de 1998, foi discutida a possibilidade de desenvolver uma estrutura comum europeia para autoavaliação organizacional no Sector Público. Esta estrutura deveria obedecer às seguintes características: ferramenta simples, gratuita, que permitisse ajudar as Administrações Públicas da UE a compreender e utilizar técnicas modernas de gestão da qualidade, servisse como ponto de partida para melhoria contínua no caminho da excelência e que possibilitasse fazer comparações com organizações similares na Europa. A CAF foi desenvolvida por um grupo director, criado pelo Directores-Gerais, o Innovative Public Services Group (IPSG), constituído por peritos nacionais, no sentido de organizar a cooperação entre os 16 membros (os 15 e a Comissão) e ainda com 9

16 funções de supervisão do desenvolvimento dos trabalhos, levados a cabo pelo CAF Working Group, na concepção e avaliação do modelo CAF. A Estrutura Comum de Avaliação (CAF) resulta da cooperação desenvolvida entre os Ministros da União Europeia responsáveis pela Administração Pública e da cooperação de sucessivas Presidências da União Europeia. São elas: o Reino Unido e a Áustria em 1998; a Alemanha e a Finlândia em 1999 e Portugal em A CAF resultou ainda da colaboração conjunta entre a EFQM, a Academia Speyer, e o EIPA. 7 Foram feitas algumas experiências piloto em organizações públicas, durante as Presidências Finlandesa e Portuguesa. No sentido de modernizar e desenvolver as Administrações Públicas da união Europeia, têm vindo a ser realizadas Conferências da Qualidade ao nível europeu. Em Maio de 2000, durante a 1ª Conferência da Qualidade para as Administrações Públicas da UE Partilhar as melhores práticas, foi apresentada a versão final da CAF. Em 2002 foi feita uma avaliação ao modelo, com base na experiência desenvolvida nos Estados membros que aplicaram a CAF entre 2000/2001. A partir daí surgiu uma nova versão CAF CAF 2002, já com algumas alterações feitas, foi apresentada na 2ª Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da UE, em Outubro de Eventos e Conferências para a Qualidade das Administrações Públicas (UE): A Cimeira de Haia, em 1997 e a declaração para a competitividade e qualidade das economias europeias; A Reunião de Londres em 1998, dos Ministros responsáveis pelas Administrações Públicas da União Europeia e a criação do Quality Steering Group; A Cimeira de Lisboa, em 2000, e o reconhecimento da Qualidade e competitividade à luz da Sociedade do Conhecimento; A 1ª Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da União Europeia, em Lisboa, Maio de 2000 e aprovação da CAF; A 2ª Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da União Europeia, em Copenhaga Dinamarca, Outubro de , sobre o tema Inovação, mudança e parcerias ; 7 Academia Speyer Instituto Alemão de Ciências da Administração. EIPA European Institute for Public Administration. 8 Consultar o site: 10

17 A 3ª Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da União Europeia, em Roterdão, Setembro de Nesta conferência, cada Estado- Membro apresentou 3 Boas Práticas Nacionais (Workshops), havendo ainda lugar à apresentação de sessões temáticas (Master Classes), Fóruns de discussão (Agoras) e Sessões Plenárias. Nesta 3ª Conferência houve oportunidade para a recolha de testemunhos de sucesso dos Serviços Públicos Europeus (ver Anexo 1), considerados fontes de aprendizagem para os serviços que pretendam desenvolver projectos de melhoria. 9 Os grandes objectivos da 3CQ eram: partilhar as Melhores Práticas; transferência de instrumentos de conhecimento; construir e facilitar redes de trabalho na União Europeia. 10 A 4ª Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da União Europeia realizar-se-á em Tampere, na Finlândia (de 27 a 29 de Setembro de 2006) onde será apresentada a nova versão CAF O tema principal da 4ª Conferência é: Building Sustainable Quality. O programa da Conferência 11 é constituído por quatro subtemas considerados como elementos-chave do tema principal os quais formam a estrutura para as Sessões e Agoras: Estratégia; Performance; Cidadão; Conhecimento. Todos os Países Membros e parceiros de outras organizações cooperativas nomearam os seus respectivos casos de melhores práticas através da utilização dos seus próprios processos e métodos de selecção independentes. No caso de Portugal, foram seleccionados: A Bolsa de Emprego Público (BEP); O Programa de Compras Electrónicas; O Sistema Empresa na hora. 9 Para ver as apresentações assistidas na Conferência e conhecer com mais detalhe as práticas apresentadas, consultar o site: 10 No processo de selecção das 3 melhores práticas nacionais, foram utilizados como critérios: Apresentar resultados visíveis, significativos e irrefutáveis, resultantes de projectos inovadores e conducentes a melhorias reais de Qualidade; Mostrar explicitamente a metodologia que permitiu o organismo alcançar os resultados desejados (CAF, EFQM, ou outras abordagens da Gestão para a Qualidade Total); Apresentar elementos no projecto que possam ser transferíveis para outras organizações (processos de Benchmarking); Domínio da língua inglesa (a comunicação é necessariamente apresentada em inglês). 11 Para ver o Programa da Conferência, consultar o site: 11

18 Figura 1 Principais momentos da História da CAF Fonte: DGAP, Seminário CAF: Metodologia de auto-avaliação para a melhoria dos serviços públicos, Universidade do Porto, 3 de Nov. de A CAF na Administração Pública Portuguesa Em Portugal, a aplicação da CAF integra-se no âmbito da Reforma da Administração Pública, designadamente através do Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho (SIADAP), criado pela Lei n.º10/2004, de 22 de Março e Decreto Regulamentar n.º19-a/2004 de 14 de Maio, o qual prevê para além da avaliação das pessoas (funcionários), prevê a avaliação dos serviços e organismos públicos, através, entre outros, da Auto-avaliação. O art.18.º, n.º 1, da Lei do SIADAP refere que a avaliação dos serviços e organismos pressupõe a informação sobre recursos humanos e materiais afectos a cada unidade orgânica que o integra, bem como a apresentação de resultados. 12

19 Quadro 1 Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho (SIADAP) AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO Das pessoas Das organizações Funcionários e agentes Dirigentes intermédios AUTO- AVALIAÇÃO Serviços de controlo e de auditoria Entidades Externas A avaliação dos funcionários na A.P. encontra-se integrada no ciclo anual de gestão dos serviços e organismos públicos. Este novo sistema de avaliação de desempenho das pessoas (trabalhadores) é constituído por três componentes: os objectivos (de responsabilidade individual e partilhada); as competências comportamentais e a atitude pessoal. Os objectivos são contratualizados entre o avaliador e o avaliado e são fixados em cascata, isto é, os serviços e organismos fixam os seus objectivos estratégicos anualmente, que por sua vez, são desdobrados em objectivos operacionais para cada uma das Unidades Orgânicas dos Serviços e Organismos, e a partir daí, são definidos os objectivos para cada um dos funcionários. Uma vez que se trata de um sistema integrado (SIADAP), a avaliação das pessoas nas organizações públicas é articulada com a avaliação dos Serviços e Organismos, através de mecanismos de auto-avaliação, de serviços de controlo e auditoria (Inspecções Gerais e Sectoriais, Tribunal de Contas, Direcção Geral do Orçamento) e de entidades externas. Decorridos seis anos após a apresentação da CAF (Common Assessment Framework/Estrutura Comum de Avaliação) em Lisboa, na 1ª Conferência da Qualidade das Administrações Públicas da União Europeia, é manifesto o interesse de 13

20 todos os Estados Membros em promover e aprofundar a aplicação deste modelo de auto-avaliação como ponto de partida para a melhoria contínua das organizações públicas. 12 Em Portugal, o processo de implementação da CAF tem sido feito a diferentes ritmos. Entre o ano 2000 e o ano de 2002, a sua implementação esteve a cargo de dois organismos diferentes: SMA (Secretariado para a Modernização Administrativa); IIAE (Instituto para a Inovação na Administração do Estado). As iniciativas mais relevantes neste período foram pontuais e sem uma estratégia de enquadramento na Reforma da Administração Pública, segundo a Direcção Geral da Administração Pública. De entre essas iniciativas, destaca-se a utilização da CAF nos critérios de selecção do Concurso de Qualidade em Serviços Públicos (2000) SMA; e o posterior acompanhamento pelo IIAE de uma experiência piloto de aplicação da CAF. Em Outubro de 2002, foram transferidas as atribuições neste domínio para a DGAP. Neste momento, a Direcção Geral da Administração Pública 13 (DGAP), no âmbito da Inovação, modernização e qualidade, é responsável pela coordenação, acompanhamento e avaliação das iniciativas de divulgação e implementação da CAF na Administração Pública Portuguesa e é ainda, representante de Portugal no Innovative Public Service Group (IPSG). Em sintonia com o movimento europeu da Qualidade, a DGAP, enquanto responsável pela promoção da Qualidade e Inovação na Administração Pública, tem desenvolvido algumas iniciativas no sentido de promover a utilização da CAF na nossa Administração Pública, como ferramenta de diagnóstico do desempenho e Gestão da Qualidade. A última versão da CAF foi apresentada na 2ª Conferência das Administrações Públicas da União Europeia, em Copenhaga, nos dias 2,3 e 4 de Outubro de A versão portuguesa existente foi traduzida pela DGAP 14 e a versão em inglês, está disponível no site do European Institute of Public Administration 15. A CAF foi desenhada para ser utilizada por toda a Administração Pública, pelos vários sectores e pelos seus diversos níveis: Central, regional e local. 12 Melhoria contínua Técnica de mudança organizacional que envolve toda a organização (colaboradores e dirigentes) no esforço de melhoria dos processos de trabalho tendo em vista a qualidade dos serviços, a economia de recursos e de tempo. 13 A DGAP é um serviço executivo, integrado na Administração Directa do Estado. 14 Encontra-se disponível no site: 15 Encontra-se disponível no site: 14

21 3.3 O Modelo CAF Caracterização Este modelo assenta na avaliação crítica desenvolvida por um grupo de pessoas de um serviço, de constituição ad hoc, com base em critérios: os critérios dos meios e os critérios dos resultados. A CAF tem quatro objectivos principais: Apreender as características essenciais das organizações públicas; Servir como instrumento de melhoria do desempenho dos serviços e organismos da A.P; Servir de ponte entre os vários modelos utilizados na Gestão da Qualidade pelas Administrações Públicas da UE; Facilitar a utilização do benchmarking 16 entre organizações públicas. A CAF permite: Conhecer os pontos fortes e os pontos críticos (a melhorar) das organizações públicas; A revelação das percepções das pessoas em relação à sua própria organização, o aumento da mobilização da mesma para a mudança; Acrescentar mais-valias ao sentido de auto-responsabilização dos gestores públicos; Conhecer o nível de satisfação dos diferentes públicos que se relacionam com as organizações públicas (cidadãos, fornecedores, sociedade civil); Construir projectos de mudança sustentados, com base no conhecimento do estado de saúde da organização; A avaliação baseada em evidências; A avaliação através de um conjunto de critérios aceites pelos países europeus; A ligação entre os objectivos definidos e as estratégias delineadas; A motivação das pessoas nas organizações públicas através do envolvimento destas no processo de melhoria; A identificação dos progressos e dos níveis de melhoria alcançados; A promoção e a partilha de boas práticas entre diferentes departamentos de uma organização (a nível interno) e com outras organizações (a nível externo). 16 Técnica ou processo sistemático de comparação de resultados e processos organizacionais entre duas ou mais organizações. Pode desenvolver-se dentro da mesma organização, entre alguns dos seus departamentos (benchmarking interno), ou entre diferentes organizações a nível nacional ou internacional. 15

22 Em síntese, a auto-avaliação através do modelo CAF, permite que a organização pública que a aplique, aprenda a conhecer-se e tenha uma noção do seu desempenho. Caso esta pretenda obter uma avaliação mais pormenorizada, deverá utilizar modelos, tais como, o modelo Speyer e o modelo EFQM. A CAF é compatível com estes modelos, podendo portanto, constituir o primeiro passo a tomar pela organização, no sentido de implementar a gestão da qualidade na mesma. Vantagens da CAF: 1. Modelo simples de aplicar; 2. Gratuito; 3. Mobiliza a organização para a Qualidade; 4. Cria indicadores de desempenho para utilização do benchmarking; 5. Conhecimento da evolução da organização, quando aplicado sistematicamente; 6. A possibilidade de aplicação, quer ao nível da macroestrutura (em toda a organização), quer ao nível da microestrutura (departamento). Pressupostos de aplicação da CAF: 1. Como qualquer processo de mudança, exige vontade e empenho da Direcção de topo; 2. Implica a constituição de uma equipa de auto-avaliação, com formação sólida no modelo e noutras metodologias da Qualidade: ISSO e TPS; 3. Pressupõe formação/sensibilização de todos os colaboradores no modelo, no trabalho em equipa e nas áreas do comportamento organizacional (mudança, inovação e clima organizacional); 4. Utiliza questionários, entrevistas e reuniões para aferir o estado de saúde da organização. 16

23 Figura 2 A estrutura da CAF 17 (baseada no modelo da EFQM): MEIOS RESULTADOS Gestão das Pessoas Resultados relativos às Pessoas Liderança Planeamento e Estratégia Gestão dos Processos e da Mudança Resultados orientados para os cidadãos/cliente Resultados de desempenhochave Parcerias e Recursos Impacto na Sociedade APRENDIZAGEM E INOVAÇÃO As nove caixas identificam aqueles que são os principais aspectos a ter em conta numa análise organizacional. Dentro de cada uma delas existe um critério. Os critérios representam as dimensões da organização que devem ser consideradas durante a avaliação. Os critérios dos Meios: referem-se ao que a organização faz; modo como a organização desenvolve as suas actividades. Os critérios dos Resultados: referem-se ao que a organização atinge; mede os resultados que estão a ser alcançados pela organização Critérios e subcritérios dos Meios: 1. Liderança Como os dirigentes desenvolvem e prosseguem a missão, a visão e os valores necessários para sustentar, a longo prazo, o sucesso da organização e os implementam através de acções e comportamentos adequados e estão pessoalmente comprometidos em assegurar o desenvolvimento e a implementação do sistema de gestão da organização. 17 DGAP (2003) Estrutura Comum de Avaliação (CAF): melhorar as organizações públicas através da auto-avaliação, Lisboa (versão portuguesa). 17

24 A avaliação deve procurar evidenciar o que a liderança do organismo faz para (Subcritérios): Dar uma orientação à organização: desenvolvendo e comunicando a visão, missão e valores; 1.2 Desenvolver e implementar um sistema de gestão da organização; 1.3 Motivar e apoiar as pessoas da organização e servir de modelo; 1.4 Gerir as relações com o nível político e com as outras partes interessadas. 2. Planeamento e estratégia Como a organização implementa a sua missão a visão através de uma estratégia clara orientada para todas as partes interessadas, e suportada por políticas, planos, metas, objectivos e processos adequados. A avaliação deve evidenciar o que a organização faz para (Subcritérios): 2.1 Obter informação relacionada com necessidades presentes e futuras das partes interessadas; 2.2 Desenvolver, rever e actualizar o planeamento e a estratégia; 2.3 Implementar o planeamento e a estratégia em toda a organização; 3. Gestão das Pessoas Como a organização gere, desenvolve e liberta o conhecimento e todo o potencial das pessoas que a compõem, quer ao nível individual, de equipa ou ao nível da organização nos eu conjunto, e como planeia essas actividades de forma a prosseguir a política e a estratégia definidas e a garantir a eficácia operacional do seu pessoal. A avaliação deve evidenciar o que a organização faz para (Subcritérios): 3.1 Planear, gerir e melhorar os recursos humanos em sintonia com o planeamento e estratégia; 3.2 Identificar, desenvolver e usar as competências das pessoas em articulação com os objectivos e metas organizacionais, individuais e de grupo; 3.3 Envolver as pessoas através do diálogo e da delegação de responsabilidades; 18 Os parágrafos seguintes referem-se aos subcritérios. Cada um deles contém vários exemplos de práticas, exemplos concretos de acções, que podem ilustrar o sucesso na realização do subcritério. 18

25 4. Parcerias e Recursos Como a organização planeia e gere as parcerias e os recursos internos de forma a garantir a prossecução da política e da estratégia e o eficaz funcionamento dos processos. A avaliação deve considerar as medidas existentes na organização para assegurar que (Subcritérios): 4.1 As relações de parceria sejam promovidas e implementadas; 4.2 As parcerias com cidadãos/clientes 19 ; 4.3 O conhecimento seja gerido; 4.4 Os recursos financeiros sejam geridos; 4.5 A tecnologia seja gerida; 4.6 Os recursos materiais sejam geridos. 5. Gestão dos processos e da mudança Como a organização concebe, gere e melhora ao seus processos de modo a apoiar e inovar a política e a estratégia definidas, a garantir a plena satisfação e a gerar maisvalias para os seus clientes e outras partes interessadas. A avaliação deve evidenciar a forma como a organização: 5.1 Identifica, concebe, gere e melhora os processos; 5.2 Desenvolve e fornece produtos e serviços através do envolvimento dos cidadãos/clientes; 5.3 Planeia e gere a modernização e a inovação Critérios e Subcritérios dos Resultados 6. Resultados orientados para os cidadãos/clientes Que resultados a organização atinge em relação à satisfação dos seus clientes internos e externos. A avaliação deve ter em conta os resultados que a organização atingiu com os seus esforços para conhecer as necessidades e expectativas dos cidadãos/clientes, através de (Subcritérios): 6.1 Resultados de avaliações da satisfação dos cidadãos/clientes; 6.2 Indicadores 20 das medidas orientadas para os cidadãos/clientes; 19 Expressão utilizada para realçar o relacionamento duplo que existe com a Administração Pública: por um lado, enquanto utilizadores dos serviços (clientes), por outro lado, todas as pessoas, enquanto cidadãos e contribuintes, com interesse nos serviços e nos seus resultados. 20 Medida indicativa de algum fenómeno, isto é, não mede o fenómeno tal como se apresenta mas mede-o indirectamente. 19

26 7. Resultados relativos às pessoas Que resultados a organização atinge em relação à satisfação das pessoas. A avaliação deve considerar os resultados atingidos relacionados com (Subcritérios): 7.1 Resultados da satisfação das pessoas e medição da motivação; 7.2 Indicadores dos resultados relativos às pessoas; 8. Impacto na sociedade Que resultados a organização atinge na satisfação das necessidades e expectativas da comunidade local, nacional ou internacional (conforme apropriado). Este critério inclui a percepção em relação a questões como a qualidade de vida, a preservação do meio ambiente e dos recursos globais e as medidas internas destinadas a avaliar a eficácia da organização face à comunidade em que se insere. Inclui também as relações com as autoridades administrativas competentes ou reguladoras da sua área de actividade. A avaliação deve evidenciar os resultados da organização junto da comunidade relativos a: 8.1 Desempenho social da organização; 8.2 Desempenho ambiental da organização; 9. Resultados de desempenho chave Que resultados a organização atinge em relação ao desempenho planeado, quanto à sua missão ou actividade principal, quanto a objectivos específicos e quanto à satisfação das necessidades e expectativas de todos aqueles que têm interesse (financeiro ou outro) na organização. A avaliação deve evidenciar os resultados atingidos pela organização relativamente a (Subcritérios): 9.1 Realização dos objectivos; 9.2 Desempenho financeiro; 3.4 Fases do processo de Implementação da CAF ªFase Planeamento do processo A iniciativa da Auto-avaliação A realização de uma auto-avaliação organizacional com base na metodologia CAF está dependente da decisão da gestão do topo. No entanto, a iniciativa pode partir dos colaboradores da organização, mediante a apresentação de uma proposta à gestão de topo, para que esta seja apreciada. Essa proposta deve conter uma série de informação, 20

27 nomeadamente: os objectivos da auto-avaliação; o âmbito da auto-avaliação (aplicação da CAF em toda a organização ou em parte um ou mais departamentos); os recursos necessários (recursos humanos constituição da equipa de Auto-avaliação e recursos materiais); a metodologia a adoptar (fases de aplicação da CAF); o papel dos diferentes intervenientes (equipa de Auto-avaliação, gestores intermédios e colaboradores) A preparação da Auto-avaliação Com a apresentação da proposta à gestão de topo, terá que ser decidida a constituição da equipa de auto-avaliação e quem será o respectivo líder (coordenador) da mesma. Essa equipa designada será a responsável pela auto-avaliação desde a fase do planeamento até à apresentação dos resultados à organização, ela deve ser representativa da organização, isto é, é conveniente que nela estejam incluídas pessoas dos diferentes sectores/níveis hierárquicos da organização. A estratégia de construção da equipa deve ser ajustada à realidade concreta e actual de cada organização, tendo em consideração factores como: a dimensão da organização; a complexidade da estrutura orgânica e funcional; a dispersão geográfica dos departamentos; o grau de envolvimento dos dirigentes de topo e dos dirigentes intermédios; a disponibilidade das pessoas, entre outros. Depois de aprovada a proposta de aplicação da CAF pela gestão de topo da organização (planeamento estratégico) e constituída a equipa de auto-avaliação, esta última deverá elaborar o planeamento que operacionaliza o processo de auto-avaliação. Neste sentido, com base no cronograma de execução da auto-avaliação previamente elaborado, deverá proceder à divisão de tarefas pelos elementos da equipa, de forma a assegurar uma correcta gestão do tempo Apresentação da CAF à organização Para que o exercício de auto-avaliação seja feito com sucesso, é imprescindível o envolvimento e colaboração das pessoas dentro da organização. Isto significa que, no processo de esclarecimento e de envolvimento, tanto aos gestores intermédios como aos colaboradores, deve ser explicitado pela equipa a toda a organização, qual é o papel que estes intervenientes têm e de que forma contribuem ou podem contribuir para o processo de auto-avaliação. Para tal, é necessário que seja elaborado um Plano de Comunicação, onde conste o cronograma de execução da CAF. Além da apresentação da CAF aos gestores intermédios, ela deve ainda ser feita aos colaboradores, com vista à sua sensibilização e envolvimento no processo, facilitando assim, o trabalho da equipa de auto-avaliação na recolha de evidências. 21

28 ªFase Preenchimento da Grelha de Auto-avaliação Depois da fase do planeamento e da apresentação da CAF à organização, seguese o preenchimento da grelha de auto-avaliação, que constitui o cerne da auto-avaliação, uma vez que, constitui a avaliação da organização. Esta é considerada a fase mais importante de todo o processo, uma vez que, a aplicação do modelo CAF consiste, em última análise, no preenchimento da grelha onde estão definidos os Critérios e os Subcritérios de Meios e de Resultados que compõem o Modelo de Auto-avaliação. Nesta fase, a equipa terá que fazer uma análise e reflexão sobre aquilo que existe na organização, tanto em termos de meios, como de resultados. No que diz respeito aos cinco critérios de meios da CAF, a equipa terá que identificar iniciativas ou acções que estejam planeadas ou a ser implementadas na organização, tendo em conta as áreas da organização em análise: a liderança; o planeamento e estratégia; a gestão de pessoas; as parcerias e recursos; e a gestão dos processos e da mudança. Relativamente aos critérios de resultados, a equipa terá que procurar indicadores de percepção 21 ou de desempenho 22 dentro das áreas específicas dos sub-critérios, nomeadamente: os resultados orientados para os cidadãos/clientes; os resultados relativos às pessoas; o impacto na sociedade; e os resultados de desempenho-chave. Ao longo do preenchimento da grelha de auto-avaliação, a equipa deve basear a avaliação em evidências e dados objectivos sobre as actividades e resultados da organização, já que os resultados da mesma estão muito dependentes do rigor e honestidade dos elementos que compõem a equipa. A DGAP desenvolveu questionários de diagnóstico (de aplicação facultativa) para colaboradores e gestores, que podem ser aplicados durante a fase do preenchimento da grelha de auto-avaliação, com o objectivo de: conhecer a opinião das pessoas relativamente a determinadas questões relacionadas com o modo de funcionamento da organização (critérios de meios); envolver as pessoas no processo de mudança iniciado com a auto-avaliação. A grelha de auto-avaliação é, no fundo a ferramenta que testemunha os resultados do processo de avaliação. É nela que constam os resultados de todo o trabalho desenvolvido com base no modelo CAF. Esta grelha foi desenhada com base 21 Medida subjectiva sobre um fenómeno. Ex: nível de satisfação com o envolvimento das pessoas na organização. 22 Característica mensurável ou quantificável. Ex: número de acções de formação. 22