UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE - FURG Instituto de Ciências Econômicas, Administrativas e Contábeis - ICEAC

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1 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE - FURG Instituto de Ciências Econômicas, Administrativas e Contábeis - ICEAC Disciplina: Economia Brasileira Curso: Administração Rio Grande

2 11 - Choques externos e desestruturação interna: a recessão de Em 1979 teve início o governo do General Figueiredo. A equipe econômica era formada por: Ministro da Fazenda: Karlos Rischibiter Ministro do Planejamento: Mário Henrique Simonsen Ministro da Agricultura: Delfim Netto De início, houve disputa política sobre os rumos da economia: Ortodoxos (Mário Henrique Simonsen) rigoroso ajuste fiscal e o conseqüente controle do endividamento externo. Desenvolvimentistas (Delfim Netto e Mário Andreazza) crescimento a qualquer custo. 2

3 11.1 O retorno de Delfim Netto: um breve crescimento Delfim Netto substitui Simonsen no Planejamento e tenta reeditar o milagre econômico, apesar da situação externa adversa. O novo choque do petróleo, o aumento dos juros externos e a recessão mundial transformaram o gestor do milagre em gestor de uma política profundamente recessiva. 3

4 11.1 O retorno de Delfim Netto: um breve crescimento A política econômica inicial foi de orientação heterodoxa: Controle dos juros. Maior indexação dos salários (reajuste semestral). Maxidesvalorização cambial (30% em dezembro de 1979). Prefixação das correções monetária e cambial para 1980, a taxas inferiores à inflação de Em 1980, o crescimento do PIB 9,1% pressiona as contas externas. Inflação passa de 77,2%, em 1979 e para 110,2%, em

5 11.1 O retorno de Delfim Netto: um breve crescimento Críticas à tentativa de reedição do milagre: falta de sustentação no médio e longo prazo; grande volatilidade do crescimento do PIB. Seria mais vantajoso ter uma taxa de crescimento menor, mas constante; necessidade de uma recessão administrada que permitisse racionar combustíveis e controlar as importações; necessidade de um programa de substituição de importações e promoção de exportações. 5

6 11.1 O retorno de Delfim Netto: um breve crescimento A partir de 1981, houve ajuste externo via contração da demanda interna (reduzindo importações e dando margem para maior exportação). O grande obstáculo às negociações era a determinação de metas de desempenho fiscal, numa economia indexada, como a brasileira. 6

7 11.1 O retorno de Delfim Netto: um breve crescimento A partir de 1983, foram criadas as seguintes definições de déficit: Primário: receitas menos despesas, desconsiderando as despesas de rolagem da dívida, na tentativa de avaliar o esforço fiscal do governo. Operacional: déficit primário mais as despesas de juros da dívida interna e externa. Nominal (Necessidades de Financiamento do Setor Público, NFSP): operacional mais as despesas referentes à correção monetária e cambial do estoque da dívida. 7

8 11.2 A recessão brasileira e a moratória Mexicana A política econômica, ao longo de 1981, era ortodoxa: controle de despesas públicas e dos gastos das empresas estatais, aumento da arrecadação de impostos, contração do crédito, exceto na agricultura. A produção industrial caiu 10%, com uma retração de 26,3% e de 19% nos segmentos de bens de consumo duráveis e de bens de capital, respectivamente. 8

9 11.2 A recessão brasileira e a moratória Mexicana Com a moratória mexicana de 1982, as pressões sobre o balanço de pagamentos tornaram-se ainda mais dramáticas. As despesas com juros da dívida externa atingiram US$ 11,4 bilhões nesse ano e o déficit em conta corrente, US$ 14,8 bilhões. Os pagamentos dos juros da dívida externa representaram 70% dos déficits em conta corrente no período de Em 1983, enquanto o país enfrentava essa terrível recessão, as contas externas atingiram as metas acordadas com o FMI. 9

10 11.2 A recessão brasileira e a moratória Mexicana O superávit comercial chegou a US$ 6,5 bilhões, em virtude da redução das importações para 6,8% do PIB. Uma pequena queda nos preços do petróleo e a contração da demanda, causada pela recessão, também contribuíram para esses resultados. Apesar da retomada do crescimento, em 1984, as importações não voltariam a crescer: o superávit comercial atingiria US$ 13 bilhões e permaneceria nesse patamar por uma década. 10

11 11.3 A retomada do crescimento em 1984 A recuperação da economia dos EUA, em 1984, foi fundamental para a retomada do crescimento da economia brasileira, via aumento das exportações e aumento dos preços dos produtos primários. A inflação de 1984 atingiu 235% contra 224% em A estabilidade apenas relativa da taxa de inflação era reflexo da crescente indexação da economia, que resultava na elevação dos patamares inflacionários a cada novo choque de oferta, choque cambial ou tentativa de mudança na estrutura de apropriação da renda. 11

12 11.3 A retomada do crescimento em 1984 Foram desenvolvidas análises teóricas que resultaram no conceito de inflação inercial. A grande recessão no período , com seus altíssimos custos sociais, levou à proposta do choque heterodoxo, política antiinflacionária que se contrapunha ao choque ortodoxo, baseada unicamente na contração da demanda. Essa proposta seria implementada no país em 1986 com o Plano Cruzado. 12

13 12 - A Crise da Dívida Externa e a Crise Fiscal do Estado Crescimento da dívida externa, a partir do grande aumento na liquidez do mercado internacional de capitais no final da década de 1960, após o início do milagre econômico. A participação da dívida pública no endividamento externo torna-se bem maior. Passando de 26,9% para 64,1%, no período de O milagre econômico foi financiado quase totalmente por recursos internos. De 1968 a 1973, o crescimento das reservas correspondeu a dois terços do aumento do endividamento externo de médio e longo prazo. 13

14 12.1 Dívida Externa: origem e crescimento : as reservas brutas brasileiras não eram suficientes sequer para cobrir um mês de importações, enquanto que as reservas líquidas eram negativas. Considera-se seguro um nível de reservas que possa garantir pelo menos três meses de importação. Porém, em 1973, as reservas eram equivalentes a um ano de importações. 14

15 12.1 Dívida Externa: origem e crescimento No período de : a dívida cresceu aceleradamente com os altos déficits em transações correntes causados pelo primeiro choque do petróleo. A dívida líquida saltou de US$ 6,2 bilhões, em 1973, para 31,6 bilhões em Nesse período, o aumento da dívida refletia a decisão de implantar o II PND. 15

16 12.1 Dívida Externa: origem e crescimento Além do aumento da participação estatal no endividamento externo, este passou a ser feito a taxas de juros variáveis (LIBOR), que estavam em constante elevação. O aumento da dívida bruta, a taxas de juros cada vez mais altas, tornou o endividamento externo um processo auto-alimentado e, em , o pagamento de juros já representava quase 50% do déficit em conta corrente. O novo choque do petróleo em 1979 tornou a situação das contas externas extremamente grave. 16

17 12.1 Dívida Externa: origem e crescimento Além das perdas nas relações de troca, ocorreu o aumento do protecionismo e a retração dos fluxos comerciais, o que implicou a redução nas exportações brasileiras em 1982 e As taxas de juros dispararam: a LIBOR chegou a 16,4% ao ano em 1980, enquanto a Prime Rate atingiu 21,5%. A transferência de recursos para o exterior, medida como a diferença entre exportações e importações, aumentou de 0,4% do PIB em 1980 para cerca de 3% em e atingiu 5% em

18 12.1 Dívida Externa: origem e crescimento No final de 1982, após a moratória mexicana, o Brasil buscou apoio e recursos do FMI para renegociar suas dívidas. O objetivo do país era (re)escalonar as amortizações, enquanto o FMI e o governo dos Estados Unidos esforçavam-se para diminuir a exposição dos grandes bancos à América Latina, via aumento das transferências líquidas de recursos. 18

19 12.2 O desequilíbrio externo e a crise fiscal Em razão da deterioração das contas externas do país, avançou também a ruína das contas públicas, que deu origem à crise fiscal do Estado. A dívida externa foi quase toda estatizada por intermédio do aumento expressivo da participação direta do setor público na captação de recursos, além do seu papel de avalista de empréstimos do setor privado. No auge do milagre, a poupança do governo era uma taxa de 6,6% do PIB. A poupança pública foi declinando continuamente até tornar-se negativa em 1985, alcançando 2% do PIB em

20 12.2 O desequilíbrio externo e a crise fiscal Duas formas de analisar o problema: Ortodoxos: o descontrole fiscal resultava em grande déficit público, que era financiado pelo aumento do endividamento interno. A indexação da dívida transformou os títulos públicos em quasemoeda: a dívida era rolada em prazos cada vez menores até o limite da rolagem diária. Portanto, a fonte do descontrole inflacionário do país seria a questão fiscal 20

21 12.2 O desequilíbrio externo e a crise fiscal Heterodoxos: associação do endividamento interno ao endividamento externo. As autoridades monetárias teriam provocado o primeiro ao esterilizar o excesso de moeda proveniente do ingresso de capitais externos no país, uma vez que os expressivos superávits comerciais eram obtidos pelo setor privado da economia, enquanto o responsável pelo pagamento da dívida externa era o setor público. 21

22 12.3 A especulação financeira O aumento da inflação, ocorrido após choques externos, foi sustentado e aprofundado pela estrutura oligopolizada do sistema financeiro. Em momentos de queda no crescimento econômico ou em situações de dificuldade em setores específicos, essas empresas apresentavam resultados financeiros maiores do que os resultados operacionais. 22

23 12.3 A especulação financeira Os agentes econômicos tornaram-se sócios da inflação, uma vez que a correção monetária permitia um combate gradual à inflação, e a convivência com suas altas taxas, tornou-se, pouco a pouco, seu mecanismo autoalimentador. Os agentes econômicos, ao calcularem a rentabilidade pretendida para os títulos públicos, incorporavam taxas futuras superestimadas de inflação, alimentando o processo inflacionário. 23

24 13 - Teoria da inflação inercial e políticas de estabilização Início da transição democrática em 1985: grave crise econômica com diagnóstico de causas impreciso e parcial. A dívida era o aspecto mais aparente da crise econômica. Porém, muitos consideraram superada até mesmo a crise da dívida, quando o Brasil, a partir de 1983, ajustou seu balanço de pagamentos. 24

25 13.1 A tentativa de decifrar a inflação brasileira: diagnóstico da inflação inercial Após dois ajustamentos com efeitos recessivos (1981 e 1983), o ajuste de fluxo das contas externas foi finalmente alcançado. A inflação, porém, ao invés de baixar, como esperava o governo, dadas as políticas ortodoxas adotadas sob orientação formal do FMI, subiu do patamar de 100% ao ano para 200% em 1983, apesar da forte recessão de então. A inflação estabilizou-se inercialmente, nesse novo nível até o final de

26 13.1 A tentativa de decifrar a inflação brasileira: diagnóstico da inflação inercial A partir de 1984, o grande problema deixa de ser a balança comercial e o controle da inflação torna-se o centro das preocupações. Os instrumentos ortodoxos de controle fiscal e política monetária não pareciam surtir os efeitos esperados. Teoria da inflação inercial: uma interpretação alternativa do processo inflacionário, segundo a qual a solução do problema, embora difícil, não era tão custosa quanto a teoria ortodoxa apontava. 26

27 13.1 A tentativa de decifrar a inflação brasileira: diagnóstico da inflação inercial Grande influência do pensamento de Ignácio Rangel: A inflação tem origem em pontos de estrangulamento na oferta de certos bens. Inflação como um mecanismo de defesa da economia. O poder do monopólio das grandes empresas e dos grandes intermediários de bens agrícolas, fazia com que, na recessão, a inflação fosse acelerada para acomodar suas demandas e impedir a diminuição de sua renda. 27

28 13.1 A tentativa de decifrar a inflação brasileira: diagnóstico da inflação inercial Lacuna nas teorias convencionais e na teoria de Rangel: a estabilidade da inflação em determinados patamares. Problema básico: a defasagem nos aumentos de preços das empresas que resultava no repasse automático da elevação de custos para os preços. Além da formação de preços numa economia oligopolizada, margem fixa ou mark up, que não leva necessariamente a um aumento da taxa de inflação, mas à manutenção dos níveis de inflação em um determinado patamar. 28

29 13.1 A tentativa de decifrar a inflação brasileira: diagnóstico da inflação inercial Bresser e Nakano (1983) distinguem os fatores: aceleradores: aumento da quantidade nominal de moeda acima do aumento da renda (análise ortodoxa), excesso de demanda (keynesianos), estrangulamentos na oferta e efeitos propagadores dos aumentos setoriais de preços (estruturalistas) etc.; mantenedores: conflito distributivo, ou seja, esforço dos agentes econômicos para manter sua participação na renda agregada; sancionadores: moeda e déficit público. A moeda é estritamente endógena e a inflação inercial é um incentivo ao déficit público e ao financiamento inflacionário de despesas. 29

30 13.2 Uma nova estratégia de combate à inflação: as propostas de choque heterodoxo e de moeda indexada Controlar a inflação dependeria de políticas administrativas, ou seja, políticas de rendas e controle de preços. Em agosto de 1984, Francisco Lopes propõe o chamado choque heterodoxo, no qual defende um amplo congelamento de preços. Os economistas ortodoxos adotaram a estratégia retórica de associar heterodoxia com populismo econômico, especialmente porque os dois principais choques fracassaram em razão de políticas populistas. 30

31 13.2 Uma nova estratégia de combate à inflação: as propostas de choque heterodoxo e de moeda indexada André Lara Resende propôs, em 1984, a estratégia de moeda indexada, na qual uma reforma monetária permitiria, por algum tempo, a convivência de duas moedas. Em novembro de 1984, André Lara Resende e Pérsio Arida publicam o artigo Inertial inflation and monetary reform que seria a base do Plano Real. 31

32 13.2 Uma nova estratégia de combate à inflação: as propostas de choque heterodoxo e de moeda indexada Segundo a proposta Larida, para os agentes econômicos que adotassem a nova moeda, os ajustes de preços na moeda antiga passariam a ser diários e sincronizados. Desse modo, posteriormente, quando a reforma monetária eliminasse a moeda antiga, a âncora nominal representada pela nova moeda teria a capacidade de eliminar a inflação, já que não haveria preços atrasados ou adiantados: os preços relativos estariam razoavelmente equilibrados e seria possível realizar um ajuste neutro em termos distributivos. 32

33 13.3 O fracasso das tentativas ortodoxas de estabilização O controle da inflação foi relativamente eficaz entre 1964 e Principais mecanismos de controle da inflação: arrocho salarial; indexação, permitindo ao Estado endividar-se, ao invés de emitir moeda; controle de preços. Problema: a cada choque, a inflação subia a um novo patamar mais elevado, não retornando naturalmente ao anterior. 33

34 13.3 O fracasso das tentativas ortodoxas de estabilização Governo José Sarney: a crise fiscal do Estado, a baixa capacidade de financiamento externo e a inflação elevada eram desafios do novo governo que sofria pressões da sociedade para que o Brasil retomasse o caminho do elevado crescimento econômico. Houve divergência sobre o diagnóstico da inflação (heterodoxo ou ortodoxo) na primeira equipe econômica do novo governo, polarizada entre o ministro da fazenda Francisco Dornelles (ortodoxo) e o ministro do planejamento João Sayad (heterodoxo). 34

35 13.3 O fracasso das tentativas ortodoxas de estabilização A retomada do processo inflacionário determinou o acirramento do conflito na área econômica do governo. Em agosto de 1985, Francisco Dornelles foi substituído por Dílson Funaro (que identificava-se com o diagnóstico inercialista). São adotadas medidas que pretendiam ampliar a indexação da economia sem recorrer à solução da moeda indexada e com menor preocupação sobre o controle da base monetária. Houve grande pressão por reajustes salariais. 35

36 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos A economia brasileira conheceu diferentes tipos de planos de estabilização. Os planos podem ser agrupados segundo o enfoque dado quanto à causa da inflação: oferta: Plano Cruzado e Bresser, os quais admitiam que a inflação era pura e simplesmente inercial. demanda: os planos que foram estabelecidos, de 1981 a 1983, e o feijão-com-arroz do ministro Maílson da Nóbrega em

37 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado O Plano Cruzado foi um conjunto de medidas econômico-institucionais, cujas principais atitudes foram: substituição do Cruzeiro pelo Cruzado, como nova moeda do sistema monetário brasileiro: 1 Cruzado equivalendo a Cruzeiros; conversão geral, por prazo indefinido, dos preços finais dos produtos, ao nível vigente em 27 de fevereiro (exceto as tarifas industriais de energia elétrica). 37

38 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado conversão dos salários com base na média do seu poder de compra nos seis meses anteriores e mais um acréscimo de 8% para os salários em geral e de 16% para o mínimo. aluguéis e hipotecas seriam convertidos, seguindo-se a mesma fórmula aplicada aos salários, mas sem o aumento de 8%. introdução da escala móvel de salários (gatilho), a qual garantia um reajuste salarial automático a cada vez que o aumento acumulado no nível de preços ao consumidor atingisse 20%. 38

39 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado proibição da indexação em contratos com prazo inferior a um ano. conversão dos contratos previamente estabelecidos em Cruzeiros para Cruzados, de acordo com uma tabela em que o Cruzeiro era desvalorizado a uma taxa mensal de 14% (taxa de inflação mensal esperada contida nos contratos) em face da nova moeda. A preocupação com reajuste salarial tinha em vista um choque neutro em relação à distribuição de renda. 39

40 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado O gatilho foi uma forma de indicar aos trabalhadores que os salários não acumulariam perdas como no passado recente. Porém, foi considerado, por muitos, uma das fragilidades do plano, pois, ou a inflação ficava abaixo de 20% no primeiro ano, ou a economia voltava a se indexar. O regime cambial foi congelado na paridade de 13,84 Cruzados por Dólar. Nos primeiros meses, o plano teve aparente sucesso. 40

41 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado O apoio da população deu origem aos fiscais do Sarney. O congelamento transformou-se, assim, no elemento de maior apelo popular, o que levaria o governo a sustentá-lo a qualquer custo, sobretudo por se tratar de ano eleitoral. Houve uma explosão de consumo, reprimido durante os anos anteriores, provocada pelo aumento do poder de compra dos salários, além de uma grande (des)poupança. A proximidade da capacidade produtiva em muitos setores industriais, em um contexto de escasso estímulo ao investimento, tornou problemática a manutenção do congelamento de preços. 41

42 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado Para manter o congelamento, o governo sacrificou as empresas estatais, as contas externas e as finanças públicas. A taxa de câmbio foi congelada também, o que provocou grande sangria de reservas internacionais e dificultou o pagamento dos serviços da dívida externa. Com o tempo, elementos políticos passaram a dominar as decisões sobre o congelamento. Houve um enorme ganho político ao presidente e ao partido, o PMDB. 42

43 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado Os obstáculos ao bom desenvolvimento do Plano Cruzado forçaram o governo a implementar um novo pacote de medidas econômicas em julho de 1986, que ficou conhecido como Cruzadinho. Foram estabelecidos empréstimos compulsórios sobre o consumo de carros novos e combustíveis. O objetivo consistia em acomodar e esfriar o excesso de demanda, além de promover a poupança interna. A crise do plano agravava-se continuamente. As distorções dos preços relativos, os sinais de aumentos no nível de preços, a brutal queda na entrada de investimentos estrangeiros diretos e a fuga de capitais geravam inquietação. 43

44 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado O governo resistia às pressões pela desvalorização do Cruzado e pelo fim do congelamento de preços e salários, em razão da proximidade das eleições de novembro. Temia-se que tais medidas ocasionassem uma retomada inflacionária e a ativação do mecanismo de gatilho salarial. Após as eleições estaduais, foi decretada outra ampla reforma econômica: o Cruzado II. O governo efetuou um brusco reajuste de preços de diversos bens de consumo, bem como reajustou os impostos sobre produtos. 44

45 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado A elevação dos preços levou ao disparo do gatilho salarial que realimentava a inflação, pressionava as taxas de juros e piorava as contas externas, até que o governo decretou moratória sobre o pagamento dos juros da dívida externa, em fevereiro de Em abril do mesmo ano, Dílson Funaro deixou o Ministério da Fazenda, dando lugar para Luiz Carlos Bresser Pereira. 45

46 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado Nos primeiros meses de ministério, Bresser procurou demonstrar que o governo estava disposto a adotar medidas ortodoxas. No mês de junho, o novo ministro lançou o Plano de Estabilização Econômica, mais conhecido como Plano Bresser, um pacote híbrido, com elementos ortodoxos e heterodoxos, semelhante ao Cruzado, mas procurando evitar os erros já cometidos. A meta principal do plano era controlar a inflação e evitar uma hiperinflação. 46

47 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado Para tanto, o governo tomou as seguintes medidas: o gatilho foi extinto, reduziu-se os gastos do governo e as taxas de juros reais foram mantidas elevadas; preços e salários foram congelados por três meses; política cambial de desvalorizações diárias para evitar desequilíbrios externos; política fiscal e monetária rigorosas. 47

48 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado No início, o plano atingiu alguns de seus objetivos, baixando a inflação e o déficit público e expandindo os saldos comerciais, o que possibilitou o fim da moratória da dívida externa. Com o passar do tempo, outros problemas começaram a surgir: o plano perdeu credibilidade junto à opinião pública, os desequilíbrios dos preços relativos e superávits comerciais causaram pressões inflacionárias, os juros altos inibiram o investimento e a reforma tributária que fazia parte do plano foi barrada por restrições de ordem política. 48

49 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado Apesar do congelamento de preços, as taxas de inflação permaneceram elevadas. Por essa razão, autorizou-se um aumento emergencial de preços, ainda no mês de agosto. Em dezembro de 1987, a taxa de inflação mensal atingiu 14,14%, precipitando o pedido de demissão de Bresser Pereira. 49

50 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado Maílson da Nóbrega empreendeu, ao longo de 1988, uma política econômica tímida, gradual e pouco intervencionista, de orientação eminentemente ortodoxa, denominada política do feijão-com-arroz. Seu objetivo era cortar o déficit operacional de 8% para 4% e reter a inflação ao redor dos 15% ao mês. Dentre as medidas tomadas: a suspensão temporária dos reajustes do funcionalismo público e o adiantamento dos aumentos de preços administrados. 50

51 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado Em 15 de janeiro de 1989, foi anunciado o Plano Verão, outro plano misto. Foi introduzida uma nova moeda (Cruzado Novo), equivalente a mil Cruzados e o Dólar foi cotado a NCz$1,00, após uma desvalorização da moeda nacional. 51

52 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado Principais medidas: taxas de juros elevadas, desindexação e a promessa de ajuste fiscal; os preços foram congelados por tempo indeterminado e os salários foram convertidos pelo poder de compra médio dos doze meses anteriores e reajustados em 26,1%, sendo extinto o indexador dos salários. Em pouco tempo, alguns aumentos foram autorizados, o Cruzado Novo foi desvalorizado e o congelamento começou a ser desfeito. A indexação voltou com a criação do BTN. 52

53 13.4 Planos de Estabilização Heterodoxos: Plano Cruzado Em setembro de 1989, o governo suspendeu o pagamento dos juros da dívida externa, em razão da deterioração do saldo comercial. Os últimos meses do governo Sarney foram marcados por verdadeiro caos político e econômico. Não havia mais credibilidade nem sustentação política ao governo após tantos planos fracassados. A inflação estava atingindo o limiar da hiperinflação, chegando a uma taxa anual de 1764,86% em