Agenda : Acompanhamento & Monitoramento da política pública de petróleo e gás

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1 REFERÊNCIAS PETRÓLEO E GÁS NATURAL 3ª CÂMARA DE COORDENAÇÃO E REVISÃO-CONSUMIDOR E ORDEM ECONÔMICA SAFS Q. 4 Cj. C Bl. B S/ 301; Brasília/DF, CEP , (61) camara@pgr.mpf.gov.br Agenda : Acompanhamento & Monitoramento da política pública de petróleo e gás agenda setorial Nº de folhas: 10 Nº de anexos: Gerente: Roberto Teixeira Alves Analista em economia/perito I. Introdução A regulação do setor de energia no Brasil enfrenta atualmente um duplo desafio: (a) promover o aumento sustentado da oferta de energia por meio da identificação e exploração de novas reservas e fontes energéticas em quantidade suficiente para viabilizar o desenvolvimento social e econômico do país e (b) disponibilizar energia, de modo abrangente, a preços competitivos e em condições ambientalmente sustentáveis, aos consumidores finais. II. Características do Setor Os órgãos responsáveis pela proposição e implementação da política pública de petróleo de gás são o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), o Ministério de Minas e Energia (MME) e a agência reguladora federal, que é a Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Todas as etapas da cadeia produtiva do setor de petróleo - prospecção/exploração e produção, refino, distribuição e revenda - são segmentos potencialmente competitivos. Atualmente a Petrobras atua como monopolista nas etapas de exploração, produção e refino. Na cadeia produtiva de gás natural somente os segmentos de exploração e produção são potencialmente competitivos, embora a Petrobras seja ainda a monopolista de fato. As demais etapas produtiva do gás processamento, transporte e distribuição, são operados sob condições de monopólio natural. O marco legal do setor de petróleo e gás foi fortemente alterado pela Emenda Constitucional nº09/95, que facultou à União a contratação de empresas públicas ou privadas para a realização das atividades relacionadas à indústria do petróleo e gás natural enumerada no art. 177 da Constituição Federal. A Lei nº 9.478/97 aprofundou a liberação dos preços do setor de combustíveis e criou e fixou as atribuições da ANP. Posteriormente, a Lei /05 introduziu o biocombustível na matriz energética brasileira e acrescentou a fiscalização das atividades relativas ao biocombustíveis dentre as atribuições da ANP. Com o advento da Lei nº /09, denominada a Lei do gás, foram atribuídas à ANP novas atividades relativas à regulação do transporte do gás natural. III. O papel da Procuradoria Geral da República e a 3ª Câmara (3ª CCR) Ao citar este documento, favor indicar as referências em epígrafe e a fonte. 3ª CCR/MPF de 10

2 A 3ª Câmara deverá conhecer a política de petróleo e gás definida pela CNPE e MME e acompanhar sua implementação pela agência reguladora setorial, ANP, buscando monitorar a regulação aplicada, verificando sua adequação e eficácia em relação aos objetivos propostos e a observância de boas práticas regulatórias pela autoridade reguladora. Cabe ao MPF a tarefa de induzir e estimular a adoção de boas práticas pelas autoridades regulatórias. Para isto é necessário apoiar o processo de aprendizagem e aperfeiçoamento institucional das agências na direção de uma atuação mais: (a) transparente, quanto ao processo decisório; (b) crível, quanto à capacidade de garantir o cumprimento dos regulamentos pelos agentes regulados (enforcement); e (c) amigável, quanto à clareza e objetividade dos seus regulamentos e ao uso de linguagem acessível no relacionamento com a sociedade, inclusive por meio do website. IV. Apoio à adoção de boas práticas voltadas ao bom funcionamento da agência Na experiência recente da 3ª Câmara, quanto aos aspectos associados à adoção de boas práticas pelas agências, foram solicitados, nos encontros realizados, informações e esclarecimentos acerca dos seguintes procedimentos: i. Processo de decisão (devido processo regulatório) ii. Consulta e Audiência Pública (Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor de petróleo e gás natural) iii. Interação entre ANP e órgãos de defesa do consumidor, autoridade da concorrência e ANEEL iv. Papel da internet na comunicação da agência com o público externo v. Sistemas de informação (gerenciais, SIG e disponibilização de dados à sociedade) vi. Qualidade das informações contidas no Relatório anual vii. Atuação da Procuradoria viii. Código de ética (política de transparência) ix. Diretoria (composição e relação com grupos de interesses) x. Processo de elaboração do Planejamento estratégico e sua divulgação xi. Desempenho da Ouvidoria xii. Programa de capacitação de servidores V. Apoio à adoção de boas práticas relacionadas à eficácia da regulação Dois critérios gerais devem ser observados na verificação da adequação da regulação aplicada em face dos objetivos definidos: (a) se os consumidores finais (residenciais, industriais e comerciais) estão adequadamente atendidos e (b) se o setor regulado movese, tendencialmente, para um ambiente competitivo (em que há condições de entrada para novos operadores e a concorrência tem papel na formação dos preços). Estes critérios qualidade do atendimento aos consumidores finais e vigor concorrencial buscam verificar a eficácia dos instrumentos regulatórios, principalmente, quanto aos 2 de 10

3 seguintes itens: 3ª CCR Agenda Setorial de Petróleo e Gás Natural 1) condições de acesso aos canais de distribuição de derivados de petróleo e gás natural; 2) razoabilidade dos preços e tarifas (modicidade tarifária); e 3)qualidade dos produtos e serviços prestados Dentro do escopo do monitoramento proposto, deve-se destacar a importância da ferramenta denominada Análise do Impacto Regulatório (AIR), amplamente utilizada por órgãos reguladores da Europa e dos Estados Unidos. No Brasil, a AIR é ainda pouco aplicada em razão da reduzida experiência acumulada pelas agências reguladoras brasileiras e da precariedade dos dados e informações setoriais disponíveis. Com apoio do PRO-REG Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão, desenvolvido no âmbito do Gabinete Civil da Presidência da República, as agências reguladoras federais começam a capacitar-se para o aperfeiçoamento dos seus instrumentos regulatórios, em especial desenvolvendo expertise para o uso da AIR quando da proposição de novas regras regulatórias. Enquanto a AIR é aplicada para a avaliação, a priori, dos impactos futuros das regulações propostas, em termos de custos e benefícios acarretados, outros instrumentos devem ser desenvolvidos para a avaliação a posteriori dos resultados alcançados pela regulação setorial, tendo em vista objetivos e metas pré-definidas. A avaliação dos resultados da regulação pode ser realizada por meio de fontes diretas ou indiretas como: 1. acompanhamento das auditorias operacionais e análise dos relatórios e acórdãos do Tribunal de Contas da União, em especial dos trabalhos desenvolvidos pela Secretaria de Fiscalização da Desestatização SEFID; 2. pesquisas de reclamações dos consumidores nos Procon's, compiladas e divulgadas pelo Departamento de Defesa do Consumidor DPDC; 3. estudos e relatórios de pesquisas sobre o setor de energia realizadas por universidades, entidades de defesa dos consumidores, instituições de pesquisa e consultorias privadas; 4. demandas dos procuradores naturais; 5. agenda de atividade do grupo de trabalho de energia da 3ª Câmara; 6. assuntos que são objetos da atividade de revisão realizada na 3ª Câmara; 5. análise da implementação do planejamento estratégico das agências reguladoras, com enfoque no grau de atingimento dos objetivos e metas propostos; 6. visita técnica de integrantes da 3ª Câmara às agências visando a esclarecimentos gerais sobre as políticas implementadas; 7. reuniões para tratar de assuntos pontuais constantes da agenda regulatória 3 de 10

4 definida pela 3ª Câmara; 3ª CCR Agenda Setorial de Petróleo e Gás Natural 8. Participação em seminários, oficinas e encontros que tratam de temas relacionados a políticas públicas na área de energia. VI. Temas de referência para as atividades de A&M Serão apresentados, neste item, tópicos que compõem a agenda regulatória a ser acompanhada pela 3ª Câmara, por meio dos integrantes da Etec2, relativa à política pública de petróleo e gás. Os tópicos serão divididos em dois segmentos: (1) licitação, exploração, produção e refino de petróleo e (2) produção e transporte de gás natural. VI.1 Petróleo 1. 11ª Rodada de licitação de blocos de extração de petróleo A 11ª rodada de licitações de petróleo e gás constitui-se em evento muito esperado pela indústria de petróleo e de vital importância para a consolidação do modelo concorrencial no setor. O TCU já se prepara para examinar os editais e acompanhar todo o processo de licitação. A Etec2 deverá também acompanhar todas as etapas do processo de licitação, buscando a parceria do TCU para esclarecimento de pontos mais complexos, visando à delimitação dos aspectos de maior interesse que serão objeto do monitoramento proposto pela 3ª Câmara 2. 1ª Licitação do pré-sal A primeira rodada de licitação do pré-sal terá grande impacto na indústria do petróleo e gás no Brasil. Este processo licitatório inaugurará também o modelo de participações estatais por meio de contratos de partilha. Neste sentido a Etec2 deve procurar apoio do TCU, que também acompanhará a licitação, buscando adquirir expertise na análise das licitações de blocos de exploração de petróleo. 3. Conteúdo nacional Em todas as rodadas de licitação de blocos de exploração de petróleo a União exigiu que os licitantes se comprometessem com percentuais mínimos de nacionalização dos equipamentos utilizados nas etapas de prospecção e exploração. Estes compromissos, via de regra, não foram cumpridos pelas empresas vencedoras das licitações. Em cada rodada foi exigido um percentual diferente. Recentemente, a ANP anunciou a necessidade de alteração das exigências relativas ao conteúdo nacional, procurando alcançar maior aderência às condições de oferta e custos de fabricação destes equipamentos. A Etec2 deverão acompanhar as discussões e 4 de 10

5 proposições de minutas de novos regulamentos sobre o tema. 4. Fiscalização da segurança operacional e da medição do petróleo extraído O recente vazamento de petróleo em poço perfurado pela empresa Chevron, na bacia de Campos/RJ, mostra que há pontos a melhorar no processo de fiscalização da segurança operacional realizada pela ANP. Dois integrantes da Etec2 acompanharam uma equipe de fiscalização da ANP numa auditoria do Sistema de Gerenciamento da Segurança Operacional, na plataforma de perfuração West Taurus SS-68, da Petrobras, no mês de agosto de Foi elaborado relatório sobre o acompanhamento da auditoria. Já o sistema de medição da produção de petróleo deverá ser monitorado, uma vez que o setor de fiscalização da medição de petróleo da ANP foi criado recentemente. Antes da implantação do sistema on line de monitoramento da extração de petróleo, a fiscalização da extração era feita por meio de visitas programadas, feitas em navios das próprias empresas operadoras. VI.2 Gás natural 1. Implementação do PEMAT (Plano de Expansão da Malha de Transporte) Os estudos de expansão da malha de gasodutos estão sendo desenvolvidos pela EPE (Empresa de Planejamento Energético) em consonância com o MME (Secretaria de petróleo, gás natural e combustíveis renováveis) para a definição do PEMAT. O processo de definição do PEMAT exige processo contínuo de consultas (às empresas interessadas) com a proposição de chamadas públicas para a ocupação da capacidade dos gasodutos e redefinição da proposição inicial. O PEMAT será instrumento primordial para permitir o aproveitamento econômico das imensas reservas de gás natural descobertas não só na região do pré-sal (bacias de Santos/SP e Campos/RJ) mas também em terra, em especial, nas bacias de Parnaíba (Maranhão) e São Francisco (Minas Gerais). 2. Regulamentação da Lei do Gás A ANP deverá em 2012 editar uma série de resoluções a fim de regulamentar aspectos importantes da lei do gás, relativos às atividades de construção e operação de gasodutos. Este regulamentos deverão viabilizar a implantação do PEMAT a partir da sua aprovação no âmbito do MME. Duas resoluções importantes já foram publicadas no DOU em 30/09/2011: a Resolução nº 51/2011, que trata do registro de autoprodutor e autoimportador; e a Resolução nº 52/2011, que trata da autorização para o exercício da atividade de comercialização de gás natural, do registro de agente vendedor e de contratos de comercialização, e disciplinou o processo de formação de preços do gás natural, separando a parcela do transporte e da 5 de 10

6 molécula de gás. 3ª CCR Agenda Setorial de Petróleo e Gás Natural A regulamentação propostas pela ANP deverá também estabelecer parâmetros para a precificação do transporte do gás natural, não só nos gasodutos novos, mas, em especial, nos gasodutos já em operação. Será necessário acompanhar todo o processo de consulta públicas dos novos regulamentos e também avaliar sua eficácia. 3. Planejamento da expansão do uso do gás natural Em razão das recentes descobertas de reservas de gás natural Bacia de Santos/SP (Petrobras e OGX), Bacia do Parnaíba/MA (OGX), Bacia do São Francisco/MG (Petrobras, Petra, OGX) e Bacia do Solimões/AM (Petrobras e HRT Oil & Gas/TNK-BP) associada à interligação e densificação da rede de transporte (malha de gasodutos) torna-se relevante a proposição de diretrizes para o planejamento da expansão do uso do gás natural, mediante estímulos à adoção do gás natural pelo setor elétrico, pelo setor industrial, além da compatibilização da política de incentivo à adoção dos motores flex fuel com o programa brasileiro de GNV. Nesse contexto, o setor elétrico assume papel estratégico, já que o consumo regular por termelétrica poderia ancorar o desenvolvimento da rede. Desse modo, possibilitaria a diluição dos custos fixos permitindo, progressivamente, a difusão do gás natural em outros mercados. Segundo o PDE 2019, as centrais termelétricas a óleo combustível representarão 10 GW de capacidade instalada em Em caso de um período hidrológico desfavorável prolongado, uma conta pesada será repassada aos consumidores, com reflexos negativos sobre o meio ambiente, considerando que o óleo combustível é mais caro e mais poluente do que o gás natural. O PDE 2019 também aponta que o planejamento não considera a construção de novas centrais a gás natural no Brasil. Para que as centrais a gás tenham um renascimento na matriz de geração elétrica é necessário discutir uma possível revisão do seu papel e regime de utilização dentro da indústria de eletricidade brasileira. Quanto à difusão do gás natural nos mercados industriais, torna-se necessária a proposição de uma nova política de precificação do gás natural tendo em vista o teor da Resolução CNPE nº 06/2001 e a inexistência de pressões concorrenciais em toda a cadeira produtiva do gás natural no país por meio de mecanismos que vinculem os preços do gás natural de origem nacional aos preços internacionais dos energéticos substitutos, levando em consideração, inclusive, os preços internacionais do gás natural. Seria recomendável, ainda, a implementação pelo MME, em articulação com o MDIC, observadas as diretrizes do CNPE, de programas de estímulos ao uso do gás natural por diversos setores industriais, delimitando, de modo claro, o papel da Petrobras e do Ministério das Minas e Energia no planejamento do setor de gás natural. 6 de 10

7 4. Verticalização da Petrobras na Indústria de Gás Natural A indústria brasileira de gás natural sempre apresentou uma configuração organizacional sob a forma de monopólio público estatal. A Petrobras, empresa integrada horizontal e verticalmente, atuava com exclusividade em todas as etapas da cadeia produtiva (exceto na distribuição, atividade atribuída aos Estados pela Constituição). A partir do final da década de 1990, com implementação de reformas institucionais nos setores de infraestrutura no Brasil, a indústria de gás natural passou por processo de transformação estrutural. Um aspecto marcante desta mudança foi a introdução da concorrência nos segmentos potencialmente competitivos da cadeia produtiva. Apesar de ter sido eliminada a posição de monopólio legal da Petrobras, este monopólio ainda ocorre de fato a montante e no midstream (produção e transporte) na cadeia. A empresa detém a maior parte das concessões de explorações de campos existentes e a totalidade da infraestrutura de transporte de gás (gasodutos) entre os campos de exploração e os mercados consumidores (o transporte do gás até os citygates é realizado pela Transpetro, subsidiária da Petrobras). Mesmo quando incluímos na cadeia a importação de gás, o poder de mercado da Petrobras não é em nada diluído. Segundo os dados da ANP, desde o início de 2007 a participação da Petrobras nas importações de gás não é inferior a 90%. Há mais de dois anos esta participação tem sido superior a 99,8%, indicando que a importação não proporciona uma contestação efetiva, pois a Petrobras também domina a infraestrutura necessária para a importação de gás estrangeiro (gasodutos internacionais, terminais portuários, instalações de regaseificação de GNL). Além disso, mesmo que uma empresa decida fazer a importação de gás natural e tenha a infraestrutura de gaseificação necessária para isso, ela dependerá da infraestrutura de transporte da Petrobras para levar o gás do porto até a unidade consumidora. Estes aspectos evidenciam que a Petrobras possui elevado poder de mercado no segmento de produção e importação de gás natural, assim como detém o monopólio de sua rede de transporte. Deste modo, como empresa dominante no mercado de gás natural, e praticamente monopolista na etapa de produção, a Petrobras possui condições de estender seu poder de mercado dos segmentos upstream (produção e transporte) para os downstream (distribuição e comercialização). Este contexto apresenta riscos anticompetitivos, tais como possíveis movimentos de concentração vertical da indústria e práticas restritivas verticais ao longo da cadeia produtiva. Neste sentido, ganha relevância o acompanhamento da participação da Petrobras nos segmentos downstream em mercados que utilizam o gás natural como insumo básico. Especificamente, destacam-se os potenciais efeitos anticompetitivos da estrutura verticalizada da Petrobras nos seguintes casos: (a) Participação nos leilões de energia com uma usina termelétrica a gás natural própria (sua participação no capital é de 100%), além de manter sua posição de 7 de 10

8 fornecedora do insumo gás natural para os outros proponentes inscritos no leilão. Especialistas argumentam que no Leilão A-3, promovido pelo Ministério das Minas e Energia em agosto/2011, o risco concorrencial da posição privilegiada da Petrobras se materializou na forma de uma discriminação de preços e de condições de fornecimento do gás natural entre a termelétrica da Petrobras e as demais concorrentes, no sentido de favorecer a primeira à custa de outras termelétricas tão ou mais eficientes. (b) Atuação no mercado de distribuição e comercialização de gás natural liquefeito (GNL), através de participação expressiva no capital de empresas que operam neste segmento (em alguns casos a participação é de 100%). Esta atividade corresponde à última etapa da cadeia produtiva do gás natural liquefeito. A integração vertical cria incentivos econômicos para que a Petrobras discrimine, no suprimento de gás natural, potenciais competidores interessados na produção e distribuição de GNL ou mesmo na distribuição de gás canalizado. Essa discriminação seria capaz de eliminar ou reduzir o risco de entrada de novos competidores, ou ainda de reduzir a lucratividade de potenciais competidores, garantindo a rentabilidade da Petrobras em detrimento dos demais concorrentes. VII. Projetos Propostos Diante dos tópicos listados acima, é importante definir quais serão os principais projetos que serão desenvolvidos na 3ª CCR no âmbito do setor de petróleo e gás. Todos os tópicos serão acompanhados e monitorados pela Equipe Técnica de Energia (Etec 2). Isso implica basicamente em acompanhar e divulgar aos Membros do Ministério Publico tanto a atuação da ANP em relação a esses assuntos (consultas públicas, audiências públicas, reuniões do Conselho Diretor, etc.) quanto à atuação de outras entidades do setor, como o Ministério das Minas e Energia e o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE). É nossa expectativa que esse acompanhamento permanente, junto com a constante divulgação aos Membros interessados, permitirá uma atuação mais eficiente e preventiva do MPF em relação a questões do setor de petróleo e gás. Além disso, é importante ressaltar que esse acompanhamento vai permitir identificar oportunidades de atuação do MPF mais rapidamente. Para isso, é fundamental que aconteça um diálogo constante entre a 3ª CCR e os Procuradores Naturais. Além dessa ação contínua de acompanhamento, serão realizados alguns projetos específicos, que se enquadram na Portaria PGR/MPF nº 734, de 28 de dezembro de 2011, que dispõe sobre a gestão de projetos no âmbito do MPF. Segundo o art. 2º, inciso I, desta Portaria, um projeto é um empreendimento temporário, planejado, com começo e término previamente definidos, realizado de maneira coordenada, que visa alcançar objetivos específicos com característica singular. Assim, com isso em mente se buscará desenvolver, pelo menos, três projetos longo do ano de de 10

9 VII.1 Projeto Mapeamento dos Atos Regulatórios Setor de Petróleo e Gás Este projeto, comum a todas as Equipes Técnicas, buscará organizar tematicamente todos os atos regulatórios do setor. A inspiração para este projeto é o Code of Federal Regulation, dos Estados Unidos, no qual são compilados, por assunto, os atos regulatórios das diversas agências reguladoras federais. A 3ª CCR acredita que este é um exemplo a ser seguido no Brasil e que deveria ser incentivado a ser realizado pelas própria agências. Este projetos possuem três principais objetivos. O primeiro é gerar estímulos a que as próprias agências reguladoras (no caso, a ANP) façam a compilação oficial de seus regulamentos, o que facilitará enormemente a compreensão dos legislação setorial por todos os agentes e entidades do setor: governo, empresas e consumidores. O segundo é contribuir para facilitar a identificação de ambiguidades e omissões regulatórias. Isso servirá para fortalecer e facilitar o papel fiscalizador do MPF. Por último, o mapeamento temático facilitará a análise e o estudo do setor, em termos técnicos e acadêmicos. O objetivo é realizar este mapeamento ao longo do ano de 2012 oferecendo, como produto, a compilação temática da regulação do setor de Petróleo e Gás, a ser divulgada aos membros interessados como fonte de consulta. Após a conclusão deste projeto, ele passará a ser uma atividade contínua de manter a compilação temática atualizada, até a própria compilação oficial da ANP. VII.2 Projeto Curso sobre processos técnicos e negócios da Petrobrás No âmbito do Acordo de Cooperação Técnica, firmado em 16/01/2012 entre o MPF e Petrobras será realizado um curso de 96 horas, abordando aspectos técnicos, econômicos e ambientais relativos a toda a cadeia produtiva do petróleo e gás, inciando desde a fase de prospecção, passando pela processamento, refino e distribuição de derivados. Participarão do curso 25 alunos, entre procuradores e analistas. As aulas serão realizadas na sede da Universidade Petrobras, no Rio de Janeiro, ente os meses de março e julho de O objetivo é o de capacitar o corpo técnico do MPF e procuradores com interesse na regulação do setor de petróleo e gás, buscando obter respostas mais céleres às questões atinentes ao setor. VIII. Conclusão O acompanhamento e monitoramento dos tópicos será realizado pela Equipe Técnica de Energia (Etec 2), que inclui tanto Analistas da 3ª Câmara quanto de outros órgãos do MPF. É imprescindível ao monitoramento (atuação preventiva) a participação do Grupo de Trabalho de Energia, não somente para estudo e avaliação dos aspectos estritamente legais, mas para dar mais consistência às metas do apoio técnico. O objetivo é conseguir realizar o monitoramento ativo das políticas públicas que estão 9 de 10

10 sendo desenvolvidas no setor de petróleo gás. Com isso, em caso de averiguação de irregularidade, será possível fornecer aos ofícios (procuradores da República) apoio e material em relação ao assunto específico. Assim, a 3ª CCR/MPF busca contribuir ativamente nos debates mais prioritários desse setor, tanto na fase da elaboração quanto na fase de implementação das políticas públicas. Equipe responsável: Antonio Fonseca Walmir C. Moreira Júnior Christiane Nardelli Roberto T. Alves (Texto sujeito à alteração) 10 de 10