Análise jurídica para a ratificação da Convenção 102 da OIT

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1 Análise jurídica para a ratificação da Convenção 102 da OIT A análise do quadro jurídico para a ratificação da Convenção 102 da OIT por Cabo Verde, inscreve-se no quadro geral da cooperação técnica prestada pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) a Cabo Verde através do projeto STEP/ Portugal, destinado a apoiar a extensão da proteção social nos países lusófonos de África. A Convenção n.º 102 relativa à norma mínima de segurança social, de 1952, é a mais importante das convenções em vigor porque é a única convenção internacional que define os nove ramos clássicos da segurança social e que determina as normas mínimas para cada uma delas. Com base na noção de que cada país deverá ter o critério de determinar a melhor forma de assegurar a sua segurança de rendimento, refletindo, dessa forma, nas suas escolhas, os seus valores sociais e culturais, a sua história, as suas instituições e o seu nível de desenvolvimento económico, a Convenção determina um conjunto de objetivos ou de normas, com base em princípios comummente acordados, que constituem um mínimo socialmente aceitável para todos os Estados-membros. Assim, prescreve determinados requisitos mínimos, a serem observados pelos Estados que a ratificam, visando ao mesmo tempo a concretização progressiva de uma proteção mais abrangente, quer em termos do número das contingências abrangidas, quer em termos do número de pessoas protegidas. O relatório elaborado pela OIT dá seguimento ao interesse expresso pelo governo de Cabo Verde à OIT de beneficiar de conselhos técnicos com vista à ratificação da Convenção n.º 102. Em Junho de 2011, por ocasião da 100ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho, mandantes tripartidos de Cabo Verde em missão em Genebra realizaram uma reunião com especialistas do Departamento de Segurança Social da OIT e solicitaram recomendações relativamente à sua possível ratificação. Uma versão preliminar deste relatório foi apresentada e discutida com os funcionários do INPS e representantes das organizações de trabalhadores e empregadores num atelier realizado nas instalações do INPS no dia 26 de Abril de O documento foi elaborado conjuntamente pelo Departamento de Segurança Social e pelo Departamento de Normas Internacionais da OIT. A análise baseia-se em textos legislativos que regem a segurança social em Cabo Verde e em informações transmitidas pelo Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) na forma de um relatório detalhado indicando os dispositivos legais pertinentes para a aplicação dos artigos da Convenção n.º 102 e a aplicação destes dispositivos na prática. O relatório contém conclusões e recomendações apresentadas para consideração do Governo e dos representantes das organizações de trabalhadores e empregadores, visando proporcionar informação que possa ser útil para a tomada de decisões orientadas à ratificação da Convenção n.º 102. É importante ressaltar que a ratificação da Convenção n.º 102 por Cabo Verde representa um passo firme no contexto da estratégia de desenvolver um sistema de proteção social integrado e coordenado. Juntamente com outros componentes da proteção social, a extensão da cobertura do INPS é parte do esforço do país para consolidar um piso de proteção social que garanta a cobertura universal. Atelier Propostas para o fortalecimento do INPS 10 e 11 de Dezembro.2012 Escola de Hotelaria e Turismo de Cabo Verde 1

2 Quadro jurídico e gestão dos investimentos do INPS de Cabo Verde Contexto A gestão dos investimentos dos fundos da segurança social desempenha um papel importante para assegurar o equilíbrio financeiro, especialmente para programas que seguem uma dinâmica de modelo de financiamento de longo prazo, como é o caso dos fundos de pensão. O retorno sobre os investimentos da segurança social atua como uma alavanca em termos de financiamento. A maior ou menor rentabilidade dos fundos de segurança social tem um impacto direto na capacidade de acumulação de reservas suficientes para cumprir as responsabilidades financeiras futuras dos programas. Além disso, uma vez que os recursos financeiros acumulados pela segurança social passam a representar uma fração significativa dos recursos que são mobilizados no mercado de capitais, esses fundos têm uma influência direta sobre a estabilidade e as condições de desenvolvimento do mercado de capitais. Frequentemente, os fundos de segurança social são os principais instrumentos de investimento institucional em termos de investimento a longo prazo. Por outro lado, o nível de desenvolvimento dos mercados de capitais a nível nacional determina as políticas de investimento dos fundos de segurança social. Assim, os investimentos da segurança social desempenham um papel estratégico a nível macroeconómico, forçando as autoridades a terem um comportamento adequado em termos de garantir um relacionamento saudável entre as políticas do mercado de capitais e as políticas de investimento dos fundos de segurança social. Devido a isso, existe a necessidade de assegurar o cumprimento de um conjunto de princípios para a governança e gestão destes investimentos. A experiência internacional mostra que os fundos da segurança social estão expostos a diversos fatores de risco externos, sobre os quais intervém o elemento político. Na ausência de um sistema de gestão abrangente e funcionando corretamente em todos os níveis existem riscos originados pelo poder político ou administrativo na tomada de certas decisões. De salientar que, em situações fiscais difíceis, os governos podem ver-se diante da tentação de utilizar os fundos da segurança social com objetivos fiscais de curto prazo, desviando-se assim dos objetivos para os quais foram criadas as reservas técnicas dos programas de segurança social. Isso leva à necessidade de estabelecer sistemas de governação e ferramentas de gestão suficientemente participativos a nível de definição de políticas, acompanhamento e avaliação, permitindo um isolamento suficiente contra tais fatores de risco. Outro elemento a considerar diz respeito à gestão dos investimentos de segurança social para assegurar um equilíbrio adequado entre segurança, rentabilidade e objetivos sociais. Isto é explicado principalmente pelo fato de que os fundos de segurança social têm a função de financiar certos direitos sociais, de carácter contributivo, numa dinâmica de longo prazo, onde a administração da segurança social e o governo em geral, deve assumir certas responsabilidades e dar garantias aos beneficiários. O sistema de segurança social em Cabo Verde, apesar da sua relativa juventude, está num processo de acumulação de recursos, que requer desde já a definição de um quadro jurídico, institucional e de gestão suficientemente forte para assegurar uma boa condução dos programas em termos de Atelier Propostas para o fortalecimento do INPS 10 e 11 de Dezembro.2012 Escola de Hotelaria e Turismo de Cabo Verde 2

3 financiamento e de cumprimento da sua missão de garantir as prestações. A iniciativa para a revisão do quadro jurídico e de administração dos investimentos do INPS, com o apoio técnico da OIT, permitirá aproveitar a experiência internacional acumulada neste campo e dar ao INPS e ao país um quadro moderno para a gestão integral dos investimentos em segurança social, consistente com as condições de desenvolvimento do país. Com este quadro de referência, durante o ano de 2012, o Departamento de Segurança Social da OIT em Genebra, no âmbito do projeto STEP/Portugal, prestou apoio técnico pontual ao INPS, para acompanhar a análise e desenvolver uma proposta para melhorar o quadro legal e institucional do INPS em matéria de investimento dos fundos da segurança social. Objetivo geral da proposta Fornecer ao INPS de Cabo Verde um quadro nacional para a gestão dos investimentos dos fundos de segurança social, através da adoção de normas e melhores práticas internacionais no investimento dos fundos de segurança social, nas áreas jurídica, de governação e de administração. Objetivos específicos Estudar as características específicas do mercado de capitais de Cabo Verde, a fim de conhecer a realidade na qual operam os investimentos dos fundos de segurança social; Rever e propor alterações ao quadro jurídico e institucional sobre o investimento dos fundos de segurança social, em função das características do mercado de capitais de Cabo Verde e do conjunto de melhores práticas internacionais; Rever e propor melhorias específicas nas áreas de governança e administração dos investimentos dos fundos de segurança social, gerido pelo INPS. Atelier Propostas para o fortalecimento do INPS 10 e 11 de Dezembro.2012 Escola de Hotelaria e Turismo de Cabo Verde 3

4 Contexto Controlo das contribuições e cobrança das dívidas no INPS de Cabo Verde Durante 2009 e 2010, o projeto STEP/ Portugal prestou assistência técnica ao INPS em diversas áreas de fortalecimento institucional. Em 2010, o INPS preparou um documento intitulado "Plano Operacional para o Alargamento da cobertura do INPS", que foi discutido com a participação de atores externos. Este plano definiu um conjunto de linhas de ação para o futuro, incluindo o fortalecimento institucional em diversas áreas, tais como a melhoria do controlo contributivo e a cobrança das dívidas. O INPS enfrenta desafios significativos no domínio do combate à evasão e nos processos de cobrança. Sendo que, existe um consenso no sentido de que nem as normas, nem os processos, se adaptam às necessidades do INPS, o que expressa a necessidade de melhorar a arrecadação de contribuições e a cobertura. No mesmo sentido, e ainda no âmbito do projeto STEP/ Portugal, foi preparado entre 2011 e 2012 um estudo sobre A cobertura contributiva do INPS de Cabo Verde: análise e recomendações, onde, uma das áreas de recomendação recaí sobre a revisão do quadro jurídico e institucional em matéria de controlo contributivo e cobrança de dívidas. Estima-se que a dívida ao INPS das entidades empregadoras supera os três milhões de contos caboverdianos e tende a crescer de ano para ano, podendo constituir um risco à sustentabilidade do sistema, a médio-longo prazo, caso não haja, urgentemente, uma inversão dessa tendência. A situação atual resulta, em boa parte, devido a dificuldades e constrangimentos internos do INPS, nomeadamente porque ainda não possui um sistema eficaz de fiscalização e cobrança. De facto, o INPS não possui um mecanismo autónomo de cobrança, pelo que as cobranças só podem ser realizadas com recurso aos tribunais comuns que, por sua vez, não têm conseguido dar resposta em tempo devido às demandas. Acresce que, as longas pendências dos processos de cobrança junto dos tribunais comuns têm gerado um sentimento de impunidade junto dos contribuintes que deixam de cumprir com os seus deveres para com a Segurança Social, desviando os montantes em dívida para outros fins, nomeadamente para fazerem outros investimentos com o dinheiro que por lei, deveriam ser entregues à Segurança Social. Neste quadro, foi determinado pelo Conselho de Administração do INPS, solicitar apoio técnico e financeiro à OIT, para a realização de um estudo que apontasse possíveis soluções para o problema, com destaque para as questões jurídicas. Assim, em 2011, iniciou-se uma atividade que teve como objetivo analisar os processos de controlo das contribuições, a evasão e pagamento da cobrança de dívidas do INPS. O objetivo é que a partir das propostas elaboradas, o INPS poderá ter novos instrumentos administrativos e legais que lhe permitem combater com eficácia a evasão fiscal, aumentar a cobertura da população economicamente ativa e melhorar as taxas de cobrança da dívida. Atelier Propostas para o fortalecimento do INPS 10 e 11 de Dezembro.2012 Escola de Hotelaria e Turismo de Cabo Verde 4

5 Objetivo geral da proposta Analisar a legislação nacional e os arranjos institucionais e da administração da segurança social de Cabo Verde, relacionados com a evasão e controlo contributivo, bem como a recolha de contribuições à segurança social, a fim de propor mudanças específicas no quadro normativo, estrutura organizacional, processos e sistemas administrativos. O objetivo final é reduzir a evasão de contribuições e aumentar as receitas geradas pelo INPS por conceito de cobrança das dívidas. Objetivos específicos Reduzir a evasão contributiva e a morosidade no pagamento de contribuições para a segurança social. Revolucionar todo o sistema de arrecadação das contribuições sociais para o INPS, desde o ponto de vista legal e administrativo, para estabelecer um sistema mais eficaz de cobrança de contribuições. Combater à impunidade associada com o não pagamento ou morosidade no pagamento de contribuições para a segurança social. Introduzir elementos úteis para Cabo Verde, referidos à experiência internacional neste campo, incluindo a experiência da legislação e o sistema de segurança social de Portugal. Melhorar os dispositivos de arrecadação e introduzir a cobrança em sede administrativa, ao invés do atual sistema baseado nos tribunais comuns. Desenvolver propostas específicas para melhorar a estrutura organizacional, processos e funções dentro do INPS, relativos ao processo de arrecadação e cobrança das dívidas em sede administrativa, e propor a criação de novas estruturas, com as suas respetivas funções e processos especializados nesta área. Conceber e introduzir mecanismos para aplicar a legislação, novos ou já existentes, sobre a retenção indevida de contribuições sociais dos trabalhadores, tipificado em Cabo Verde como abuso de confiança. Harmonizar as legislações de segurança social, com outras leis conexas relativas à matéria de tributação. Criar órgãos executivos especializados de segurança social, a fim de aumentar a velocidade e eficiência operacional da cobrança das contribuições. Desenvolver propostas para reformar as leis existentes e diplomas, ou propor novos diplomas, de acordo com as necessidades de Cabo Verde. Formular propostas específicas sobre as mudanças legais necessárias para conseguir que o novo sistema de arrecadação considere uma forte componente de sistemas de informação. Atelier Propostas para o fortalecimento do INPS 10 e 11 de Dezembro.2012 Escola de Hotelaria e Turismo de Cabo Verde 5

6 Contexto Proposta para a mudança dos Estatutos do INPS de Cabo Verde Nos últimos anos Cabo Verde tem assistido a importantes avanços em matéria de segurança social, com a intenção da universalização progressiva da cobertura da proteção social no país. O INPS é a instituição nacional responsável pelo desenvolvimento desta cobertura. Em termos legislativos foram publicadas as novas leis e 43/2009, de 23 de novembro de 2009, que dotaram o INPS de um quadro legal que lhe permite cumprir o princípio de universalização da segurança social no país, ao enquadrar os trabalhadores por conta própria e os trabalhadores domésticos a título obrigatório no sistema. Contudo os desafios persistem e, especialmente, em termos institucionais e organizacionais impõemse algumas adaptações às orgânicas existentes. Um exemplo claro desta necessidade é o facto dos estatutos vigentes do INPS se reportarem a 1994 (Decreto de Lei n.º 61/94 de 21 de novembro). Ou seja, apesar de enquadrados no regime jurídico existente, estes estatutos carecem de atualização. Para que se possam atingir melhores e mais sólidos resultados, é necessário reforçar a capacidade institucional do INPS para uma maior cobertura ao nível da sua estrutura organizacional, processos internos e sistemas de informação, o que implica a adaptação dos seus estatutos aos novos requerimentos, quer refletindo novas mudanças orgânicas, novas estruturas operativas, ou outras mudanças já em curso. Acresce a todas estas questões o facto de que é necessário rever o modelo de governança tripartida do INPS à luz das práticas internacionais. Tendo em conta o marco normativo institucional, o INPS deverá dotar-se de estatutos atualizados, que permitam fortalecer o modelo de governança corporativa; comtemplem regras específicas de funcionamento e controlos do INPS; permitam um funcionamento ágil e dinâmico da instituição, com uma estrutura orgânica e normas administrativas; permitam atuar com transparência e efetividade, administrando os recursos do sistema, a atenção dos afiliados e a resolução das prestações próprias do sistema. É necessário adaptar os estatutos aos novos requerimentos do INPS, seja através de mudanças orgânicas ou novas estruturas operativas. Objetivo geral da proposta Dotar o INPS e o país de um marco institucional de acordo com os objetivos, missão e visão da administração da Segurança Social cabo-verdiana, aproveitando a experiência internacional através do acompanhamento técnico da OIT. Objetivos específicos 1. Atualizar os estatutos do INPS face à nova orgânica política e institucional, tendo em conta as normas constitucionais, a legislação vigente e as politicas nesta matéria. Atelier Propostas para o fortalecimento do INPS 10 e 11 de Dezembro.2012 Escola de Hotelaria e Turismo de Cabo Verde 6

7 2. Os estatutos devem prever uma estrutura orgânica eficiente e eficaz, nos termos da missão e dos objetivos atribuídos ao INPS, adaptada às atuais condições socioeconómicas, demográficas e políticas do país. 3. Delimitar as competências das componentes orgânicas, administrativas e funcionais do INPS, de acordo com as atribuições do ministério da tutela. 4. Fortalecer a questão institucional do INPS através de estatutos que garantam competências internas claras e mecanismos de controlo interno e externo que lhe garantam segurança jurídica e técnica à administração, às entidades contribuintes e aos beneficiários. 5. Incorporar boas práticas de organização e governança tripartida vigentes a nível internacional. Atelier Propostas para o fortalecimento do INPS 10 e 11 de Dezembro.2012 Escola de Hotelaria e Turismo de Cabo Verde 7

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