PARTE I As Finanças Públicas e o Papel do Estado

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1 Índice v Prefácio... xix Apresentação da 1ª edição... xxii Agradecimentos... xxiv Nota dos autores à 4ª edição... xxiv Os autores... xxvii PARTE I As Finanças Públicas e o Papel do Estado 1 Economia e finanças públicas em democracia Economia e finanças públicas: uma abordagem político-económica Análise Positiva e Normativa Equidade, eficiência e liberdade Equidade Eficiência Liberdade (negativa) Divergências entre economistas As funções do sector público: afectação, distribuição e estabilização Governo democrático, Estado e sociedade O que é um governo democrático? Que atitude ter perante o governo, o Estado, a sociedade? Conceitos chave Teorias sobre o papel do Estado Introdução O Estado mínimo : a primazia do mercado A escola clássica inglesa: o deixar fazer (laissez faire) Nozick: o mercado como processo justo O Estado de bem-estar (ou protector) Definição A redistribuição de rendimento O fornecimento de bens primários O Estado imperfeito O Estado Leviatã O Estado ao serviço dos interesses Finanças clássicas, intervencionistas e constitucionalismo financeiro Finanças Clássicas Finanças Intervencionistas Constitucionalismo Financeiro Finanças Modernas Conceitos chave... 41

2 vi Economia e Finanças Públicas Apêndice 2.A Finanças clássicas, finanças intervencionistas e constitucionalismo financeiro Fundamentos para a intervenção pública Uma visão geral do problema Os dois teoremas fundamentais da economia do bem-estar Eficiência de Pareto numa economia de troca O óptimo social Eficiência e equilíbrio em mercados competitivos Fracasso de mercado Intervenção pública por razões de eficiência Bens públicos versus privados: características e formas de provisão Os bens públicos: eficiência, equilíbrio e preço Externalidades Bens privados com externalidade positiva Concorrência imperfeita: o caso do monopólio Informação assimétrica Tipologia de intervenção pública por razões de eficiência Intervenção pública por razões de justiça social O bem-estar social Distribuição de rendimento óptima Bens de mérito Conflitos potenciais entre eficiência e equidade Os custos da redistribuição A provisão pública de bens privados Conceitos chave Apêndice 3.A Condições de eficiência com dois bens privados Apêndice 3.B Condições de eficiência com bem privado e público PARTE II - Despesas Públicas: Teoria e Prática 4 Escolhas colectivas e decisão política Enquadramento geral Os problemas das escolhas colectivas Tipos de regras: da maioria relativa à unanimidade O paradoxo de Condorcet O teorema de Arrow Votações simples com a regra da maioria O teorema do votante mediano Implicações do teorema Votações em bens públicos financiados diferenciadamente Bem público financiado com tributação uniforme: imposto per capita Bem público financiado com tributação proporcional e progressiva Bem público financiado com tributação diferenciada: unanimidade

3 Índice vii (Lindahl) Votações complexas, ausência de equilíbrio e estrutura A multidimensionalidade da escolha colectiva Equilíbrio induzido pela estrutura Troca de votos, equilíbrio e bem-estar social Escolhas colectivas, democracia e interesse público Grupos de interesse e grupos de pressão Democracia, competição e interesse público Democracia, deliberação e interesse público Conceitos chave Teoria e políticas públicas num contexto de incerteza Informação assimétrica, seguros privados, segurança social e saúde Agência, incentivos, risco e confiança Informação simétrica: risco e seguros Informação assimétrica (risco moral) Informação Assimétrica (selecção adversa) Informação assimétrica, equidade e racionalidades da intervenção governamental exterior à relação de agência Informação assimétrica, equidade e racionalidades da intervenção governamental quando o governo é o principal Externalidades: políticas públicas e os seus efeitos O Zonamento A tragédia dos recursos comuns Direitos de propriedade e negociação: o teorema de Coase Regulamentação, impostos pigouvianos e negociação (informação simétrica) Regulamentação, impostos pigouvianos e mercado de direitos (informação assimétrica) Desigualdade, pobreza e bem-estar social Pobreza versus desigualdade Índice de Gini e Curvas de Lorenz Aversão à desigualdade e o índice de Atkinson Evidência empírica para Portugal Conceitos chave Apêndice 5.A - Externalidades: eficiência, equilíbrio e mercado de direitos Despesa pública: avaliação e tendências Enquadramento geral A importância da despesa pública O crescimento da despesa pública Tendências da despesa pública na União Europeia A despesa pública total Estrutura da despesa pública: classificação económica Despesa pública por classificação funcional

4 viii Economia e Finanças Públicas 6.3 Desempenho e eficiência da despesa pública Desempenho das administrações públicas Eficiência da despesa pública Eficiência da despesa pública na educação e na saúde Análise custo-benefício O Valor Actual Líquido A Taxa Interna de Rentabilidade Custos e benefícios Conceitos chave Apêndice 6.A Classificação das despesas usada na AMECO PARTE III - Receitas Públicas: Teoria e Prática 7 Receitas Públicas e Sistema Fiscal: uma introdução Fontes de financiamento do Estado e principais modalidades de receita pública Conceito e modalidades de receita pública Características desejáveis de um sistema fiscal Um sistema fiscal óptimo Eficiência e tributação As condições de eficiência Imposto distorcedores e não-distorcedores Equidade de um sistema fiscal Critérios de equidade e princípios de tributação Indicadores da capacidade de pagar e equidade horizontal Equidade vertical e progressividade Incidência legal e económica dos impostos Incidência económica com distintas incidências legais Conceitos-chave Tributação, eficiência e equidade: desenvolvimentos Tributação de bens e estruturas de mercado Imposto ad valorem vs. imposto unitário em concorrência perfeita Imposto sobre bens em mercado monopolista Tributação e escolhas individuais Tributação e eficiência económica no consumo Tributação e seus efeitos sobre a decisão de poupar Tributação de rendimentos do trabalho e do capital Oferta de trabalho: efeitos substituição e rendimento Tributação e eficiência económica no mercado de trabalho Tributação de rendimentos de capital e a sua mobilidade Tributação óptima de bens e de rendimento Tributação óptima e eficiência paretiana Impostos de Ramsey e eficiência no consumo Imposto sobre o rendimento, progressividade e carga excedentária Conflitos reais e aparentes entre eficiência e equidade

5 Índice ix Limites à tributação, curva de Dupuit-Laffer e reformas fiscais Conceitos-chave O Sistema Fiscal Português Principais classificações de impostos As reformas fiscais portuguesas e alterações recentes As reformas fiscais dos finais da década de 80-princípios dos anos Principais modificações ocorridas nos finais dos anos 90-1.ª década de Composição do Sistema Fiscal Português actual Principais impostos, contribuições sociais e benefícios fiscais IRS - Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares IRC - Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas IVA - Imposto sobre o Valor Acrescentado Contribuições obrigatórias para a Segurança Social Benefícios e Despesa fiscal Evolução recente do SFP: alguns indicadores quantitativos Nível de fiscalidade Estrutura fiscal Comparações internacionais Breve caracterização e avaliação económica do SFP Nível global e estrutura da tributação Avaliação do SFP: principais aspectos e conclusões Conceitos-chave PARTE IV - Finanças Públicas a Diferentes Níveis de Governo 10 Federalismo orçamental e descentralização Estrutura do governo e federalismo orçamental Diversidade na descentralização financeira Os problemas Desconcentração, descentralização, autonomia e secessão Eficiência, descentralização e zonamento Bens públicos locais e bens de clube A população óptima de um município com equipamentos fixos A quantidade óptima de serviços fornecidos (Des)economias de escala e dimensão óptima do município Competição inter-municipal e o modelo de Tiebout Eficiência e descentralização Equidade pessoal, territorial e redistribuição Redistribuição, equidade, pessoas e território Descentralização vs. Desconcentração: o caso do ensino básico Redistribuição de rendimento entre indivíduos Redistribuição entre territórios e a medição das desigualdades Transferências intergovernamentais

6 x Economia e Finanças Públicas Transferências versus partilha de receitas Transferências gerais e equilíbrio financeiro vertical Transferências gerais e equilíbrio financeiro horizontal Transferências específicas e comparticipadas Federalismo e desenho institucional Conceitos chave Apêndice 10.A Modelo básico de bens de clube Apêndice 10.B Um modelo de equilíbrio financeiro aplicado aos municípios portugueses O sector público em Portugal: âmbito, estrutura e contas O âmbito e estrutura do sector público O âmbito do sector público Estrutura do sector público, descentralização política e administrativa Os subsectores das administrações públicas O Estado (sentido lato) e a administração central O Estado (sentido restrito) e a desconcentração administrativa Os Fundos e Serviços Autónomos: descentralização administrativa Segurança Social A Administração Regional e Local As contas e os saldos das administrações públicas Óptica da contabilidade nacional Óptica da contabilidade pública Valores consolidados e não consolidados Os saldos dos subsectores e o saldo global As contas da administração regional e local (municípios) As Contas das Administrações Regionais A Administração Local As administrações públicas e o sector público empresarial A sustentabilidade das finanças públicas: uma perspectiva institucional Conceitos chave Orçamento do Estado Noção e âmbito do orçamento. O ciclo orçamental Noção e âmbito do orçamento O contexto legal do orçamento O ciclo orçamental: fases e competências As regras de organização do orçamento Anualidade Unidade e universalidade Não compensação Não-consignação Especificação Equilíbrio A apresentação das despesas e das receitas no orçamento

7 Índice xi A classificação das despesas A classificação das receitas A elaboração, discussão e votação do orçamento O processo de preparação do orçamento A discussão e votação do orçamento As escolhas orçamentais: uma aplicação da teoria da escolha pública A execução e o controlo do orçamento. A Conta do Estado A execução orçamental O controlo orçamental A Conta do Estado Conceitos chave Apêndice 12.A A evolução histórica do conceito de equilíbrio orçamental PARTE V - Política Orçamental e a União Europeia 13 Política orçamental Uma visão global da política orçamental Objectivos de política orçamental Instrumentos de política orçamental Indicadores e conceitos Componentes da política orçamental Política orçamental discricionária Estabilizadores automáticos Política orçamental no modelo IS-LM Modelo Keynesiano em economia aberta O funcionamento do multiplicador Keynesiano Variação das despesas e das receitas públicas A curva IS A curva LM Política orçamental no instrumental IS-LM Procura e oferta agregada A curva AD A curva AS Política orçamental no instrumental AD-AS Conceitos chave Apêndice 13.A Equação para a taxa de juro de equilíbrio no modelo IS-LM Apêndice 13.B Metodologias para determinar o saldo estrutural Sustentabilidade das Finanças Públicas Dívida pública Necessidades de financiamento do Estado Conceitos e instrumentos de dívida pública A Equivalência Ricardiana A dívida pública é riqueza?

8 xii Economia e Finanças Públicas Pressupostos teóricos da Equivalência Ricardiana Aritmética dos défices e da dívida pública Restrição orçamental, défices e senhoriagem Aritmética do rácio dívida-produto Dívida pública e jogos de Ponzi A questão da sustentabilidade A restrição orçamental inter-temporal do governo Conceitos chave Apêndice 14.A A base monetária e as receitas de senhoriagem Apêndice 14.B A restrição orçamental inter-temporal Política orçamental na UE Enquadramento geral A política orçamental na UEM O Pacto de Estabilidade e Crescimento Critérios orçamentais Desempenho orçamental na UE O Procedimento dos Défices Excessivos A experiência do Procedimento dos Défices Excessivos Os Programas de Estabilidade e Crescimento Discussões do enquadramento orçamental da UE O critério da dívida As revisões do Pacto de Estabilidade e Crescimento O orçamento da União Europeia Conceitos chave Apêndice 15.A1 Uma cronologia para a União Económica e Monetária Apêndice 15.A2 Eventos Orçamentais na UEM Apêndice 15.B As economias dos Estados Membros Bibliografia Legislação Índice Remissivo

9 Economia e Finanças Públicas xiii Índice de Figuras Figura A procura de urgências hospitalares Figura Eficiência numa economia de troca Figura Os preços como mecanismo de transmissão de informação Figura O racionamento num bem não congestionado Figura 3.4 -Bem privado (X) e bem público (Y) Figura Preços de Lindahl (p*) e equilíbrio de subscrição privada Figura Externalidade negativa da produção Figura O ensino superior: bem privado com externalidade positiva Figura Equilíbrio do monopolista Figura Curvas de indiferença social: a) utilitaristas e b) rawlsianas Figura A utilidade marginal do rendimento decrescente Figura O óptimo social utilitarista com indivíduos diferentes Figura O óptimo social rawlsiano com indivíduos diferentes Figura Óptimos sociais para diferentes indivíduos e concepções éticas distintas Figura O conflito eficiência e equidade (utilitarismo e rawlsianismo) Figura A provisão pública de um bem privado Figura A escolha da maioria óptima em problemas de afectação (soma positiva) Figura Regras de decisão e bem-estar de dois grupos (A e B) Figura Preferências unimodais e o votante mediano Figura Distribuição do rendimento e votante mediano Figura O voto individual na despesa pública Figura O voto na despesa pública financiada com tributação uniforme Figura Despesa pública financiada com igual sacrifício marginal Figura Despesa pública financiada com impostos de Lindahl Figura A multidimensionalidade da escolha colectiva Figura Aversão e neutralidade relativamente ao risco Figura Contratos de Equilíbrio na Presença de Informação Simétrica Figura Selecção adversa: da existência de um equilíbrio com contratos separados Figura Equilíbrio e óptimo com recursos comuns Figura O teorema de Coase Figura Regulamentação ou imposto pigouviano (informação simétrica) Figura Regulamentação vs. imposto com subestimação de benefícios Figura Regulamentação vs. imposto com subestimação de custos Figura Imposto pigouviano, quotas e mercado de direitos de poluição Figura Comparando pobreza e desigualdade em dois países Figura Curvas de Lorenz Figura Despesa pública (preços de mercado) e PIB per capita em Portugal Figura Despesa total em % do PIB Figura Despesa total em % do PIB (1970 e 2010) Figura Composição da despesa pública na área do euro, em % do PIB

10 xiv Índice de Figuras Figura Transferências sociais em % do PIB (1970 e 2010) Figura Despesas com funcionários, em % do PIB (1970 e 2010) Figura Pagamento de juros, em % do PIB Figura Juros mais despesas com funcionários (% da despesa total) Figura Formação bruta de capital fixo, % do PIB Figura Despesa funcional em % do PIB Figura Redistribuição em % da despesa total, Figura Afectação em % da despesa total, Figura Despesa funcional em % da despesa total, 2009, UE Figura Índice de desempenho das administrações públicas (média=1.0) Figura Fronteira de possibilidades de produção Figura VAL e TIR de dois projectos Figura Impostos e eficiência Figura Tributação e igualdade de sacrifícios Figura Incidência dos impostos Figura Distintas incidências legais de um imposto Figura Comparação entre imposto ad valorem e imposto unitário Figura Impostos ad valorem e unitário em mercado monopolista Figura Impostos e escolha entre bens Figura Impostos e poupança Figura Imposto com distintas ofertas de trabalho Figura Impostos e oferta de trabalho Figura Tributação de rendimentos do capital Figura Modalidades de tributação do rendimento e grau de progressividade Figura Graus de progressividade e distorções na oferta de trabalho Figura Limites à tributação, receitas fiscais e gasto público Figura Nível de fiscalidade nos países da União Europeia Figura Despesa pública de governos locais em 2010 (% do total da despesa) Figura Provisão centralizada e descentralizada Figura Número óptimo de membros, quando a capacidade é fixa Figura Capacidade óptima quando o número de membros é fixo Figura Da inexistência de óptimo populacional com factores variáveis Figura Provisão ineficiente (excessiva) com exportação fiscal Figura Provisão ineficiente (insuficiente) com spillovers Figura Custo per capita de fornecer bens públicos locais Figura Transferências para garantir despesa padrão mínima Figura Efeitos de transferências específicas (não comparticipadas) Figura Efeitos de transferências comparticipadas Figura Processo de elaboração do orçamento e da proposta de lei: principais etapas. 433 Figura Saldo orçamental global e primário, Portugal: Figura Hiato do produto, Portugal: Figura Saldo orçamental global e estrutural, Portugal: Figura Estabilização automática Figura Curva IS Figura A curva LM

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