Rgim d Prvidência dos Srvidors Públicos: Equilíbrio Financiro Justiça Atuarial Rynaldo Frnands * rfrnan@usp.br rynaldo.frnands@faznda.gov.br Rodovia BR 251, Km 4, Bloco A, Brasília DF Tl (61) 412616 Amaury Patrick Grmaud * Rsumo: O txto procura invstigar até qu ponto o Rgim d Próprio d Prvidência dos Srvidors Públicos no Brasil (RPPS) ncontras m quilíbrio do ponto d vista d vista financiro. A stratégia d invstigação, dpois d dfinir um modlo concitual, consistiu m stimar, para cada srvidor público amostrado na PNADIBGE, a alíquota ncssária para fazr frnt aos bnfícios sprados do RPPS, caso as rgras prsnts (Emnda Constitucional n.º 2) tivssm vigorado dsd o ingrsso do srvidor no mrcado d trabalho. Palavraschav: prvidência social, imposto sobr folha salarial, distribuição d rnda. Abstract: This articl analyzs th financial quilibrium of th rtirmnt systm for public srvants in Brazil. Aftr dfining th thortical modl, th stratgy of analysis consists in th stimat for ach public srvant in th PNADIBGE, th ncssary payroll tax to financ th xpctd bnfits. It was assumd that th actual rul (Brazil Constitutional Amndmnt n. º 2) was in forc sinc th admission of th srvant in th labor markt. Kywords: social scurity systm, payroll taxs, incom distribution. JEL classification: H55, H2, D3 ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: Economia do Trabalho, Economia Social Dmografia * ESAF/Ministério da Faznda Profssor Licnciado do Dpartamnto d Economia da USP, campus d Ribirão Prto. 1
Rgim d Prvidência dos Srvidors Públicos: Equilíbrio Financiro Justiça Atuarial Rynaldo Frnands * Amaury Patrick Grmaud * I. Introdução Nas discussõs sobr as rformas struturais, a rforma prvidnciária tm rcbido grand dstaqu. Por sua vz, o dbat sobr rforma do sistma prvidnciário tm nfatizado a rforma do sistma d prvidência dos srvidors públicos (Rgim Próprio d Prvidência dos Srvidors RPPS), tido como o mais urgnt. A ênfas na rforma do RPPS dvs a dois fatos básicos, rlacionados ntr si, qu são: i) o norm déficit obsrvado no sistma; ii) a marcant difrnça d tratamnto ntr trabalhadors do stor privado srvidors públicos. Assim, a rforma do sistma prvidnciário dos srvidors públicos sria ncssária tanto do ponto d vista fiscal como do ponto d vista da justiça social. Em rlação ao aspcto fiscal do RPPS, dstacas qu no ano d 22 os gastos com pnsõs aposntadorias, para o stor público consolidado, atingiram o montant d R$ 61,6 bilhõs, nquanto qu as contribuiçõs dos srvidors foram d apnas R$ 7,2 bilhõs. Portanto, um déficit d R$ 54,4 bilhõs, quivalnt a 4,2% do PIB. Para rssaltar a difrnça d tratamnto ntr srvidors públicos trabalhadors do stor privado, apontas para o fato d qu as transfrências com pnsõs aposntadoria para um milhão d bnficiários oriundos do govrno fdral foram, m 22, da ordm d R$ 33 bilhõs, nquanto as transfrências para 18 milhõs d bnficiários do INSS foram d R$ 88 bilhõs. Ou sja, o valor transfrido para um bnficiário do sistma d prvidência do stor público fdral foi, m média, 6,8 vzs maior do qu para um bnficiário do INSS [Ministério da Prvidência Assistência Social (22)]. Não obstant às vidências acima, alguns participants do dbat s opõm à rforma do RPPS. Els rjitam tanto a ts d qu o sistma é dficitário quanto a algação d qu l é injusto. A bas do argumnto parc sr a sguint: i) o stor público, assim como qualqur mprgador do stor privado, tria qu arcar com uma part das contribuiçõs ao sistma d prvidência. Admitindo qu a razão d contribuição (mprgadormprgado) sja d dois para um, a alíquota d contribuição implícita sria d 33% do salário, ao invés dos 11% considrados nas contas oficiais qu afrm o déficit do sistma 1 ; ii) uma alíquota d contribuição d 33% do salário sria mais do qu suficint para sustntar o atual plano d bnfícios do RPPS; iii) o fato do bnfício médio dos bnficiários do RPPS sr mais lvado qu o dos bnficiários do INSS sria m part rflxo da bas d contribuição (os salários dos srvidors públicos são, m média, mais lvados) m part rflxo dos proporcionalmnt baixos bnfícios do INSS, qu não corrspondriam às contribuiçõs ftuadas. Sguindo a lógica d um sistma d rpartição simpls, é fácil vrificar qu msmo considrando uma alíquota d contribuição qu inclua a parcla do mprgador, numa razão d dois para um, o déficit do RPPS sria, ainda, significativo. A arrcadação sria, m 22, d R$ 21,6 bilhõs, corrspondnt a um déficit d R$ 4 bilhõs (3,1% do PIB). * ESAF/Ministério da Faznda Profssor Licnciado do Dpartamnto d Economia da USP, campus d Ribirão Prto. 1 Isso para o caso dos srvidors públicos fdrais para muitos srvidors staduais municipais. As alíquotas d contribuição dos rgims statutários dos srvidors públicos variam d 6 a 25%. 2
Assim, as críticas da rforma do sistma prvidnciário dos srvidors parcm tr como bas um sistma d capitalização, ao invés d um sistma d rpartição simpls. Ou sja, m um sistma atuarialmnt justo, a alíquota ncssária para financiar o atual plano d bnfícios prvidnciários dos srvidors sria, m média, igual ou infrior a 33%. É prciso rssaltar qu tal argumnto não tm rspaldo para os srvidors mais antigos, uma vz qu até novmbro d 1993 os srvidors públicos não contribuíam para su rspctivo sistma d prvidência. O prsnt txto procura invstigar a validad do argumnto acima para os novos srvidors públicos. A stratégia consist m stimar, para cada srvidor público amostrado na PNADIBGE, a alíquota ncssária para fazr frnt aos bnfícios sprados do RPPS, caso as rgras prsnts tivssm vigorado dsd o ingrsso do srvidor no mrcado d trabalho 2. Para isso s faz ncssário admitir, para cada srvidor prtncnt à amostra, crtas hipótss rfrnts ao príodo d contribuição, ao príodo d bnfícios, à volução salarial à taxa d juros. Tais hipótss são xplicitadas na sção sguint, ond o modlo atuarial utilizado é aprsntado. A sção III xplicita a stratégia d stimação dos parâmtros do modlo. Os rsultados são aprsntados na sção IV. Por fim, na sção V, tcms os comntários finais. II. O Modlo Admits qu o srvidor ingrssa no srviço público no príodo, prmancndo no mprgo até o momnto d sua aposntadoria, m T 3. O salário inicial do srvidor é dado por w, sndo sua volução tmporal dpndnt d dois fators: i) aumnto gral dos salários do stor público qu, por hipóts, vamos supor igual ao aumnto da produtividad da conomia ii) aumnto particular d salário, dcorrnt da progrssão na carrira (tmpo d srviço). Assim, admits o salário no príodo t é dado por: w t ( h + g )t = w (1), ond h = taxa d crscimnto da produtividad da conomia; 2 A hipóts é qu mudanças nas rgras da prvidência não altram o comportamnto d mprgo dos indivíduos. Uma invstigação sobr a alíquota ncssária para fazr frnt aos bnfícios da prvidência foi ralizada, antriormnt, por Olivira, Bltrão Maniro (1997). No ntanto, o prsnt trabalho aprsnta uma séri d difrnças m rlação a tal studo. Além d uma séri d difrnças opracionais, o prsnt trabalho s concntra apnas nas rgras do RPPS s utiliza da situação dos atuais srvidors para ralização das simulaçõs, ao invés d computar uma séri d alíquotas para difrnts trabalhadors hipotéticos frnt a difrnts situaçõs. 3 Estarmos dsconsidrando os riscos imprvisívis, m spcial o rcbimnto prcoc dos bnfícios m caso d mort ou aposntadoria por invalidz. Assim, às alíquotas atuarialmnt justas obtidas é ncssário acrscr uma taxa rfrnt aos riscos imprvisívis. Por xmplo, Olivira, Bltrão Pasinato (1999) Instituto Libral (1991), considram razoávl uma alíquota d 2,5% do salário para cobrtura dos bnfícios prcocs rlacionados à invalidz mort. Olivira, Bltrão Pasinato (1999) considram, ainda, 1% a título d custos d administração. 3
g = taxa d crscimnto salarial m virtud da progrssão na carrira por: O valor prsnt, m zro, do fluxo sprado d contribuiçõs do srvidor é dado, ond VP T c ( h + g ) t r t = a w dt (2) a = alíquota d contribuição r = taxa d juros Uma vz aposntado, o srvidor spra rcbr os bnfícios até a data M. Not qu M não é, ncssariamnt, a data sprada d mort, uma vz qu, no caso d mort do srvidor aposntado, os bnfícios são intgralmnt rpassados para o cônjug a título d pnsão. No RPPS o bnfício é dado plo ultimo salário ( w T ) do srvidor, sndo sua volução tmporal idêntica ao crscimnto gral dos salários do stor público. Assim, o valor prsnt, no príodo zro, do fluxo sprado d bnfícios é dado por: M b h( t T ) r t VP = wt dt (3) T A alíquota d contribuição atuarialmnt justa é aqula qu iguala o valor prsnt das contribuiçõs ao valor prsnt dos bnfícios, a qual dpnd do tmpo d contribuição (T), do tmpo d rcbimnto dos bnfícios (B = M T), das taxas d crscimnto salarial (h g) da taxa d juros (r). Nst ponto s faz ncssário dstacar o papl dsmpnhado pla taxa d juros. A alíquota d quilíbrio é xtrmamnt snsívl ao valor arbitrado para a taxa d juros, quanto maior a taxa d juros mnor a alíquota. A princípio, smpr xistiria uma taxa d juros qu torn compatívl qualqur plano d contribuiçõs com qualqur plano d bnfícios. Assim, avaliar s as contribuiçõs atuais sriam compatívis com o plano d bnfícios do RPPS dpndria da taxa d juros considrada. O argumnto dfndido nss trabalho é qu um rgim d prvidência dsnhado para vigorar por um longo príodo d tmpo dv lvar m conta a taxa d juros d quilíbrio d longo prazo. Admitius qu, no quilíbrio d longo prazo, a taxa d juros s iguala ao crscimnto da produtividad da conomia (h) mais a taxa d crscimnto da força d trabalho (n) 4. Como, m quilíbrio, a taxa d juros s iguala à produtividad 4 Argumnto smlhant foi utilizado por Olivira Bltrão Maniiro (1997), ond é possívl lr: A taxa d dsconto adquada para o tipo d xrcício qu s raliza dv contmplar o custo d oportunidad d aplicação do capital no longo prazo, considrandos risco nulo um sistma m scala nacional. Para um squma como st, as taxas d capitalização dvm sr bastant mais consrvadoras, prssupondos qu, no longo prazo, as taxas d rmunração do capital não dvrão sr muito divrsas das próprias taxas d crscimnto do PIB. 4
marginal do capital, r = h + n atnd a rgra d ouro, a qual maximiza a trajtória do consumo pr capita 5. Assim, a condição d quilíbrio pod sr scrita como, VP c = a w ( g n) T 1 = VP g n b = w gt nt n nm (4) a alíquota d quilíbrio dado por: a = ( g n) ( g n) T gt 1 nt n nm (5) A quação (5) mostra qu a alíquota d quilíbrio dpnd apnas d M, T, n g. Um caso intrssant a considrar é aqul qu não xist crscimnto salarial m virtud da progrssão na carrira qu a força d trabalho é stávl. Nss caso, a alíquota d quilíbrio s iguala a razão ntr tmpo d rcbimnto dos bnfícios tmpo d contribuição, como é mostrado na quação (6). B lim a = (6) g T n Um aspcto important a sr obsrvado nas quaçõs (5) (6) é qu quando a taxa d juros é compatívl com a rgra d ouro do stoqu d capital, a alíquota d contribuição atuarialmnt justa é a msma qu, no quilíbrio d longo prazo (stady stat), iguala o valor das contribuiçõs a o valor dos bnfícios corrnts. Tal propridad é mais facilmnt obsrvada na quação (6) 6. Suponha qu os indivíduos trabalhm dois príodos rcbm os bnfícios por apnas um príodo. A alíquota atuarialmnt justa sria,5. No longo prazo, xistiria, também, duas vzs mais trabalhadors do qu aposntados, d modo qu para mantr o bnfício igual ao salário bruto dos trabalhadors, a alíquota d contribuição ncssária para quilibrar as contas sria d,5. Assim, ajust fiscal justiça atuarial não sriam dois aspctos distintos, mas, ants, duas facs da msma moda. Um problma nos rsultados acima rsid no fato d qu o modlo considra apnas as contribuiçõs ralizadas para RPPS. Portanto, para aquls qu tivram um mprgo formal no stor privado antriormnt, as contribuiçõs ralizadas para o INSS são dsconsidradas. Isto não sria justo, msmo porqu tanto o INSS como o RPPS são fundos públicos 7. O mais corrto sria qu o valor das contribuiçõs ralizadas para o INSS foss transfrido para o rgim dos srvidors públicos no momnto qu o trabalhador dixa o 5 Esta é, também, a taxa d juros d stady stat qu sria obtida numa conomia comptitiva sm incrtza, ond a taxa d prfrência intrtmporal das famílias qu mnos dscontam o futuro é zro ond as famílias s procupam com as futuras graçõs da msma forma qu s procupam com las msmas [vr Blanchard Fischr (1989), cap.2 3]. 6 Vr apêndic para o caso da quação (5). 7 Isto é vrdad quando s pnsa no stor público d forma consolidada. Do ponto d vista dos rgims staduais municipais a quação (5) é a mais apropriada, uma vz qu as contribuiçõs ralizadas para o INSS não são rpassadas. 5
stor privado ingrssa no stor público 8. Assim, part do déficit do RPPS sria, na vrdad, um déficit do INSS. É possívl considrar as contribuiçõs ralizadas ao INSS na alíquota atuarialmnt justa para os srvidors públicos. Suponha qu o srvidor trabalhou como um mprgado formal Z príodos ants d ingrssar no srviço público qu o salário d ingrsso no stor público é idêntico ao último salário rcbido no stor privado. Nst caso, o valor prsnt, m zro, das contribuiçõs ralizadas ao INSS sria dado por: Z Z ( h + k )( t + Z ) ( h + n) t cp VP = x w dt (7) w t Z ( h + k )( t + Z ) = w (8), ond x = alíquota d contribuição do INSS k = taxa d crscimnto salarial m virtud da xpriência no stor privado ou, b c cp Sja α a alíquota qu quilibra VP = VP + VP, ntão: ( g n) ( k n) Z 1 α = a x ( g n) (9) T 1 k n cp VP = α a 1 (1) c VP a ( ) A quação (1) mostra qu s a é a alíquota atuarialmnt justa quando s dsconsidra as contribuiçõs fitas ao INSS VP c ( a) o valor prsnt das contribuiçõs ncssárias para sustntar o plano d bnfícios, a alíquota qu lva m conta as contribuiçõs ao INSS dv considrar apnas a difrnça ntr VP c cp ( a) VP. Dst modo, quando VP c cp ( a) = VP a alíquota é zro, pois as contribuiçõs ncssárias para sustntar o plano d bnfícios já foram atingidas no stor privado. S calcularmos α a para cada srvidor público, sria possívl avaliar o déficit d quilíbrio do RPPS. Admitindo qu o sistma stja m quilíbrio d longo prazo (ou sja, qu o númro d srvidors d bnficiários crsçam a taxa n qu tanto o salário do srvidor rprsntativo como o bnfício do bnficiário rprsntativo crsçam a taxa h), sria possívl stimar o valor anual dos gastos d quilíbrio com bnfícios tndo como bas os salários dos srvidors ativos (N), pois o valor dos gastos prvidnciários (G*) sria: 8 A hipóts é qu uma vz ingrsso no stor público o trabalhador não rtorna ao stor privado. 6
N G * = 13. a i. w i (11) i = 1 A difrnça ntr G* arrcadação obtida com bas na alíquota vignt nos gra uma stimativa do déficit d quilíbrio. Part dss déficit sria xplicada pla não transfrências das contribuiçõs fitas ao INSS. Sja A a arrcadação qu considra a alíquota α, ao invés d a, ntão a part do déficit dvido as não transfrências do INSS sria dada por G* A. III. Estimando os Parâmtros do Modlo Para providnciar uma stimativa das alíquotas atuarialmnt justas, fazs ncssário obtr uma stimativa para os parâmtros n, x, g, k T, M Z. O primiro parâmtro é o msmo para todos os indivíduos, nquanto x, g k variam ntr difrnts grupos d trabalhadors, sgundo algumas caractrísticas dmográficas. Por fim, os parâmtros T, M Z srão avaliados para cada um dos srvidors, sparadamnt. A idéia é simular os impactos d longo prazo das rgras atuais. Ao invés d sprarmos o tmpo ncssário para qu todos os srvidors (ativos inativos) stjam sujitos às msmas rgras, supõs qu as rgras atualmnt vignts tnham sido implmntadas há mais d quarnta anos, d modo qu las tnham stado prsnts m todo histórico d trabalho dos atuais srvidors públicos 9. III.1. A Taxa d Crscimnto da Força d Trabalho Admitis qu a força d trabalho no príodo t ( N ) sja dada por: t nt N t = N (12) ou, ln N t ln N + nt (13) = Com bas na quação (13) stimous uma rgrssão, d mínimos quadrados ordinários, do logaritmo da força d trabalho contra o tmpo mais uma constant. A bas d dados utilizada foi a PNAD 199221. Para fitos d ilustração, stimous, também, a msma quação para o tamanho da população para o tamanho da força d trabalho no stor público (total, municipal, stadual fdral). Os rsultados stão aprsntados na tabla 1. 9 Assim, stamos dsconsidrando mudanças comportamntais qu possam surgir m virtud d altraçõs nas rgras da prvidência social. 7
Tabla 1: Taxas d Crscimnto (n) População,153 População Economicamnt Ativa (PEA),186 Ocupados do stor público 1,28 Ocupados do stor público 1 Esfra Fdral Ocupados do stor público 1 Esfra Estadual Ocupados do stor público 1 Esfra Municipal,82,26,698 1 Os ocupados do stor público inclum apnas os trabalhadors statutários os militars. III.2. A Alíquota d Contribuição para o INSS A quação (7) prssupõ a xistência d uma única alíquota d contribuição, a qual vigora por todo o tmpo qu o indivíduo é contribuint do INSS. Isso é vrdad para a parcla do mprgador, qu corrspond a 2% do salário 1. Entrtanto, a alíquota rfrnt à parcla do trabalhador varia com o salário. As alíquotas vignts m stmbro d 21 stão aprsntadas na tabla 2. Tabla 2: Alíquotas d Contribuição do INSS Emprgados Salário Alíquota até R$ 429,,765 ntr R$ 429,1 R$ 54,,865 ntr R$ 54,1 R$ 715,,9 ntr R$ 715,1 R$ 1.43,,11 acima d R$ 1.43,,11 sobr R$ 1.43, O procdimnto adotado para dtrminação da alíquota (x) foi para cada assalariado com cartira assinada, amostrado na PNAD21 computar a alíquota 1 Excção é fita para o caso das mprsas do stor financiro, ond a alíquota é d 22,5%. Essa difrnciação srá dsconsidrada. 8
ftiva, qu é a razão ntr o valor da contribuição o salário bruto. D poss das alíquotas ftivas individuais, xtraius as médias por grupos d scolaridad gênro, as quais foram utilizadas nas simulaçõs do trabalho. A tabla 3 aprsnta ssas alíquotas para alguns grupos d scolaridad gênro. Tabla 3: Alíquota Eftiva Emprgado mais Emprgador Anos d Estudo Homm,2788 Alíquota Mulhr,2771 4,2827,2777 8,2847,2791 12,2882,2868 15,281,2897 III.3. A Taxa d Crscimnto Salarial por Tmpo d Srviço (g k) Com bas na quação (1), qu fixa a volução salarial dos srvidors públicos (statutários militars), podmos obtr: ln wt = wt + gt w t ln w + ht (14) =, ond w t é o salário qu o srvidor rcbria, m t, caso tivss acabado d ingrssar no srviço público (mantida fixa a idad d ingrsso no srviço público) o trmo t, multiplicando a variávl g, md o tmpo d srviço no stor público. A variávl w t dpnd d um conjunto d caractrísticas individuais do posto d trabalho qu o srvidor ocupa no momnto d ingrsso. Assim, admitius qu, m um dtrminado príodo d tmpo, os salários dos srvidors públicos podm sr dscritos por: ln w = α + X θ + gt + u (15) i i i i 9
Na quação (15), X i rprsnta o vtor d caractrísticas qu aftam o salário inicial do srvidor i, nquanto u i é um trmo rro qu atnd as hipótss usuais. Dst modo, a idntificação d g s du por stimar a quação (15) por mínimos quadrados ordinários, ond as variávis qu compõm a vtor X foram: idad qu ingrssou no srviço público, quadrado da idad d ingrsso, anos compltos d studo, quatro variávis dummis para as macrorgiõs brasiliras (sul, nort, nordst cntroost sudst é rfrência), uma variávl dummy para rgião mtropolitana, uma variávl dummy para rgião urbana, uma variávl dummy para gênro (homm igual a um) duas dummis para sfra d govrno (municipal stadual fdral é rfrência). A rgrssão foi stimada para todos os srvidors públicos amostrados na PNAD d 21. Na spcificação acima, admits qu a progrssão salarial, ao longo da carrira, não difr ntr indivíduos com difrnts caractrísticas. Entrtanto, sabs a progrssão na carrira difr ntr indivíduos com difrnts caractrísticas, m particular, m rlação à ducação. Assim, prmitius qu g variass com o nívl ducacional gênro, incluindo a intração dssas variávis com tmpo d xpriência t (mdido m anos): g = a + a1 anos d studo + a2 gênro. O msmo procdimnto foi ralizado para idntificar k, ond todos os mprgados formais (com cartira) amostrados na PNAD21 foram utilizados na stimação. Nst caso, xcluírams as dummis d sfra d govrno, a idad d ingrsso é a idad qu comçou a trabalhar t rprsnta o tmpo no mrcado d trabalho (idad atual mnos idad qu comçou a trabalhar). Os rsultados d g k para alguns grupos spcíficos d trabalhadors são aprsntados na tabla 4. Tabla 4: Evolução Salarial por Tmpo d Srviço Anos d Estudo g k Homm Mulhr Homm Mulhr,298,174,99,12 4,295,171,18,93 8,292,168,261,175 12,289,165,343,256 15,287,162,44,317 Os dados mostram qu a volução salarial, por tmpo d srviço, no stor público não s altra com o nívl d instrução, nquanto qu no stor privado a progrssão salarial é 1
mais rápida para os mais ducados. Em ambos os casos a progrssão na carrira é mais rápida para os homns do qu para as mulhrs. III.4. Tmpo d Trabalho Duração do Bnfício (T, B Z) A PNAD possui apnas duas informaçõs sobr o histórico d trabalho qu nos auxiliam na idntificação d T, M Z, qu são: tmpo qu sta no mprgo atual idad qu comçou a trabalhar 11. Admitius qu o trabalhador, ao ingrssar no srviço público, prmanc no msmo mprgo até o momnto da aposntadoria qu todo trabalho antrior s du como assalariado no mrcado d trabalho formal. Admitius também qu os atuais srvidors não tivram intrrupçõs como mmbros da força d trabalho, dsd do momnto d ingrsso no mrcado d trabalho. Assim, o tmpo d prmanência no mrcado d trabalho d cada srvidor foi idntificado pla difrnça ntr a idad atual a idad qu comçou a trabalhar 12. Por sua vz, a variávl Z é idntificada pla difrnça ntr tmpo d prmanência no mrcado d trabalho tmpo qu o srvidor ncontras no mprgo atual. Dado Z, o tmpo d srviço no stor público com bas nas rgras vignts do RPPS 13 é possívl, também, idntificar T. Além disso, podmos dtrminar, para cada srvidor, a idad qu l trá no tmpo T, assim, stimar o tmpo sprado d vida após a aposntadoria 14. Caso os bnfícios cssassm com a mort do titular, isso sria suficint para idntificar M. Entrtanto, como o bnfício é intgralmnt rpassado para o cônjug 15, a duração sprada do bnfício pod difrir do tmpo d sobrvida do titular. Para dar conta dss fato, as tábuas d mortalidad foram rcalculadas. Em primiro lugar, computous, para os indivíduos d uma dtrminada idad gênro, a proporção daquls qu possum cônjug prsnt (p c ). Para os qu possum cônjug prsnt, a idad média do cônjug foi calculada, com bas nisso, o tmpo médio d sobrvida do cônjug. Dfinindo S T como o tmpo sprado d sobrvida d indivíduos d dtrminada idad gênro S C como o tmpo d sobrvida do cônjug, o tmpo sprado da duração do bnfício dos indivíduos qu s aposntam m dtrminada idad é dtrminado por: 11 A PNAD, por xmplo, não idntifica, para aposntados pnsionistas, a origm do bnfício: s provnint do INSS ou do RPPS. 12 Estamos admitindo qu as rgras atuais do INSS do RPPS vigoraram durant todo o histórico d trabalho dos srvidors amostrados na PNAD21, ou sja, utilizarmos sss trabalhadors, muitas vzs sujitos a divrsas rgras, para vrificar os impactos d longo prazo das rgras atuais. Por ss motivo, para todos aquls qu comçaram trabalhar com idad infrior a 16 anos, admitius 16 anos como a idad d ingrsso no mrcado d trabalho, dado qu ssa é a idad mínima vignt para s contratar trabalhadors formais. 13 Adotarams as rgras da Emnda Constitucional n o 2 d 16/12/98, para os novos srvidors (não foram considradas as rgras d transição para srvidors antigos). As rgras adotadas foram: i) idad mínima d 6 anos (homns) 55 anos (mulhrs); ii) tmpo d contribuição mínimo d 35 anos (homns) 3 anos (mulhrs); iii) plo mnos 1 anos no srviço publico. Além dssas rgras xist a xigência d 5 anos na msma função, a qual foi dsconsidrada m virtud da incapacidad d idntificação na PNAD. Admitius também qu nnhum srvidor obtnha aposntadoria por idad. Homns com 65 anos mulhrs com 6 anos qu não atingm o tmpo mínimo d contribuição podm optar por uma aposntadoria proporcional ao tmpo d contribuição. 14 Para isso, utilizous a tábua d mortalidad (21) forncida plo IBGE. 15 Para fitos d simulação, ignorous a transfrência dos bnfícios para os filhos para cônjugs ausnts, mas qu rcbm pnsão alimntícia. 11
( pc ) ST + pc S max( ) B = 1 S = S T, S C (16) Tabla 5: Tábuas d Mortalidad Anos d Estudo 55 56 57 58 59 6 61 62 63 64 65 66 67 68 69 7 71 72 73 74 75 76 77 78 78 8 81 82 83 84 Básica Ajustada Homm Mulhr Homm Mulhr 23,6 23,6 22,8 22,8 22 22 21,2 21,2 2,4 2,4 16,1 19,6 23,97 19,6 15,4 18,8 22,92 18,8 14,8 18,1 22,19 18,1 14,1 17,3 2,67 17,3 13,5 16,6 2,41 16,6 12,9 15,8 19,38 15,8 12,2 15,1 18,59 15,1 11,6 14,4 17,91 14,4 11 13,7 17,88 13,7 1,5 13 16,98 13 9,9 12,3 16,95 12,3 9,4 11,7 15,51 11,7 8,8 11,1 14,75 11,1 8,3 1,4 14,4 1,4 7,9 9,9 13,4 9,9 7,4 9,3 12,48 9,3 7 8,7 12,36 8,7 6,5 8,2 12,17 8,2 6,1 7,7 1,7 7,7 5,8 7,2 11,33 7,2 5,4 1,51 5,4 1 5,4 9,91 5,4 9,77 5,4 9,63 A tábuas d mortalidad (básica ajustada) são aprsntadas na tabla 5, nquanto as médias d T, B Z aparcm na tabla 6. No caso das mulhrs não xist difrnça ntr a tábua d mortalidad básica a ajustada, dado qu, m média, o tmpo d sobrvida do cônjug é mnor. É intrssant notar qu a xpctativa d duração do bnfício dos homns mulhrs, na idad mínima d aposntadoria, é, praticamnt, a msma: 23,97 para os homns 23,6 para as mulhrs. Ess rsultado é confirmado na tabla 6, ond o tmpo médio da duração do bnfício, para o conjunto dos srvidors públicos, é aprsntado. Assim, as mulhrs, apsar d s aposntar mais cdo é possuir uma maior 12
xpctativa d vida, não possum uma maior duração do príodo d rcbimnto d bnfícios. Entrtanto, os homns possum, m média, um maior tmpo d contribuição no srviço público do qu as mulhrs. Por fim, cab rssaltar qu os mais scolarizados tndm a possuir um maior tmpo d contribuição no srviço público um mnor tmpo d contribuição ao INSS. Tabla 6: Médias do Tmpo d Contribuição d Bnfício Anos d Homm Mulhr Estudo T B Z T B Z 26,8 23,7 18,73 2,25 22,38 18,53 4 27,75 23,39 19 22,24 22,3 16,14 8 34,32 23,81 9,15 24,8 22,95 13,16 12 36,9 23,89 5,72 3,58 23,46 6,63 15 31,97 23,75 1,4 27,8 23,19 8,64 Total 33,39 23,76 9,59 27,17 23,1 9,92 IV. Rsultados A tabla 7 aprsnta os principais rsultados do trabalho. Nla podmos obsrvar as alíquotas médias para o conjunto dos srvidors públicos, bm como para vários subgrupos dsss srvidors 16. Além das médias, a tabla aprsnta, também, a razão 9/1, como uma mdida d disprsão. A razão 9/1 mostra a distância ntr a alíquota do indivíduo localizado no nono décimo da distribuição d alíquotas a alíquota do indivíduo localizado no primiro décimo. Tanto a média como a razão 9/1 foram computadas para a situação ond as contribuiçõs ao INSS foram dsconsidradas (a), como para situação ond las foram incluídas (α). Os rsultados apontam para uma alíquota média d,7319 quando as contribuiçõs ao INSS não são incluídas d,6226 quando las são considradas, portanto, muito acima das atuais contribuiçõs dos srvidors públicos. Msmo considrando uma alíquota d contribuição d 33%, o déficit strutural staria m torno d 54,9% 47,% dos gastos prvidnciários, dsconsidrando considrando as contribuiçõs ao INSS. Val rssaltar qu as alíquotas d quilíbrio não considram os riscos imprvisívis: por invalidz 16 A alíquota média é a w i w i i 13
mort. Considrando uma alíquota d 3% para tais riscos o déficit strutural sria d 56,7% 49,4%, rspctivamnt. Apsar d significativo, o déficit strutural é snsivlmnt mnor qu o déficit corrnt aprsntado plo Ministério da Prvidência Assistência Social. Em 21 as dspsas corrnts dclaradas plo Ministério da Prvidência Assistência Social foram d R$ 5 bilhõs as contribuiçõs foram d R$ 6,3 bilhõs. As contribuiçõs não considram a part do mprgador. Supondo uma contribuição do mprgador na razão 2 para 1, as contribuiçõs sriam d R$ 18,9 bilhõs, corrspondndo a um déficit d 66,5% dos gastos prvidnciários. A tabla 8 aprsnta as contribuiçõs dspsas prvidnciárias dos srvidors públicos (União, Estados Municípios), com bas nas informaçõs corrnts do Ministério da Prvidência Assistência Social com bas nas stimativas do modlo 17. Para cálculo do déficit d quilíbrio considrous uma alíquota d 3% para cobrtura do risco d invalidz mort. Incluindo a parcla d contribuição rfrnt ao mprgador, o déficit corrnt é da ordm d R$ 37,5 bilhõs, corrspondndo a 3,1% do PIB, nquanto qu o déficit d quilíbrio, quando não s considram as contribuiçõs ao INSS, é da ordm d R$ 25,6 bilhõs, ou d 2,2% do PIB. A difrnça ntr o déficit corrnt é o déficit d quilíbrio, além d rros d stimativa, podriam sr xplicados por, plo mnos, dois motivos: ii) as rgras da EC 2 d 16/12/1998, utilizadas nas simulaçõs, não vigoram para os atuais srvidors aposntados ii) a xistência d dsquilíbrio ntr as taxas d ingrsso d novos srvidors d novos aposntados. O qu as simulaçõs apontam é qu o déficit da prvidência dos srvidors públicos convrg para 2,2% do PIB, caso as rgras da EC 2 fossm mantidas por tmpo suficint. E qu dss déficit apnas 73% é, d fato, um déficit do RPPS, a difrnça rfrs a transfrências não ftuadas plo INSS. O déficit d quilíbrio do RPPS sria d 1,6% do PIB. Rtornando a tabla 7, podmos obsrvar qu quando as contribuiçõs ao INSS são lvadas m considração as alíquotas médias dos subgrupos s tornam muito mais parcidas, ao rdor d,62. A disprsão dntro dos grupos também s rduz significativamnt quando as contribuiçõs ao INSS são incluídas. Na anális dos subgrupos, dstaqu dv sr dado à comparação por gênro. Os rsultados indicam qu as mulhrs possum uma alíquota mnor do qu os homns, apsar d possuírm uma mnor idad d aposntadoria uma maior xpctativa d vida condicional a idad. Part da xplicação para ss fato já foi discutida antriormnt: a duração sprada dos bnfícios dos homns não difr snsivlmnt do das mulhrs. Isso porqu o bnfício é rpassado ao cônjug. Além disso, as mulhrs possum uma mnor progrssão salarial do qu os homns quanto maior a progrssão salarial maior dv sr a alíquota atuarialmnt justa. Hoj vários analistas qustionam a rgra qu impõ uma idad mínima d aposntadoria mnor para as mulhrs. Esss críticos algam não xistir qualqur justificativa, do ponto d vista atuarial, para isso, uma vz qu as mulhrs vivm mais qu os homns. O qu o prsnt trabalho mostra é qu, plo mnos no caso dos srvidors públicos, parc, sim, xistir uma justificativa atuarial para tal rgra. 17 O modlo foi stimado com bas na PNAD21, cujas informaçõs rfrms ao mês d stmbro. Para s obtr valors anuais os rsultados foram multiplicados por 13. 14
Tabla 7: Alíquotas Atuarialmnt Justas Grupos a Média Disprsão Média (9º/1º) Gênro Homns,735 1,249/,5726= 1,7899 Mulhrs,7282 1,141/,5111= 2,2323 Escolaridad a 4 anos d studo,8969 1,5256/,5825= 2,6189 5 a 8,7438 1,1127/,5671= 1,9621 9 a 11,6937,9355/,5276= 1,7732 12 ou mais,7347,9828/,5234= 1,8778 Esfra d Govrno Fdral,7134,8959/,5579= 1,658 Estadual,72,9916/,5355= 1,8517 Municipal,7825 1,259/,525= 2,3981 Macro Rgião Nort,7371 1,77/,5394= 1,9849 Nordst,724 1,372/,5263= 1,978 Sudst,734 1,14/,542= 2,439 Sul,722 1,796/,5256= 2,542 Cntro Ost,7486 1,1182/,5318= 2,128 Catgoria d Srvidor Militar,63,6278/,5593= 1,1224 Civil,749 1,14/,5315= 2,771 Total,7319 1,895/,5362= 2,319 α disprsão (9º/1º),6451,7625/,5622= 1,3562,5962,7519/,4898= 1,5353,6319,8273/,4914= 1,6837,6197,7618/,5311= 1,4342,638,727/,528= 1,4334,6311,7648/,53= 1,5288,6269,749/,5375= 1,3114,6178,7331/,528= 1,4581,6273,817/,4972= 1,6126,6266,751/,522= 1,4936,621,7382/,4999= 1,4766,6228,7648/,555= 1,513,6155,7665/,4996= 1,5342,6317,7622/,517= 1,5193,5783,5976/,5542= 1,784,6257,7641/,51= 1,5251,6226,7558/,53= 1,526 15
Tabla 8: Rcitas, Dspsas Rsultados da Prvidência dos Srvidors Públicos (União, Estados Municípios) 21. R$ bilhõs % PIB Dspsa Corrnt MPAS 5 4,8 Rcitas Corrnts (1) MPAS 6,3,5 Rcitas Corrnts (2) MPAS 18,9 1,5 Déficit Corrnt (1) MPAS 5,1 4,2 Déficit Corrnt (2) MPAS 37,5 3,1 Dspsas d Equilíbrio (1) 45,4 3,8 Dspsas d Equilíbrio (2) 39,3 3,3 Rcitas Corrnts (1) PNAD* 6,6,5 Rcitas Corrnts (2) PNAD** 19,8 1,6 Déficit d Equilibrio (1:1) 38,8 3,3 Déficit d Equilibrio (1:2) 25,6 2,2 Déficit d Equilibrio (2:1) 32,7 2,8 Déficit d Equilibrio (2:2) 19,5 1,6 Rcita Corrnt (1): não inclui a contribuição do mprgador Rcitas Corrnts (2): inclui a contribuição do mprgador na razão 2 para 1 * Considra uma alíquota d 11% do salário ** Considra uma alíquota d 33% do salário Dspsas d Equilíbrio (1): dsconsidra a arrcadação ao INSS Dspsas d Equilíbrio (2): inclui a arrcadação ao INSS V. Considraçõs Finais O trabalho tv por objtivo calcular as alíquotas atuarialmnt justas para o Rgim d Prvidência dos Srvidors Públicos. A stratégia adotada foi stimar, para cada srvidor publico amostrado na PNAD21, a alíquota ncssária para fazr frnt aos bnfícios sprados do Rgim Próprio d Prvidência dos Srvidors RPPS. As rgras considradas foram aqulas m vigor a partir d 16/12/98, para os novos srvidors. Assim, procurous vrificar os impactos d longo prazo das mudanças da Emnda Constitucional n o 2. Como os impactos compltos d uma mudança nas rgras da prvidência dmoram d 3 a 4 anos, admitius qu as rgras da EC 2 tnham vigorado plos últimos 3 ou 4 anos. O argumnto cntral do trabalho é qu um rgim d prvidência dsnhado para vigorar por um longo príodo d tmpo dv lvar m conta a taxa d juros d quilíbrio d longo prazo. Assim, admitius qu, no quilíbrio d longo prazo, a taxa d juros (r) s iguala ao crscimnto da produtividad da conomia (h) mais a taxa d crscimnto da força d trabalho (n). Como, m quilíbrio, a taxa d juros s iguala à produtividad marginal do capital, r = h + n atnd a rgra d ouro, a qual maximiza a trajtória do consumo pr capita. Quando ssa taxa d juros é utilizada, a alíquota d contribuição atuarialmnt justa é a msma qu, no quilíbrio d longo prazo, iguala o valor das contribuiçõs ao valor dos bnfícios corrnts, m um sistma d rpartição. Assim, ajust 16
fiscal justiça atuarial não sriam dois aspctos distintos, mas, ants, duas facs da msma moda. As alíquotas d quilíbrio foram, m média,,7319 quando as contribuiçõs ao INSS são dsconsidradas,6226 quando as contribuiçõs ao INSS são incluídas. Isso produz um déficit strutural 1,6% do PIB quando a parcla d contribuição do mprgador é considrada. Apsar d significativo tal déficit é mnor qu o déficit corrnt, qu é d crca 3,1% do PIB. O rsultados do trabalho dão subsídios para s dfndr, do ponto d vista atuarial, qu as mulhrs possuam uma idad mínima d aposntadoria mnor qu os homns. VI. Rfrências bibliográficas Blanchard, O. J. Fischr, S. Lcturs on Macroconomics. Th MIT Prss, Cambridg, Massachustts, 1989. Instituto Libral, Prvidência Social no Brasil: Uma Proposta d Rforma. Rio d Janiro, Instituto Libral, 1991. Ministério da Prvidência Assistência Social, Livro Branco da Prvidência Social, Brasília, MPAS, 22. Olivira, F. E. B., Bltrão, K. I. Maniro, L. V. F. Alíquotas Equânims para um Sistma d Sguridad Social. IPEA, Txto para Discussão n o 524, 1997. Olivira, F. E. B., Bltrão, K. I. Pasinato, M.T. Rforma Estrutural da Prvidência: Uma Proposta para Assgurar Protção Social Equidad. IPEA, Txto para Discussão n o 69, 1999. 17
Apêndic Alíquota d Equilíbrio m um Sistma d Rpartição Uma vz qu a produtividad (h) ntra tanto na taxa d juros como no aumnto dos salários, podmos ignorála supor h=. Suponha qu a primira gração ntra no sistma no instant zro. Para simplificar, admita qu a primira gração tm tamanho um. A cada instant aparc uma nova gração (1 + n) vzs maior do qu a gração antrior. O fato d, no príodo d contribuição, os salários crscrm, por instant d tmpo, a uma taxa g, pod sr pnsado como um aumnto no tamanho da gração ao invés d um aumnto d salário. Assim, a gração qu ingrssou no mrcado d trabalho no instant zro com gt tamanho um, atingirá, no príodo T, o tamanho. Ess tamanho é mantido fixo até M. No início as contribuiçõs crscm não há bnfícios para srm pagos. O suprávit orçamntário atingirá su máximo m T, quando a primira gração s aposnta. O sistma ating o quilíbrio d longo prazo m M, quando a primira gração sai do sistma. Nss ponto o númro d bnficiários sobr o númro d contribuints dá a alíquota d contribuição ncssária para mantr os bnfícios iguais aos salários brutos ao longo do tmpo. Not qu, como no sistma brasiliro, o valor do bnfício (W) é suprior ao salário líquido dos trabalhadors [(1 a)w]. Quando o sistma ating a idad M, o númro d bnficiários é dado por: N B = M T gt n ( M T ) dt Por sua vz o númro d contribuints sria: N C = T n ( M t ) gt dt A alíquota d contribuição qu quilibra o sistma é: N N B C = gt ( g n) ( g n) T 1 nt n nm Not qu a quação acima é idêntica a quação (6), qu dtrmina a alíquota atuarialmnt justa. 18