Modelos Teóricos de Administração Pública Prof. Leonardo Albernaz
Administração Pública É todo o aparelho do Estado pré-orientado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. Fonte: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995
Administração Pública: Modelos Teóricos PATRIMONIALISTA BUROCRÁTICO GERENCIAL
Administração Pública Patrimonialista O Patrimonialismo significa a incapacidade ou a relutância do poder absolutista em distinguir entre o patrimônio público e os seus bens privados. A administração patrimonialista é caracterizada pela dificuldade de definição do que venha ser o patrimônio público e o privado, o que pode permitir a proliferação de nepotismo e de corrupção. (BRESSER PEREIRA)
Administração Pública Patrimonialista Historicamente, este tipo de administração corresponde ao Estado Absolutista, que prevaleceu até o século XVIII.
Administração Pública Patrimonialista O aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração.
Administração Pública Patrimonialista: Declínio (1) Causas que levaram à formação da administração pública burocrática: 1. Processo de racionalização capitalista As organizações complexas, privadas e públicas, devem profissionalizar sua gestão, padronizar os métodos administrativos e buscar maior eficácia em suas ações, em termos de estrutura hierárquica e qualificação dos funcionários.
Administração Pública Patrimonialista: Declínio (2) 2. Expansão do papel do Estado No início: Expansão: Exército regular e tributação eficiente. Direitos de propriedade, proteção legal, atividades regulatórias e investimento em infraestrutura.
Administração Pública Patrimonialista: Declínio (3) 3. Democracia e políticas públicas para garantir direitos sociais Ampliação do sufrágio, levando a políticas sociais, que demandavam uma burocracia profissional. A democracia e ampliação dos direitos tornou mais igualitário o acesso aos cargos públicos.
Administração Pública Patrimonialista: Declínio (4) Porém... Em muitos casos, houve a criação de outra lealdade patrimonial, a clientelista, cujo objetivo era retribuir com cargos públicos aos apoios recebidos. Isso ocorreu nos Estados Unidos, na Inglaterra, no Brasil. (Fernando Abrucio)
Administração Pública: Modelos Teóricos PATRIMONIALISTA BUROCRÁTICO GERENCIAL
Administração Pública Burocracia Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. São sempre necessários controles rígidos dos processos (ex.: admissão de pessoal, compras). (Bresser-Pereira)
Administração Pública Burocracia O controle transforma-se na própria razão de ser do funcionário. O Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos. Seus defeitos: a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos. (Bresser-Pereira)
Administração Pública Burocracia Estes defeitos não foram determinantes na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. (Bresser-Pereira)
Administração Pública Burocracia Características 1. Caráter legal (normas) 2. Caráter racional 3. Comunicação formal 4. Impessoalidade 5. Valorização da hierarquia 6. Autoridade formal 7. Separação entre Política e Administração
Administração Pública Burocracia Características 8. Padronização de procedimentos 9. Meritocracia 10. Valorização da qualificação técnica 11. Especialização 12. Profissionalização dos indivíduos 13. Previsibilidade dos comportamentos
Administração Pública Burocracia Vantagens 1. Redução de custos e erros 2. Comunicação eficiente 3. Decisões rápidas 4. Minimização de atritos 5. Estabilidade e confiabilidade 6. Benefícios para os trabalhadores 7. Eficiência da organização no alcance de seus objetivos
Administração Pública Burocracia Disfunções 1. Internalização das regras 2. Excesso de formalismo e de conformidade às normas 3. Resistência a mudança 4. Despersonalização dos relacionamentos 5. Valorização excessiva da autoridade 6. Despreocupação com os resultados 7. Perda da capacidade de inovação
Administração Pública Burocracia O modelo de administração pública burocrática é comumente citado como modelo burocrático weberiano, pois foi Max Weber o primeiro a descrever uma estrutura burocrática em sua forma típica ideal. (Bresser-Pereira)
Administração Pública Burocracia Declínio (Desafios mundiais a partir de 1970) Crise do Estado: crise fiscal e enfraquecimento do poder estatal frente à globalização Transformações tecnológicas e produtivas, que exigem um Estado mais ágil e eficiente Mudanças sociais e culturais aumentaram as demandas por direitos e novas políticas estatais Democratização e ampliação da esfera pública, aumentando o número de atores sociais relevantes (ABRUCIO)
Administração Pública: Modelos Teóricos PATRIMONIALISTA BUROCRÁTICO GERENCIAL
Fator 1: Surgimento do Modelo Gerencial Crise econômica mundial, iniciada em 1973, na primeira crise do petróleo, e reforçada em 1979, na segunda crise do petróleo. A economia mundial enfrentou um grande período recessivo nos anos 80 e não retomou os níveis de crescimento das décadas de 50 e 60. Na escassez, o Estado foi o principal prejudicado, entrando em grave crise fiscal. (ABRUCIO)
Fator 2: Surgimento do Modelo Gerencial Crise Fiscal: os governos não tinha mais como financiar seus déficits crescentes. Sobretudo nos Estados Unidos e na Inglaterra, iniciava-se uma revolta dos taxpayers (contribuintes) contra a cobrança de mais tributos, sem relação direta com a melhoria dos serviços públicos. Os governos estavam sobrecarregados de atividades acumuladas no pósguerra. Os grupos não queriam perder o que consideravam conquistas. (ABRUCIO)
Fator 3: Surgimento do Modelo Gerencial Tratava-se do que a linguagem da época chamava de situação de ingovernabilidade : Os governos estavam inaptos para resolver seus problemas. (ABRUCIO)
Fator 4: Surgimento do Modelo Gerencial A globalização e todas as transformações tecnológicas que transformaram a lógica do setor produtivo afetaram de maneira decisiva o Estado e sua capacidade de formular políticas econômicas de forma autônoma. (ABRUCIO)
Administração Pública Gerencial Surge na segunda metade do século XX, como resposta à expansão das funções econômicas e sociais do Estado e ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial. A eficiência da administração pública, com a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, em benefício do cidadão, torna-se essencial. (BRESSER-PEREIRA)
Administração Pública Gerencial A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos. Começa a se desenvolver uma cultura gerencial nas organizações. (BRESSER-PEREIRA)
Administração Pública Gerencial A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons se as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas, e não apenas porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros. (Bresser-Pereira)
Administração Pública Gerencial O paradigma gerencial contemporâneo é fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão. Demanda formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. (Bresser-Pereira)
Administração Pública Gerencial Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. Mantém a avaliação sistemática, a recompensa pelo desempenho, a capacitação permanente, características da boa administração burocrática. Adiciona os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados e da competição administrada. (Bresser-Pereira)
Administração Pública Gerencial A administração pública gerencial constitui um avanço e um certo rompimento com a burocrática. A administração pública gerencial conserva da anterior, embora flexibilizando, alguns princípios fundamentais (meritocracia, carreiras, avaliação de desempenho, treinamentos sistemáticos). A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos e concentra-se nos objetivos e resultados. (Bresser-Pereira)
Administração Pública Gerencial Contratualização de Resultados: 1. Definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade. 2. Garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros à sua disposição para atingir os objetivos contratados. 3. Controle a posteriori dos resultados.
Administração Pública Gerencial Propõe-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de concorrência entre as unidades. Quanto às estruturas organizacionais, buscam-se a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos. A administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e das organizações da sociedade civil. (Bresser-Pereira)
Gerencialismo x Administração de Empresas A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com ela. A receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente; a receita do Estado provém de impostos. O mercado controla a administração das empresas; a sociedade controla a administração pública. A administração de empresas está voltada para o lucro privado; a administração pública gerencial está diretamente voltada para o interesse público. (Bresser-Pereira)
Surgimento do Modelo Gerencial Desde o final da década de 70, a reforma do Estado se tornou palavra de ordem em quase todo o mundo. O antigo consenso social a respeito do papel do Estado perdia forças rapidamente, sem nenhuma perspectiva de retomar o vigor. A introdução do modelo gerencial no setor público faz parte deste contexto. (ABRUCIO)
Gerencialismo Os conceitos do managerialism invadiram o setor público dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha, a partir da eleição dos governos conservadores. No início, consistia na utilização dos instrumentos do modelo gerencial segundo um modelo conhecido como gerencialismo puro, direcionado à redução de custos e ao aumento da eficiência e produtividade da organização. (ABRUCIO)
Gerencialismo Recentemente, o modelo gerencial não tem sido utilizado apenas como um mecanismo para reduzir o papel do Estado. O managerialism uniu-se a conceitos como busca contínua da qualidade, descentralização e avaliação dos serviços públicos pelos consumidores/cidadãos. Há mais de um modelo gerencial: surgiram diversas respostas à crise do modelo burocrático weberiano. (ABRUCIO)
Evolução do Modelo MODELO GERENCIAL PURO Economia / Eficiência Taxpayers (contribuintes) CONSUMERISM Efetividade / Qualidade Clientes / Consumidores PUBLIC SERVICE ORIENTATION Accountability / Equidade Cidadãos (ABRUCIO)
Gerencialismo Puro O modelo gerencial puro foi o primeiro a ser implantado no caso inglês e, com algumas modificações, na experiência americana durante o governo de Reagan. O managerialism foi utilizado no setor público para diminuir os gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficiência governamental. Tinha como eixo central o conceito de produtividade: o ponto central do modelo gerencial puro é a busca da eficiência. (ABRUCIO)
Gerencialismo Puro Definição clara das responsabilidades de cada funcionário dentro das agências governamentais Definição precisa dos objetivos organizacionais, analisados em sua substância e não como processos administrativos Aumento da consciência a respeito do valor dos recursos (value money) públicos, incorporando o valor da eficiência na lógica de funcionamento da burocracia. (ABRUCIO)
Consumerismo O novo paradigma resultaria da síntese entre os antigos valores do serviço público (modelo weberiano) e a orientação para uma melhor performance do setor público como um todo. Perspectiva voltada à satisfação do público, intitulada paradigma do consumidor (consumer paradigm). (ABRUCIO)
Consumerismo Estratégias para tornar o poder público mais ágil: Descentralização, com opções caso determinado equipamento social não esteja funcionando a contento. Incentivo à competição entre as organizações do setor público. Adoção de um novo modelo contratual para o serviços públicos. (ABRUCIO)
Consumerismo O programa do governo inglês mais importante no sentido de priorizar o consumidor foi o Citizen s Charter. Baseou-se no princípio de que os serviços públicos devem estar mais direcionados às necessidades definidas pelo público diretamente afetado. Consistiu na implantação de programas de avaliação de desempenho organizacional de acordo com dados recolhidos juntos aos consumidores. (ABRUCIO)
Public Service Orientation A reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparência, participação política equidade e justiça. O PSO foi criado a partir de uma questão do modelo gerencial: a descentralização, a partir da qual foram formulados os conceitos do PSO. (ABRUCIO)
Public Service Orientation É a partir do conceito de esfera pública (public domain) que é estruturado o conjunto de ideias do PSO. A esfera pública como ambiente de transparência e de aprendizado social deve estar presente na organização interna da administração pública, sobretudo no momento de elaboração das políticas públicas. (ABRUCIO)
Public Service Orientation O planejamento estratégico não pode estar confinado à burocracia. Os objetivos políticos devem ser discutidos e revelados em debate público. Quanto à competição entre agências públicas, para o PSO o que é mais ressaltado é a possibilidade de cooperação entre agências por um melhor resultado global na oferta de serviços públicos. (ABRUCIO)
Public Service Orientation As discussões sobre eficiência, qualidade, avaliação de desempenho, flexibilidade, planejamento estratégico não são negadas: há a tentativa de aperfeiçoá-las. O modelo do PSO foi pensado dentro dos parâmetros do poder local, onde os cidadãos tenderiam a controlar mais a qualidade dos serviços públicos. Tem-se um concepção muito otimista com relação à possibilidade dos cidadãos resolverem na esfera local todos os problemas do setor público. (ABRUCIO)
01. A administração pública burocrática foi adotada em substituição à administração patrimonialista, segundo a qual não havia separação entre a res publica e a res privada. C
02. O modelo da administração pública patrimonialista foi o primeiro esforço do Estado em cuidar do patrimônio público, mediante a criação de mecanismos de controle e de preservação do uso indevido dos bens do Estado pelos servidores. E
03. Uma das características da administração pública patrimonialista é a ausência de carreiras administrativas definidas em sua estrutura organizacional. C
04. O modelo burocrático de administração separa o político e o administrativo. C
05. Uma organização pública que adota os pressupostos da administração burocrática busca combater o nepotismo na instituição. C
06. A organização burocrática é embasada no modelo racional-legal de administração, exclusiva da área pública, sendo caracterizada pela racionalidade decorrente da objetividade das normas de julgamento; pela impessoalidade, que se revela nos métodos objetivos de selecionar e promover funcionários; e pelo grau de previsibilidade que proporciona aos dirigentes públicos. E
07. A administração patrimonialista representa uma continuidade do modelo inspirado nas monarquias e prevalecente até o surgimento da burocracia, sendo a corrupção e o nepotismo inerentes a esse modelo. Aos cidadãos se concedem benesses, em vez da prestação de serviços, e a relação entre o governo e a sociedade não é de cidadania, e sim de paternalismo e subserviência. C
08. A ênfase da administração pública gerencial recai sobre o controle do processo em detrimento do resultado, pois, segundo esse modelo, é por meio do acompanhamento dos indicadores de tendência que os objetivos fixados são alcançados. E
09. Para Max Weber, burocracia é a organização eficiente por excelência. Ele destaca que este modelo possui características que lhe são próprias e inúmeras vantagens em relação a outras formas. Entretanto, suas disfunções fazem com que o conceito popular seja exatamente o inverso. Analise as opções a seguir e marque a resposta correta. i) A burocracia é baseada em características que têm como consequência a previsibilidade do comportamento humano e a padronização do desempenho dos participantes, cujo objetivo final é a máxima eficiência da organização.
ii) Weber viu inúmeras vantagens que justificam o avanço da burocracia sobre as demais formas de associação. iii) A burocracia apresenta disfunções que têm como consequência a previsibilidade do funcionamento da organização. iv) Weber entendia que as características da burocracia contribuíam, em parte, para a segurança dos processos organizacionais.
a) Estão corretos os enunciados i, iii e iv b) Estão corretos os enunciados ii, iii e iv c) Estão corretos somente os enunciados i e iii d) Estão corretos somente os enunciados i e ii e) Todos os enunciados estão corretos D
10. Podendo ser identificada como uma perspectiva inovadora de compreensão, análise e abordagem dos problemas da administração pública, com base no empirismo e na aplicação de valores de eficácia e eficiência em seu funcionamento, a Nova Gestão Pública propõe um modelo administrativo dotado das seguintes características, exceto:
a) direcionamento estratégico. b) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego. c) maior foco nos procedimentos e menor foco nos produtos e resultados. d) desempenho crescente e pagamento por desempenho/produtividade. e) transparência e cobrança de resultados (accountability). C