ANAC Fase 2 - Aula 2

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1 ANAC 2016 Fase 2 - Aula 2

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3 Administração Pública Patrimonialista O Patrimonialismo significa a incapacidade ou a relutância do poder absolutista em distinguir entre o patrimônio público e os seus bens privados. A administração patrimonialista é caracterizada pela dificuldade de definição do que venha ser o patrimônio público e o privado, o que pode permitir a proliferação de nepotismo e de corrupção. (BRESSER PEREIRA)

4 Administração Pública Patrimonialista Historicamente, este tipo de administração corresponde ao Estado absolutista, que prevaleceu até o século XVIII (justificado por filósofos como Jean Bodin e Thomas Hobbes). Hobbes: No início, os homens viviam em estado natural, sem lei que os submetesse. O Estado, para ele, nada mais era que o resultado de um contrato pelo qual os homens cediam todos os direitos ao rei, que fosse forte o bastante para protegê-los.

5 Administração Pública Patrimonialista O aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração.

6 Administração Pública Patrimonialista No século XVIII, a burguesia estava cada vez mais rica e ansiava pelo poder político, que não conseguira alcançar na ajuda aos reis contra os senhores feudais. Ao fim do período, levantou-se contra a monarquia absolutista e as classes privilegiadas, nobreza e alto clero. Foi a Revolução Industrial que permitiu à burguesia desenvolver o máximo de suas potencialidades e possibilitar o surgimento dos Estados democráticos.

7 Administração Pública Patrimonialista Fim do absolutismo associado à ideia de Estado, que até então era fundamentada no rei como soberano. Surge a ideia de nação, onde os déspotas esclarecidos perceberam que existia o povo que fazia parte de seu patrimônio e de sua riqueza.

8 Administração Pública Patrimonialista: Declínio (1) Causas que levaram à formação da administração pública burocrática: Processo de racionalização capitalista (Weber) As organizações complexas, privadas e públicas, devem profissionalizar sua gestão, padronizar os métodos administrativos e buscar maior eficácia em suas ações, em termos de estrutura hierárquica e qualificação dos funcionários.

9 Administração Pública Patrimonialista: Declínio (2) Expansão do papel do Estado No início: exército regular e tributação eficiente. Expansão: Direitos de propriedade, proteção legal. Atividades regulatórias e investimento em infraestrutura. Nos países em desenvolvimento, o Estado como vetor do desenvolvimento dependeu da constituição de uma burocracia meritocrática.

10 Administração Pública Patrimonialista: Declínio (3) Ampliação da liberal-democracia e surgimento de políticas públicas para garantir direitos sociais O liberalismo tornou-se liberal democracia com a ampliação do sufrágio, levando a políticas sociais, que demandavam uma burocracia profissional. A democracia e ampliação dos direitos tornou mais igualitário o acesso aos cargos públicos. A criação da burocracia esteve no centro dos conflitos da montagem da liberal democracia até a sua transformação em democracia.

11 Administração Pública Patrimonialista: Declínio (4) Em muitos casos, houve a criação de outra lealdade patrimonial, a clientelista, cujo objetivo era retribuir com cargos públicos aos apoios recebidos. Isso ocorreu nos Estados Unidos, na Inglaterra, no Brasil.

12 Administração Pública Burocrática Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos. São sempre necessários controles rígidos dos processos (ex.: admissão de pessoal, compras).

13 Administração Pública Burocrática O controle transforma-se na própria razão de ser do funcionário. O Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos. Seus defeitos: a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos.

14 Administração Pública Burocrática Estes defeitos não foram determinantes na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.

15 Administração Pública Burocrática: Características Caráter legal (normas) Caráter racional Comunicação formal Impessoalidade Valorização da hierarquia Autoridade formal Separação entre Política e Administração

16 Administração Pública Burocrática: Características Padronização de procedimentos Meritocracia Valorização da qualificação técnica Especialização Profissionalização dos indivíduos Previsibilidade dos comportamentos

17 Administração Pública Burocrática: Disfunções Internalização das regras Excesso de formalismo e de conformidade às normas Resistência a mudança Despersonalização dos relacionamentos Valorização excessiva da autoridade Despreocupação com os resultados Perda da capacidade de inovação

18 Administração Pública Burocrática O modelo de administração pública burocrática é comumente citado como modelo burocrático weberiano, pois foi Max Weber o primeiro a descrever uma estrutura burocrática em sua forma típica ideal. Weber considerava a burocracia imprescindível para a racionalização das atividades estatais, o que a classe política não conseguiria fazer sozinha; mas temia que a burocracia tivesse poder demasiado e sempre propôs um controle político.

19 Administração Pública Burocrática Não há um único modelo de administração burocrática. Fatores que podem influenciar a constituição do modelo burocrático: Cultura política: o sentido da meritocracia Modelo de construção capitalista Relações entre Estado e Sociedade

20 Administração Pública Burocrática: Declínio (1) Problemas Endógenos: A separação entre Política e Administração O fortalecimento do formalismo Uma evolução em prol do insulamento Os problemas de desempenho

21 Administração Pública Burocrática: Declínio (2) Desafios mundiais a partir de 1970: Crise do Estado: crise fiscal e enfraquecimento do poder estatal frente à globalização Transformações tecnológicas e produtivas, que exigem um Estado mais ágil e eficiente Mudanças sociais e culturais aumentaram as demandas por direitos e novas políticas estatais Democratização e ampliação da esfera pública, aumentando o número de atores sociais relevantes

22 Administração Pública Gerencial Surge na segunda metade do século XX, como resposta à expansão das funções econômicas e sociais do Estado e ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial. A eficiência da administração pública, com a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, em benefício do cidadão, torna-se essencial.

23 Administração Pública Gerencial A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos. Começa a se desenvolver uma cultura gerencial nas organizações.

24 Administração Pública Gerencial A administração pública gerencial constitui um avanço e um certo rompimento com a burocrática. A administração pública gerencial conserva da anterior, embora flexibilizando, alguns princípios fundamentais (meritocracia, carreiras, avaliação de desempenho, treinamentos sistemáticos). A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos e concentra-se nos objetivos e resultados.

25 Administração Pública Gerencial Estratégias: 1. Definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade. 2. Garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros à sua disposição para atingir os objetivos contratados. 3. Controle a posteriori dos resultados.

26 Administração Pública Gerencial Propõe-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de concorrência entre as unidades. Quanto às estruturas organizacionais, buscam-se a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos. A administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e das organizações da sociedade civil.

27 Administração Pública Gerencial A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons se as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas, e não apenas porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros.

28 Administração Pública Gerencial O paradigma gerencial contemporâneo é fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão. Demanda formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade.

29 Administração Pública Gerencial Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. Mantém a avaliação sistemática, a recompensa pelo desempenho, a capacitação permanente, características da boa administração burocrática. Adiciona os princípios da orientação para o cidadãocliente, do controle por resultados e da competição administrada.

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31 Surgimento do Modelo Gerencial Desde o final da década de 70, a reforma do Estado se tornou palavra de ordem em quase todo o mundo. O antigo consenso social a respeito do papel do Estado perdia forças rapidamente, sem nenhuma perspectiva de retomar o vigor. A introdução do modelo gerencial no setor público faz parte deste contexto.

32 Surgimento do Modelo Gerencial Fator 1: Crise econômica mundial, iniciada em 1973, na primeira crise do petróleo, e reforçada em 1979, na segunda crise do petróleo. A economia mundial enfrentou um grande período recessivo nos anos 80 e não retomou os níveis de crescimento das décadas de 50 e 60. Na escassez, o Estado foi o principal prejudicado, entrando em grave crise fiscal.

33 Surgimento do Modelo Gerencial Fator 2: Crise Fiscal: os governos não tinha mais como financiar seus déficits crescentes. Sobretudo nos Estados Unidos e na Inglaterra, iniciava-se uma revolta dos taxpayers (contribuintes) contra a cobrança de mais tributos, sem relação direta com a melhoria dos serviços públicos. Os governos estavam sobrecarregados de atividades acumuladas no pós-guerra. Vários grupos não queriam perder o que consideravam conquistas.

34 Surgimento do Modelo Gerencial Fator 3: Tratava-se do que a linguagem da época chamava de situação de ingovernabilidade : Os governos estavam inaptos para resolver seus problemas.

35 Surgimento do Modelo Gerencial Fator 4: A globalização e todas as transformações tecnológicas que transformaram a lógica do setor produtivo afetaram de maneira decisiva o Estado e sua capacidade de formular políticas econômicas de forma autônoma.

36 Gerencialismo Os conceitos do managerialism invadiram o setor público dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha, a partir da eleição dos governos conservadores. No início, consistia na utilização dos instrumentos do modelo gerencial segundo um modelo conhecido como gerencialismo puro (Abrucio), direcionado à redução de custos e ao aumento da eficiência e produtividade da organização.

37 Gerencialismo Inglaterra: Rolling Back the State Privatização de empresas nacionalizadas no pósguerra Desregulamentação Devolução de atividades governamentais à iniciativa privada ou à comunidade Tentativas de reduzir os gastos públicos

38 Gerencialismo Recentemente, o modelo gerencial não tem sido utilizado apenas como um mecanismo para reduzir o papel do Estado. O managerialism uniu-se a conceitos como busca contínua da qualidade, descentralização e avaliação dos serviços públicos pelos consumidores/cidadãos. Há mais de um modelo gerencial: surgiram diversas respostas à crise do modelo burocrático weberiano.

39 Gerencialismo Modelo Gerencial Puro Economia / Eficiência Taxpayers (contribuintes) Consumerism Efetividade / Qualidade Clientes / Consumidores Public Service Orientation Accountability / Eqüidade Cidadãos

40 Gerencialismo Há um relevante intercâmbio entre as teorias, principalmente entre consumerism e public service orientation. Há uma evolução ao longo do tempo, do gerencialismo puro ao public service orientation. Embora haja diferenças entre as teorias, elas não são mutuamente excludentes. Há uma incorporação dos aspectos positivos de cada teoria.

41 Modelo Gerencial Puro O modelo gerencial puro foi o primeiro a ser implantado no caso inglês e, com algumas modificações, na experiência americana durante o governo de Reagan. O managerialism foi utilizado no setor público para diminuir os gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficiência governamental. Tinha como eixo central o conceito de produtividade: o ponto central do modelo gerencial puro é a busca da eficiência.

42 Modelo Gerencial Puro Definição clara das responsabilidades de cada funcionário dentro das agências governamentais Definição precisa dos objetivos organizacionais, analisados em sua substância e não como processos administrativos Aumento da consciência a respeito do valor dos recursos (value money) públicos, incorporando o valor da eficiência na lógica de funcionamento da burocracia.

43 Problemas Os critérios de medição da eficiência podem se tornar tão rígidos e ineficazes quanto as regras e procedimentos do modelo burocrático weberiano. O enfoque apenas da eficiência governamental possui outro problema: a avaliação da efetividade dos serviços públicos não recebe a devida importância. Deve-se ter a noção de que o governo deve prestar bom serviços: necessidade de qualidade. Subestimação do conteúdo político da administração pública.

44 Problemas Foi proposto como uma tecnologia neutra destinada a modificar o funcionamento e a cultura do setor público. Propunham reformas ao setor público como se fosse uma organização homogênea, mas a administração pública se constitui num sistema organizacional em que há diferentes tarefas e valores pertencentes a um contexto complexo de relações com a esfera política. O modelo gerencial puro tem como base a separação entre a política e a administração.

45 Problemas Os gerencialistas puros não consideraram que a especificidade do setor público dificulta a mensuração da eficiência e a avaliação do desempenho tal como na iniciativa privada. Estão em jogo valores como eqüidade e justiça, que não podem ser avaliados por intermédio dos conceitos do managerialism puro. Esta despolitização e a ênfase no conceito de eficiência governamental fizeram com que Pollitt classificasse o managerialism como neotaylorismo.

46 Consumerismo O novo paradigma resultaria da síntese entre os antigos valores do serviço público (modelo weberiano) e a orientação para uma melhor performance do setor público como um todo. Perspectiva voltada à satisfação do público, intitulada paradigma do consumidor (consumer paradigm)

47 Consumerismo O programa do governo inglês mais importante no sentido de priorizar o consumidor foi o Citizen s Charter. Baseou-se no princípio de que os serviços públicos devem estar mais direcionados às necessidades definidas pelo público diretamente afetado. Consistiu na implantação de programas de avaliação de desempenho organizacional de acordo com dados recolhidos juntos aos consumidores.

48 Consumerismo Estratégias para tornar o poder público mais ágil: Descentralização, com opções caso determinado equipamento social não esteja funcionando a contento. Incentivo à competição entre as organizações do setor público. Adoção de um novo modelo contratual para o serviços públicos.

49 Críticas A cidadania está relacionada com o valor de accountability, que requer uma participação ativa na escolha dos dirigentes, no momento da elaboração das políticas e na avaliação dos serviços públicos. O conceito de consumidor também não responde ao problema da eqüidade, valor fundamental na administração pública.

50 Public Service Orientation A reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparência, participação política eqüidade e justiça. O PSO foi criado a partir de uma questão do modelo gerencial: a descentralização, a partir da qual foram formulados os conceitos do PSO.

51 Public Service Orientation É a partir do conceito de esfera pública (public domain) que é estruturado o conjunto de idéias do PSO. A esfera pública como ambiente de transparência e de aprendizado social deve estar presente na organização interna da administração pública, sobretudo no momento de elaboração das políticas públicas.

52 Public Service Orientation O planejamento estratégico não pode estar confinado à burocracia. Os objetivos políticos devem ser discutidos e revelados em debate público. Quanto à competição entre agências públicas, para o PSO o que é mais ressaltado é a possibilidade de cooperação entre agências por um melhor resultado global na oferta de serviços públicos.

53 Public Service Orientation As discussões sobre eficiência, qualidade, avaliação de desempenho, flexibilidade, planejamento estratégico não são negadas: há a tentativa de aperfeiçoá-las. O modelo do PSO foi pensado dentro dos parâmetros do poder local, onde os cidadãos tenderiam a controlar mais a qualidade dos serviços públicos. Tem-se um concepção muito otimista com relação à possibilidade dos cidadãos resolverem na esfera local todos os problemas do setor público.

54 EUA: Reinventando o Governo A obra de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o governo (1994), é um marco na discussão da administração pública americana. Nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo inadequado de governo. Não necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor atividade governamental. (OSBORNE & GAEBLER)

55 Reinventando o Governo Governo catalisador, a partir da redefinição do papel do governo, de provedor direto para promotor; Governo competitivo, que destaca as vantagens da competição; Governo da comunidade, que transfere responsabilidades da burocracia para o cidadão; Governo orientado por missões e resultados, que muda o enfoque em regras e procedimentos para missões e resultados; Governo voltado para clientes, que destaca o papel preponderante do governo de servir aos cidadãos com qualidade e enfatizando o controle social.

56 Reinventando o Governo 10 Princípios 1. Competição entre os prestadores de serviço; 2. Poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades à comunidade; 3. Medir a atuação das agências governamentais através dos resultados; 4. Orientar-se por objetivos, e não por regras e regulamentos; 5. Redefinir os usuários como clientes

57 Reinventando o Governo 10 Princípios 6. Atuar na prevenção dos problemas mais do que no tratamento; 7. Priorizar o investimento na produção de recursos, e não em seu gasto; 8. Descentralização da autoridade; 9. Preferir os mecanismos de mercado às soluções burocráticas; 10. Catalisar a ação do setores público, privado e voluntário.

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59 A Reforma de 1995

60 Diagnóstico de 1995 Como resultado do retrocesso burocrático houve um encarecimento do custeio da máquina pública, com os gastos com pessoal e bens e serviços, com o aumento da ineficiência dos serviços públicos. O aumento dos gastos com pessoal foi menor na administração federal devido à necessidade de ajuste fiscal e a redução relativa de sua participação na receita tributária, com suspensão dos concursos públicos e diminuição do número de servidores ativos. PDRAE 1995

61 Diagnóstico de 1995 Mudança no perfil dos servidores: há um crescente número de inativos comparado com o total de ativos. Não se podia falar em excesso de quadros na União. Havia áreas com número excessivo de funcionários e outras com déficit, como no caso das atividades finais nos setores de saúde e educação. A composição da força de trabalho no setor público em 1992 mostrava que os estados empregavam praticamente a soma (49%) do que empregavam municípios (26%) e a União (25%). PDRAE 1995

62 Aparelho do Estado O Estado é a organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar sobre a população de um determinado território. O Estado é, portanto, a única estrutura organizacional que possui o poder extroverso : o poder de constituir unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites. PDRAE 1995

63 O Aparelho do Estado NE AE PPM SNE

64 Núcleo Estratégico Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. PDRAE 1995

65 Atividades Exclusivas É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar, onde se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Exemplos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes. PDRAE 1995

66 Serviços Não Exclusivos Setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. O Estado está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como educação e saúde, ou porque possuem economias externas relevantes (produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado). Exemplos: as universidades, os hospitais, os museus. PDRAE 1995

67 Produção de Bens e Serviços para o Mercado Área de atuação das empresas, caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível. PDRAE 1995

68 Setores do Estado x Propriedade ESTATAL NE PÚBLICO NÃO ESTATAL PRIVADO AE SNE PPM

69 Setores x Gestão No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. Assim, a efetividade é mais importante que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas são de fato cumpridas. PDRAE 1995

70 Setores x Gestão No núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das decisões tomadas e o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais adequado que haja um misto de administração pública burocrática e gerencial. PDRAE 1995

71 Setores x Gestão No setor das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não exclusivos, o importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos. O princípio correspondente é o da eficiência, ou seja, a busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público. Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, deverão obedecer aos princípios gerenciais de administração. PDRAE 1995

72 Objetivos da Reforma Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos. Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços nãoexclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado para a iniciativa privada. PDRAE 1995

73 Objetivos da Reforma Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local: só em casos de emergência cabe a ação direta da União. Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a União. PDRAE 1995

74 Objetivos Núcleo Estratégico Aumentar a efetividade do núcleo estratégico Modernizar a administração burocrática Política de carreiras, concursos públicos anuais, programas de educação continuada, efetiva administração salarial Cultura gerencial baseada na avaliação do desempenho. Dotar o NE de capacidade gerencial para definir e supervisionar os contratos de gestão PDRAE 1995

75 Objetivos Atividades Exclusivas Transformar as autarquias e fundações em agências autônomas, utilizando contratos de gestão Substituir a administração pública burocrática pela administração pública gerencial, baseada no controle dos resultados e na competição administrada Fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação popular tanto na formulação quanto na avaliação de políticas públicas, viabilizando o controle social PDRAE 1995

76 Objetivos Serviços Não-Exclusivos Aumentar, assim, a eficiência e a qualidade dos serviços, atendendo melhor o cidadão-cliente a um custo menor. Transferir para o setor publico não-estatal estes serviços, através de um programa de publicização, transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais Maior autonomia e uma conseqüente maior responsabilidade para os dirigentes PDRAE 1995

77 Objetivos Serviços Não-Exclusivos Maior parceria entre o Estado, que continuará a financiar a instituição, a própria organização social, e a sociedade a que serve e que deverá também participar minoritariamente de seu financiamento via compra de serviços e doações. Fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação popular, viabilizando o controle social. PDRAE 1995

78 Objetivos Produção para o Mercado Dar continuidade ao processo de privatização através do Conselho de Desestatização. Reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que forem privatizados. Implantar contratos de gestão nas empresas que não puderem ser privatizadas. PDRAE 1995

79 Estratégia de Implantação Dimensões Institucional-legal, trata da reforma do sistema jurídico e das relações de propriedade; Cultural, centrada na transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial; Gerencial, a partir do aperfeiçoamento da administração burocrática vigente e da introdução da administração gerencial, incluindo a modernização da estrutura organizacional e dos métodos de gestão. PDRAE 1995

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81 Accountability A noção de accountability é bidimensional, abrangendo capacidade de resposta e capacidade de punição (answerability e enforcement): A capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a obrigação dos oficiais públicos informarem e explicarem seus atos; A capacidade (enforcement) das agências de accountability (accounting agencies) de impor sanções e perda de poder para aqueles que violaram os deveres públicos. (Andréas Schedler)

82 Accountability VERTICAL: Pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle burocrático (de cima para baixo). HORIZONTAL: Pressupõe uma relação entre iguais, através do mecanismo de checks and balances, da mútua vigilância entre os três poderes, autônomos, do estado. (O Donnell)

83 Accountability SOCIETAL: Uma concepção alternativa de accountability é fornecida a partir de outros recortes e configura o âmbito da accountability societal. Tais perspectivas partem de uma matriz teórica que privilegia a dicotomia estado e sociedade civil, partilhando da idéia de que o controle da sociedade sobre a ação governamental constitui uma especificidade e merece uma distinção à parte das perspectivas de accountability vertical ou horizontal, abrindo vertentes para a discussão da accountability societal. (Carla Bronzo Ladeira Carneiro)

84 Accountability SOCIETAL: Mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não institucionais (ações legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias); Baseia-se na ação de associações de cidadãos, movimentos sociais e imprensa, objetivando expor falhas do governo, incluir novas questões na agenda pública e influenciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos. (Peruzzotti e Smulovitz )

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86 Evolução Recente - 1 A Constituição de 1988 abriu o caminho para um conjunto grande de mudanças na administração pública brasileira, por três grandes linhas: Profissionalização da burocracia, a universalização dos concursos públicos Definição de mecanismos de controle e publicização Descentralização das políticas públicas ABRUCIO

87 Evolução Recente - 2 A reforma Bresser estava ancorada numa proposta de reforma ampla da administração pública, com flexibilização das normas relativas aos Recursos Humanos e a criação de um novo design organizacional, por meio das Agências Executivas e das Organizações Sociais. Mas também atuou noutra frente: reorganizou a burocracia federal, em sua estrutura e, especialmente, as suas carreiras típicas de Estado. ABRUCIO

88 Evolução Recente - 3 A proposta ampla de Bresser não foi plenamente bem-sucedida. O próprio governo deu apoio pontual aos temas que interessavam à agenda da estabilização econômica. Entretanto, a reforma foi essencial para reconstruir a máquina pública federal, fragilizada desde os estertores do regime militar, aumentando a capacidade de gestão da União o que foi essencial para o sucesso de várias políticas públicas que vierem em seguida. ABRUCIO

89 Evolução Recente - 4 O ponto central do sucesso bresseriano esteve na capacidade de espalhar suas ideias, nos âmbitos federal e estadual. A visão centrada no desempenho gerou uma prática orientada mais por metas, indicadores, monitoramento e avaliação das políticas públicas. ABRUCIO

90 Evolução Recente - 5 Mesmo tendo havido continuidades e avanços, o que pode caracterizar singularmente o Governo Lula é a falta de uma agenda prioritária e centralizada para a questão da gestão pública, resultando na adoção de novos modelos de gestão de forma dispersa e fragmentada nas políticas públicas. ABRUCIO

91 Evolução Recente - 6 O grande sucesso do Governo Lula no que tange à administração pública foi utilizar novas técnicas administrativas diretamente nas políticas públicas, mesmo sem uma diretriz geral. Algumas áreas melhoraram seu desempenho notadamente o MDS, o MEC e algumas ações controladas pela Casa Civil, enquanto outras mantiveram uma prática arcaica quanto à profissionalização e à agenda da gestão por resultados. ABRUCIO

92 Governança Federativa - 1 Com a CF88, as políticas públicas foram descentralizadas sem haver a preocupação de melhorar a articulação intergovernamental, nem considerando a heterogeneidade da Federação brasileira, gerando três resultados negativos: a) a adoção de um modelo compartimentalizado de relações intergovernamentais, nas quais cada nível de governo atuava mais de forma autárquica do que compartilhada. ABRUCIO

93 Governança Federativa - 2 b) o aumento da competição entre os governos subnacionais, em processos como a guerra fiscal ou o jogo de empurra das políticas públicas. c) a perda de uma visão mais sistêmica das políticas públicas, num país bastante desigual e que, por conta desta natureza, precisa de padrões básicos e de ações contra a assimetria dos entes federativos. ABRUCIO

94 Governança Federativa - 3 Mudanças após a estabilização (meados dos anos 1990): O Governo Federal recuperou poder e centralidade no jogo federativo, especialmente por meio da recentralização tributária e da redução de instrumentos financeiros predatórios usados pelos estados. ABRUCIO

95 Governança Federativa - 4 Mudanças após a estabilização (meados dos anos 1990): Coordenação federativa: criação de padrões nacionais (baseados em metas, avaliação e premiações / punições), com redistribuição de recursos segundo critérios de desempenho; e indução para que os governos subnacionais assumissem certos programas. ABRUCIO

96 Governança Federativa - 5 Desafios atuais: Conciliar a descentralização das políticas públicas com a garantia dos direitos sociais. Equilibrar a autonomia dos entes federados com sua interdependência. Qualificação da burocracia estatal e suas relações com a política. ABRUCIO

97 Controle Público - 1 A Constituição ampliou as possibilidades de controle institucional do Poder público, gerando instrumentos para fortalecer a accountability vertical e horizontal. A efetivação destes mecanismos, no entanto, não foi automática. Nas duas últimas décadas se consolidou e aperfeiçoou a responsabilização democrática, num caminho com percalços e aprendizados. ABRUCIO

98 Controle Público - 2 A accountability vertical avançou no campo do controle social. A Constituição e a legislação infraconstitucional levaram à criação de Conselhos de Políticas Públicas pelo Brasil. Vários programas e políticas implantados nos governos FHC e Lula atrelaram o recebimento de recursos à montagem de mecanismos de participação e fiscalização locais. ABRUCIO

99 Controle Público - 3 A participação social no plano federal é mais limitada do que no plano local, em razão da própria proximidade dos cidadãos e das políticas afetadas. Além disso, o controle social muitas vezes é dificultado por falhas no campo da gestão, uma vez que a falta de informação e de instrumentos de acompanhamento de resultados criam obstáculos para que cidadãos possam efetivamente fiscalizar o Poder público. ABRUCIO

100 Controle Público - 4 Também houve fortalecimento dos mecanismos de accountability horizontal, especialmente pelo fortalecimento de instituições de controle: Ministério Público TCU CGU ABRUCIO

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102 Governabilidade Refere-se às condições sistêmicas do exercício do poder, e envolve as características do sistema político, a forma de governo, as relações entre os poderes, o sistema partidário, o sistema de intermediação de interesses. A capacidade de governar deriva da relação de legitimidade do estado e do seu governo com a sociedade civil (Bresser Pereira) Condições de legitimidade de um governo para empreender as transformações necessárias (Caio Marini)

103 Governança Pública Refere-se à maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais, tendo em vista o desenvolvimento e envolve os modos de uso da autoridade, expressos mediante os arranjos institucionais que coordenam e regulam as transações dentro e fora dos limites da esfera econômica. Conjunto das condições financeiras e administrativas de um governo para transformar em realidade as decisões que toma (Bresser) Capacidade técnica, financeira e gerencial de implementar transformações (Caio Marini)

104 Governança Pública Caracterizada pelos aspectos adjetivos ou instrumentais da governabilidade, ou seja: dadas determinadas condições de exercício legítimo do poder político pelo Estado, a capacidade financeira, técnica e gerencial deste último - e dos seus governos em especial - de formular, implementar e avaliar as políticas públicas.

105 Um governo... Investe bilhões em programas de combate ao tabagismo E, ao mesmo tempo... Investe bilhões em subsídios ao cultivo de tabaco

106 MÉRITO DAS DECISÕES POLÍTICAS E DAS POLÍTICAS PÚBLICAS GOVERNAR Realizar escolhas em nome da sociedade e executar as decisões e as políticas públicas

107 MÉRITO DAS DECISÕES POLÍTICAS E DAS POLÍTICAS PÚBLICAS GOVERNAR Realizar escolhas em nome da sociedade e executar as decisões e as políticas públicas ASPECTOS INSTRUMENTAIS GOVERNANÇA QUALIDADES e PROCESSOS que possibilitam o alcance dos resultados

108 Governança Pública O sentido de governança passou a abarcar com frequência crescente a ideia de coordenação entre agentes e órgãos estatais e entes não governamentais em geral. Leonardo Secchi fala em um padrão horizontal de relacionamento entre atores públicos e privados, atuando de forma articulada para a formulação e a gestão de políticas públicas. O conceito abre espaço para a ação coordenada entre setores estatais e não estatais desde a definição das prioridades públicas até a execução e avaliação das políticas.

109 Governança Pública Assim, parte-se do reconhecimento de que tanto a LEGITIMIDADE quanto a EFETIVIDADE da atuação pública dependem dessa integração de esferas estatais e particulares, o que pode ser realizado de diversas maneiras incluindo REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS e modelos de PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS.