As mudanças nas relações entre Estado e sociedade. A estrutura humana na máquina governamental

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1 Tema As mudanças nas relações entre Estado e sociedade Projeto Curso Disciplina Tema Professor Pós-graduação MBA em Administração Pública e Gerência de Cidades Elaboração, Gestão e Avaliação de Políticas Públicas As mudanças nas relações entre Estado e sociedade Nivaldo Vieira Lourenço Introdução Neste tema, falaremos a respeito das mudanças que vêm ocorrendo nas últimas décadas nas relações entre o Estado e a sociedade, como a intensificação do processo de descentralização político-administrativa, a emergência do terceiro setor e a relação da globalização, e as comunidades regionais e locais de interesse. A estrutura humana na máquina governamental No modelo constitucional ideal dos Estados democráticos de direito, o governo é exercido por duas partes com papéis claramente demarcados: Os cidadãos eleitos e com mandatos; A burocracia (conjunto de servidores públicos 1 ), que adentra o serviço público por meio de concursos e que passa por um treinamento em escolas de governo para se tornar apta a exercer as funções. A autonomia do Estado em relação aos interesses particulares ou de grupos deve ser assegurada à sociedade pela burocracia, pois esse é o papel mais importante dessa instituição no Estado democrático de direito. À burocracia cabe garantir tanto aos cidadãos com mandatos quanto, e 1 Pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades da administração indireta com vínculo empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos. Compreendem os servidores estatutários, os empregados públicos e os servidores temporários. 1

2 principalmente, ao conjunto da sociedade que todos os atos e as ações desses cidadãos atendam aos princípios constitucionais e legais. Também é dever da burocracia transformar os compromissos assumidos pelos governantes com a sociedade e as suas diretrizes em políticas públicas que atendam de forma simultânea a todos os princípios constitucionais. Nos países em que a democracia não está suficientemente consolidada e que apresentam alto grau de captura do Estado, a estabilização dessa instituição democrática representada por uma burocracia com mais características referidas é extremamente dificultada em algumas áreas estratégicas do Estado, como as áreas responsáveis pela formulação e avaliação das políticas públicas e pelo controle social. Já em outras áreas do Estado, a organização dessa instituição burocrática tende a sofrer pouca ou nenhuma resistência, conseguindo organizar-se rapidamente. Um exemplo disso é a área responsável por fiscalizar e arrecadar tributos 2. Administração pública Sob a égide do Estado democrático de direito, um novo modelo de administração pública 3 e de instrumentos legais foram introduzidos para disciplinar a formulação e a gestão das políticas públicas nas três esferas de governo no Brasil. Na burocracia pública clássica aquela identificada como administração pública burocrática, surgida na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, para combater a corrupção e o nepotismo dos modelos 2 Obrigação pecuniária criada por lei, que não se constitui em sanção de alto ilícito, cujo sujeito ativo é, em princípio, uma pessoa jurídica de direito público e cujo sujeito passivo é a pessoa física ou jurídica posta nessa situação pela vontade da lei. 3 Essa expressão pode ser usada com letra maiúscula, expressando a estrutura organizacional do Estado; e com letra minúscula, identificando a atividade administrativa no desempenho dos serviços públicos. A Administração Pública compreende todos os órgãos que constituem os poderes Legislativos, Executivo e Judiciário. No exercício das funções que lhe cabe, de execução das políticas públicas fixadas pelo governo, a Administração Pública pratica atos de natureza executiva (atos típicos de gestão), legislativa (expedição de normas e decretos regulamentares) e judiciais (produzindo decisões administrativas). 2

3 patrimonialistas de Estado até então predominantes, sempre houve uma noção muito precisa e muito sólida do seu papel em relação à defesa dos interesses da sociedade. No Brasil, o conceito de captura do Estado, passível de questionamento constitucional, é o fato de a maioria dos governos definir, formular, implementar, controlar e avaliar as suas políticas públicas somente por meio de agentes políticos. A formulação das políticas públicas, que é uma atividade exclusiva do Estado, vem sendo executada no âmbito do Poder Executivo de muitas unidades federadas por pessoas que não pertencem aos quadros da administração pública. Essa situação, aliada ao fato de o controle social das políticas públicas ainda ser deficiente no Brasil, concorre contra a maior qualidade das políticas públicas no país. Assim, é necessário isolarmos a área responsável pela formulação e pela avaliação das políticas públicas das ênfases relativas à administração gerencial e recolocá-la no âmbito adequado (âmbito da administração burocrática), aumentando a segurança, tanto da sociedade quanto dos próprios governantes, de que as suas decisões estejam rigorosamente dentro dos requerimentos constitucionais e legais. Descentralização político-administrativa Vimos que profundas mudanças vêm ocorrendo na relação entre o Estado e a sociedade devido às transformações induzidas pelo próprio processo de globalização econômica e pelo aumento da democratização das sociedades e dos seus reflexos sobre os processos de formação e gestão das políticas públicas. Essas mudanças envolvem um intenso processo de descentralização político-administrativa do poder central para as esferas governamentais e não governamentais mais próximas das populações. No âmbito dessas mudanças, é significativo o crescimento do Terceiro Setor e da participação das organizações que o compõem na execução de um amplo conjunto de tarefas que, até então, estavam a cargo do governo. Outros 3

4 efeitos marcantes da intensificação do processo de globalização são o surgimento das comunidades regionais de interesses e o desenvolvimento local. Podemos enxergar a descentralização das políticas públicas como um ajuste institucional entre o Estado e a sociedade, o qual transfere à sociedade civil tantas funções e competências quanto lhe é possível absorver sem perda de bem-estar para a população. No Brasil, a Constituição de 1988 assegurou como princípio administrativo a descentralização da execução dos serviços sociais e de infraestrutura. A descentralização, processo dinâmico de médio e longo prazo que permite aumentar a legitimidade dos sistemas políticos, pode ainda ser vista como a adequação e a modernização do aparelho do Estado, envolvendo tanto as instâncias político-institucionais como as administrativas, e incluindo o repasse integral de atividades e atribuições com um nível central de governo de menor hierarquia. Os principais argumentos que têm sido utilizados para a descentralização são que ela permite aumentar a governabilidade, contribui para o aumento da democracia, favorece a competitividade econômica na economia globalizada e propicia a preservação dos valores culturais e locais. Importante: existem diferenças entre os modelos descentralizados e centralizados de poder. Podemos iniciar afirmando que a descentralização político-administrativa, conforme concluímos a partir das Cartas Constitucionais, entre elas a Constituição Brasileira de 1988, é inerente ao modelo de Estado democrático de direito e condição essencial para o aperfeiçoamento das instituições democráticas nessas sociedades. 4

5 Assim, podemos listar algumas diferenças entre os modelos descentralizados e centralizados, como na tabela a seguir. Também é necessária a existência de mecanismos que operacionalizem as demandas e as prioridades das comunidades, refletindo o compromisso efetivo das unidades descentralizadas. Nesse processo, devem-se analisar quais formas e níveis de descentralização são conhecidas, como podemos ver a seguir. Desconcentração administrativa: é a delegação da oferta de certos bens ou serviços a estruturas governamentais fisicamente mais próximas dos beneficiários. Além disso, a desconcentração é efetuada por lei. Ex.: Delegacias Regionais do Trabalho; Delegação: envolve a transferência de funções da regulação e do controle. No Brasil, a delegação de serviços pode ser feita por meio de concessão e permissão; Descentralização: é a devolução ou a mudança de competências para 5

6 níveis descentralizados de poder; Privatização: é o repasse da produção de certos bens ou serviços ao setor privado; Autogestão e cogestão: implica a participação dos trabalhadores e/ou usuários nos processos de decisão no âmbito de uma empresa ou serviço público. Para saber mais sobre a Constituição, acesse o link: < Terceiro Setor O Terceiro Setor compreende as organizações e as instituições sem fins lucrativos e não estatais com atuação voltada ao bem-estar social, isto é, direcionadas ao interesse público, sendo, portanto, as organizações que não pertencerem a nenhum dos dois setores tradicionais (público 4 e privado 5 ). Observe a seguir a diferença entre os setores. O Terceiro Setor é composto por um amplo conjunto de Organizações Não Governamentais (ONGs), como as fundações, os institutos empresariais, as associações comunitárias, as entidades assistenciais e as filantrópicas, 4 A origem e o destino dos recursos são públicos. 5 O capital é privado. 6

7 além de outras entidades sem fins lucrativos. Esse setor também possui um importante papel nos processos de descentralização político-administrativa e de desenvolvimento das sociedades atuais, compreendendo um espaço de participações e experimentações de novos modos de pensar e agir sobre a realidade social. Atualmente, questiona-se a grande proliferação de ONGs sem que haja o correspondente controle social sobre elas, dando margem ao surgimento de diversos casos de denúncias de desvios de verbas públicas, de não cumprimento de padrões mínimos de qualidade nas parcerias com o setor público e, até mesmo, de organizações criadas para fins ilícitos. Essas situações devem ser eliminadas com o aumento da fiscalização por parte dos competentes órgãos constitucionais e não invalidam a importância do papel exercido pelas organizações do Terceiro Setor que, geralmente, envolve temas de grande interesse social. Globalização e desenvolvimento local Você sabe o que é globalização? A globalização é percebida pela maioria dos principais pensadores da atualidade como um processo inevitável e naturalmente decorrente do avanço da ciência e da tecnologia, principalmente no campo da informática, das telecomunicações e dos meios de transporte, que dissolvem as barreiras da distância entre países e suas comunidades, fazendo com que a economia do planeta funcione como uma unidade e em tempo real. O processo de globalização econômica e as mudanças que estão ocorrendo na relação Estado-Sociedade impõem cada vez mais aos municípios e às regiões a necessidade de realizarem a autogestão dos seus processos de desenvolvimento social e econômico. Nesse novo paradigma, percebemos que a articulação e a cooperação entre comunidades geográficas de interesses países, cidades, regiões e localidades também se apresentam como uma condição estratégica para a 7

8 sua inserção vantajosa no processo global de desenvolvimento. Desconsiderando as diferenças estruturais que existem entre os países, as estratégias relacionadas ao desenvolvimento local têm se mostrado semelhantes, tanto nos países desenvolvidos quanto nos países em desenvolvimento. O acirramento da competição na economia globalizada tende a reforçar a vocação econômica de regiões e localidades que se especializam em certos setores produtivos, organizando redes institucionais cooperativas e dando origem a arranjos produtivos locais. Portanto, a construção de uma estratégia de desenvolvimento local envolve, fundamentalmente, a cooperação dos atores estratégicos que participam do processo como instituições de governo, entidades organizadas da sociedade civil, empresas privadas, instituições de ensino e pesquisa. Essa cooperação pode ser institucionalizada na forma de agências locais ou regionais para o desenvolvimento social e econômico. Agora, acesse o seu material digital e veja o que o professor Nivaldo tem a dizer acerca da temática trabalhada. Síntese A partir do tema estudado, você pôde ver como funciona a estrutura humana na máquina governamental e o que é administração pública, além de entender a descentralização político-administrativa, o Terceiro Setor, a globalização e o desenvolvimento local. 8

9 Referências BLANCHET, L. A. Curso de Direito Administrativo. 3. ed. Curitiba: Juruá, BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de Diário Oficial da União, Brasília, DF. Disponível em: < planalto.gov.br/ccivil_03/constituição/constituição.htm>. Acesso em: 28 fev Lei n , de 17 de março de Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 mar Disponível em: < ccivil_03/leis/l4320.htm> Acesso em: 28 fev BRESSER PEREIRA, L. C.; SPINK, P. (Org.). Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro: FGV, CASTELLS, M. A Era da Informação: economia, sociedade e cultura. São Paulo: Paz e Terra, GIACOMONI, J. Orçamento Público. 13. ed. São Paulo: Atlas, MATUS, C. Adeus senhor presidente: governantes governados. São Paulo: Fundap, QUEIROZ, R. B. Formação e gestão de políticas públicas. Curitiba: Ibpex,