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Pedro Henrique Ximenes Carvalho
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1 BuscaLegis.ccj.ufsc.br Os meios de controle da Administração Pública: considerações Marinete Dresch de Moraes* A Administração Pública, visando atender as necessidades sociais e buscando a realização do interesse público, goza de prerrogativas. O exercício de tais prerrogativas é realizado através de atos administrativos, manifestação de vontade funcional apta a gerar efeitos jurídicos, produzida no exercício da função administrativa.1 A função administrativa, compreendendo os atos administrativos, devem sempre ser exercidos com a finalidade do interesse público, sob pena de estarem revestidos de ilegalidade ou de abuso de poder. O exercício das prerrogativas estatais está, necessariamente, ligada à noção de poder. O administrador público, quando investido na função pública, exerce o poder (ou a prerrogativa) em nome do Estado. Ocorre que tal atribuição de competências pode ser o início de inúmeras ilegalidades, como o desvio de função, o abuso de poder, a supressão de liberdades públicas coletivas e individuais e o descumprimento dos princípios inerentes à Administração Pública. Nessa medida, insurge a necessidade de limitar o exercício das prerrogativas, ou seja, dos poderes. Decorre, obviamente, da existência, no exercício da função pública, de situações contrárias à Constituição, às leis, aos princípios e à moral administrativa.2 O controle dos atos administrativos, dessa forma, tem a finalidade de coibir, impedir e repelir o exercício indevido do poder. Conforme brilhantemente aduz Rodrigo Pironti Aguirre de Castro, controlar é impor limites, é orientar a melhor utilização dos recursos disponíveis de forma organizada e ponderada.3

2 Portanto, para a consecução do interesse público o estabelecimento de meios de controle demonstra-se indispensável. Temos então que no ordenamento jurídico brasileiro dois meios de controle da atividade administrativa, quais sejam, o interno e o externo. O controle interno, disposto nos arts. 70 e 74 da Constituição Federal, é aquele exercido pelo próprio órgão, ente ou instituição competente a produção ou execução do ato administrativo, sem a interferência e a ingerência de fatores externos. Pode-se dizer que o controle interno realiza-se pela aplicação dos princípios da hierarquia e da especialidade. A solução hierárquica se dá através da atuação dos superiores sobre os atos praticados por seus subordinados. Quanto ao segundo princípio, temos que a tarefa de controlar o atuar administrativo é melhor realizada por órgãos especialmente criados para tal fim. A especialização dos órgãos internos da Administração foi uma forma encontrada para dar maior efetividade ao controle exercido, tendo em vista a insuficiência da forma hierarquizada de controle.4 Entretanto, o controle interno não é suficiente, principalmente se considerado que o controle pode ser exercido por agente público integrante da Administração Pública, podendo, em determinadas situações, ser afetado por aspectos como a vinculação intersubjetiva com o agente público responsável pelo ato administrativo submetido ao controle interno, ou por qualquer outra causa que interfira na imparcialidade do agente controlador. Desse modo, faz-se necessário a utilização de órgãos, entes ou instituições externos à estrutura da Administração para a realização do controle ou limitação do poder. Por controle entende-se a atividade de fiscalização, orientação, vigilância e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outra. No que tange ao controle externo, temos que a realização das atribuições de controle são realizadas por agentes estranhos à Administração Pública. Aí estão delineadas as atividades de controle exercidas pelos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como por toda a sociedade.

3 O controle legislativo ou parlamentar dos atos da Administração Pública é exercido pelas casas legislativas, em nível federal, estadual e municipal. Doutrinariamente, se faz a distinção entre controle político e financeiro. Quanto ao primeiro, o Poder Legislativo pode agir, com a finalidade de controlar o atuar administrativo, sobre a legalidade e o mérito do ato administrativo, sendo possível a utilização de instrumentos como a convocação de autoridades e a instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito. No que tange ao controle financeiro, as casas legislativas fiscalizam a administração contábil, financeira e orçamentária da Administração Pública, sendo auxiliado pelo Tribunal de Contas. Ainda no âmbito do controle externo, o controle exercido pelo Poder Judiciário é de suma importância para a consecução do interesse público e para a proteção dos direitos lesados ou ameaçados pelo atuar da Administração Pública. A Constituição Federal, em seu art. 5o, inciso XXXV, expressamente atribui ao Judiciário a atividade de controlar a Administração Pública. Fazendo dessa forma, cria instância irremediável, inevitável, inafastável e definitiva de controle dos atos administrativos. Cabe ao Judiciário não apenas a análise da legalidade dos atos administrativos, mas também o controle do conteúdo material do ato. Assim, o ato administrativo que não observar os ditames da lei (aspecto formal do ato), bem como os princípios inerentes à Administração Pública (aspecto material), deverá ser retirado do ordenamento jurídico. A apreciação jurisdicional incidente sobre os atos administrativos não pode ficar adstrita à legalidade, sob pena de deixar perpetrar o desrespeito à moralidade administrativa, à eficiência, à publicidade, dentre outros. Afirmar que a análise de mérito não pode ser realizada pelo Judiciário é corroborar com o pensamento doutrinário já não mais adequado ao pensamento jurídico moderno. Ainda, a discricionariedade do administrador público, além de sofrer a limitação da legalidade, deve encontrar respaldado nos princípios constitucionais referentes ao Regime Jurídico Administrativo. Desta forma, o Controle Judicial pode ser realizado tanto sobre a legalidade quanto sobre o conteúdo do ato administrativo.

4 A despeito dessas duas formas de controle externo, a Constituição Federal possibilita aos cidadãos o controle social sobre a Administração Pública. A sociedade pode interferir e fiscalizar as atividades exercidas pelo Estado e os atos dos administradores públicos. Tratase de forma de participação popular no atuar administrativo, decorrência obrigatória da concepção de Estado Democrático. Nada mais adequado que a sociedade controle os gestores públicos, eleitos para a finalidade de consecução do interesse público. Decorre da necessidade constante de interferência da sociedade na gestão do patrimônio público. O Controle Social é ainda mais importante se considerarmos a tradição política brasileira, de corrupção e de burocracia. A participação popular é a forma mais democrática de controle da Administração Pública, pois pode ser exercido por quaisquer dos cidadãos, a qualquer momento e, principalmente, transforma cada indivíduo em fiscal da sociedade perante a Administração Público e os atos de seus administradores. O controle social é exercido através da efetivação de direitos constitucionais, como o direito de questionar a legitimidade das contas públicas municipais e o direito de denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. É forma de controle exercida pela sociedade, através do poder fiscalizatório constitucionalmente a ela incumbido, individual ou coletivamente, para a realização do interesse público. Dessa forma, é possível afirmar que os direitos constitucionais dos cidadãos de fiscalizarem o atuar da Administração Pública são verdadeiras formas de instrumentalização do controle social Notas de rodapé convertidas 1. JUSTEN FILHO, Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p Lembrando que a moralidade, quando se fala em Administração Pública, diverge da moral social. Ainda, devemos ressaltar que a moralidade administrativa também é princípio jurídico administrativo.

5 3. CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de, Sistema de Controle Interno: um modelo de gestão pública gerencial. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p LEAL, Rogério Gesta, Controle da Administração Pública no Brasil: Anotações Críticas in Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte: Fórum, ano 5, n.20, abril/jun. 2005, p MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 16 ed. Atual.,2 tir. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1988, p. 562 *Acadêmica de Direito das Faculdades Integradas Curitiba.

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