Articulação de políticas públicas a partir dos fóruns de competitividade setoriais: a experiência recente da cadeia produtiva têxtil e de confecções*

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1 Ariculação de políicas públicas a parir dos fóruns de compeiividade seoriais: a experiência recene da cadeia produiva êxil e de confecções* Samuel A. Anero** S UMÁRIO: 1. Inrodução; 2. Fórum de Compeiividade: conceio e objeivos; 3. Panorama da cadeia produiva êxil e de confecções; 4. Fórum de Compeiividade da Cadeia Produiva Têxil e de Confecções: resulados e desafios; 5. Conclusões. S UMMARY: 1. Inroducion; 2. Compeiiveness Forum: concep and goals; 3. Oulook of he exile and garmen producion chain; 4. Compeiiveness Forum of he Texile and Garmen Producion Chain: resuls and challenges; 5. Conclusions. P ALAVRAS-CHAVE: compeiividade; cadeia produiva êxil e confecções; políicas públicas. K EY WORDS: compeiiveness; garmen and exile producion chain; public policies. Ese arigo reflee sobre a ação do Fórum de Compeiividade da Cadeia Produiva Têxil e de Confecções como ariculador de políicas públicas e apresena sugesões/ alernaivas para essa cadeia produiva. Inicia com um panorama sobre o fórum de compeiividade, demonsrando seu conceio, objeivos e meodologia de rabalho, que prevê o consenso riparie (empresários, rabalhadores e governo) para a formulação de políicas públicas. Em seguida, desenvolve uma análise da evolução recene da cadeia produiva êxil e de confecções, buscando produzir um primeiro balanço dos problemas e poencialidades idenificados. O arigo ambém analisa a experiência * Arigo recebido em mar. e aceio em nov ** Coordenador do Curso de Formação para Especialisas em Políicas Públicas e Gesão Governamenal e Analisas em Ciência e Tecnologia. Graduado em adminisração de empresas pela Universidade Esadual do Ceará, especialisa em políicas públicas e gesão governamenal pela Escola Nacional de Adminisração Pública (Enap). Endereço: SQSW 302, bloco E, ap. 606 CEP , Brasília, DF, Brasil. samuelanero@homail.com.

2 58 Samuel A. Anero desse fórum de compeiividade seorial, visando idenificar inovações e problemas na coordenação e cooperação dos diversos aores para a consecução de políicas seoriais de desenvolvimeno. Por úlimo, aborda os principais desafios e dificuldades, dando especial ênfase a duas quesões esraégicas: as ações para geração de emprego e renda e as ações para o desenvolvimeno da compeiividade da cadeia êxil e de confecções. Secorial compeiiveness forums and public policy ariculaion: he recen experience of he exile and garmen producion chain This aricle reflecs upon he role of he Compeiiveness Forum of he Texile and Garmen Producion Chain in public policymaking, and presens suggesions/alernaives for his chain. I begins by presening an overview of he compeiiveness forum, oulining he concep, objecives and work mehodology, which calls for a riparie consensus (business, workers, and governmen) in public policymaking. In hen examines he recen evoluion of he exile and garmen producion chain, so as o presen a balance of he idenified problems and poenials. I analyzes he experience of his secorial compeiiveness forum so as o idenify innovaions and issues regarding he coordinaion and cooperaion of he several agens involved in secorial developmen policy-making. Finally, he aricle presens he main challenges and difficulies, focusing on wo sraegic issues: employmen and income generaion measures, and compeiiveness developmen acions for he exile and garmen producion chain. 1. Inrodução As cadeias produivas, segundo Prochnik e Haguenauer, ciados por Ceiq (2003), provêm, por um lado, do crescene processo de desinegração verical e da divisão do rabalho e, por ouro, da maior inerdependência, originada por pressões compeiivas enre os agenes econômicos. Cadeia produiva pode ser enão definida como o conjuno de eapas consecuivas pelas quais passam e vão sendo ransformados e ransferidos os diversos insumos. Cadeias produivas seoriais são aquelas em que as eapas são seores econômicos e os inervalos são mercados enre seores consecuivos. Assim conceiuada, a cadeia produiva êxil e de confecções (CTC) inicia-se, de maneira simplificada, na agropecuária (fibras naurais) ou na indúsria química (fibras manufauradas), passando pelo fio, ecido, beneficiameno, confecção e ermina no consumidor final. Dada a caracerísica de exrema heerogenia no que diz respeio às maérias-primas uilizadas, processos produivos exisenes, padrões de concorrência e esraégias empresariais, orna-se uma cadeia de difícil formulação e implemenação de políicas públicas.

3 Ariculação de Políicas Públicas a Parir dos Fóruns de Compeiividade Seoriais 59 Na década de 1990, a CTC foi uma das que mais seniu o impaco da aberura comercial e da sobrevalorização cambial verificada no período pós-plano Real. Para fazer face ao desafio lançado pelo incremeno da concorrência causado pelas imporações, odos os elos foram forçados a se ajusar, o que não foi realizado de forma homogênea, mas, de imediao, gerou impaco posiivo em ermos de compeiividade. Todas as reesruurações verificadas em ermos de aparao ecnológico, gesão de pessoas e cusos, e esraégias empresariais foram viais para a sobrevivência da cadeia sob o novo conexo de compeição. Hoje a CTC represena 1% do PIB brasileiro (valor adicionado), gera cerca de 13,9% dos empregos indusriais, e faura cerca de US$ 22 bilhões. Cabe desacar, no enano, que alguns elos, apesar de erem um grau de compeiividade superior ao observado no início desse processo, ainda não se enconram no nível de compeiividade dos principais concorrenes do mercado mundial, necessiando de ouro esforço que não só o de se ajusar. Traa-se de se dar ouro salo compeiivo para que o país se orne novamene um player significaivo no mercado mundial. Nesse conexo, foi consiuído, em 30 de maio de 2000, o Fórum de Compeiividade da Cadeia Produiva Têxil e de Confecções, um espaço riparie de consrução de políicas enre governo, empresários e rabalhadores em busca não somene de idenificar gargalos, oporunidades e desafios da cadeia, mas definir, ambém, uma agenda de meas e ações desafiadoras de sua capacidade compeiiva, conforme a esraégia de um diálogo para o desenvolvimeno. Ese arigo discorre sobre a evolução recene dessa cadeia, analisar a ação do Fórum de Compeiividade da Cadeia Produiva Têxil e de Confecções como ariculador de políicas públicas e apresenar sugesões/alernaivas de políicas públicas para essa cadeia produiva. Com a finalidade de dar um panorama mais amplo sobre o Fórum de Compeiividade (que compõe o Programa Brasil Classe Mundial, inegrane dos Planos Plurianuais e ), a próxima seção demonsrará seu funcionameno geral e meodologia de rabalho, que prevê o consenso riparie para a formulação de políicas públicas. A seção seguine analisará a configuração da CTC brasileira, para idenificar os principais elos, aores envolvidos e padrões de desenvolvimeno de cada elo. Buscará ambém resgaar, brevemene, a evolução recene (na década de 1990) da CTC no Brasil e descrever algumas das políicas que afearam o desempenho da cadeia no período. Almeja-se, com isso, produzir um primeiro balanço dos problemas e poencialidades idenificados. A seguir, será desenvolvida uma análise específica da experiência do Fórum de Compeiividade da CTC, com o inuio de idenificar inovações e problemas na

4 60 Samuel A. Anero coordenação e cooperação dos diversos aores para a consecução de políicas de desenvolvimeno para essa cadeia produiva. Seguem-se, por fim, noas conclusivas em que se desenvolverá uma análise do que já foi alcançado e do que se almeja realizar enre as proposas apresenadas pelo Fórum de Compeiividade, dando especial ênfase a duas quesões esraégicas: as ações para geração de emprego e renda e para o desenvolvimeno da compeiividade da cadeia êxil e de confecções. 2. Fórum de Compeiividade: conceio e objeivos O Fórum de Compeiividade compõe o Brasil Classe Mundial, programa inegrane dos Planos Plurianuais e , sob a coordenação do Minisério do Desenvolvimeno, Indúsria e Comércio Exerior (MDIC), e com o gerenciameno da Secrearia do Desenvolvimeno da Produção (SDP). O fórum consiui-se de espaços de diálogo enre empresários, rabalhadores e governo para, em primeiro lugar, promover a discussão e a busca de consenso em relação aos gargalos, oporunidades e desafios de cada uma das cadeias produivas que se enrelaçam na economia brasileira. Após o consenso em orno de um diagnósico, os debaes são dirigidos para a definição de um conjuno de ações e meas desafiadoras para a solução dos problemas e aproveiameno das oporunidades, endo em visa os objeivos do programa (geração de emprego, ocupação e renda, desenvolvimeno produivo regional, capaciação ecnológica, aumeno das exporações, compeição com as imporações, e compeição com serviços inernacionais). (MDIC, 2000) Em um conexo em que a políica moderna aceia que o Esado não é o aor dominane no processo políico e reconhece a variedade de aores não-governamenais que paricipam do cenário público e dos processos de omada de decisões (Zurbriggen, 2003), a noção de políica indusrial (Políica Indusrial, de Comércio e Serviços) proposa pelo Fórum de Compeiividade é essencialmene inovadora na medida em que aumena a capacidade de diálogo enre os empresários, rabalhadores e governo, criando uma rede de políicas, ou policy nework, 1 que permie 1 Mais especificamene, no modelo de redes de Marsh e Rodes, apresenado por Zurbriggen (2003), poder-se-ia enquadrá-lo como uma rede fechada (comunidade políica), em que a inegração se dá por consenso e, porano, com cero grau de acordo (conflio presene).

5 Ariculação de Políicas Públicas a Parir dos Fóruns de Compeiividade Seoriais 61 uma melhor organização da demanda do seor produivo e sua priorização de aendimeno pelo governo. As meas e ações, por sua vez, êm que ser enendidas como desafiadoras e exeqüíveis em relação a cada um dos faores que esão relacionados com gargalos e oporunidades na cadeia produiva (sempre endo como parâmero a correspondene cadeia inernacional concorrene), devendo ser priorizadas a parir de elemenos dinâmicos da cadeia, de forma a aumenar seu impaco e resular em incremeno de compeiividade para as empresas, produos e serviços da cadeia produiva. Para a seleção e priorização das cadeias produivas foram consideradas as poencialidades de cada cadeia em ermos de ganhos de compeiividade (expressos pelos objeivos específicos: aumeno das exporações e compeição com as imporações); aumeno do nível de emprego, ocupação e renda (expresso pelo objeivo específico de geração de emprego); e desconcenração produiva (expresso pelo objeivo específico de desenvolvimeno regional). Ressale-se que os fóruns de compeiividade se coadunam com as direrizes de políica indusrial, ecnológica e de comércio exerior do novo governo. De fao, há uma área de inerseção enre o fórum e as novas direrizes, principalmene no que ange à preocupação com o aumeno da eficiência econômica e do desenvolvimeno e a maior inserção do país no comércio inernacional (Brasil, 2003). Assim, os fóruns seriam insrumenos ou redes nas quais as políicas seoriais seriam mauradas, com visas a emiir recomendações sólidas no processo de se formular políicas, adminisrar adequadamene os processos envolvidos e alcançar os resulados desejados. Aé o final de 2003, as seguines cadeias produivas foram objeo de fóruns de compeiividade: consrução civil, êxil e confecções, couro e calçados, plásico, complexo elerônico, madeira e móveis, ranspore aéreo, urismo, auomoivo, indúsria aeroespacial, siderurgia, farmacêuica, bens de capial, higiene pessoal, perfumaria e cosméicos e indúsria agroquímica. A seguir, dar-se-á enfoque na cadeia produiva êxil e confecções, objeo do rabalho. Primeiramene segue uma apresenação da cadeia, com um breve relao de seu desenvolvimeno recene e poseriormene será discuida a experiência específica dese Fórum de Compeiividade seorial. 3. Panorama da cadeia produiva êxil e de confecções Nos próximos anos, o Brasil enfrenará alguns desafios críicos para a susenação do seu desenvolvimeno econômico. Enre eles, deve-se desacar a reesruuração de sua inserção inernacional. Por conseguine, um objeivo prioriário a ser perseguido pela

6 62 Samuel A. Anero gesão da políica econômica deveria ser o aumeno de compeiividade do seor produivo, conribuindo para que o Brasil reesruure sua paua exporadora e ocupe melhores espaços na economia inernacional (Couinho, Hirauka e Sabbaini, 2003). A evolução do processo de inegração enre as economias nacionais e a imporância cada vez maior das novas ecnologias nas aividades econômicas êm acirrado a compeição nos mercados inerno e exerno, impondo a necessidade de compeiividade das cadeias produivas, em padrões inernacionais, como veor do desenvolvimeno econômico do Brasil nos próximos anos. A elevação da compeiividade das cadeias produivas é um propósio complexo, que envolve políicas de naureza sisêmica, em boa medida dependenes de iniciaivas do governo, de naureza esruural, de âmbio seorial, e ações de domínio empresarial relaivas aos faores microeconômicos. Porano, é um objeivo que deve ser consruído de forma inegrada por odos os aores envolvidos e orna-se imperaivo que as esraégias e aspecos da compeiividade sejam ordenados de maneira sisêmica ao longo da cadeia, de forma que os impacos sejam posiivos para odos os elos, ainda que algum elo possa esar fora do Brasil. Para uma melhor visualização da cadeia produiva êxil e de confecções, a figura a seguir caraceriza-a de forma ampla. O final da cadeia é composo pelo elo de confecção, caracerizado por uma grande heerogeneidade dos ramos e elevado grau de aomicidade das firmas, paricularmene aquelas nos ramos do vesuário. Uma vez que se raa do elo que agrega mais valor, ese deve ser o foco principal das ações na cadeia. No enano, sua compeiividade esá compromeida por odos os elos aneriores. De forma sisêmica, segue uma breve descrição de como os principais elos enfrenaram o desafio da concorrência inernacional e de que forma suas esraégias geraram impacos nos elos seguines.

7 Ariculação de Políicas Públicas a Parir dos Fóruns de Compeiividade Seoriais 63 Configuração básica da cadeia produiva êxil e de confecções Algodão Principal maéria-prima uilizada pela cadeia êxil nacional, o algodão brasileiro é, alvez, o elo que mais expliciamene enha mosrado resulados em ermos de compeiividade nos úlimos anos. O Brasil ocupava o erceiro lugar no ranking dos maiores exporadores de algodão do mundo aé a década de 1970, quando o foco da políica pública prioriária deslocou-se para a indúsria êxil. Na década de 1980, ainda ocupava posição de desaque. No final dessa década, no enano, a cooniculura brasileira eve sua renabilidade compromeida devido à praga do bicudo, bem como pelo processo de aberura de mercado para o produo. A parir de 1992/93, a políica de rebaixameno das alíquoas de imporação a zero aliada à combinação de câmbio sobrevalorizado e elevadas axas de ju-

8 64 Samuel A. Anero ros inernas fez as exporações caírem a níveis próximos de zero e a produção decrescer drasicamene. O consumo de fibra não acompanhou a queda da ofera inerna e maneve seu nível médio, passando a indúsria a abasecer-se do produo imporado mais barao e favorecido por linhas de financiameno a longo prazo e juros mais baixos, além de subsidiado na origem. O algodão nacional perdeu marke share e acabou sendo subsiuído pelo produo imporado, deslocando o país, em duas décadas, da condição de um dos maiores exporadores para o primeiro imporador mundial em 1996/97 (IEL, 2000). A necessidade de compeir para oferecer à indúsria nacional uma fibra comparável com a fibra imporada fez o cooniculor procurar novas froneiras onde pudesse expandir seus planios, ocasionando a migração e o início da produção de algodão no Cenro-Oese, principalmene no Mao Grosso (que possui boas condições climáicas e opografia sem similar). Aliado a isso, crescenes invesimenos em pesquisa, ecnologia, análises de cusos e prospecção de mercados revolucionaram a produção, não somene em ermos quaniaivos como qualiaivos. As indúsrias de fiação e ecelagem, que operam com equipameno de úlima geração, são basane sensíveis à qualidade inrínseca da fibra, e, por isso, vêm acompanhando de pero o salo de compeiividade da cooniculura nacional. Ademais, a concorrência inernacional da fiação e ecelagem requer consane aualização do equipameno e o desempenho das máquinas ornou-se indispensável para assegurar a compeiividade do produo. Fibras manufauradas As fibras manufauradas ou químicas, subdivididas em arificiais e sinéicas, surgiram como uma nova opção de maéria-prima a ser uilizada pela indúsria êxil, seja pelo fao de os confeccionados exigirem maior rapidez e menor cuso, seja para diminuir a dependência da indúsria de evenuais crises de escassez de fibras naurais. A misura de fibras manufauradas e naurais em adicionado às fibras aspecos como melhor resisência, durabilidade, facilidade de raameno e apresenação. Muio embora no Brasil o percenual de consumo de fibras naurais ulrapasse o de fibras manufauradas (esimado em 65% e 35%, respecivamene), em ermos mundiais há uma endência de queda na uilização das naurais (cerca de 40%) e um aumeno das manufauradas (cerca de 60%), devido a sua maior compeiividade relaiva. A compeiividade desse elo compromee os elos a jusane, uma vez que, na cadeia êxil e de confecções, as demandas são provenienes principalmene das

9 Ariculação de Políicas Públicas a Parir dos Fóruns de Compeiividade Seoriais 65 grandes empresas de ecidos, confecção e comercialização. Os produos composos majoriariamene de fibras químicas são a lingerie, moda esporiva e moda praia. Como a demanda dessas aplicações é baixa, os principais clienes dos produores de fibras manufauradas incluem grandes processadores de fibras naurais (que uilizam a misura). Esse elo é inensivo em capial e maéria-prima, exigindo das empresas invesimenos freqüenes em pesquisa e modernização para compeir inernacionalmene. Durane a década de 1990, as empresas brasileiras de fibras manufauradas invesiram inensamene na ampliação da capacidade produiva e, após a aberura comercial ocorrida em 1990, a produção de fibras químicas (arificiais e sinéicas) não se reduziu de maneira acenuada, o que indica a compeiividade desse elo. O problema que o país enfrena é que a produção nacional em se manido esável nos úlimos anos, enquano a produção mundial duplicou. Em ouros países, há empresas que, sozinhas, produzem quanidade maior que a brasileira, além de erem odas as eapas da produção de fibras e filamenos vericalizadas em uma única empresa. Cabe ressalar que em ermos mundiais esá havendo uma mudança na esruura de produção de fibras químicas. Por um lado, nos EUA e na Europa há uma grande incidência de fusões e incorporações, gerando uma concenração no segmeno, por ouro, os invesimenos desse elo esão se concenrando principalmene nos países asiáicos e a compeiividade esá se baseando, cada vez mais, em escala de produção. Observa-se, ambém, que a produção das subsidiárias brasileiras comparada ao oal global da produção das maiores empresas é pequena, fao que orna evidene que o país não em ala prioridade na esraégia global dessas empresas (Fundação Vanzolini, 2001). Fiação O processo de aberura comercial, no início da década de 1990, marcou de forma significaiva o elo de fiação, impulsionando-o a enormes alerações esruurais. As empresas que eram proegidas da concorrência exerna passaram a concorrer com os produos provenienes da Ásia e do Mercosul (a paricipação dos produos oriundos do Mercosul na paua das imporações brasileiras de produos êxeis é mais significaiva, quando comparada à paricipação dos êxeis asiáicos). Segundo dados do Insiuo de Esudos e Markeing Indusrial (Iemi), ao mesmo empo que o número de fábricas se reduziu a um erço, gerando fore queda na ofera de empregos, a produção nacional não apresenou redução de maneira considerável, podendo-se afirmar que o elo conseguiu ser compeiivo após a aberura. Com isso a produção média por fábrica e por operário chegou a crescer 230% enre 1990 e 1999.

10 66 Samuel A. Anero Ressale-se, ambém, que o elo de fiação é caracerizado mundialmene por um processo de concenração. No Brasil, a maior pare das empresas é inegrada e esse processo foi uilizado como esraégia empresarial capaz de susenar sua compeiividade. As mais comuns são fiação-ecelagem, observando-se, ambém, a inegração fiação-ecelagem-acabameno. No que diz respeio aos produos, anes da aberura comercial os fios do ipo commodiies possuíam um peso exremamene grande nas linhas de produos das empresas. Com o processo de aberura, passou-se a privilegiar a produção de fios com composições, ipos e variedades diferenciadas, especialmene nas empresas vericalizadas (fiação-ecelagem) que, para produzirem um ecido diferenciado, inham de parir de fios com ceros ipos de especificidade. Aualmene, as empresas êm de se adequar ao produo que o consumidor queira comprar, não o que elas queiram vender, sempre exisindo um ipo de ecido do momeno que exige ipos especiais de fios provenienes de combinações de fibras. Saliene-se, aqui, a imporância do salo compeiivo dos elos a monane: a melhora da fibra repercue na produção de um fio de qualidade. Ademais, maérias-primas nacionais compeiivas significam menores cusos indireos, sem mencionar que algumas empresas de menor pore poderiam ser ambém beneficiadas por er dificuldades em conseguir cara de crédio no exerior para imporação. Cabe, por fim, ressalar a imporância do processo migraório de diversas empresas de fiação para o Nordese. Favorecidas por incenivos e linhas de crédio especiais, as empresas de produção de fios monaram novas e moderníssimas insalações, com equipamenos, processos e ecnologias ão modernas quano as mais avançadas do mundo. Tecelagem De maneira geral, as mesmas mudanças esruurais observadas na fiação ocorreram nas ecelagens. Após a aberura comercial do início dos anos 1990, esse elo experimenou profundas reesruurações ano em ermos de aparao ecnológico, quano de esraégias das empresas para poderem sobreviver sob o novo paradigma compeiivo insiuído. Nesse conexo, as empresas do seor omaram movimenos em duas direções disinas: as grandes empresas inegradas focaram seus negócios em produos padronizados, ou seja, commodiies. Nesas, grandes invesimenos foram realizados em ermos de aquisição de maquinário, insalação de modernas unidades, fusões e aquisições enre empresas e uilização de modernas écnicas de gesão com o inuio de racionalizar cusos para se ornarem compeiivas. Nas empresas não-inegradas, a chave para a

11 Ariculação de Políicas Públicas a Parir dos Fóruns de Compeiividade Seoriais 67 sobrevivência foi a conínua diferenciação de seus produos, procurando fugir de forma inequívoca dos mercados de commodiies. Esas, impossibiliadas em sua maioria de adquirir as novas máquinas, concenraram suas ações na procura conínua de redução de cusos, racionalizando a uilização de mão-de-obra, focando sua auação nos produos que gerassem maior renabilidade, fechando fábricas ineficienes e cusosas e procurando ao máximo auar de forma flexível (IEL, 2000). Segundo o Iemi, houve uma redução de 70% no número de fábricas, ao mesmo empo que a ofera de empregos se reduziu em 76%, mas sem perdas na produção nacional. A produção por fábrica cresceu 253% na década de 1990 e a produção por homem/ano, nada menos que 333%. Assim como as fiações, as ecelagens ambém foram araídas por vanagens fiscais, principalmene para o Nordese. Não obsane, a escala da migração foi bem menor, já que, para esas, é fundamenal permanecer o mais próximo possível dos confeccionisas, ainda foremene concenrados nas regiões Sudese e Sul. Malharia Com a aberura da economia brasileira iniciada em 1990, a paricipação das imporações na disponibilidade inerna de ecidos de malha cresceu consideravelmene, uma vez que ínhamos no período uma paricipação irrisória de 0,13% em média, passando para cerca de 7% em No ocane às exporações, consaa-se que elas nunca foram represenaivas com relação à produção de malhas, viso que sua paricipação na produção nacional oscila enre 0,2% e 0,8%. A respeio da produção, segundo dados do Iemi, de maneira geral, no período de 1990 a 1999, o número de fábricas se reduziu em 18%, a mão-de-obra uilizada caiu 25% e a produção aumenou em 26%. Assim, com produção crescene, queda do número de indúsrias e empregados, percebe-se claro aumeno da produividade do segmeno, o que acabou acarreando uma melhora da compeiividade média do seor. Some-se a isso a crescene imporação de máquinas modernas e mais produivas que ambém fez com que a produividade crescesse no segmeno. (Dados do IEL aponam que a imporação de máquinas para esse segmeno passou de uma média de US$ 54,8 milhões no período para US$ 109,7 milhões enre ) Dois faores ajudam a enender o porquê dese ajuse menos penoso: o fao de ser um segmeno com menor dificuldade para a modernização ecnológica e para a enrada de novas firmas vis-à-vis o elo de ecelagem, devido ao baixo volume de re-

12 68 Samuel A. Anero cursos necessários para se implanar uma malharia moderna (cerca da meade do volume necessário para invesir em uma ecelagem) e a ocorrência de maior grau de inegração da indúsria de malharia, principalmene a inegração com a confecção (elo que experimenou crescimeno consane no número de peças ao longo dos anos 1990). Enreano, deve-se ressalar que o acesso mais fácil de empresas a esse segmeno rouxe maior grau de informalidade na indúsria, fao nocivo à compeiividade do segmeno no Brasil, em virude das disorções de preços que as informais inserem no mercado. Cabe salienar, por fim, que, na malharia produora de commodiies, desaca-se a produção de malhas com 100% de algodão e a produção de uma malha que mescla algodão com poliéser para a fabricação de camiseas com cuso baixo aé em relação ao obido pelos chineses (caso da Coeminas). Confecção Para se analisar a compeiividade do elo de confecção no Brasil, deve-se considerar as rês caracerísicas marcanes: de oda a cadeia produiva, confecção é o elo mais inensivo em mão-de-obra, com grande variedade de produos e processos produivos e formado, em sua maioria, por empresas de pequeno pore, muias na informalidade. Isso impaca negaivamene a compeiividade da cadeia, pois, disorce o sisema de preços de forma a afear direamene a renabilidade das empresas formais, jusamene as que possuem maior capacidade de invesimeno em modernização. A inensidade de mão-de-obra faz que esse elo enha o menor gaso de capial por poso de rabalho enre odos os elos da cadeia produiva, o que o orna um dos grandes empregadores em qualquer parque indusrial do mundo. Além da imporância como gerador de empregos, o elo de confecção é aquele de maior conao com as preferências dos consumidores em relação a ipos de ecido, padrões de core e de cores, sendo, porano, responsável direo pela comunicação de alerações nos padrões de consumo para os ouros elos da cadeia. A grande heerogeneidade dos produos, bem como a grande influência da moda, faz com que nem odos os mercados possibiliem a auação de empresas de grande pore, seja devido à geração de nichos específicos, seja pela flexibilidade produiva demandada, que só são viáveis economicamene para empresas pequenas. Segundo esudo do IEL (2000), à pare do segmeno de cama, mesa e banho, no qual a indúsria nacional possui claramene compeiividade inernacional,

13 Ariculação de Políicas Públicas a Parir dos Fóruns de Compeiividade Seoriais 69 percebe-se, após analisar o segmeno confeccionisa brasileiro, que poucas empresas são aualizadas ecnológica e organizacionalmene (doadas, enre ouras coisas, de bons esquemas de comercialização de sua produção), sendo que a maioria é composa por empresas defasadas que compeem no mercado via cuso da mão-de-obra ou via erceirização. 4. Fórum de Compeiividade da Cadeia Produiva Têxil e de Confecções: resulados e desafios Como desacado por Couinho, Hirauka e Sabbaini (2003), a aberura comercial promovida em conexo de sobrevalorização cambial e desprovida de políicas indusriais e ecnológicas não foi capaz de alerar de forma significaiva o padrão de especialização das exporações brasileiras. Mas alerou a esruura produiva brasileira, que se ornou mais concenrada em seores de menor inensidade ecnológica e mais dependene de insumos imporados. No caso específico da CTC brasileira, apesar da modernização e do aumeno da produividade nos anos 1990, o país não conseguiu reverer a endência de queda de paricipação no comércio inernacional. Como pode ser viso nas abelas 1 e 2, a seguir (Prochnik, 2002). Tabela 1 Disribuição do comércio mundial de êxeis, Discriminação Exporações Mundo (US$ bilhões) 111,1 113,6 119,3 112,5 113,0 126,1 Brasil exp. (US$ milhões) Brasil imp. (US$ milhões) Percenagem Mundo Economias desenvolvidas Europa Ocidenal América do Nore Ouros desenvolvidos Econ. em desenvolvimeno

14 70 Samuel A. Anero Ásia América Laina Brasil 0,90 0,89 0,86 0,79 0,73 0,71 Europa Ocidenal África e Oriene Médio Economias em ransição Imporações Mundo Economias desenvolvidas América do Nore Europa Ocidenal Ouros países desenv Econ. em desenvolvimeno Ásia África e Oriene Médio América Laina Brasil 1,23 0,98 1,01 0,95 0,79 0,88 Europa Ocidenal Economias em ransição Fone: Prochnik (2002), com base em dados da Secrearia da OMC. Noa: Os dados acima excluem o comércio de êxeis na União Européia (15) e as reexporações de Hong Kong. Tabela 2 Disribuição do comércio mundial de confecções, Exporações Mundo (US$ bilhões) 124,0 128,7 141,9 149,3 150,0 165,5 Brasil exp. (US$ milhões) Brasil imp. (US$ milhões) Percenagem Mundo Economias desenvolvidas Europa Ocidenal

15 Ariculação de Políicas Públicas a Parir dos Fóruns de Compeiividade Seoriais 71 América do Nore Ouros desenvolvidos Econ. em desenvolvimeno Ásia América Laina Brasil 0,24 0,19 0,15 0,12 0,12 0,17 Ouras econ. em desenv África e Oriene Médio Economias em ransição Imporações Mundo Economias desenvolvidas América do Nore Europa Ocidenal Ouros países desenvolvidos Econ. em desenvolvimeno América Laina Brasil 0,30 0,29 0,32 0,25 0,14 0,11 Ásia Ouras econ. em desenv Economias em ransição Fone: Prochnik (2002), com base em dados da Secrearia da OMC. Noa: Os dados acima excluem o comércio de êxeis na União Européia (15) e as reexporações de Hong Kong. Para discuir alernaivas para esse quadro, ariculando diversos aores para a consecução de políicas de desenvolvimeno indusrial para a cadeia produiva, o Fórum de Compeiividade da Cadeia Produiva Têxil e de Confecções foi consiuído em 30 de maio de São membros inegranes do fórum: seor produivo Associação Brasileira da Indúsria Têxil e de Confecção (Abi), Associação Brasileira dos Produores de Algodão (Abrapa), Associação Brasileira do Algodão (Abralg), Associação Brasileira do Vesuário (Abraves), Associação Brasileira de Produores de Fibras Arificiais e Sinéicas (Abrafas), Cenral Única dos Trabalhadores (CUT), Confederação Geral dos Trabalhadores (CGT), Força Sindical, Social Democracia Sindical (SDS), Serviço Nacional da Indúsria (Senai) e Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae);

16 72 Samuel A. Anero seor público minisérios do Desenvolvimeno, Indúsria e Comércio Exerior (MDIC), da Ciência e Tecnologia (MCT), da Agriculura, Pecuária e Abasecimeno (Mapa), da Fazenda (MF), da Inegração Nacional (MIN), do Trabalho e Emprego (MTE), e as insiuições financeiras oficiais federais: Banco Nacional do Desenvolvimeno Econômico e Social (BNDES), Banco do Brasil (BB), Caixa Econômica Federal (Caixa), Banco do Nordese (BN) e Banco da Amazônia (Basa). A discussão sobre quais políicas de desenvolvimeno adoar se deu com base em um diagnósico feio pela área seorial êxil do BNDES, sobre o qual houve amplo consenso por pare dos membros. Com base nesse esudo, foram definidos os seguines princípios básicos e meas, consubsanciados no Conrao de Compeiividade. 2 Macromeas 3 Aumenar o número de posos de rabalho em 160 mil na indúsria e 160 mil na agriculura no período de 1999 a Aumenar as exporações para US$ 4,3 bilhões em 2008, o que significa aingir 1,0% das exporações mundiais de êxeis. Ações por meas insrumenais e políicas prioriárias Com impacos na compeiividade do conjuno da cadeia produiva: ampliar a área planada de algodão dos auais 600 mil ha para mil ha no período de 1999 a 2005, usando écnicas que não degradem o meio ambiene. Essa expansão ocorrerá, fundamenalmene, em área de cerrado de diversos esados brasileiros; 2 Conrao de Compeiividade é uma declaração de inenções, em que definem-se os compromissos do governo federal e do seor produivo (empresários e rabalhadores), considerando os propósios maiores do desenvolvimeno do país expressos na geração de emprego e renda, melhoria da balança comercial, desenvolvimeno produivo regional e progresso ecnológico. 3 Todas as meas foram revisas, em seembro de 2002, devido à recessão dos principais mercados êxeis no mundo.

17 Ariculação de Políicas Públicas a Parir dos Fóruns de Compeiividade Seoriais 73 realizar invesimenos em modernização e expansão da capacidade produiva em odos os elos da cadeia, em um horizone de 11 anos, no valor oal de US$ 12,6 bilhões; aumenar a produividade de mão-de-obra em cerca de 30% nos segmenos êxil, fibras e confecções no período de 1999 a 2008; aprimorameno dos procedimenos de conrole e de fiscalização das imporações de iens referenes à cadeia produiva nos poros brasileiros; desoneração da produção. Com impacos em segmenos específicos da cadeia: aumeno da compeiividade do segmeno de fibras químicas; aprimorameno dos criérios de classificação do algodão; melhoria do sisema de comercialização e seguro agrícolas; prospeciva ecnológica nos segmenos de algodão, êxil e confecções; regionalização da produção. Neses rês anos desde sua insalação, muias ações êm sido ariculadas com visas a incremenar a compeiividade da cadeia e, de forma geral, as meas êm sido cumpridas. Quano à balança comercial, por exemplo, a cadeia conseguiu reverer a endência negaiva de meados da década de 1990, fechando o ano de 2001 com o primeiro saldo posiivo desde 1994, no valor de US$ 73 milhões 4 e aingindo, em 2003, saldo de US$ 594 milhões. Esa nova siuação, susenável, fundamenou-se na solução da produção inerna de algodão e no processo de modernização alcançado na área de confeccionados, que incorporou ecnologia e capacidade de agregar valor a seus produos, além de melhorar e ampliar sua capacidade de produção, vindo a se inserir em novos mercados consumidores e compeir com a imporação de produos confeccionados, especialmene os provenienes da Ásia. Quano à geração de empregos, ambém houve uma reversão do quadro de desemprego decorrene do ajuse da década de Segundo dados do Minisério do Trabalho e Emprego, a cadeia gerou, em 1999 e 2000, novos empregos. Ressale-se, ainda, que apesar dos anos de 2001, 2002 e 2003 erem sido 4 Dados do Sisema Aliceweb, do Minisério do Desenvolvimeno, Indúsria e Comércio Exerior.

18 74 Samuel A. Anero paricularmene complexos, devido ao racionameno de energia elérica, à recessão inerna e ao desaquecimeno do mercado mundial de êxeis, a cadeia ainda gerou, de janeiro de 2001 a agoso de 2003, novos empregos formais. No fórum, os elos que mais se desacaram foram os de algodão e de confecções. O primeiro, fundamenalmene, por er sido o único a enender o fórum como um campo esraégico, incorporando os sakeholders ao processo de formulação e implemenação de políicas. Como descrio pela lieraura conemporânea, os mecanismos de ownership da políica por seores esraégicos são viais, pois são eses aores que dão susenação à políica e legiimidade ao desenho esraégico das políicas (Silva e Melo, 2000). Para o elo de confecções, houve esforço concenrado por pare dos aores por ser o foco principal das ações na cadeia por se raar do elo mais frágil e que mais agrega valor. Enre as políicas desenvolvidas para apoiar a compeiividade do elo de algodão pode-se ciar (Brasil, 2002): pesquisas e ransferência de ecnologias realizadas pela Embrapa voladas ao aperfeiçoameno dos sisemas de produção e ao desenvolvimeno de novas variedades de algodão; linhas de crédio formaadas para aender às especificidades do elo; criação de nova modalidade de adianameno de conrao de câmbio (ACC) para pessoa física, que beneficiou produores de algodão; redução no imposo para imporação de máquinas e equipamenos uilizados sem produção nacional; adequação da classificação do algodão segundo os parâmeros mundiais; apoio à melhoria do sisema de comercialização, por meio da realização de leilões de conrao de opção de venda, prêmio para escoameno do produo (PEP) e exercício de opção (aquisição do produo pelo governo); esabelecimeno de um painel (Comiê de Arbiragem) na Organização Mundial do Comércio conra os subsídios pagos pelo governo nore-americano aos cooniculores; auorização de operações de drawback para imporações de maérias-primas e ouros insumos uilizados no culivo de produos agrícolas a serem exporados; incenivo à criação do sisema Abrapa de idenificação por código de barras, que dá rasreabilidade ao fardo de algodão.

19 Ariculação de Políicas Públicas a Parir dos Fóruns de Compeiividade Seoriais 75 Quano à compeiividade do elo de confecções, a principal políica desenvolvida diz respeio à uilização de mecanismos de apoio aos arranjos produivos locais (APL), com foco na compeiividade das micro, pequenas e médias empresas. Para ano foi esabelecida parceria enre MDIC, BNDES, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Banco do Nordese, Sebrae, Senai, Abi e sindicaos das empresas locais e enidades empresariais para desenvolvimeno de ações nas áreas de: capaciação gerencial e de recursos humanos, crédio, apoio ecnológico, qualidade e produividade, e design volados ao segmeno de confecções. Esa inervenção é fruo de uma nova percepção de políicas públicas de desenvolvimeno, em que o local passa a ser viso como um eixo orienador de promoção econômica e social. De fao, diversos eóricos êm enfaizado que o desenvolvimeno esá enraizado nas condições locais e que a economia global reforça a imporância dos ecidos locais, gerando uma dinâmica regional diferenciada, com segmenações errioriais e sociais (Diniz, 2001). Assim, a idéia de aglomerações orna-se associada ao conceio de compeiividade e, porano, objeo de inervenção de políicas públicas. Por enender dessa maneira, o Plano Plurianual conemplará um amplo programa, de caráer inerinsiucional, conendo ações inegradas de apoio aos APLs. Além disso, a nova políica indusrial em nos APLs um imporane insrumeno de rebaimeno regional da políica de desenvolvimeno para o país. Reforçando a imporância da formação de redes, o MDIC em buscado coordenar esforços que poencializem a auação do conjuno dos aores envolvidos, buscando induzir ao desenvolvimeno mediane um esforço ariculado, com foco na geração de emprego e renda e no aumeno da compeiividade. Assim, cabe ao Fórum de Compeiividade seorial aricular a políica específica em nível nacional para faciliar o envolvimeno dos aores locais, principalmene em relação àquelas insiuições com elevado grau de capilaridade como: Sebrae, Senai e bancos oficiais. Pelo exposo, orna-se claro que embora o Fórum de Compeiividade da Cadeia Produiva Têxil e de Confecções ainda se configure em uma rede de políicas em que os conflios sejam basane presenes, a ineração dos aores envolvidos esá mais freqüene se comparada à época de sua insalação. Não obsane, conforme frisado por Silva e Melo (2000), o conexo insiucional e organizacional brasileiro caraceriza-se por especificidades imporanes enre as quais desaca-se sua complexidade e fore diferenciação funcional e principalmene os problemas de coordenação e cooperação inergovernamenais. De fao, o fórum não parece er ainda oalmene equacionado uma variável crucial para sua boa operacionalização: a forma de implemenação do programa. Na lieraura, muia ênfase em sido dada à implemenação como variável fundamenal para o sucesso de políicas públicas. Silva e Melo, por exemplo, chegam a considerá-la o elo perdido nas discussões sobre a eficiência e eficácia da ação

20 76 Samuel A. Anero governamenal. Modelo alernaivo para a formulação de uma políica, o ese ACIDD, 5 por sua vez, considera a implemenação no conexo dos ineresses e na aceiação dos aores envolvidos, em que devem ser equacionadas as quesões relacionadas à seleção de insrumenos de políicas e méodos de execução (radicionalmene, muias dessas quesões são operacionais e só consideradas após uma decisão em relação a uma políica já er sido omada, Taylor, s.d.). Nese caso em análise, as dificuldades de implemenação esiveram associadas a problemas variados: fore resisência ao programa por pare de alguns dos órgãos de governo viais para o desenvolvimeno de políicas seoriais; ausência de mecanismos claros de encaminhameno das proposas oriundas das discussões do fórum; não há insância superior (inerminiserial) que delibere sobre ações/medidas que não são consenso enre os aores; dificuldade de convencer o seor produivo a encaminhar soluções para a cadeia produiva uilizando a concepção riparie; embora a meodologia do programa enenda a formulação e implemenação de políicas como um processo, não é rara a visão hierárquica da burocracia pública como correspondene ao ideal weberiano, que pressupõe o funcionameno da adminisração pública como um mecanismo operaivo perfeio, consagrando uma visão op-down da formulação e desenho de programas; fala de um sisema de informação/ineração permanene enre os aores, criando uma responsabilidade comparilhada da coordenação das ações (aliviando a sobrecarga do coordenador écnico do fórum). É oporuno, por fim, lembrar que as novas direrizes de políica indusrial, ecnológica e de comércio exerior endem a foralecer o Fórum de Compeiividade, por uilizá-lo como ferramena de formulação e desenho de políicas seoriais, o que pode quebrar a resisência de alguns órgãos a paricipar efeivamene dese diálogo. Cabe, no enano, aos aores inegranes aproveiarem a reomada da discussão em orno da 5 O ese ACIDD é uma esruura para o planejameno de políicas que incorpora os ingredienes e processos envolvidos na formulação de uma políica como elemenos de um sisema inegrado que é definido ieraiva e simulaneamene. ACIDD é uma sigla em inglês dos seguines componenes: análise, escolha, implemenação, debae e decisão.

21 Ariculação de Políicas Públicas a Parir dos Fóruns de Compeiividade Seoriais 77 políica indusrial para aricularem medidas e insrumenos denro das quaro linhas de ação horizonais consideradas pelo governo federal na implemenação da políica indusrial, ecnológica e de comércio exerior: inovação e desenvolvimeno ecnológico; inserção exerna; modernização indusrial; e capacidade e escala produiva (Presidência da República, 2003). 5. Conclusões Ao analisar a evolução do padrão de desenvolvimeno recene da CTC durane a década de 1990, consaa-se que a aberura comercial dissociada de sólidas políicas de compeiividade forçou a reesruuração de odos os elos da cadeia para fazerem face ao desafio da concorrência inernacional. Ainda que o foralecimeno dos elos enha sido vial para a sobrevivência da cadeia produiva, não é condição suficiene para uma inserção dinâmica e significaiva no mercado inernacional a longo prazo. Isso demanda redes sólidas de políicas específicas de desenvolvimeno produivo, ecnológico e de comércio inernacional. Assim, o Fórum de Compeiividade da cadeia êxil e de confecções foi insalado em 2000, para discuir o diagnósico e um conjuno de ações e meas desafiadoras para a solução dos problemas e aproveiameno das oporunidades. Como ciado, nesses quase quaro anos muio se avançou no que ange às alianças firmadas enre os aores dessa comunidade políica. Saliene-se, no enano, que o algodão em sido o único elo a efeivamene uilizar o fórum como um campo esraégico, incorporando os sakeholders ao processo de formulação e implemenação de políicas. Muio embora o algodão seja um elo esraégico para a cadeia, a ausência de mecanismos de ownership da políica pelos demais elos em gerado sinergia insuficiene para discuir soluções para elos em que as economias de escala empresariais são imprescindíveis. O elo de fibras manufauradas, por exemplo, não foi capaz de gerar resulados compeiivos em ermos de comércio exerior, jusamene pela posição pouco imporane das filiais brasileiras nas redes de fornecimeno inra-empresas das grandes corporações. No Brasil, a endência mundial de aumeno de uilização de fibras químicas em relação às naurais não em se observado, embora possua, claramene, maior compeiividade relaiva. Nesse senido, são necessárias políicas governamenais de aração de invesimenos ariculadas com políicas seoriais indusriais de ecnologia e comércio exerior. Embora não raado nese arigo, o elo de bens de capial em observado um aumeno considerável nas imporações de máquinas e equipamenos êxeis, 6 e nem sequer é raado separadamene em um grupo emáico específico do Fórum de Com-

22 78 Samuel A. Anero peiividade. Os elos de fiação, ecelagem e malharia, por sua vez, necessiam aprofundar a discussão sobre consolidação de grandes grupos nacionais, para que um paamar mínimo de escala empresarial seja alcançado. Além disso, é preciso um fore rabalho de design para os elos de ecelagem e malharia. No que diz respeio a ações para geração de emprego e renda é preciso que se compreenda que criar empregos exige ação mais efeiva. No caso da cadeia em esudo, o elo de confecções possui o menor gaso de capial por poso de rabalho, o que o orna um dos grandes empregadores em qualquer parque indusrial do mundo. Porano, gerar empregos na cadeia êxil significaria dar maior compeiividade ao segmeno de confecções, buscando desde macropolíicas de incenivo ao empreendedorismo, de diminuição da informalidade e de uma reforma nas leis rabalhisas, aé políicas que visem a maior organização da produção das pequenas empresas, via apoio a APLs ou cooperaivas, maior reinameno de mão-de-obra envolvida na produção, em nível operacional, gerencial ou de conrole, e maior grau de uilização de equipamenos CAD/CAM, 7 enre ouras medidas igualmene imporanes, ais como a solução da quesão do financiameno para a modernização ecnológica das pequenas empresas. Caberia ao fórum aricular uma políica nacional que envolvesse os aores locais nos arranjos produivos locais (APLs) de confecções, em consonância com o Grupo de Trabalho Inerminiserial, criado em dezembro de 2003, que buscará aricular os esforços para mosrar caminhos de ações coleivas para o desenvolvimeno dos APLs de diversas cadeias produivas. Cabe frisar que embora haja ações por pare dos diversos aores, não se pode afirmar que as parcerias êm sido consanes. De fao, ainda são poucas as ações coleivas empreendidas aé o momeno. Resgae-se, por fim, a idéia de que as novas direrizes de políica indusrial, ecnológica e de comércio exerior endem a foralecer o Fórum de Compeiividade, por uilizá-lo como ferramena de formulação e desenho de políicas seoriais. No caso específico do seorial êxil, as novas direrizes ainda diminuem algumas dificuldades de implemenação como a resisência de alguns órgãos e a criação de insâncias de coordenação e operação das políicas como o Conselho de Desenvolvimeno Econômico e Social (CDES) e a Câmara de Políica Econômica/ PR. Não obsane, para que o Fórum de Compeiividade da Cadeia Têxil e de Confecções se foraleça é necessário um fore apoio políico, aliado a um sisema de 6 Do consumo aparene do seor êxil em 1998, verifica-se que 32% da maquinaria foram produzidos nacionalmene, enquano 68% foram imporados (Ceiq, 2003). 7 CAD compuer aided design; CAM compuer aided manufacuring.

23 Ariculação de Políicas Públicas a Parir dos Fóruns de Compeiividade Seoriais 79 informação/ineração permanene enre os aores e à criação de mecanismos claros de encaminhameno das proposas oriundas das discussões do fórum. Referências bibliográficas BRASIL. MDIC (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO EX- TERIOR). Documeno básico dos fóruns. Brasília: Secrearia do Desenvolvimeno da Produção, MDIC. Relaório de resulados: cadeia produiva êxil e de confecções. Brasília: Secrearia do Desenvolvimeno da Produção, Presidência da República. Direrizes de Políica Indusrial, Tecnológica e de Comércio Exerior. Brasília: Casa Civil, CETIQT (CENTRO DE TECNOLOGIA DA INDÚSTRIA QUÍMICA E TÊXTIL). Avaliação esruural da cadeia produiva êxil e de vesuário. Rio de Janeiro: Insiuo de Prospecção Tecnológica e Mercadológica, COUTINHO, L.; HIRATUKA, C.; SABBATINI, R. O desafio da consrução de uma inserção exerna dinamizadora. Rio de Janeiro: UFRJ, DINIZ, C. Globalização, escalas errioriais e políica ecnológica regionalizada no Brasil. Belo Horizone: UFMG/Caedeplar, (Texo para discussão n. 168). FUNDAÇÃO VANZOLINI. A compeiividade das cadeias produivas da indúsria êxil baseadas em fibras químicas: relaório final do esudo. São Paulo: Fundação Vanzolini, IEL (INSTITUTO EUVALDO LODI). Análise da eficiência econômica e da compeiividade da cadeia êxil brasileira. Brasília: Núcleo Cenral, Diagnósico da indúsria do vesuário de São João Nepomuceno. Belo Horizone: IEL, IEMI (INSTITUTO DE ESTUDOS E MARKETING INDUSTRIAL). Relaório seorial da indúsria êxil brasileira. São Paulo: Parma, PROCHNIK, V. Cadeia: êxil e confecções. Campinas: Unicamp-IE-NEIT, SILVA, P.; MELO, M. O processo de implemenação de políicas públicas no Brasil: caracerísicas e deerminanes da avaliação de programas e projeos. São Paulo: Nepp, (Caderno n. 48). TAYLOR, C. O ese ACIDD: uma esruura para o planejameno de políicas e processos decisórios. Opimum. The Journal of Public Secor Managemen, v. 27, n. 4, p , s.d. ZURBRIGGEN, C. Las redes de políicas públicas: una revisión eórica. Espanha: Universia Obera de Caalunya, 2003.