Autoria: Audálio Fernandes dos Reis, Antonio Luiz Rocha Dacorso, Fernando Antônio Guimarães Tenório

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1 O Impacto no Uso de Tecnologias da Informação e Comunicação no Acompanhamento da Prestação de Contas Públicas Um Estudo de Caso no Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia Autoria: Audálio Fernandes dos Reis, Antonio Luiz Rocha Dacorso, Fernando Antônio Guimarães Tenório RESUMO Este trabalho é resultado de uma pesquisa realizada por meio de um estudo de caso único, que buscou analisar o impacto das TICs no processo de acompanhamento da prestação de contas públicas municipais no Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia. Como resultado, foi observado que o uso das TICs impactou na possibilidade de usar critérios mais rigorosos na prestação das contas públicas municipais, aumentando a confiabilidade e, com o envio dos dados pela internet, mais agilidade na execução do processo como um todo. 1

2 1 INTRODUÇÃO Da segunda metade do século XX até os dias atuais, as Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) vêm influenciando todos os setores produtivos por meio da reformulação e otimização de processos gerenciais e operacionais (VENKATRAMAN, 1994), proporcionando ganhos em eficiência e eficácia, o que tem demonstrado interesse por parte de gestores organizacionais em todas as áreas (BARACHO, 2000). Nas diferentes esferas de governo, as atribuições de alocação e aplicação de recursos públicos são executadas por uma quantidade de órgãos e entidades cada vez maior. Para controlar esses recursos públicos há apenas duas instituições legalmente designadas para receber as prestações de contas e julgá-las. São os Tribunais de Contas e os Poderes Legislativos, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Essas instituições, assim como o governo em geral, devem utilizar-se das TICs para auxiliar na solução de demandas e de acesso à informação, tornar eficiente a prestação de serviço ao público, possibilitar a participação dos cidadãos nas ações de governo e com isso fortalecer a democracia (SANTOS, 2002). Um dos pressupostos dos Estados democráticos é a existência de prestação de contas do gestor público para a sociedade (PINTO, 1999). Existem para os gestores das organizações públicas brasileiras que administram recursos de governo, várias normas que disciplinam a prestação de contas desses gestores ao poder público e à comunidade em geral (PLATT NETO; CRUZ; VIEIRA, 2006). Constitucionalmente, a função de acompanhar a prestação de contas públicas é atribuída ao Poder Legislativo auxiliado pelo Tribunal de Contas, dentro da esfera do governo federal, estadual ou municipal, a que pertençam essas contas. Os Tribunais de Contas são as organizações governamentais que tem atribuições legais para acompanhar a prestação de contas públicas das organizações que administram ou usam recursos de governo (BRASIL, 1988). Em função da grande quantidade de documentos que deve ser analisada por estes órgãos, e, ainda, das dificuldades inerentes à manipulação, ordenação e armazenamento de documentos, o processo de acompanhamento de prestação de contas é lento. Para otimizá-lo, os Tribunais de Contas fizeram de maneira crescente o uso de TICs, para informatizar gradativamente as fases do acompanhamento da prestação de contas. Essa informatização substituiu os procedimentos tradicionais de manipulação e ordenamento de documentos, preenchimento de formulários e confecção manual de relatórios por captação dos dados on-line e geração informatizada de relatórios (ZAMOT, 2003). A substituição desses procedimentos tradicionais gerou mudanças nos processo então em uso, nas formas de apresentação e na sua gestão, o que despertou a necessidade de analisar o impacto da adoção de TICs no acompanhamento da prestação de contas públicas por parte dos Tribunais de Contas, em particular o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia (TCM-BA), que é o objetivo dessa pesquisa. A prestação de contas públicas foi regulamentada pela Lei 4320/64, ampliada pela Constituição Federal Brasileira de 1988 e leis subsequentes. A Lei complementar 101/00 definiu critérios mais específicos para prestação de contas públicas, com ênfase para as contas dos gestores municipais. O governo federal com o objetivo de modernizar a administração pública das instâncias subnacionais, criou o Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios Brasileiros (PROMOEX) disponibilizando recursos aos TCs para desenvolver soluções que facilitem o atendimento às normas legais para o acompanhamento da prestação de contas públicas (ABRUCIO, 2007). 2

3 A adoção de TICs pelos TCs para o acompanhamento da prestação de contas dos municípios em seu respectivo estado conduziu à questão de pesquisa: Como a adoção de TICs impactou no acompanhamento da prestação de contas públicas municipais? Para responder esta questão fora realizada uma pesquisa no Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia (TCM-BA), cuja função específica é o Acompanhamento da Prestação de Contas Públicas Municipais (APCPM) de todos os municípios baianos. 2 As TICs nas Organizações e no Governo As TICs são indispensáveis na atualidade, tanto na vida das pessoas, quanto das organizações, governo e sociedade. Elas têm provocado uma autêntica revolução na investigação científica, na concepção e gestão de projetos, no jornalismo, na prática médica, nas empresas, na administração pública, no ensino e na produção artística (PONTE, 2000). O termo TICs é bastante amplo, podendo ser definido como um conjunto de equipamentos (computadores, dispositivos de armazenamento e de comunicação), de aplicações (sistemas de informação), de serviços (atendimento ao cliente ou usuário, desenvolvimento de aplicações, metodologias) e de pessoas (analistas, programadores, gerentes) utilizado pelas organizações para tratar dados e informações (VILLAS; FONSECA; MACEDO-SOARES, 2006). Para Miranda (2007), TICs refere-se à junção da tecnologia da informação com a tecnologia das telecomunicações e tem na Internet a sua maior expressão. Segundo Hammes e Bianchi (2007), as TICs são consideradas um conjunto de ferramentas tecnológicas imprescindíveis para diferentes profissionais de quaisquer áreas de atuação. Assim, subentende-se que, de forma geral, o conceito de TICs abrange tanto os aspectos técnicos, como: sistemas de informação (SI) e programas aplicativos (software), equipamentos e seus dispositivos periféricos (hardware), telecomunicações e redes de computadores; quanto, outros aspectos de igual importância, como: recursos humanos (peopleware), modelos de gestão e contextos organizacionais (LUCAS Jr.; BAROUDI, 1994; ORLIKOWSKI; ROBEY, 1991, REZENDE, 2002). A difusão das TICs e a popularização dos computadores pessoais iniciada na década de 1980 promoveram avanços na sociedade, incluindo o setor público, que expandiu a utilização de ferramentas TICs em busca de melhorar a eficiência da administração pública (RAUPP; PINHO, 2010a). A partir dos anos 1990, houve uma grande mudança no papel das TICs nas organizações, que se expandiu para além do suporte administrativo e alcançou as suas atividades fins (SZAFIR- GOLDSTEIN; SOUZA, 2003). Esses mesmos autores descrevem que entre as mudanças mais recentes de TICs nas organizações destaca-se a utilização de sistemas de informação, seja por desenvolvimento próprio, por encomenda, e principalmente, adquiridos de terceiros. Destarte, entendem-se, para fins deste trabalho, Sistemas de Informação (SI) como um conjunto de elementos de software ou componentes de software inter-relacionados, que coleta, armazena, processa e distribuem dados e informações, com a finalidade de dar apoio às atividades de uma organização, sejam elas de planejamento, direção, execução e controle (LAUDON; LAUDON, 2001). Nesse contexto, as TICs disponibilizam ferramentas que melhoram os processos de trabalho e facilita a automação de rotinas repetitivas, a captação de dados na origem, a verificação e correção de erros no instante da captação dos dados, o armazenamento desses dados para uso posterior (ZAMOT, 2003) e para fazer cruzamento de dados em diferentes situações e vários períodos (CASTELLS, 1999). A melhoria na captação, armazenamento e disponibilidade da 3

4 informação para fazer cruzamento de dados tem despertado interesse no governo em todas as esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal), que tem recorrido às novas tecnologias da informação para utilizá-las na administração pública. Para que a aplicação dessas novas tecnologias da informação proporcionem melhores resultados deve haver alinhamento entre os propósitos da organização e os das TICs, o que muitos profissionais interpretam como o estabelecimento de prioridades dos projetos de TICs de forma a atender as prioridades estabelecidas pela administração superior para os negócios da organização como um todo (DAVENPORT, 1993). Nesse sentido, o modelo proposto por Henderson e Venkatraman (1993) torna-se uma boa contribuição, pois amplia esta ideia ao introduzir o conceito de alinhamento dos negócios da organização como um conjunto de relacionamentos entre as estratégias e estruturas. A crescente popularização da internet nas duas últimas décadas promoveu uma revolução nos meios de informação, tendo seu ápice no surgimento da Web 2.0, que permitiu a transição de um modelo de páginas estáticas na internet para a utilização mais intensiva de bancos de dados, facilitada pelo uso de recursos dinâmicos de oferta de conteúdos e de personalização (PRADO, 2004). Isso possibilitou a utilização da internet para prestação de serviços on-line, assim como disseminou o comércio eletrônico, as primeiras aplicações de governo eletrônico e o início da utilização de portais (VAZ, 2003). A facilidade de acesso, a disponibilidade de informações e a velocidade de envio/recepção dessas informações, deram início a uma verdadeira Era da Informação (PRADO; LOUREIRO, 2006). As TICs têm se disseminado pelo setor governamental através do que se chama governo eletrônico, representado pela informatização de suas atividades internas e pela comunicação com o público externo, como cidadãos, fornecedores, empresas, ou outros setores do governo e da sociedade (PINHO, 2008). Aliado a isso, a convergência de técnicas em microeletrônica, computação (hardware e software), telecomunicações, radiodifusão e optoeletrônica também se apresentam como ferramentas das TICs. A convergência dessas tecnologias de forma interativa tornou a Internet, talvez o mais revolucionário meio tecnológico na Era da Informação (CASTELLS, 2002). 3 Administração Pública No momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX foi substituído pelo grande Estado social e econômico do século XX, verificou-se que esse não garantia rapidez, boa qualidade e custo baixo para os serviços prestados ao público, o que elevou o debate sobre crise e reforma do Estado (BRESSER PEREIRA, 1996). De acordo com Bresser Pereira (2005), o objetivo da nova administração pública é construir um Estado democrático, que responda às necessidades de seus cidadãos, que seja possível aos políticos fiscalizarem o desempenho dos burocratas e estes sejam obrigados por lei a lhes prestar contas, e que os eleitores possam fiscalizar o desempenho dos políticos e estes também sejam obrigados por lei a lhes prestar contas. O complexo desenho do Estado que acompanhou as mudanças e os processos de reforma da administração pública levou, cada vez mais, os governantes a buscarem respostas mais técnicas aos problemas e a atuar politicamente no sentido de definir prioridades, levando em conta interesses e valores (LOUREIRO; ABRUCIO, 1999). De acordo com Abrucio (2007), um dos exemplos de ações políticas bem-sucedida na gestão pública na primeira década deste século se deu no plano federativo, representada pela ação do Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios Brasileiros (PROMOEX) cujo objetivo é 4

5 modernizar a administração pública nas instâncias subnacionais, particularmente no nível estadual, tais como os Tribunais de Contas. No contexto do Estado, o controle externo da administração pública é de responsabilidade dos Poderes Legislativos auxiliados pelos Tribunais de Contas (SIRAQUE, 2005). Os Tribunais de Contas são considerados órgãos independentes e autônomos pela Constituição Federal desvinculados de qualquer relação de subordinação com os Poderes, prestando auxílio, de natureza técnica especializada, ao Poder Legislativo (COSTA, 2005). As instituições públicas estão passando por um processo de inovação político institucional em que a dinâmica tradicionalmente utilizada precisa acompanhar a redefinição do papel do Estado e da administração pública (SÁ BARRETO, 2009). Para adquirir legitimidade, as organizações devem atuar em conformidade com as leis vigentes e as regras de agências regulatórias (SCOTT, 2001). Segundo Souza (2011a), ao se adquirirem legitimidade regulatória, normativa e/ou cognitiva as organizações recebem o endossamento social de suas práticas ao longo prazo. A legitimidade, portanto, é um processo acumulativo de impressões gerenciadas de forma eficaz. A medida da legitimidade é a reputação organizacional. 4 Prestação de Contas Públicas Um dos pressupostos dos Estados democráticos é a existência de prestação de contas do Governo para a sociedade, uma vez que a gestão pública se dá por meio da ação do Governo em obediência ao interesse público expresso num documento chamado Lei do Orçamento (PINTO, 1999). A prestação de contas, a transparência e a divulgação das ações governamentais são assuntos recorrentes e, constantemente, debatidos em torno das deficiências da administração pública, uma vez que suas decisões se refletem diretamente em toda a sociedade (RAUPP; AGOSTINETO, 2010). As entidades que compõem a estrutura da administração pública brasileira, assim como qualquer cidadão, que utilizem ou estejam responsáveis por recursos e/ou bens públicos são obrigadas pela Constituição Federal (CF) a prestar contas do uso desses recursos públicos (PLATT NETO, et al., 2007; PEREIRA, 2010). Assim, tornou-se obrigação legal dar publicidade das contas dos entes públicos e seus órgãos componentes nas administrações direta e indireta. Para o acompanhamento não somente da publicidade das contas, mas também, o acompanhamento e controle da prestação de contas públicas a Constituição Federal Brasileira atribuiu a responsabilidade aos Tribunais de Contas (BRASIL, 1988), que por sua vez se utilizam de outros instrumentos legais entre eles a Lei nº 4.320/64, a Lei nº 9.755/98 e à Lei Complementar nº 101/00 para desempenhar suas atribuições. Na esfera federal a competência é do Tribunal de Contas da União, nas esferas estadual e municipal a competência é dos Tribunais de Contas de cada Estado, e onde existir Tribunal de Contas do(s) Município(s) é competência deste(s) na esfera municipal. Para Silva (2008), a prestação de contas pode ser definida como o processo pelo qual, dentro dos prazos estipulados, o responsável tem a obrigação de comprovar, perante o órgão competente, a utilização, o emprego ou a movimentação dos bens, numerários e valores que lhe foram confiados. De acordo com o mesmo autor, o processo de prestação de contas deve abranger os componentes essenciais, que permitam que os entes responsáveis pelo controle externo e interno acompanhem e fiscalizem quanto aos aspectos orçamentários e financeiros. 5

6 5 Estratégia de Pesquisa Por possuir uma abordagem qualitativa, o presente trabalho adotou como método de investigação o estudo de caso único, pois esse procura responder como e porque determinados fenômenos ocorrem dentro do contexto em que se inserem, não havendo possibilidade de controle sobre o evento estudado (GODOY, 1995; YIN, 2001), ou seja, a transformação provocada pelas TICs no APCPM feito pelo TCM-BA. Quanto à qualidade da pesquisa em estudos de caso, Yin (2001) indica alguns critérios para garanti-la, buscando diminuir os preconceitos relativos a esse tipo de estratégia de pesquisa, como por exemplo, a confiabilidade. Para assegurar a confiabilidade foi adotado um protocolo para conduzir o estudo de caso, com o objetivo de garantir que, no caso de outros pesquisadores seguirem as etapas adotadas nessa pesquisa, os resultados e conclusões obtidas sejam semelhantes. O método escolhido foi o estudo de caso único com uma única unidade de análise, que é a transformação provocada pelas TICs no APCPM feito pelo TCM-BA. E para facilitar o agrupamento e a análise dos dados coletados as categorias de análise foram definidas previamente. 5.1 Descrição do Objeto de Estudo O TCM-BA é uma organização pública vinculada ao Poder Legislativo Estadual, responsável pelo APCPM no âmbito do Estado da Bahia. Atualmente existem 21 Inspetorias Regionais de Controle Externo (IRCES) que fazem o acompanhamento mensal da prestação de contas públicas dos 417 municípios baianos. Estas inspetorias analisam continuamente as prestações de contas encaminhadas pelas prefeituras de sua jurisdição. As informações das prestações de contas são enviadas mensalmente, mas com referência aos fatos ocorridos dois meses antes. As IRCES ao concluir o exame mensal de cada prefeitura, as informações são disponibilizadas para a sede do TCM, que dá continuidade ao acompanhamento da prestação de contas mensal. Ao término do exercício as prefeituras enviam os dados referentes ao fechamento anual para a sede do TCM, que se juntam às informações acumuladas mês a mês procedentes das IRCES para fazer a avaliação final do acompanhamento da prestação de contas exercício (ano anterior). Esta avaliação consiste na elaboração do relatório final do acompanhamento da prestação das contas públicas de cada município, chamado parecer prévio, que indica se as contas do gestor público (prefeito) foram aprovadas, aprovadas com ressalvas ou rejeitadas pelo TCM. 5.2 Preparação e Coleta de Dados Durante a coleta, os dados devem ser armazenados para depois serem analisados e interpretados. De acordo com Creswell (2003) é necessário organizar e preparar os dados para análise, fazer uma releitura criteriosa de todos os dados, analisar os dados de forma detalhada por meio de um processo de codificação. Depois, faz-se uma análise de conteúdo, conjunto de técnicas de análise de comunicações, que tem como objetivo ultrapassar as incertezas e enriquecer a leitura dos dados coletados (MOZZATO; GRZYBOVSKI, 2011) tendo como procedimento básico a categorização. Segundo Bardin (2006), categorização, consiste na classificação de elementos constitutivos de um conjunto, por diferenciação e, seguidamente, por reagrupamento segundo o gênero, com os critérios previamente definidos. As categorias de análise são classes ou rubricas, as quais reúnem um grupo de elementos de análise sob um título genérico, agrupados em razão dos caracteres comuns desses elementos (BARDIN, 2006). 6

7 A pesquisa foi realizada na sede do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, em Salvador, e nas IRCES de Santo Antonio de Jesus e Juazeiro, entre outubro de 2012 e janeiro de O período de cobertura da pesquisa abrange o APCPM anterior ao ano de 1998, que se denominou antes da implantação das TICs e, entre 1998 e 2010, que se chamou após implantação das TICs. A pesquisa foi desenvolvida em duas etapas. A primeira etapa consistiu de uma pesquisa na sede do TCM que envolveu pesquisa documental e entrevistas. Durante os contatos na sede do TCM surgiu a indicação das IRCES para a segunda etapa. A segunda etapa ocorreu em duas IRCES, Santo Antonio de Jesus e Juazeiro, também efetuado por meio de pesquisa documental e entrevistas. Em cada Inspetoria Regional de Controle Externo (IRCE) a pesquisa foi feita em duas fases. A primeira fase na própria inspetoria e a segunda fase na(s) prefeitura(s) indicada(s) pelo Inspetor Regional. A indicação de prefeituras para a pesquisa ocorreu em função da facilidade de contato do inspetor de cada IRCE com o(s) responsável(eis) pela preparação dos dados que são enviados ao TCM. Os participantes externos tiveram envolvimento direto na preparação da documentação de prestação de contas públicas municipais enviada ao TCM-BA antes e depois da adoção de TICs. As entrevistas foram feitas com 15 participantes internos do TCM-BA envolvidos no processo de acompanhamento de prestação de contas públicas antes e depois das TICs, e com três participantes externos responsáveis diretamente pela preparação da documentação enviada ao TCM-BA antes das TICs e após a adoção de ferramentas TICs, inclusive no lançamento direto das informações via WEB utilizando o sistema de informação denominado de Sistema Integrado de Gestão e Auditoria (SIGA). Os dados coletados também serviram de base para se identificar quais ferramentas TICs foram adotadas, suas características principais e como essas ferramentas estão sendo utilizadas. Em seguida, verificou-se as modificações geradas pelas TICs no acompanhamento atual da prestação de contas públicas municipais e se identificou como essas mudanças impactaram no processo atual como um todo. Uma vez identificadas as ferramentas TICs utilizadas, suas características principais e modificações ocorridas, fez-se a análise da utilização dessas ferramentas no acompanhamento atual da prestação de contas públicas municipais e a identificação e descrição dos impactos provocados pela adoção de TICs no processo. As entrevistas foram realizadas de forma semiestruturadas, ou seja, foram baseadas em questões utilizadas em roteiros previamente elaborados, especialmente, para cada um dos diferentes entrevistados. Na realização das entrevistas, como já se conhecia o perfil dos entrevistados, optou-se por utilizar um gravador durante as entrevistas e manter o anonimato dos entrevistados. Os dados coletados foram agrupados em categorias de análise e dentro destas em elementos de análise para facilitar a compreensão e interpretação dos mesmos. Após a organização desses dados foi possível identificar e analisar as evidências e os relatórios produzidos para fundamentar a análise do impacto do uso TICs no APCPM como apresentados no capítulo Resultados e Considerações Finais. 6 RESULTADOS E CONSIDERAÇÕES FINAIS Este trabalho não tem o objetivo de analisar teorias e autores, nem dissecar conflitos entre diferentes visões. Aproximações teóricas foram utilizadas e diferenças entre textos foram destacados quando pertinentes ao caso, sempre dentro do escopo do trabalho e das características do objeto de estudo. As aproximações podem ser notadas nos temas, onde se 7

8 procurou em trabalho de diversos autores para as discussões, tentando retirar de cada o que fosse encontrado de mais pertinente. Como apresentado, as entrevistas e a análise da documentação ofereceram grande massa de dados, que, aliados à revisão da literatura formaram os insumos para a condução aos resultados e às conclusões. Destarte, a fim de compreender o impacto da implantação das TICs no APCPM pelo TCM- BA, fez-se uma análise da documentação selecionada e das entrevistas realizadas, agrupando os elementos de dados nas seguintes categorias de análise: APCPM antes da implantação das TICs; adoção de ferramentas TICs no APCPM; influência das TICs no APCPM; APCPM após implantação das TICs; e, impactos resultantes com a adoção das TICs. Esta última categoria de análise apresenta os principais impactos identificados com a adoção de TICs no APCPM. 6.1 APCPM antes da Implantação das TICs Na análise dos dados inicialmente, destacou-se os relatos, primeiro do entrevistado E13: Eu divido a historia do Tribunal de Contas em duas etapas: A 1ª etapa eu definiria como etapa da criação de uma postura à necessidade da criação de um Tribunal de Contas especializado na análise da aplicação de recursos públicos municipais. Esta etapa, ela vem da criação, em 1971, aonde, os municípios não eram acompanhados e as prestações de contas não eram, se quer, analisados. Com a criação do TCM, o TCE nos encaminhou caminhões de documentos, que lá estavam sem nenhum exame. Tivemos um longo período para conquistar o reconhecimento de que os recursos não poderiam continuar sem uma fiscalização e também sem uma orientação sobre a legislação que era aplicável a recursos municipais. Essa 1ª fase, ela foi até quando o TCM conseguiu informatizar os seus trabalhos. Como mencionou o entrevistado E13, a aplicação de recursos públicos municipais não era acompanhada e nem as prestações de contas não eram analisadas. O segundo destaque foi mencionado pelo entrevistado E01: Sem informatização, com a documentação vinda toda para cá, começou em 1970 até 1980, mais ou menos isso. Ou seja, desde a fundação do TCM-BA, em 1971, até 1981 (FILHO, 2000), toda a documentação gerada nas prefeituras vinha para o Tribunal, que examinava essa documentação por amostragem e gerava um Relatório Técnico (RT), o qual era encaminhado para o gabinete de conselheiro, que dava origem ao voto, relatório preliminar do parecer prévio. O entrevistado E01 fez referência à documentação encaminhada ao TCM, enquanto o entrevistado E13 mencionou uma fragilidade na Administração Pública relativa ao acompanhamento da aplicação dos recursos públicos alocados aos municípios, destacou a necessidade da criação de um Tribunal de Contas especializado na análise da aplicação de recursos públicos municipais, relatou o longo período para conquistar o reconhecimento de que os recursos não poderiam continuar sem uma fiscalização e também sem uma orientação sobre a legislação que era aplicável a recursos municipais. As constatações mencionadas pelo entrevistado E13 estão contidas na proposta de reforma da administração pública (MARE, 1995; BRESSER PEREIRA, 2005), no controle administrativo como última fase do processo, assegurando que os resultados do que foi planejado, organizado e dirigido se ajustem aos objetivos previamente estabelecidos (CASTRO, 2008) e no controle externo da administração pública que é responsabilidade dos Poderes Legislativos auxiliados pelos Tribunais de Contas (SIRAQUE, 2005). Da criação do TCM até sua informatização, conforme aponta o entrevistado E13... nós emitíamos pareceres prévios, exclusivamente, observando quatro ou cinco aspectos de natureza formal... sobre a regularidade ou não da aplicação dos recursos públicos alocados 8

9 aos municípios, com base na Lei Federal 4.320/1964 (BRASIL, 1997). A base para o pareceres prévios originados dos pronunciamentos técnicos eram os relatórios provenientes das IRCES, de acordo com o relato do entrevistado E01: A partir de 1981 começou surgir as 1ªs IRCES que foram Salvador, Itabuna, Santo Antonio de Jesus, e por aí vai. Aí começou a gerar um formulário que era impresso em mimeógrafo com perguntas e ia para as IRCES preencher a mão. As IRCES preenchiam os formulários com base na documentação recebida, e para a sede só vinham os relatórios mensais, relatórios mensais complementados e relatórios anuais, sem falar nas notificações que eram os avisos encaminhados aos gestores das não conformidades. Antes do sistema, os formulários vinham pelo correio à medida que iam ficando pronto (entrevistado E01). As principais informações analisadas eram os índices constitucionais da Educação e FUNDEF e as demonstrações contábeis exigidas pela Lei 4.320/64 (BRASIL, 1997). Entre os entrevistados da sede do TCM e das IRCES foram selecionados os relatos mais abrangentes. A partir da constituição federal começou-se a verificar índices. Tudo que CF determinava na aplicação em educação, em saúde era relevante. Toda informação era relevante. Agora o maior peso era os índices constitucionais como: Educação com 25%, Saúde com 15% e Pessoal com 54% para prefeituras (entrevistado E04). As informações mais relevantes para o acompanhamento das contas sempre se basearam nos índices constitucionais de aplicação em saúde e educação, a execução orçamentária, a aplicação dos recursos de receita e despesas. O ponto básico, o foco principal eram os índices constitucionais (entrevistado E15). A respeito do cumprimento dos prazos para o julgamento das contas, para o entrevistado E11 Era possível cumprir os prazos sim. Já para o entrevistado E13 Sem a informatização era impossível o cumprimento dos prazos que foram fixados na Constituição Estadual. Observase divergência nas respostas dos entrevistados. Depois de revisar as duas entrevistas observou-se que o entrevistado E11 se referia ao julgamento das contas, antes das TICs, com votos (preliminar dos pareceres prévios) de 1 a 2 páginas, no máximo, com análise focada em poucas informações. Então disse: Hoje são 20 folhas. Quer dizer, se não fosse a tecnologia era impossível, mas a tecnologia, ela vem acompanhando com o desenvolvimento da sociedade, que vem a cobrança (entrevistado E11). Já para o entrevistado E13 o voto que era de duas páginas antes das TICs, hoje pode variar de 12 a 17 páginas: A informatização trouxe para o tribunal a possibilidade de, com os dados existentes no sistema e visitando mais amiúde as comunas, ampliar o seu campo de atuação. Nós, de pareceres prévios de duas páginas, passamos a emitir pareceres prévios de 12, 15, 17 páginas (entrevistado E13). Finalizando esta categoria de análise observou-se que o reconhecimento da legitimidade e reputação do TCM pelos gestores municipais passou a ser mais considerado após a Constituição Federal de 1988, quando o processo de inovação político institucional passou por uma redefinição do papel do Estado, da administração pública e em consequência dos Tribunais de Contas (SÁ BARRETO, 2009). Em seguida, a Constituição do Estado da Bahia estabeleceu normas mais clara para atuação do Tribunal de Contas dos Municípios (BAHIA, 2012). Assim, os entrevistados argumentaram o seguinte: entrevistado E04 Poucas prefeituras deixavam de prestar contas, antes das TICs, pode botar 88%, que a gente tinha muita tomada de contas ; entrevistado E17 - Indiferente. Quanto à prestação de conta, todas as prefeituras prestavam, exceto uma vez, que foi feito uma tomada de contas ; entrevistado E11 - A ideia que o gestor tinha, era que o tribunal não funcionava. Na realidade, os gestores não davam importância para o tribunal, até mesmo porque, pela falta de regras especificas ; o entrevistado E13 mencionou: 9

10 Eu diria que a repercussão da atuação do tribunal só veio acontecer depois do uso da informática. Porque, depois do uso da informática o tribunal passou a dispor de elementos para dar informação à sociedade. Então, a repercussão cresceu. Você veja Salvador. Salvador, ela só veio a ter conta rejeitada depois da informatização. E aí, o papel do tribunal de contas hoje perante a comunidade de Salvador é reconhecido. Para os Entrevistados das Prefeituras consultadas, a pergunta foi como era o acompanhamento da prestação de contas pelo TCM? E as respostas foram: entrevistados E16 - Sinceramente, no acompanhamento mensal o tribunal aqui (na IRCE) esclarece. Não é bonzinho, mas, é justo. É acessível, esclarece. Hoje, dar uma aula quanto às dúvidas. É rigoroso, quanto às conformidades e amigável quanto à orientação. O entrevistado E14 acrescentou: Rigoroso em conformidade com as regras estabelecidas e amigável porque, ele é um órgão de orientação entendeu? Sendo ele um órgão de orientação, ele nos orientava como deveríamos proceder e aí estando na correção dos processos, encaminhávamos os processos. E até hoje a forma é a mesma. De acordo com os relatos dos entrevistados, o APCPM feito até a CF de 1988 se baseava exclusivamente nos aspectos de natureza formal quanto à sua legalidade. Nos anos seguintes a promulgação da Constituição o APCPM passou a ter mais requisitos para serem verificados como os índices constitucionais. Contudo, o acompanhamento da prestação de contas era limitado à verificação da documentação recebida das prefeituras, porque o tribunal não tinha recursos adequados para fazer cruzamento de dados e confrontar aplicações (gastos) semelhantes entre municípios de mesmo porte e com características idênticas. Quanto ao acompanhamento das contas municipais pelo tribunal, conforme relato dos entrevistados, os gestores municipais apresentavam alguma indiferença, mas em geral faziam as prestações de contas. Esses gestores consideravam o tribunal rigoroso quanto as conformidade com as regras estabelecidas, e amigável quanto à orientação. Diante dessas constatações, notou-se que há reconhecimento da legitimação organizacional do tribunal, principalmente, a legitimidade regulatória, que deriva de regulações, normas, regras e expectativas criadas pelo governo (SCOTT, 2001; ZIMMERMAN; ZEITZ, 2002). 6.2 Adoção de Ferramentas TICs no APCPM As ferramentas TICs identificadas e utilizadas no APCPM estão disponíveis tanto na sede quanto nas IRCES de acordo com os dados fornecidos pela Diretoria de Informática do TCM- BA: Hardware Nobreaks, servidores (HP, DELL, IBM), estações de trabalho (DELL, HP e Login), notebooks, impressoras, roteadores, firewall, storage, proxy e switches (Cisco) Categorias de Software Básico Antivírus (McAfee), Sistema Operacional (Microsoft Windows XP, Vista, 7 e Windows 2008 Server, Linux nas versões Debian, SUSE e Red Hat); SGBD (Microsoft SQL Server 2008), Software de Virtualização (VMWare) e Ferramenta de Desenvolvimento (Microsoft Visual Studio 2008, Java, Deplhi e Maker All). Apoio BR Office (equivalente ao Office da Microsoft. Só que este é software livre). Especialistas SIGA, SAESC e SICCO. Linhas de Comunicação Serviços de comunicação de dados em tecnologia Multiprotocol Label Switching (MPLS). 10

11 6.3 Influência das TICs no APCPM A influência das TICs no APCPM foi ainda mais perceptível com a implantação do SIGA, que foi a evolução natural do SAESC. Nesse processo de mudança destacou-se, inicialmente, referência à metodologia do acompanhamento de contas como mencionado pelos entrevistados. A partir de 2010, no APCPM, começa a funcionar o SIGA, que substituiu os sistemas SAESC, LRF-NET, SIES, SICOB, SAPPE e SIP, em funcionamento até a presente data. A partir de 2013 o SIGA vai abranger todos os sistemas citados acima e a parte final do APCPM que é os gabinetes de conselheiros (preparação do voto, que é a minuta do parecer prévio). As maiores mudanças que a gente percebe são: rapidez no exame; obtenção de informações on-line; diminuição de erros de digitação que acontecia com o sistema anterior, o SAESC; realização de cruzamento de informações; melhor planejamento de auditorias; maior capacidade de identificação de irregularidades; maior facilidade de divulgação de informações ao publico provendo transparência da gestão publica, dando maior visibilidade do papel do trabalho do TCM (entrevistado E05). Olhe bem, hoje com o SIGA nós já podemos observar todo o material que foi lançado, mas mesmo assim está sendo disponibilizado um pouco tarde. Considerando o que era utilizado anteriormente. Anteriormente nós tínhamos que emitir relatórios, informações para os programas como SICOB, SIP, SIES (Fundeb e Saúde), SAPPE (Pessoal) e LRF-NET. Hoje com a inovação da tecnologia, todas essas informações foram supridas. Então, é uma única informação e o próprio conjunto de programa atende tudo isso. Então, já diminuiu e amenizou bastante a nossa forma de relatório e o nosso trabalho (entrevistado E14). Os entrevistados de diferentes funções como especialistas em TICs, técnicos em análise de prestações de contas, assessor de ouvidoria, inspetores, coordenadores e conselheiro, além de gestores das prefeituras mencionaram influências significativas das ferramentas TICs no APCPM, com grande visibilidade para o SIGA. Dentre as influências destacaram-se impactos do uso de TICs no APCPM como a transferência do trabalho de prospecção e digitação de dados das IRCES para as prefeituras; eliminação de redundância, de retrabalho e de erros de transcrição de dados; cruzamento de informações, confrontação de dados informados versus armazenados, identificação de irregularidades e maior facilidade de divulgação de informações ao publico, de acordo com o entrevistado E05; e, melhoria na correção e orientação para aplicação de recursos alocados aos municípios de acordo com as normas e regras vigentes junto aos jurisdicionados (gestores e prepostos das prefeituras). Por outro lado, deve-se considerar a colocação do entrevistado E08, de que a partir de 2008, 80% dos técnicos (auditores, analistas e técnicos de controle externo) do TCM levam seus computadores móveis para as inspeções e auditorias. Os softwares mais usados são Word, Excel e SIGA (ainda com pouco uso). Então, as TICs estão presentes até nos processos complementares ao APCPM, como inspeções e auditorias. 6.4 APCPM após Implantação das TICs A partir da implantação do SAESC em 1998, foi o marco da utilização, de fato, das TICs no TCM-BA, embora já se fizesse uso de computadores, mas de forma muito incipiente com poucos sistemas em uso. A partir de então, o TCM-BA passou a contar com mais informações sistematizadas para a análise das prestações de contas, de acordo com evidências das entrevistas, como menciona a seguinte: Depois das TICs tivemos duas fases. 1ª fase com o SAESC, que recebíamos a documentação e lançávamos as informações no sistema. E a 2ª com o SIGA, por meio do qual o gestor alimenta suas informações via Web de forma declaratória, responsabilizando-se pelas informações alimentadas. Se houver necessidade, 11

12 auditorias serão feitas in loco. Pouca documentação precisa ser encaminhada ao TCM (entrevistado E12). Quanto aos prazos para os relatórios da sede, os entrevistados corroboram que continuam os mesmos que antes das TICs, como disse o entrevistado E04. Em relação ao cumprimento dos prazos para o julgamento das contas, mesmo com pareceres prévios variando de 12 a 20 folhas, os prazos são cumpridos, de acordo com o relato dos entrevistados E11 Sim, porem, com mais dificuldades e E13 Depois da informatização, tem sido rigorosamente cumpridos. Após a implantação das TICs, com destaque para a implantação dos sistemas de informação SAESC que depois foi substituído pelo SIGA, aumentou o reconhecimento da legitimidade e reputação do TCM pelos gestores municipais. Isto foi observado nos argumentos dos entrevistados tanto pela regularidade das prestações de contas como pela queda do percentual de prefeituras que não prestam contas, como mencionam os entrevistados: E04 98% dos municípios prestam contas ; E11 Hoje há mais respeito dos gestores pelo TCM, principalmente, pelas consequências em função da legislação ; E12 Em geral os municípios prestam contas. 6.5 Impactos Resultantes com a Adoção das TICs Nesse estudo, o significado da palavra impacto veio do Dicionário da Língua Portuguesa - Novo Aurélio: forte efeito que impede ou que força mudança (FERREIRA, 1999). Como sugere o título da pesquisa - Impacto do Uso de TICs no Acompanhamento da Prestação de Contas Públicas foram identificados os principais impactos provocados pelo uso de ferramentas TICs no processo de APCPM no TCM e nas prefeituras. As influências e modificações provocadas pelas TICs deram origem aos principais impactos identificados com o uso dessas ferramentas no APCPM, assim como possibilitou que o processo de prestações de contas fosse além das conformidades legais. A partir de 1998, com a informatização de fato o tribunal passou a contar com mais informações sistematizadas para a análise das prestações de contas. Os prazos para os relatórios das IRCES com o sistema SAESC não se conseguiam cumprir normalmente, em função dos recursos humanos que cada IRCE dispunha, mas com a mudança para o sistema SIGA, passaram a ser cumpridos; já os relatórios da sede e o julgamento das contas, mesmo com pareceres prévios variando de 12 a 20 folhas, continuam tendo os prazos cumpridos regularmente. O entrevistado E12 relata bem essas mudanças: Depois das TICs tivemos duas fases. 1ª fase com o SAESC, que recebíamos a documentação e lançávamos as informações no sistema. E a 2ª com o SIGA, por meio do qual o gestor alimenta suas informações via Web de forma declaratória, responsabilizando-se pelas informações alimentadas. Se houver necessidade, auditorias serão feitas in loco. Pouca documentação precisa ser encaminhada ao TCM. Depois da adoção de TICs foi possível um aprofundamento maior e uma análise mais cuidadosa das regras e princípios estabelecidos, como também critérios mais rigorosos foram acrescentados às leis que regem a prestação de contas, o que ensejou em grandes oscilações na quantidade de contas rejeitadas, conforme mostrado na tabela 3 da seção anterior. A adoção de ferramentas TICs também possibilitou aumento de reconhecimento da legitimidade e reputação do TCM pelos gestores municipais. Outra grande mudança na prestação de contas a partir de 2013 é não ser mais necessário o envio pelas prefeituras de toda a documentação física de prestação de contas para as IRCES. 12

13 As conclusões foram fundamentadas na análise das categorias de análises anteriormente apresentadas, por meio das quais se chegou aos principais impactos identificados no Quadro 15, como resposta da questão pesquisa: Como a adoção de TICs impactou no acompanhamento da prestação de contas públicas municipais? Quadro 15 Principais Impactos com Uso de TICs no APCPM. Transferiu o trabalho de prospecção e digitação de dados feitos pelas IRCES para as prefeituras e possibilitou que as próprias prefeituras informem os seus dados referentes à prestação de contas utilizando o sistema SIGA via web. Eliminou a redundância (prospectar e digitar os dados nas IRCES), o retrabalho (preparar, enviar e buscar a documentação) e os erros de transcrição de dados (na prospecção e digitação). Permitiu cruzamento de informações, confrontação de dados informados versus armazenados, identificação automática de irregularidades e maior facilidade de divulgação de informações ao publico. Permitiu comparação de gastos com objetivos similares, entre municípios semelhantes possibilitando recomendações e correções quando os gastos estão acima dos padrões usuais (princípio da razoabilidade). Permitiu melhoria na correção e orientação para aplicação de recursos alocados aos municípios de acordo com as normas e regras vigentes junto aos jurisdicionados (gestores e prepostos das prefeituras). Possibilitou o aumento do reconhecimento da legitimidade e reputação do TCM pelos gestores municipais. Possibilidade de, a partir de 2013 não ser mais necessário o envio da documentação física para as IRCES pelas prefeituras. Fonte: Elaborado pelo autor (2013). 7 REFERÊNCIAS ABRUCIO, F. L. Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas. RAP, Edição Especial Comemorativa, pp , BAHIA. Constituição do Estado da Bahia, atualizada até a Emenda Constitucional nº 14, de Edição de Disponível em: Acesso em 17/03/2013. BARACHO, M. A. P. A Importância da Gestão de Contas Públicas Municipais sob as Premissas da Governance e Accountability. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, vol. 34 n. 1, pp , jan./mar BARDIN, L. Análise de conteúdo (L. de A. Rego & A. Pinheiro, Trads.). Lisboa: Edições 70, (Obra original publicada em 1977), BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de Lei nº 4.320, de 17 de março de ª edição. São Paulo: Atlas, Lei nº 9.755, de 16 de novembro de Divulgação de Contas Públicas.. Lei nº 101, de 15 de dezembro de Lei de Responsabilidade Fiscal. BRESSER PEREIRA, L. C.. Da Administração Pública Burocrática à Gerencial. Revista do Serviço Público, vol. 47, n. 1, jan.-abr BRESSER PEREIRA, L. C.; SPINK, P. Reforma do estado e administração pública gerencial. 6ª edição. São Paulo: FGV, CASTELLS, M. A sociedade em rede. 1ª edição. São Paulo: Paz e Terra, CASTELLS, M. A Era da Informação: economia, sociedade e cultura. São Paulo: Paz e Terra, CASTELLS, M. A sociedade em rede: a era da informação. São Paulo: Paz e Amor,

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