DIAGNÓSTICO LOCAL TERCEIRA PARTE

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1 Programa URB-AL Rede 7 PROJETO COMUM R7-A3-03 O ACESSO AO SOLO E À HABITAÇÃO SOCIAL EM CIDADES GRANDES DE REGIÕES METROPOLITANAS DA AMÉRICA LATINA E EUROPA Cidade Coordenadora: São Paulo Brasil DIAGNÓSTICO LOCAL TERCEIRA PARTE São Paulo, Julho de 2005 Equipe Técnica LABHAB FAUUSP Coordenação Técnica Profa. Dra. Maria Lucia Refinetti Martins Arquiteta e Urbanista Msc. Nara R. Leal Argiles Arquiteta e Urbanista Equipe Técnica - LAB-HAB FAUUSP Luciana Nicolau Ferrara Arquiteta e Urbanista FAU/USP Tatiana Morita Nobre Arquiteta e Urbanista FAU/USP Juliana Becker Graduanda em Arquitetura e Urbanismo FAU/USP Msc. Karina Oliveira Leitão Doutoranda em Arquitetura e Urbanismo FAU/USP Msc.Roberta Menezes Rodrigues -Doutoranda em Integração da América Latina PROLAM/USP LabHab/FAUUSP Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo USP

2 2 Sumário PAINEL 1 Grandeza e expressão da problemática de acesso ao solo e à habitação social na cidade de São Paulo: especificações e escala Déficit Habitacional no Município de São Paulo Padrão mínimo de habitabilidade 1.2 Inadequação habitacional 2. Notas sobre os conceitos utilizados PAINEL 2 - Evolução das políticas de acesso ao solo e à habitação social Construção Social da política urbana recente EIXOS DE INVESTIGAÇÃO I. Eixo Político Institucional Financiamento da Política Habitacional Considerações sobre a estruturação do financiamento à Política Habitacional 1.2 O Modelo Institucional Financeiro Atual 1.3 Financiamento para a Regularização Fundiária 1.4 Propostas e encaminhamentos atuais na esfera Federal 1.5 Capacidade de Investimento do Estado e do município de São Paulo na área de Habitação 1.6 Considerações 2. A Política de Habitação - Quadro Atual No Nível Federal Contexto da Criação do Ministério das Cidades Ministério das Cidades Conferências das Cidades Conselho das Cidades Política Nacional de Desenvolvimento Urbano Política Nacional de Habitação Política Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável Ações Empreendidas, Realizações e Desafios 2.2. No Estado de São Paulo As políticas no âmbito estadual: os programas da CDHU No Município de São Paulo Marcos da Política Municipal Programas em destaque

3 Gestão municipal (2005 a 2008) Considerações II. Eixo Jurídico Introdução Quadro da Legislação Urbana A Regularização Fundiária Sistematização das Legislações III. Eixo Urbanístico-Ambiental A produção Estatal de Habitação Assentamentos da população de baixa renda à margem dos programas estatais IV. Eixo de Organização Social Organização Social no Contexto Brasileiro A Organização Social na Cidade de São Paulo Referências Bibliográficas Bibliografia Complementar

4 4 Lista de mapas: Eixo urbanístico-ambiental Mapa 1: REGIÃO METROPOLITANA DE SÃO PAULO E ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL. Mapa 2: MANCHA URBANA (IMAGEM DE SATÉLITE), MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, LIMITE DA RMSP E DAS BACIAS DAS REPRESAS GUARAPIRANGA E BILLINGS. Mapa 3: EXPANSÃO URBANA NA DÉCADA DE 90 Mapa 4: RENDA FAMILIAR MÉDIA MENSAL SEGUNDO ZONAS HOMOGÊNEAS Mapa 5: TAXA DE EMPREGO POR HABITANTE SEGUNDO ZONAS HOMOGENEAS Mapa 6: FAVELAS E LOTEAMENTOS IRREGULARES DE SÃO PAULO Lista de fotos: Eixo urbanístico-ambiental Fotos 1, 2 e 3 : Loteamento Sítio Joaninha, Diadema, SP, Crédito: Luciana Ferrara Foto 4 e 5: Sobrevôo da Companhia de Habitação de São Paulo, Crédito: COHAB SP Foto 6: Copromo, 2004, Osasco. Projeto: Usina. Financiamento:CDHU Crédito: Luciana Ferrara Foto 7:Mutirão 26 de Julho, Zona Leste, SP. Projeto: Usina. Fonte: acessado em 11 de agosto de Foto 8 e 9: Projeto Cingapura, Crédito: Mariana Fix e Pedro Arantes, respectivamente. Foto 10, 11: Represa Billings, Crédito: Lab Hab Foto 12, 13: Jd. Kogohara Jardim Ângela, São Paulo. Crédito: Lab Hab Foto 14: Parque Novo santo Amaro - Jardim Ângela, São Paulo. Crédito: Lab Hab Foto 15: Edifício ocupado pelo movimento de moradia em São Paulo. Crédito: Pedro Arantes Foto 16, 17, 18: Cortiços na área central de São Paulo: Brás. Crédito: Lab Hab Foto 19, 22: Edifícios na marginal Pinheiros, São Paulo, Foto 20, 21: Bairros residenciais classe alta, Pinheiros, São Paulo, 2005.

5 5 PAINEL 1 GRANDEZA E EXPRESSÃO DA PROBLEMÁTICA DE ACESSO AO SOLO E À HABITAÇÃO SOCIAL NA CIDADE DE SÃO PAULO: ESPECIFICAÇÕES E ESCALA Tendo em vista a importância da caracterização das situações de iniqüidade no acesso ao solo urbano e à habitação social, de forma a apontar um panorama desta problemática a partir de indicadores e de sua conseqüente quantificação e espacialização tema deste painel, foi realizado um levantamento de dados e informações, assim como de referências bibliográficas, sobre as questões acerca do déficit habitacional no município de São Paulo. O propósito deste painel é a construção de um quadro contendo uma reflexão a respeito da quantificação e da qualificação da problemática habitacional e de acesso à terra que permita não somente caracterizar a dimensão urbana, mas também entender as dimensões ambiental, social e humana do tema. Para se observar o déficit é preciso levar em conta tanto as condições da unidade habitacional quanto a sua inserção no conjunto urbano. Neste sentido, a explicitação metodológica é fundamental, principalmente pela diversidade de metodologias adotadas que, muitas vezes, resulta em estimativas desencontradas sobre o déficit de moradias. Não é raro encontrar dados discrepantes entre diferentes levantamentos que dificultam a comparação de informações entre setores de uma mesma região ou entre diferentes regiões. Desta forma, é preciso explicitar os conceitos e os limites das metodologias aplicadas, assim como dos indicadores utilizados, com o intuito, não apenas reconhecer a discrepância existente, mas principalmente de aprofundar o debate a respeito da quantificação e da qualificação da demanda habitacional existente. Para o desenvolvimento deste painel foram utilizados dados produzidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), pela Fundação João Pinheiro e pela Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (SEADE), e apontadas suas especificidades. a. IBGE Censos Demográficos e Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) Apesar de não serem voltados exclusivamente ao cálculo do déficit habitacional brasileiro, os Censos Demográficos realizados pelo IBGE correspondem a uma das principais bases para análise da grandeza da problemática de acesso ao solo e à habitação social no Brasil e são intensamente utilizados pelas instituições que realizam levantamentos e análises de dados desta natureza. O IBGE, criado em 1936, inaugurou a regularidade censitária no Brasil, caracterizada principalmente pela periodicidade decenal dos Censos Demográficos. Até 1872, os dados sobre a população brasileira eram obtidos de forma indireta, sendo que somente a partir de 1750 a Coroa Portuguesa se

6 6 manifestou a favor da realização de levantamentos diretos 1. O primeiro regulamento censitário no Brasil data de 1846 quando foi definido seu caráter periódico. No entanto, apenas em 1872 foi realizado o primeiro recenseamento nacional no país, que recebeu o nome de Recenseamento da População do Império do Brasil. Depois deste e até 1940, período da criação do IBGE, novas operações censitárias sucederam-se apenas em 1890, 1900 e O Sistema de Pesquisas Domiciliares, implantado progressivamente no Brasil a partir de 1967 pelo IBGE, com a criação da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), é muito utilizado por trabalhos sobre a temática habitacional. Além disso, apresenta resultados abrangendo as características gerais da população - migração, educação, trabalho, famílias e domicílios - referentes aos anos de 2002 e 2003, bem como indicadores retrospectivos de rendimento relativos ao período entre 1993 e A PNAD é sensível para dados agregados sempre expresso em porcentagem, já que trabalha pelo sistema de pesquisa amostral. b. Fundação João Pinheiro A Fundação João Pinheiro, criada pela Lei Estadual n o 5.399/1969, é órgão oficial do Governo do Estado de Minas Gerais, responsável pela articulação do sistema estadual de estatística, que produz e divulga estatísticas e indicadores econômico-financeiros, demográficos, sociais da região 4. Sobre a temática de acesso à terra urbana e à habitação social, a Fundação elaborou uma pesquisa baseada nos dados dos Censos Demográficos realizados pelo IBGE, em que desenvolveu metodologia que permite a comparação dos dados de 1991 e É amplamente disponibilizada e adotada como referência no país inteiro. Os dados publicados são agregados por município. c. Pesquisa de Condições de Vida Fundação SEADE A Fundação SEADE, oficialmente criada em 1982, vinculada à Secretaria de Economia e Planejamento do Governo do Estado de São Paulo, realizou uma pesquisa sobre o déficit habitacional no Estado de São Paulo para subsidiar o Fórum São Paulo Século XXI, recentemente instituído pela Assembléia Legislativa. Os dados utilizados são oriundos da Pesquisa de Condições de Vida (PCV), concebida no final da década de 1980 e implementada no início da década de 90. Trata-se de um levantamento por amostragem de domicílios, realizado periodicamente no intervalo de quatro anos, que propicia uma análise das condições de vida da população, tomando por base características de moradia, 1 Antes da realização do Censo Nacional foram realizados vários censos de caráter local ou municipal, como, por exemplo, os Censos realizados no Rio de Janeiro nos anos de 1799, 1821, 1838, 1849, 1856, e 1870, em São Paulo nos anos de 1765, 1777, 1798 e 1836, e em outras cidades brasileiras. ( 2 Conforme dados disponíveis no site acessado em 05/07/ Idem. 4 Conforme dados disponíveis no site acessado em 05/07/2005.

7 7 instrução, emprego, renda e utilização de serviços de saúde. Essa pesquisa tem como objetivo suprir a ausência de fonte primária de dados para a realização periódica de análises e interpretações sobre características demográficas e sócio-econômicas, determinantes das condições de vida da população, que explicam a magnitude e a distribuição da pobreza nas áreas metropolitanas e nas aglomerações urbanas não-metropolitanas de maior concentração populacional no Estado de São Paulo 5. A realização de análise acerca da problemática do déficit habitacional requer que sejam tratadas questões referentes aos eixos metodológicos e recortes territoriais adotados pelos levantamentos e pesquisas analisados, uma vez que tal medida implica diretamente na qualidade e na confiabilidade dos resultados obtidos, assim como na possibilidade de generalização e reaplicação de padrões e indicadores. Tal reflexão revela extrema importância, uma vez constatado que nem todas as pesquisas realizadas pelo país utilizam a mesma metodologia de levantamento e de análise, o que dificulta enormemente a comparação de dados inter-regionais. Neste sentido, o Censo Demográfico realizado pelo IBGE é o único levantamento realizado com a mesma metodologia válida para todo o território nacional, por isso predominantemente presente nas pesquisas e análises sociais, econômicas e territoriais brasileiras. Para a avaliação da metodologia de análise da demanda habitacional e de acesso à terra urbana proposta por este painel foram utilizados como base os estudos da Fundação SEADE e da Fundação João Pinheiro que foram justamente realizadas para este fim. Na realidade, as metodologias adotadas por ambas as pesquisas estão extremamente interligadas, e permitem que algumas considerações sejam feitas. A referência metodológica básica adotada pela Fundação SEADE foi fundamentada na proposta implementada pela Fundação João Pinheiro e esta última nos dados obtidos pelo Censo Demográfico realizado pelo IBGE. Nestes casos citados, especificamente, a análise realizada pela Fundação SEADE é a única que utilizou levantamento próprio, no entanto, restringe-se ao Estado de São Paulo. Entretanto, ao assumir como ponto de partida a pesquisa da Fundação João Pinheiro, realizou uma reflexão teórica sobre os parâmetros adotados no levantamento e na correlação das variáveis para a obtenção dos resultados finais. De modo geral, em relação à quantificação da demanda habitacional, tanto a pesquisa da Fundação SEADE quanto a da Fundação João Pinheiro partiram do princípio de não superestimar o déficit habitacional. Desta forma, a Fundação João Pinheiro propôs a diferenciação entre déficit (que exige construção de moradias) e inadequação habitacional (que implica em reformas e ampliação de estruturas específicas), com o intuito de romper com a lógica da construção de novas moradias como única solução para o atendimento da demanda habitacional, medida esta que foi adotada também pela Fundação SEADE (Genevois e Costa, 2001, p.75). Deste modo, a princípio é possível organizar a pesquisa sobre a grandeza da problemática de acesso ao solo e à habitação social em duas grandes 5 Conforme dados disponíveis no site acessado em 05/07/2005.

8 8 categorais: (a) padrão mínimo de habitabilidade e (b) inadequação habitacional. A primeira, corte inicial dos dados levantados, define diretamente a parcela primeira dos domicílios que compõem o déficit habitacional. Esta categoria engloba a variável coabitação familiar e a qualidade da habitação, identificada na ocasião da pesquisa. A segunda engloba situações específicas que exigem outras ações que não necessariamente a construção de novas unidades habitacionais para a sua solução. Neste grupo estão as variáveis: espaço interno e utilização pelos ocupantes, adensamento populacional, infra-estrutura disponível, vínculo com a habitação e comprometimento da renda familiar. Para efeito de sua quantificação é excluído o total computado como déficit. - Padrão mínimo de habitabilidade O primeiro critério adotado para levantamento e análise do quadro habitacional é o padrão mínimo de habitabilidade. Como foi mencionado, todos os domicílios que estiverem fora deste padrão, serão contados no déficit habitacional. Trata-se da definição operacional de um padrão mínimo de habitabilidade que engloba as classificações de coabitação familiar e a qualidade da habitação a ser aceito como adequado no contexto cultural brasileiro. Sobre os conceitos utilizados ver nota no final desse painel. - Inadequação habitacional Os domicílios que não atingem a qualidade mínima habitacional não são estudados quanto à inadequação habitacional uma vez que já estão contados no déficit. A classificação inadequação habitacional engloba aspectos referentes ao espaço interno e seu uso pelos moradores, à densidade populacional, à infra-estrutura urbana básica instalada, ao vinculo com a habitação e ao comprometimento da renda. Sobre os conceitos utilizados ver nota no final do texto. A ponderação e articulação dos critérios poderão determinar se tais domicílios serão contabilizados no déficit habitacional ou se poderão ser melhorados por medidas de outras naturezas que não exclusivamente a produção habitacional. Tal critério busca não superestimar o déficit habitacional e ampliar as possibilidades de soluções alternativas para a amenização desta problemática. A inadequação habitacional agrupa os domicílios com uma ou mais carências, mas sem a mesma gravidade dos problemas detectados no déficit. Podem, portanto, assegurar condições mínimas de habitabilidade mediante programas alternativos à construção de novas moradias: reformas, ampliações das unidades habitacionais e/ou das redes de abastecimento e coleta de serviços públicos (Genevois e Costa, 2001, p. 77). 1. Déficit Habitacional no Município de São Paulo 1.1 Padrão mínimo de habitabilidade Segundo a Fundação João Pinheiro, com base no censo do IBGE de 2000, os números do déficit habitacional quantitativo para o Estado de São Paulo somam um total de aproximadamente 773 mil habitações, como é possível observar nas tabelas abaixo. Constata-se, sem espanto, que este é o maior

9 9 déficit de moradias do país, correspondendo o Estado de São Paulo a 13,1% do total da problemática no Brasil. Já para a Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), esse déficit corresponde a quase 361 mil unidades habitacionais, ou seja, 46,6% da carência dentro do Estado. No município de São Paulo, o número totaliza cerca de 203 mil unidades, atingindo 26,3% do total do déficit no Estado e 56,4% do problema na RMSP. Tabela 1: Estimativa do Déficit Habitacional Básico, Total de Domicílios Particulares Urbanos e Percentual do Déficit Urbano em relação ao Total de Domicílios Urbanos Déficit Habitacional Básico *] Total Urbano Rural Total de Domicílios Particulares Urbanos Percentual do Déficit Habitacional Urbano em relação ao Total de Domicílios Particulares Urbanos Brasil ,08% Estado de São Paulo ,38% Região Metropolitana de São ,15% Paulo Município de São Paulo ,68% Fonte: Fundação João Pinheiro, * Compõe o déficit habitacional básico, a soma da coabitação familiar, dos domicílios improvisados e dos rústicos. A composição do déficit habitacional básico realizado pela Fundação João Pinheiro, demonstra que a problemática do Estado de São Paulo está concentrada na Região Metropolitana, que apresenta aproximadamente 56,34% da coabitação familiar e dos domicílios improvisados urbanos 6 e evidentemente concentrada na população com faixa de renda de até 3 salários mínimos. Soma-se a isso o fato de que o fator mais significativo do déficit habitacional básico na Região Metropolitana de São Paulo encontra-se focado na dimensão da coabitação familiar, que atinge cerca de 90,31% do total. Além disso, merece destaque o aumento considerável da classificação domicílio particular improvisado entre os anos de 1991 e 2000 para todos os segmentos geográficos estudados. Esta categoria, juntamente com os domicílios rústicos compõe o déficit de moradias, ou seja, se referem diretamente à necessidade de construção de novas unidades habitacionais. (Baltrusis e Pasternak, 2005). A taxa de crescimento dos domicílios improvisados alcança 7,17% ao ano no Estado de São Paulo, sendo que para a região Sudeste a taxa é de 6,90% e no Brasil, 6,58%. Por outro lado, as taxas de crescimento dos domicílios particulares permanentes são inferiores, quase atingindo os 3% anuais. Já os domicílios coletivos diminuíram sensivelmente em todos os setores analisados. Tabela 2: Distribuição Percentual dos Domicílios Urbanos Improvisados e da Coabitação Familiar Urbana por faixas de renda mensal familiar 2000 Faixas de renda mensal familiar (em salários mínimos - SM) Até 3 De 3 a 5 De 5 a 10 Mais de 10 Total Brasil 76,07 12,13 8,32 3, Estado de São Paulo 61,23 18,28 14,43 6, Região Metropolitana de São Paulo 56,34 18,98 16,73 7, Município de São Paulo 52,46 19,39 18,40 9, Fonte: Fundação João Pinheiro, Para efeito do cálculo da precariedade a partir das condições formadoras do déficit habitacional básico, a metodologia da Fundação João Pinheiro inclui somente as categorias de coabitação e domicílios improvisados, ou seja, exclui os domicílios rústicos, por não ser possível estimar a renda das famílias residentes desta classificação, uma vez que esta contagem é feita de forma indireta.

10 10 Tabela 3: Componentes do Déficit Habitacional Básico Urbano 2000 Déficit Habitacional Básico Urbano Domicílios Domicílios Coabitação Familiar Total Improvisados Rústicos Total % Total % Total % Brasil , ,3 1 Estado de São Paulo , ,04 Região Metropolitana de São Paulo , , ,81 Município de São Paulo , , ,79 Fonte: Fundação João Pinheiro, Tabela 4: Estimativa populacional, por tipo de assentamento (ou sem teto) Estimativa populacional residente em São Paulo Indicadores Favelas* Loteamentos** Cortiços*** Moradores de Rua**** População Fontes: * Cadastro de Favelas HABI/CEM, ** Relatório Diagnóstico dos Loteamentos Irregulares RESOLO/SEHAB, *** SAS / PMSP, 2004 **** FIPE, 2003 Como se pode verificar, a problemática das favelas e dos loteamentos irregulares assume condição de centralidade na problemática habitacional no município de São Paulo. A magnitude dos números citados, demonstra o imenso desafio colocado por essa questão que envolve, entre outras, a falta de condições de habitabilidade e de segurança jurídica na posse, e sobretudo, riscos de vida vinculado à insalubridade e má qualidade dos materiais empregados. Além disso, a grave situação de salubridade, de risco de vida e de densidade populacional nos cortiços em São Paulo, por sua vez, denuncia o descaso histórico com as condições deste tipo de assentamento humano, sem ainda entrar no mérito dos altos custos dos aluguéis e das tarifas de água e luz com os quais os moradores devem arcar. É importante ressaltar que, assim como no caso dos moradores de rua (ou em situação de rua ), a problemática dos cortiços se espacializa preponderantemente na região central da cidade, que lidera o número de moradores de rua por pernoite, devido às sobras de comércio, restaurantes, indústrias e confecções que produzem lixo reciclável em grande quantidade (Paz, 2004, p.7). Percebe-se ainda que o percentual da população paulistana morando em favelas é crescente 7. Entre 1980 e 2000, a população favelada de São Paulo cresceu a uma taxa de 5,12% anuais, enquanto que a população municipal, para o mesmo período, cresceu a taxa de 1,07% ao ano. E, da mesma forma que a população municipal, a população favelada cresceu sobretudo na periferia. 7 Uma outra variável que pode ser analisada a partir dos Censos Demográficos refere-se aos domicílios favelados. Embora a definição de favela utilizada pelos Censos Demográficos exclua da contagem aglomerados com menos de 50 unidades, o dado coletado, embora provavelmente subestimado, é comparável historicamente e fornece indicação do ritmo de crescimento (Baltrusis e Pasternak, 2005).

11 11 A metodologia de espacialização destas constatações proposta por Pasternak 8 ressalta, entretanto, que está havendo uma mudança na dinâmica urbana das favelas: embora entre 1991 e 2000 as taxas de crescimento favelada nos anéis interiores foram negativas, entre 1996 e 2000 a população favelada dos anéis interior e intermediário aumentou, tanto que em 1991 a proporção de favelados na população do anel interior era 0,48%, no ano 2000 sobre para 0,78%; no anel intermediário, esta proporção era 4,79% em 1991, subindo para 7,19% no ano 2000 (Parsternak e Bogus, 2005). Segundo Baltrusis e Pasternak (2005), observa-se que favela no Brasil é um fenômeno predominantemente metropolitano: em 1980, 79,16% das moradias faveladas estavam nas 9 regiões metropolitanas oficiais. Em 1991, favelas (74%), de um total de e (78%) dos domicílios favelados se alocavam nas metrópoles. Na Grande São Paulo, a taxa de crescimento domiciliar das unidades faveladas entre 1980 e 1991 alcançou 7,96% anuais, bem superiores à taxa metropolitana, de 2,11% ao ano. Na metrópole paulista está a maior concentração de favelas do Brasil. Apenas as cidades de São Paulo, Guarulhos, Osasco e Diadema possuíam, no ano 2000, 938 favelas cerca de um quarto das favelas do país. Tabela 5: Favelas do município de São Paulo, Favelas Domicílios População % da pop municipal 3,95% 7,46% 7,60% 8,72% Fonte: Censos Demográficos de 1980, 1991, 2000 e Contagem da População de (In: Baltrusis e Pasternak, 2005). Tabela 6: Município de São Paulo: taxas de crescimento anuais para a população total e a população favelada, 1991, 1996 e 2000, por anel, em porcentagem População total População favelada Anel Central -2,79-1,19-2,05 0,00 0,00 0,00 Interior -2,43-1,06-1,78-12,24 11,77-3,29 Intermediário -1,44-0,07-0,72-3,11 10,60 2,76 Exterior -0,51 0,85 0,13-1,32 5,12 1,58 Periférico 2,48 2,91 2,71 3,06 5,11 3,98 Total 0,40 1,49 0,93 1,00 5,07 2,82 Fonte: FIBGE, Censos Demográficos de 1991 e 2000, Contagem Populacional de (In: Baltrusis e Pasternak, 2005). 8 Os estudos de Pasternak espacializam os dados relativos ao município de São Paulo obtidos no Censo Demográfico realizado pela Fundação IBGE em relação a 5 (cinco) anéis. Anel central (6): Bela Vista, Consolação, liberdade, República, Santa Cecília e Sé; Anel interior (11): Barra Funda, Belém, Bom Retiro, Brás, Cambuci, Jardim Paulista, Mooca, Pari, Perdizes, Pinheiros e Vila Mariana; Anel intermediário (15): Água Rasa,Alto de Pinheiros, Campo Belo, Carrão, Cursino, Moema, Ipiranga, Itaim Bibi, Lapa, Penha, Sacomã, Saúde, Tatuapé, Vila Guilherme e Vila Leopoldina; Anel exterior (28): Aricanduva, Butantã, Cachoeirinha, Cangaíba, Casa Verde, Cidade Ademar, Freguesia do Ó, Jabaguara, Jaguará, Jaguaré, Limão, Mandaqui, Morumbi, Pirituba, Rio Pequeno, Santana, São Lucas, Sapopemba, Tremembé, Tucuruvi, Vila Formosa, Vila Maria, Vila Matilde, Vila Medeiros, Vila Prudente, Vila Sônia e São Domingos; Anel periférico (36): Anhanguera, Artur Alvim, Brasilândia, Campo Grande, Campo limpo, Cidade Tiradentes, Ermelino Matarazzo, Grajaú, Guaianazes, Iguatemi, Itaim Paulista, Itaquera, Jaraguá, Jardim Ângela, Jardim Helena, Jardim São Luis, Jose Bonifácio, Marsillac, Parelheiros, Parque do Carmo, Pedreira, Perus, Ponte Rasa, Raposos Tavares, Santo Amaro, São Mateus, São Miguel, São Rafael, Socorro, Vila Andrade, Vila Curuçá. Vila Jacuí e Lajeado (Parsternak e Bogus, 2005).

12 Inadequação habitacional No que se refere à classificação inadequação habitacional dos domicílios particulares, a Região Metropolitana de São Paulo ainda representa a maior expressão do problema dentro do Estado de São Paulo, sobretudo no que diz respeito a: inadequação fundiária (65,21% do total estadual, ou unidades habitacionais), inadequação pelo adensamento excessivo (65,34% do total estadual, ou unidades habitacionais), ausência de banheiro (48,56% do total estadual, ou unidades habitacionais), e carência de infra-estrutura (61,02% do total estadual, ou unidades habitacionais). Além disso, é notória também a significativa participação da inadequação entre a população urbana na faixa de renda familiar de até 3 salários mínimos, conforme revelado pelas tabelas a seguir. Tabela 7: Critérios de Inadequação dos Domicílios Particulares Permanentes Urbanos 2000 Inadequação Fundiária % dos Total Domicílios Urbanos Adensamento Excessivo % dos Total Domicílios Urbanos Domicílio sem Banheiro % dos Total Domicílios Urbanos Brasil , , ,61 Carência de Infra- Estrutura ** Domicílios Total ** % dos Urbanos ,09 Estado de São Paulo , , , ,62 Região Metropolitana , , , ,90 de São Paulo Município de São Paulo , , , ,77 Fonte: Fundação João Pinheiro, * Apenas casas e apartamentos urbanos. Excluídos os domicílios improvisados, mas incluídos os domicílios rústicos. ** Domicílios urbanos que não possuem um ou mais dos seguintes serviços de infra-estrutura: iluminação elétrica, rede geral de abastecimento de água, rede geral de esgotamento sanitário ou fossa séptica e coleta de lixo. Tabela 8: Componentes da Inadequação dos Domicílios Urbanos e Percentual entre a população urbana na faixa de renda familiar de até 3 salários mínimos Brasil Estado de São Paulo Adensamento Excessivo % na Total faixa de até 3 SM Inadequação Fundiária % na Total faixa de até 3 SM Domicílios sem Banheiro % na Total faixa de até 3 SM , , ,80 Carência de Infra- Estrutura % na Total faixa de até 3 SM , , , , ,41 Região Metropolitana de São Paulo , , , ,87 Município de São Paulo , , , ,29 Fonte: Fundação João Pinheiro, Tabela 9: Valor da Renda Média Familiar Urbana dos 10% mais pobres e Componentes da Inadequação nesses Domicílios Estado de São Paulo Valor da Renda Média Familiar dos 10% Mais pobres Em reais Em Salários Mínimos Adensamento Excessivo total % nos mais pobres Inadequação Fundiária nos mais pobres Total % nos mais pobres Domicílios sem Banheiro nos mais pobres Total % nos mais pobres Carência de Infra-Estrutura nos mais pobres % nos Total mais pobres 210,0 1, , , , ,0 Região Metropolitana 220,0 1, , , , ,4 de São Paulo Fonte: Fundação João Pinheiro, 2005.

13 13 Para estudo da densidade habitacional, os indicadores mais utilizados têm sido o número de cômodos no domicílio, o número de pessoas por cômodo, o número de cômodos usados como dormitório e o número de pessoas por dormitório. No caso do município de São Paulo, tem sido observada uma tendência à diminuição da densidade domiciliar, passando-se da média de 4,7 pessoas por domicilio, em 1940, para 3,9 em 1991 e 3,5 pessoas por domicílio em Em termos gerais a taxa de crescimento dos domicílios foi, no município de São Paulo, quase o dobro da taxa de crescimento populacional entre 1980 e Além disso, a média de moradores por domicílio diminuiu nesse mesmo período, passando de 4,12 em 1980 para 3,50 pessoas por domicílio. Essas médias também foram diferentes para cada um dos anéis, localizando os domicílios mais congestionados nas áreas periféricas, onde a média de pessoas residentes por unidade habitacional é de 3,75. É importante apontar, no entanto, que o numero médio de moradores por domicílio decresceu em todos os anéis, ao longo dos últimos vinte anos (Parsternak e Bogus, 2005). Ainda no que se refere à densidade habitacional, como foi mencionado anteriormente, tem sido classicamente considerado que um domicílio com espaço indispensável deve possuir, no mínimo, quatro cômodos (sala, quarto, cozinha e banheiro), o que é indicativo da situação insatisfatória de grande parte do estoque habitacional do município de São Paulo, em termos do congestionamento. Por este critério, 21,79% das moradias na cidade seriam consideradas congestionadas. O percentual de casas com menos de 4 cômodos é maior no anel periférico, onde quase 22% das unidades residenciais seriam congestionadas (Parsternak e Bogus, 2005). O número de pessoas por dormitório é ainda elevado em grande parte da cidade, com destaque para os anéis exterior e, sobretudo, periférico. Esta forma de mensurar o congestionamento considera congestionado o domicílio com mais de duas pessoas por dormitório. Para o Brasil como um todo, o percentual de domicílios com mais de duas pessoas por dormitório no ano 2000 foi de 28,13%. Para a região sudeste ele é ligeiramente menor, de 26,76% e para o Estado de São Paulo volta a atingir 28,79%. Para o município de São Paulo, o percentual de domicílios com mais de duas pessoas por dormitório alcançou 30,48% do total, com uma melhoria em relação à 1991, que apresentava percentual de 36,78%. No entanto, Pasternak ressalta ainda que, o congestionamento é maior no anel periférico, onde cerca de 40% dos domicílios apresentam um numero superior a duas pessoas por dormitório (Pasternak e Bogus, 2005). Tabela 10: Densidades habitacionais, Grande São Paulo e Município de São Paulo, Grande São Paulo Município de São Paulo Morador por domicílio - 3,66 3,63 4,17 3,97 3,43 Cômodos por domicílio - 5, ,46 - Dormitórios por cômodo 1,93 1,89 1,82 1,97 1,91 - Pessoas por cômodo ,78 - Pessoas por dormitório ,08 - Fonte: Baltrusis e Pasternak, 2005.

14 14 Já a distribuição e as condições de acesso aos serviços públicos e de saneamento básico para o município de São Paulo são as melhores se considerarmos o conjunto dos municípios da Região Metropolitana. Ainda assim, havia em 2000 cerca de 1% de domicílios sem instalações sanitárias na propriedade (casa ou terreno, cerca de 1,5% do total de habitações). No que diz respeito ao destino dos dejetos, nota-se uma pequena piora relativa na cobertura dos domicílios do município de São Paulo: em 1991 existiam 91,10% de unidades servidas pela rede pública de esgotos, percentual que cai para 87,84% no ano Nota-se que a piora localizou-se em todos os anéis, menos no anel central. Provavelmente esta constatação pode ser atribuída ao incremento de unidades faveladas, nos anéis interior e intermediário, e ao menor investimento em saneamento básico na década de 90. Assim, no anel periférico, a cobertura que chegava a 84% em 1991, agora reduziu-se a 79% das moradias (idem, ibidem). Em relação ao abastecimento de água, na Grande São Paulo, no ano 2000, 95,46% utilizam água canalizada no domicílio e 1,46% a tem na propriedade, somando 96,92% das casas com água canalizada. Para a Capital, este percentual atinge 98,63%. Nota-se a melhora dos percentuais, tanto na Região Metropolitana como no município. A utilização de poço caiu, de 10,2% dos domicílios na metrópole em 1980, para 1,17% em E a proporção do uso de poço sem canalização, em 1980 mais da metade, caiu para menos de 1/3 (Baltrusis e Pasternak, 2005). Embora estar ligada à rede pública de água é importante, deve ser lembrado que a mera ligação não assegura a qualidade do serviço. É habitual, em zonas altas da metrópole, a água não possuir pressão suficiente para deixar a caixa de água cheia. A falta de pressão na rede favorece também a contaminação por resíduos do solo, forçando uma cloração exagerada. A conservação e limpeza das caixas deixa a desejar, além da presença de reservatórios sem tampa, que contribuem para a criação de mosquitos (Baltrusis e Pasternak, 2005). Já o fornecimento de energia elétrica é praticamente universal nos domicílios da Capital. A cobertura do município e da Grande São Paulo já era, em 1991, de 99,92% das casas. A série histórica nota apenas que o percentual de unidades domiciliares com medidor cresceu na década de 80. Tabela 11: Abastecimento de água. Grande São Paulo e município , em porcentagem Grande São Paulo Município de São Paulo Rede 87,90 94,64 96,92 82,90 98,20 98,63 Poço 10,20 3,67 1,17 6,10 1,00 0,73 Outro 1,70 0,61 0,93 1,40 0,40 0,64 Fonte: Censos Demográficos de 1980,1991 e (In: Baltrusis e Pasternak, 2005)

15 15 Tabela 12: Destino dos dejetos. Grande São Paulo e município , em porcentagem. Grande São Paulo Município de São Paulo Rede geral 53,00 75,79 81,39 57,70 84,30 87,23 Fossa séptica 21,00 8,16 6,17 22,20 5,40 3,62 Fossa rudimentar 20,00 9,13 4,90 14,50 2,40 2,32 Não tem 1,30 0,92 0,31 0,90 0,70 0,23 Outro, vala, rio, mar 4,70 6,00 10,90 4,50 5,30 6,60 Fonte: Censos Demográficos de e (In: Baltrusis e Pasternak, 2005) Tabela 13: Destino do lixo. Grande São Paulo e município, 1991 e 2000, em porcentagem Grande São Paulo Município de São Paulo Coletado diretamente 92,55 95,56 94,50 Coletado indiretamente 3,41 2,94 3,50 Queimado 1,51 0,69 0,50 0,15 Enterrado 0,29 0,08 0,10 0,01 Jogado em terreno 1,48 0,40 0,70 0,33 Jogado em rio, mar, lago 0,68 0,19 0,70 0,19 Outro 0,07 0,12 0,00 0,12 Fonte: Censos Demográficos de 1991e (In: Baltrusis e Pasternak, 2005) Tabela 14: Energia elétrica. Grande São Paulo e município, , em porcentagem Grande São Paulo Município de São Paulo Com medidor 72,00 89,01 74,50 90,20 Sem medidor 25,00 10,79 23,60 9,80 Não tem 2,10 0,06 1,40 0,00 Ignorado 0,40 0,14 0,40 0,10 Fonte: Censos Demográficos de 1980 e (In: Baltrusis e Pasternak, 2005) Em relação á classificação vínculo com a habitação, percebe-se o crescimento da proporção de casas próprias. Na Capital, a proporção de casas alugadas em 1950 e 1970 era, respectivamente, 58,0% e 38,2%. A casa ser própria, entretanto, não significa melhor qualidade, ou renda maior. Pelo contrário: na periferia pobre e nas favelas as casas próprias são o dominante. O percentual de unidades cedidas se mantém, com leve tendência decrescente. Observando-se as casas próprias, é visível a diminuição de propriedades ainda não totalmente quitadas. Provavelmente, problemas atuais devido à falta de uma política habitacional mais eficaz (Parsternak e Bogus, 2005). Percebe-se que o maior percentual de casas próprias está no anel periférico, onde o tripé casa própria - autoconstrução loteamento clandestino ainda marca o espaço. De fato, em 2000, cerca de 70% das residências no município eram constituídas de domicílios próprios, tendo havido um ligeiro aumento em relação a 1991, observado em todas as áreas da cidade. Nas áreas centrais, esse aumento pode ter sido resultado de programas de recuperação de imóveis desocupados, que atraíram residentes de outras áreas da cidade. 99,20

16 16 No que diz respeito à distribuição espacial dos imóveis alugados, sua presença, independente do número de cômodos, é significativamente menor no anel periférico, sendo nítida sua concentração no anel central da cidade (39,07% do total de domicílios em 2000). Entretanto, seu número diminuiu no período , passando de 28,29% para 20,91 % do total do estoque habitacional do município, acentuando uma tendência decrescente já presente a partir de O percentual de domicílios na categoria outra condição, em geral cedidos por empregador ou conhecido, sobe mais de 2 pontos percentuais entre 1991 e 2000 no anel periférico, indicando uma piora das condições de moradia (Parsternak e Bogus, 2005). Observando-se as casas próprias, é visível a diminuição de propriedades ainda não totalmente quitadas, tanto na metrópole como na Capital. No ano 2000, introduziu-se uma questão sobre a propriedade do terreno. Na Grande São Paulo, entre as casas próprias, 89,13% localizam-se em terrenos próprios, 5,72% declararam o lote como cedido e 5,15% em outra situação de propriedade. Como o aluguel de lote domiciliar é raro no Brasil, provavelmente trata-se de terrenos invadidos. Para a Capital, com casas próprias, o percentual de casas próprias em terrenos próprios é de 90,07%, em terrenos cedidos, 4,40% e em terrenos com chance de serem invadidos, 5,53%. Entre os 180 mil domicílios metropolitanos que ocupam lotes em outra situação que não próprios ou cedidos, 8,64% das moradias ainda não estão completamente quitadas, indicando um mercado imobiliário atuante em lotes com propriedade duvidosa (Baltrusis e Pasternak, 2005). Um dos aspectos perversos do inquilinato é o aluguel de cômodos em cortiços, habitações precárias sem condições sanitárias e, muitas vezes, consideradas congestionadas. Segundo Pasternak e Bogus, pelos dados dos Censos Demográficos, é difícil perceber a superlotação de forma precisa, nem tampouco a multiplicidade de funções no mesmo quarto. Mas estimativas grosseiras do número de cortiços podem ser feitas através das variáveis aluguel e cômodo único (como o Censo Demográfico considera cômodo inclusive cozinha e banheiro, e é pouco provável alguém morar no banheiro, pode-se supor que domicílio alugado com cômodo único utilize banheiro comum, característica própria do cortiço stricto-sensu) (Parsternak e Bogus, 2005). Em 1970, 5,60% dos domicílios alugados possuíam apenas 1 cômodo; esta percentagem sobe para 8,48% em 1980 e reduz-se para 3,81% em No ano 2000, esta redução é ainda mais forte, sendo que a percentagem de domicílios alugados com um único cômodo foi de 1,29% do total de casas alugadas. Mas nota-se sua presença mais significativa nos anéis central e interior, onde atinge mais de 3% das unidades alugadas. As maiores proporções de casa própria aparecem nas faixas extremas: as muito baixas, com até 1 salário mínimo, e as mais altas, de mais de 20 salários mínimos. Tanto os muito pobres vão ter moradias próprias auto-construção, invasão, como os ricos conseguem recursos para investir na casa própria. Chama a atenção que o percentual de moradias com outra condição de propriedade que não própria ou alugada (os diversos tipos de moradia cedida)

17 17 tenham crescido entre 1991 e 2000, sobretudo nas faixas de renda mais baixas, de até 5 salários mínimos (Parsternak e Bogus, 2005). A renda média dos chefes moradores em casas próprias é maior que a dos moradores de aluguel e em outra situação, tanto em 1991 como em O diferencial de renda média entre chefes de casas próprias e alugadas, entretanto, diminuiu entre 1991 e 2000 (de 1,38 salários mínimos para 0,89 salários mínimos). Isto mostra que a moradia de aluguel está atendendo a chefes de um poder aquisitivo relativamente melhor, enquanto que mais chefes pobres moram em unidades próprias, provavelmente precárias e/ou faveladas. Tabela 15: Condições de ocupação. Grande São Paulo e Município de São Paulo, , em porcentagem Grande São Paulo Município de São Paulo Próprio 57,10 67,35 69,51 55,80 66,10 69,38 Pago 46,80-61,51 45,70-59,82 Em aquisição 10,30-8,44 10,10-9,56 Alugado 34,60 23,94 19,59 37,00 24,60 21,60 Cedido 7,00 8,13 7,87 6,00 6,80 6,30 Por empregador 1,70 1,72 1,44 1,10 1,20 1,09 Por particular 5,30 6,41 6,44 4,90 5,60 5,21 Ignorado 1,30 0,59 2,58 1,20 0,60 2,72 Fonte: Baltrusis e Pasternak, Observado o conjunto da metrópole, o que se observa é um processo de esvaziamento das áreas centrais, que perdem moradores, enquanto cresce a população das áreas periféricas, carentes de infra-estrutura e de serviços urbanos. Os resultados dos Censos Demográficos, quando observados por distritos, demonstram o esvaziamento das áreas centrais e uma explosão populacional nas áreas mais pobres da cidade. Nos distritos centrais, com maior infra-estrutura urbana e serviços, a população moradora reduziu-se em até 26,5% durante a década de , ao mesmo tempo em que nos distritos limítrofes das regiões Norte, Leste e Sul da cidade, a população dobrou no final dessa mesma década, sem que a provisão de infra-estrutura e serviços básicos tenha acompanhado esse crescimento. Tabela 16: Estimativa do Déficit Habitacional Básico e Percentual de Domicílios Vagos 2000 Déficit Habitacional Básico Total de Domicílios Vagos Total Urbano Rural Total Urbano Rural Brasil Estado de São Paulo Região Metropolitana de São Paulo Município de São Paulo Fonte: Fundação João Pinheiro, Um outro dado a ser levantado, segundo Baltrusis e Pasternak, se refere a taxa de crescimento do número de domicílios que tem sido maior que a taxa de crescimento populacional, desde a década de 80, pois entre 1970 e 1980 observou-se pela última vez o inverso. Neste período a população brasileira 9 Conforme PAZ, 2004, p.6.

18 18 cresceu a 4,44% anuais, enquanto que os domicílios cresceram a 3,63%, indicando um aumento da demanda demográfica de moradias. Já entre 1991 e 2000, os domicílios cresceram a 2,87% anuais, enquanto que a população brasileira teve o índice de 1,93% (Baltrusis e Pasternak, 2005). No entanto, a redução da taxa de incremento demográfico é patente em todos os segmentos espaciais, desde o país (redução de 18%), a região sudeste (redução de 10%), o Estado de São Paulo (redução de 20%), a Região Metropolitana de São Paulo (redução de 12%) e os município (redução de 32%). Percebe-se ainda que a diminuição do crescimento da Grande São Paulo é bem menor que as outras, mostrando que a metrópole ainda mantém certo vigor demográfico. Já o cenário na Capital é distinto. O município de São Paulo continha, em 2000, 58,36% da população da Região Metropolitana. Verifica-se que o peso da população da Capital na Região Metropolitana é decrescente, passando de 85% em 1940 para menos de 60%, seis décadas depois. A população municipal, que ainda crescia a 3,66% anuais na década de 70, apresentou forte queda na taxa de crescimento nos anos seguintes: entre 1980 e 1991, a taxa reduziu-se para 1,13 % anuais, sendo que foi a primeira vez na história recente da cidade onde os saldos migratórios foram negativos, com uma média de 69 mil pessoas deixando o município por ano. Nos anos 90, tal tendência se manteve, apesar do saldo negativo apresentar desaceleração, registrando uma média anual de saída de 50,8 mil pessoas (Parsternak e Bogus, 2005). Este incremento, entretanto, não se distribui de forma uniforme pelo tecido intra-urbano. Desde 1980 as taxas de crescimento populacional nos anéis centrais vêm sendo negativas e grande parte do acréscimo populacional alocase justamente na periferia. Entre 1996 e 2000, os 3 anéis centrais perderam quase 46 mil pessoas, e os anéis exterior e periférico ganharam mais de 600 mil habitantes. Os moradores mais pobres são impelidos para regiões cada vez mais distantes, tanto para o entorno da Capital como para as cidades limítrofes (Baltrusis e Pasternak, 2005). A polarização social, visível a olho nu, ganha novos contornos: a pobreza se espalha por todo o tecido municipal, enquanto que as classes mais abastadas se concentram em verdadeiros enclaves de riqueza, sobretudo na região sudoeste da Capital. As demais camadas sociais se distribuem de forma espraiada, empobrecendo em direção da periferia (Baltrusis e Pasternak, 2005). Tabela 17: Município de São Paulo. Taxas de crescimento populacional por anel, , em porcentagem Anel Central 0,72 2,23-0,91-2,79-1,22 Interior 0,08 1,26-1,14-2,43-1,05 Intermediário 2,79 1,28-0,68-1,44-0,07 Exterior 5,52 3,13 0,86-0,51 0,84 Periférico 12,90 7,42 3,09 2,48 2,91 Total 4,79 3,67 1,16 0,40 1,48 Fonte: FIBGE Censos Demográficos, Contagem da População de Mesmo internamente à Capital, o crescimento, ainda que mais reduzido o município de São Paulo cresceu pessoas e domicílios entre

19 e 2000 foi essencialmente periférico. A análise dos dados demográficos de 2000 revela a continuidade do processo de periferização. As áreas centrais apresentam queda no número de residentes e de domicílios, enquanto que as periféricas (anéis exterior e periférico) se responsabilizam por todo o incremento demográfico nas duas últimas décadas. As taxas de crescimento dos anéis central, interior e intermediário são ainda mais fortemente negativas que na década anterior, mostrando forte evasão de população residente nos bairros centrais: estes 3 anéis apresentam uma perda absoluta de mais de 265 mil pessoas entre 1991 e Verifica-se que o crescimento da Capital de São Paulo se deu todo nos anéis exterior e periférico, onde a população teve aumento de mais de 1 milhão de pessoas, com taxa de 0,13% ao ano no anel exterior e 2,71% ao ano, no anel periférico (Parsternak e Bogus, 2005). Assim, o anel periférico foi responsável por 55% do incremento populacional nos anos 70, 97% do incremento populacional entre 1980 e 1991, e 127% nos anos 90. O aumento de mais de 1 milhão de pessoas no anel periférico compensou a perda de 265 mil nos anéis mais centrais. A região entre as avenidas marginais perdeu quase 130 mil residentes nos anos 80 e mais de 168 mil nos anos 90. O número absoluto de novos moradores em São Paulo tem diminuído: o incremento populacional, que era de 2,5 milhões entre 70 e 80, reduz-se para 1,12 milhões nos anos 80 e para 825 mil nos anos 90. Mas, desde 1980, este incremento se dá exclusivamente na periferia. Os dados levantados por este painel revelam primeiramente que a região sudeste do país se destaca no contexto brasileiro em termos de grandeza a respeito da problemática de acesso à terra urbana e à habitação social. Da mesma forma a Região Metropolitana de São Paulo se destaca na região e a Capital na Região Metropolitana. Tais constatações são amplamente conhecidas devido a grande distância quantitativa entre o parque domiciliar e a população da cidade de São Paulo e o restante do país, apesar da ampliação do fenômeno de desconcentração populacional nas últimas décadas. Apesar de observar as duras classificações do déficit habitacional na região, verifica-se que o número de domicílios vagos na área com melhor infraestrutura da metrópole coloca uma nova dimensão da problemática e dos caminhos a serem enfrentados para a amenização do déficit habitacional. Além disso, é importante ressaltar que este déficit não se distribui homogeneamente pelo território da metrópole ou do município (inclusive dos anéis analisados pela professora Pasternak). A espacialização destas constatações realçam o caráter de segregação sócio-espacial sobre o qual se desenvolve (e se desenvolveu) o crescimento da cidade de São Paulo. Segundo o Mapa da Exclusão/Inclusão Social da Cidade de São Paulo 10, a desigualdade social expressa-se de maneira que o território municipal é 10 Produzido em 2002 pela PUC-SP, em parceria com o INPE e o Instituto Pólis, com base em índices de discrepâncias, de exclusão e de inclusão social para os 96 distritos da cidade, mediante o estudo de 47 variáveis.

20 20 marcado por grandes contrastes, onde a pequena parcela da população mais rica desfruta de ampla infra-estrutura instalada e a mais pobre é marcada por carências, ausência dos serviços públicos, violência e exclusão. Neste sentido, esta segregação, segundo Villaça (2001), se caracteriza como um processo segundo o qual as classes ou camadas sociais mais ricas tendem a se concentrar cada vez mais em regiões ou conjuntos de bairros da metrópole. Observa-se que a auto-segregação extremista é característica principalmente das camadas mais ricas, uma vez que a conhecida periferia está sendo vastamente ocupada pelas classes médias. Desta forma, não é de se espantar que o anel interior tenha ficado mais homogeneamente rico entre 1991 e Por outro lado, Torres sugere que o modelo centro periferia não seria suficiente para explicar os diferentes contextos da própria periferia, uma vez que esta não corresponde a espaços socialmente homogêneos esquecidos pelas políticas estatais, como vêem muitos autores. O autor investiga a fusão entre desigualdade e segregação pelo viés das múltiplas dimensões da pobreza e identifica os pontos mais críticos como hiperperiferia, ou seja, a periferia das periferias (Torres et al, 2003). Tais reflexões levam a ponderar que o debate acerca do cálculo do déficit habitacional no Brasil contém diferentes e múltiplas facetas. Trata-se de referência a ser colocada como ponto central nas agendas dos governos municipais, estaduais e federal. 2. Notas sobre os conceitos utilizados - Coabitação familiar Para a Fundação João Pinheiro, a classificação coabitação familiar agrupa as famílias consideradas secundárias pelo Censo Demográfico realizado pelo IBGE, ou seja, as famílias que residem num mesmo domicílio com outra família, denominada principal, uma vez que sua inclusão como componente do déficit habitacional deveu-se à expectativa, em todos os setores da sociedade, de que não é apenas desejável, mas possível e esperado que toda família nuclear possa ter acesso a um lar exclusivo (Genevois e Costa, 2001, p.76). Já para a Fundação SEADE, a adoção da necessidade de unidade habitacional exclusiva para cada família foi considerada discutível do ponto de vista teórico, já que, segundo esta fundação, é possível ocorrer a coabitação voluntária. Apesar desta constatação, este critério foi utilizado para a contagem do déficit habitacional feito por este órgão, pois ignorá-lo também não seria o caminho correto encontrado pelos técnicos (op. cit, loc. cit). - Qualidade da habitação A Fundação João Pinheiro agrupou, como componentes do déficit habitacional, os domicílios rústicos e os domicílios improvisados, classificações estabelecidas pelo Censo Demográfico realizado pelo IBGE, adotando-os como a categorização de má qualidade habitacional. Considera-se portanto que tais

21 21 domicílios devem ser necessariamente substituídos por nova unidade habitacional, uma vez que não é vislumbrada nenhuma possibilidade de reparo da situação física do imóvel. Os domicílios rústicos, na definição do IBGE, referem-se aos domicílios permanentes em edificações cuja construção é predominantemente feita por material improvisado, ou seja, paredes de taipa não-revestida, madeira aproveitada ou material de vasilhame; piso de terra, madeira aproveitada, tijolo de barro cozido ou adobe; cobertura de madeira aproveitada, palha, sapé ou material de vasilhame (idem, ibidem, p.77). Já os domicílios improvisados agrupam, conforme definição do IBGE, os domicílios localizados em unidades que não têm dependência destinada exclusivamente à moradia, tais como: loja, sala comercial, etc.. Inclui ainda prédio em construção, embarcação, carroça, vagão, tenda, barraca, gruta, etc. que estava servindo de moradia por ocasião do levantamento de campo (op. cit., loc. cit.). Para a Fundação SEADE foram considerados como má qualidade habitacional os barracos caracterizados como moradia construída inteira ou parcialmente com material adaptado, ou seja, não apropriado a uma habitação (...), ou seja, o material, de qualquer tipo, é reutilizado: alvenaria, madeira, placa, zinco, papelão, plástico, etc. (op. cit., loc. cit.). No entanto, como ressaltado por técnicos da Fundação SEADE, riscos externos ainda não foram incluídos na pesquisa em questão, como por exemplo, proximidade a linhas de alta tensão, a gasodutos ou implantação em encostas ou área alagável. É necessário incluir não apenas uma avaliação física do imóvel como do território de seu entorno para o aprimoramento das variáveis que compõem o déficit habitacional brasileiro. Conclui-se que um outro aspecto que deve ser considerado no cálculo do déficit habitacional são os critérios referentes à questão da vulnerabilidade sócio-ambiental. Segundo pesquisa de Alves, vinculada ao Centro de Estudos da Metrópole (CEM-SP), para fins metodológicos e analíticos, vulnerabilidade sócio-ambiental é definida como sendo a coexistência ou sobreposição espacial entre grupos sociais muito pobres e com alta privação (vulnerabilidade social) e áreas de risco ou degradação ambiental (vulnerabilidade ambiental). Neste sentido, Alves (2005) considera que é justamente a combinação destas duas dimensões que caracteriza uma situação de vulnerabilidade sócioambiental. Os resultados de suas análises mostram que as áreas com alta vulnerabilidade ambiental apresentam condições sócio-econômicas significativamente piores do que aquelas com menor grau de vulnerabilidade ambiental, o que revela a existência de áreas críticas, onde ocorre uma forte concentração de problemas e riscos sociais e ambientais. Observa uma relação direta entre exposição a riscos ambientais e precariedade de acesso a serviços públicos. A própria ausência de infra-estrutura urbana (água, esgoto, coleta de lixo, canalização de córregos etc.) determina a exposição das populações residentes nestas áreas a riscos ambientais, como as doenças de veiculação hídrica.

22 22 Portanto, o autor verifica que há uma tendência dos grupos de baixa renda residirem em áreas com más condições urbanísticas e sanitárias e em situações de risco e degradação ambiental (e.g. terrenos próximos de cursos d água e de lixões ou com alta declividade). A explicação mais geral é que estas são as únicas áreas acessíveis à população mais pobre, seja porque são áreas públicas e/ou de preservação (invadidas) ou são áreas muito desvalorizadas no mercado de terras, por serem pouco propícias à ocupação, devido às características de risco e falta de infra-estrutura urbana. - Espaço interno e utilização pelos ocupantes A classificação espaço interno e utilização pelos ocupantes foi utilizada na pesquisa da Fundação SEADE com o intuito de aprimorar as variáveis componentes da categoria inadequação habitacional. Para avaliar a relação entre o espaço interno da moradia e sua utilização pelos ocupantes, a Pesquisa de Condições Vida (PCV) utilizou dois indicadores: número e tipos de cômodos existentes e cômodos utilizados para dormir. O primeiro indicador - número e tipos de cômodos existentes estabelece como adequada a composição mínima do domicílio a existência dos quatro cômodos básicos: quarto, sala, cozinha e banheiro, o que se justifica pelo princípio de que a execução das funções básicas de toda e qualquer moradia repouso, estar, preparação dos alimentos e higiene exige os quatro compartimentos para evitar a superposição de funções, independentemente do número de ocupantes (Genevois e Costa, 2001, p.74). O segundo indicador cômodos utilizados para dormir estabelece como adequada a utilização exclusiva dos quartos como dormitórios, que se justifica pelo princípio de que a falta espaço numa moradia onde a sala ou a cozinha também serve para um ou mais moradores dormirem regularmente (op.cit, loc.cit). Dessa forma, a pesquisa considera que dispor dos quatro cômodos básicos e de quartos em quantidade suficiente para o repouso de todos os moradores corresponde ao espaço mínimo adequado (op.cit, loc.cit). Todos os domicílios que não apresentarem estas condições são considerados inadequados e deve avaliar a possibilidade de reforma ou ampliação para a sua adequações aos padrões considerados mínimos. Além disso, foi considerado como critério o uso (privativo ou coletivo) da cozinha, do banheiro e do tanque de lavar roupas, uma vez que para o domicílio ter espaço interno adequado, deve dispor de tanque de lavar roupas, banheiro e cozinha exclusivos ( idem, ibidem, p.78). - Adensamento populacional O adensamento populacional foi utilizado como critério tanto para a pesquisa da Fundação João Pinheiro como para a da Fundação SEADE.

23 23 A identificação dos domicílios com adensamento excessivo pela Fundação João Pinheiro exigiu a definição do limite aceitável de pessoas por domicílio. Para tanto, utilizaram o indicador moradores por dormitório e definiram como congestionado todo domicílio com presença de mais de três pessoas por dormitório, com a justificativa de que, no Brasil, os domicílios particulares permanentes possuem, em média, de três a quatro moradores (op.cit., loc.cit., p.77). É interessante notar que, além de diferenciar a densidade excessiva por classe de renda familiar, a Fundação separou os domicílios em duas categorias casas e apartamentos, uma vez que é possível estabelecer programas de ampliação para casas, enquanto os apartamentos congestionados demandam a mudança dos moradores para um domicílio maior (op.cit., loc.cit). Já a pesquisa da Fundação SEADE utilizou cálculo do adensamento excessivo diferentemente daqueles adotados pela Fundação João Pinheiro. São considerados inadequados os domicílios que possuírem espaço interno onde há simultaneamente mais de uma pessoa por cômodo e mais de duas pessoas por quarto (idem, ibidem, p.78). Segundo técnicos da Fundação SEADE, esta metodologia apresentou vantagens em relação ao utilizado pela Fundação João Pinheiro porque, em primeiro lugar, avalia os cômodos disponíveis, comparando-os a um padrão mínimo aceitável. E em segundo lugar, porque identifica, para os domicílios que dispõem desse espaço interno indispensável, situações de congestionamento por um duplo indicador, o que resulta em uma classificação mais apurada (op.cit., loc.cit). Deve-se ressaltar também que a Fundação João Pinheiro baseou-se nos dados do PNAD que define dormitório como qualquer cômodo que estivesse, em caráter permanente, servindo de dormitório para membros do domicílio. Com este conceito, as famílias em que uma ou mais pessoas dormem regularmente na sala ou na cozinha não foram identificadas como demandantes de ampliações (op.cit., loc.cit). - Infra-estrutura disponível Tanto a pesquisa da Fundação SEADE como a da Fundação João Pinheiro consideraram a instalação de infra-estrutura urbana um requisito para a avaliação da adequação habitacional, mesmo correndo o risco de superestimar o déficit habitacional. A Pesquisa de Condições de Vida (PCV) realizada pela Fundação SEADE levantou informações sobre a disponibilidade de infra-estrutura urbana para avaliação das condições habitacionais, ou seja, considerou necessária a implantação de equipamentos e serviços públicos nas ruas de acesso - iluminação pública, pavimentação, guias e sarjetas - e internos ao domicílio abastecimento de água, energia elétrica, coleta de lixo e coleta de esgotamento sanitário, assim como as alternativas adotadas na ausência destas ligações.

24 24 Para a Fundação SEADE tal classificação foi considerada independentemente da faixa de renda de seus moradores uma vez que a consideração da infraestrutura sob uma perspectiva coletiva elimina a necessidade de diferenciar moradias situadas em áreas urbanas. No entanto, para a Fundação João Pinheiro a infra-estrutura foi tratada de forma diferenciada para as três faixas de renda domiciliar mencionadas. Buscando levar em conta a real situação econômica dos moradores dos domicílios, os técnicos da Fundação João Pinheiro definiram, para cada faixa de renda, um padrão mínimo de aceitabilidade dos serviços de infra-estrutura básica (...), abaixo do qual o domicílio foi considerado inadequado (idem, ibidem, p. 79). - Vínculo com a habitação: condição de propriedade A categoria vínculo com a habitação foi incluída na avaliação da adequação habitacional pela Fundação João Pinheiro de forma a considerar a instabilidade e insegurança de posse como um fator passível de exigir medidas reparadoras. Desta forma, foram identificadas as seguintes situações: propriedade, aluguel, cessão e invasão a fim de produzir indicadores sobre as formas de aquisição e sobre os arranjos adotados por essas famílias para garantir o seu abrigo. Neste sentido, positivamente, a moradia invadida correspondente a uma situação irregular foi incorporada na avaliação do déficit habitacional (idem, ibidem, p. 75) - Comprometimento da renda familiar O comprometimento da renda familiar com o domicílio foi utilizado como critério tanto pela Fundação SEADE como pela Fundação João Pinheiro para a avaliação da adequação habitacional. A Fundação João Pinheiro identificou comprometimento excessivo quando as famílias despendem mais de 30% da renda com aluguel, ao ter como argumento que nesses casos, as famílias carentes necessitariam de programas alternativos à construção de novas unidades habitacionais, pois o problema poderia ser resolvido, ao menos em parte, com o estoque de domicílios vagos identificados pelo IBGE. Além disso, segundo Genevois e Costa, o limite de 30% foi adotado por analogia ao procedimento usado pela Caixa Econômica Federal e por outras agências de financiamento habitacional, que consideram essa porcentagem o máximo tolerável de gasto direto com habitação para os mutuários que pagam prestações da casa própria (idem, ibidem, p.78). No entanto, a Fundação João Pinheiro reconhece ainda a possibilidade de que o índice adotado subestimasse o problema, uma vez que para as famílias de renda menor mensal até um salário mínimo, por exemplo mesmo gastos de 10% a 30% podem pesar excessivamente sobre seu orçamento. (...) Além de indicar as parcelas mais carentes (até dois salários mínimos e de dois a cinco salários mínimos), fazem distinção entre dois grupos de famílias: as que comprometem de 30% a 50% da renda com o aluguel e as que desembolsam mais de 50% (op. cit, loc.cit).

25 25 O cálculo da Fundação SEADE sobre comprometimento excessivo de renda com aluguel foi feito de forma diferente. Em vez de identificar os domicílios carentes, foi excluído da análise o subconjunto formado pelos 25% das famílias de mais alta renda. Quanto à definição do índice máximo de comprometimento da renda familiar com o aluguel, foi adotado o proposto pela Fundação João Pinheiro. De acordo com a premissa teórica básica da Pesquisa de Condições de Vida (PCV), de que a pobreza não se resume à falta de renda, foi evitada pela Fundação SEADE a diferenciação das necessidades habitacionais a partir dos rendimentos familiares. Além da dificuldade em se estabelecer um corte para separar famílias mais ou menos carentes, parece mais oportuno, na classificação das necessidades habitacionais, ater-se a indicadores relacionados diretamente à moradia (idem, ibidem, p. 81)

26 26 PAINEL 2 EVOLUÇÃO DAS POLÍTICAS DE ACESSO AO SOLO E À HABITAÇÃO SOCIAL Uma breve revisão das políticas urbanas do país explicita a fragilidade da experiência pública nesse setor, a descontinuidade das políticas e programas implementados e seus impactos nas cidades que corroboraram com a grave situação de iniqüidade sócio-espacial que caracterizam o desenvolvimento urbano brasileiro nas últimas décadas. A partir dos anos 30, o desenvolvimento da economia industrial nacional promoveu um período de intensa transformação urbana no Brasil, configurada numa polarização regional da economia (especialmente no Sudeste), com concentração da produção e dos investimentos, dando sustentação a uma urbanização acelerada que foi característica do modelo de desenvolvimento urbano brasileiro a partir de então. Em 1940, a população urbana representava 26,3%, em 1960 era de 44,7% da população total do país e em ,9%. De 1960 a 1996 a população urbana aumentou de 31 milhões para 137 milhões, ou seja, as cidades receberam 106 milhões de novos moradores nesse período. No ano ,2% da população brasileira vivia em cidades (Maricato, 2001). O período de expansão da economia nacional não acompanhou, no entanto, o processo de urbanização, resultando em um significativo índice de exclusão social da população, onde as políticas públicas foram omissas ou ineficientes na perspectiva de atuar como reguladoras dos desajustes estruturais desse crescimento. Isso se reflete na morfologia das cidades brasileiras que demonstram um abismo sócio-econômico e espacial entre a porção legal dotada de infra-estrutura e a ilegal com grandes precariedades. Entre a década de 1960 e de 1980, o Estado foi o centralizador das políticas e do modelo de planejamento adotado. A elaboração do 2 Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano, em 1973 foi um marco do período e definia as diretrizes para uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, cuja implementação estava à cargo da Secretaria de Articulação entre Estados e Municípios administradora do Fundo de Participação dos Municípios, e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, que administrava o Fundo de Financiamento ao Planejamento. Esses órgãos foram sucedidos pela Comissão Nacional de Política Urbana e Regiões Metropolitanas, administradora do Fundo de Desenvolvimento Urbano e do Fundo Nacional de Transporte Urbano este último transferido posteriormente para a Empresa Brasileira de Transporte Urbano (MCidades, 2004a). A partir desse Plano Nacional e da crença na capacidade do planejamento diversos Planos Diretores foram elaborados, sem que, contudo, tornassem-se instrumentos efetivos de orientação do crescimento urbano das cidades brasileiras e da implementação das políticas públicas. No entanto, o principal instrumento da política urbana nesse período foi o Sistema Financeiro da Habitação e o Banco Nacional da Habitação BNH, criados em 1964, que com

27 27 sua atuação mudou o perfil das cidades, promovendo a intensificação do processo de verticalização, de periferização e expansão da rede de infraestrutura urbana. A política urbana formulada durante o Regime Militar utilizou os recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FGTS e da poupança privada para promover entre 1964 e 1985 a construção de mais de 4 milhões de moradias 11 e implantara os principais sistemas de saneamento do país, adotando um planejamento urbano tecnocrático e autoritário. Como crítica, aponta-se que a maior parte dos subsídios contidos nos financiamentos habitacionais do BNH foram dirigidos à construção de edifícios de apartamentos para a classe média, enquanto que para a população de baixa renda limitou-se a produção de conjuntos habitacionais populares, de baixa qualidade técnica, fora do tecido urbano existente, corroborando a segregar sócio-territorialmente a cidade. A alta produção da construção civil e da indústria de materiais de construção assegurou elevadas taxas de crescimento do PIB nos anos 70, o que não se repetiu na década de 80 e 90, uma vez que o país passou a um crescimento negativo, adaptando-se a uma nova estrutura produtiva internacional o que exigiu a reorganização do financiamento nacional. Em meio à crise econômica, o BNH foi extinto em 1986 e a Caixa Econômica Federal CEF assumiu o espólio, não propriamente vinculado a uma nova formulação de política urbana ou a investimentos no setor habitacional ou de saneamento, mas ao gerenciamento de muitas dívidas acumuladas. Como um dos resultados de uma crise ampla, a política urbana e em especial a habitacional passou por um longo período de indefinições e uma sucessão de trocas dos responsáveis pelo direcionamento e implementação das ações de tal política. Ainda assim, o status de cada instituição ou órgão responsável foi variada, indo de ministérios à Secretarias. Cronologicamente as mudanças se deram da seguinte forma: - em 1985 foi criado o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente; - em 1987 esse se converteu em Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente, ao qual estava subordinada a CEF; - em 1988 foi criado o Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social; - em 1990 muda para Ministério da Ação Social, vinculando a política da habitação às políticas de ação sociais; - em 1995 foi criada a Secretaria de Política Urbana, subordinada ao Ministério do Planejamento e Orçamento; - essa foi transformada, ainda no mesmo governo, em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano SEDU, vinculada à Presidência da República. A estrutura de Secretaria e a pouca capacidade de investimento do governo Federal fragilizaram a atuação da SEDU, sendo que a CEF, enquanto agente operador do consideráveis recursos do FGTS, na prática conduzia a política urbana, ainda que sem uma determinação de uma política Nacional. Entre 1998 e 2002 houve um forte recuo dos investimentos nas áreas do saneamento ambiental e no mesmo período, 70% dos recursos federais para 11 MCidades, 2004a.

28 28 habitação, majoritariamente do FGTS, foram destinados à população com renda superior a 5 salários mínimos (MCidades, 2004a). 1. Construção Social da política urbana recente Paralelamente às idas e vindas da política urbana, a participação da sociedade civil e de grupos específicos foram determinantes em diversos momentos de conquistas e de mudança no quadro nacional. Um importante marco foi a realização em 1963, do Encontro Nacional de Arquitetos, onde foi lançado a idéia de Reforma Urbana. No entanto, os acontecimentos políticos em 1964 reprimiram tal debate que foi retomado na década de 70 a partir da mobilização de grande número de movimentos comunitários urbanos, com grande apoio das Comunidades Eclesiais de Base da Igreja Católica. Toda uma articulação entre diversos setores (movimentos urbanos, sindicais, etc) fizeram fortalecer a organização social no Brasil, onde a questão urbana ganhava destaque. Como um dos resultados do longo processo de luta pela democracia no país e de articulação de tais movimentos, foi apresentada a emenda constitucional de iniciativa popular pela Reforma Urbana na Assembléia Nacional Constituinte de 1988, o que significou a incorporação do tema em dois capítulos da Constituição Federal e incorporou idéia da função social da propriedade e da cidade, que passaram a ser incluídas nas constituições estaduais e nas leis orgânicas municipais. No entanto, somente depois de 13 anos é que a regulamentação desses capítulos constitucionais se deu, resultando na Lei Federal , ou Estatuto da Cidade. Esse processo contou com ampla mobilização em sua defesa, tanto de movimentos reunidos no Fórum Nacional pela Reforma Urbana quanto de entidades profissionais, ONGs, entidades universitárias e de pesquisa, e outros. Esse processo culminou ainda com a elaboração do primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular em 1991 que contou com mais de 1 milhão de assinaturas de eleitores em todo o país, possibilidade garantida na Constituição Federal de 1988, e que propunha a criação do Fundo Nacional de Moradia Popular, baseado em recursos tanto orçamentários quanto onerosos e controlado democraticamente por um Conselho Nacional de Moradia Popular. Somente em 2004 o fundo foi aprovado pela Câmara Federal, com um texto substitutivo após grande debate entre deputados federais, governo Federal e representantes das entidades que elaboraram o Projeto de Lei original. Em 2005 foi aprovado no Senado Federal. Tal processo de organização social e busca de uma prática democrática nas políticas públicas teve importantes repercussões, principalmente após as eleições diretas para prefeitos e vereadores de capitais, em Diversas gestões municipais no final da década de 80 e durante toda a década de 90 implementaram experiências de metodologia como o Orçamento Participativo ou elaboraram planos diretores participativos. Passaram também a surgir interessantes experiências de programas de regularização fundiária,

29 29 urbanização de favelas, conselhos setoriais, audiências públicas, relatórios de impacto ambiental, implementação do IPTU progressivo e criação de ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social. Parte dessas experiências locais brasileiras foram apresentadas em 1996, durante a 2ª Conferência Mundial das Nações Unidas pelos Assentamentos Humanos, a Habitat II, em Istambul, o que ajudou a corroborar com perspectiva de novos paradigmas para a questão urbana e fortalecer a idéia de construção democrática e inclusiva das cidades. O quadro apresentado a seguir, baseado em Pasternak (1997) traz a relação entre o grau de urbanização, o aumento da população brasileira e alguns cenários condicionantes, ou seja, contextualizações com as políticas habitacionais mais expressivas em cada um desses momentos destacados. Quadro 1 - Relação entre o grau de urbanização, aumento da população brasileira e cenários condicionantes (1850 a 2005). Quadro habitacional e urbano grau ano população de urbanização milhões 9,9 milhões 14,3 milhões 17,4 milhões 30,0 milhões 5,9% 6,8 % 9,4% 10,7% ,2 milhões 31,0% ,9 milhões 70,1 milhões 36,2% 45,1% Cenário Nacional 31% da população era escrava Senzalas e cortiços (Rio de Janeiro) Migração internacional (7% da população brasileira; mais de 1 milhão entre 1890 e 1900) Emergência de classe operária Idéias anarquistas Estado liberal guardião da ordem Cortiços (25% população carioca) Habitação de aluguel (78% dos domicílios de São Paulo) Industrialização Estado empreendedor Expansão da mancha urbana nas grandes cidades Desenvolvimento da economia urbano-industrial Implantação das indústrias de transformação Construção de Brasília Expansão das periferias urbanas Casa próprias loteamento irregular auto-construção Crescimento das favelas Políticas habitacionais e outros condicionantes Código de posturas e edifícios Proibição da construção de cortiços no centro urbano (Rio de Janeiro, 1876) Remodelação urbanística. Demolição dos cortiços insalubres. Vilas operárias Legislação urbanística Primeira ação pública em habitação popular (120 unidades para operários, Rio de Janeiro, 1906) Política oficial de construção de casas de aluguel (1920) Carteiras imobiliárias das caixas de aposentadorias e pensões (1930) IAPs (Instituto de Aposentadoria e Pensões) Erradicação de favelas (Rio de Janeiro) e mocambos (Pernambuco) Lei do Inquilinato (1942) Fundação da Casa Popular (1946) Desfavelamento Cruzada São Sebastião COHAB-GB Serviço Social contra o Mocambo

30 ,2 milhões 119,1 milhões ,9 milhões 55,9% 67,6% 75,5% milhões 80,0% De 2000 a ,7milhões 81,0% Metropolização e urbanização crescentes Concentração de renda Expansão da infra-estrutura Expansão da fronteira agrícola CW e N Ampliação da ocupação das periferias urbanas Aumento da favelização Invasões organizadas Diminuição da taxa de crescimento populacional Queda da fecundidade Emigração (1,5 milhões de brasileiros fora do país em 1995) Diminuição da metropolização Re-alocação de plantas industriais Inflação alta desemprego Achatamento salarial Queda do PIB Intervenções macroeconômicas desastrosas (Plano Cruzado, Governo Collor) Abertura política Estado Neo-liberal Violência urbana Aumento das favelas e dos sem-tetos Controle da inflação juros altos Abertura da economia descentralização industrial Modernização tecnológica Desemprego aumento da informalidade Estancamento e pauperização das metrópoles Violência urbana Altos índices de desemprego Mercado informal como alternativa das baixas rendas Parcerias público-privadas As áreas centrais dos grandes centros urbanos perdem população Algum crescimento econômico Fonte: Pasternak, Reorganizado e atualizado por LabHab, SFH (Sistema Financeiro Habitacional) BNH (Banco Nacional da Habitação) Mudança na Lei do Inquilinato Ideologia da casa própria Política compensatória e incrementalista Ações pontuais Discrepância entre discurso e prática Falência do BNH (1986) e sua incorporação à CEF Coexistência de um SFH pouco ativo e programas alternativos Descentralização das ações de intervenção em habitação: ações locais (Estados e Municípios) Montagem do SFI (Sistema Financeiro Imobiliário) Captação de recursos no mercado Crédito ao usuário final Separação entre crédito par renda baixa e outras faixas de renda Descentralização das decisões Programas alternativos (Estados / Municípios) Estatuto da Cidade (2001) - Novos instrumentos de política urbana Ministério das Cidades (2003) Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (2004) Aprovação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (junho de 2005) O marco mais importante da atualidade com relação à política urbana como um todo seja a criação em 2003 do Ministério das Cidades. Suas proposições assumem o desafio urbano de preconizar e fundar uma política pública que possibilite o planejamento de ações continuadas, a reforma fundiária e um maior controle sobre o uso e ocupação do solo, para que se possa obter resultados consistentes a médio e longo prazo. Pressupõe que a base de uma política urbana (...) está diretamente vinculada à articulação e à integração de

31 31 esforços e recursos nos três níveis de governo federal, estadual e municipal, com participação nos diferentes segmentos da sociedade (MCidades, 2004a, p.75). A elaboração para o período de 2000 a 2005, demonstra uma certa estabilização do processo de crescimento populacional em relação ao grau de urbanização, alguns condicionantes e um momento de transição em relação à construção de um novo marco institucional através da atuação do Ministério. O estabelecimento de novas bases para as políticas urbanas, dentre elas a habitacional, através das propostas sistematizadas pelo Ministério das Cidades e debatidas em fóruns como as Conferências Nacionais e Conselho das Cidades, em suas diferentes esferas, visam: - melhor clareza quanto a problemática urbana nacional e prioridades programáticas; - a priorização do atendimento da demanda da população de até 3 salários mínimos; - a busca de articulação entre áreas temáticas para a ação, combatendo a fragmentação das políticas; - a busca de articulação entre diferentes entes públicos e agentes sociais; - o estabelecimento de novos patamares para o sistema de financiamento da política habitacional a partir de critérios mais específicos para cada demanda. Esses pontos expressam avanços significativos, ainda que se encontrem em etapas iniciais, e que a implementação tenha sido em grande medida cerceada em função das restrições orçamentárias para a política urbana que persistem. Em verdade, esse fato é uma das conseqüências do descompasso vivenciado entre a política social e a econômica.

32 32 I. EIXO POLÍTICO INSTITUCIONAL 1. FINANCIAMENTO DA POLÍTICA HABITACIONAL A Política Habitacional no Brasil se desenvolve nas três esferas do poder (União, Estados e Municípios), com linhas de financiamento e programas estruturados de forma diversificada, mas que demonstram fragilidade em alcançar uma grande parcela da população que permanece excluída do mercado imobiliário, seja por não apresentar a renda mínima exigida pelos agentes financeiros, seja pela incapacidade de comprovar renda formal e oferecer garantias para assegurar a quitação de compromissos. Dentre os vários elementos necessários para a composição e implementação de uma política habitacional mais eficiente para o país, os critérios para o estabelecimento de prioridades e regras para o financiamento têm se mostrado como um dos elementos determinantes de resultados efetivos, mas não o único. Sabe-se que nos últimos anos, a oferta de habitação regular tem sido bastante reduzida, inclusive para os segmentos de renda média, sendo que de um total de 4,4 milhões de unidades construídas no período de 1995 a 1999, apenas 700 mil foram promovidas pela iniciativa pública ou privada no Brasil. O restante, 3 milhões e 700 mil unidades surgiram da iniciativa da própria população. Isso representa que cerca de 70% da produção de moradia no país está fora do mercado formal (MCidades, 2004a). Desta forma, o déficit habitacional do Brasil atinge a ordem de 6,6 milhões de moradias 12 sendo que cerca de 65% corresponde às famílias com renda de até 3 salários mínimos 13 (Instituto Cidadania, 2002). Isso se reflete na morfologia das cidades brasileiras que demonstram um abismo sócio-econômico e espacial entre a porção legal dotada de infra-estrutura e a ilegal com grandes precariedades e indica a necessidade de altos investimentos subsidiados para o desenvolvimento de uma política que possa efetivamente reverter tal quadro. As sucessivas políticas de financiamento habitacional implementadas a nível nacional têm se mostrado pouco eficazes em alcançar a parcela da população com baixa renda. Por exemplo, de 1995 a 1999, foi destinado para programas de atendimento à população de baixa renda, pouco mais de 10% 14 do total financiado à habitação com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). A criação do Ministério das Cidades em 2003 e a construção da Política Nacional de desenvolvimento Urbano marcam mais um momento na busca de alternativas através das políticas urbanas, uma vez que tal ministério passou a integrar as diversas áreas (habitação, saneamento ambiental, trânsito e 12 Segundo dados do Ministério das Cidades, disponível em consultado em novembro/ Totalizando cerca de USD 280,00 por mês. 14 O financiamento à habitação foi de 6 bilhões de reais nesse período, sendo que apenas 700 milhões em habitações para a população de baixa renda (Instituto Cidadania, 2002).

33 33 transportes), na perspectiva de promover a inclusão social, buscando a articulação entre as esferas de poder e a população para a implementação de seus programas. No contexto deste trabalho, pretendemos identificar as formas de estruturação do financiamento para a implementação de uma Política Pública voltada para a promoção da Habitação no Brasil a partir da década de 1960 e indicar seus desdobramentos atuais. Sob a mesma perspectiva, abordaremos brevemente a forma de organização do financiamento desta mesma política no âmbito do Governo do Estado e do Município de São Paulo. 1.1 Considerações sobre a estruturação do financiamento à Política Habitacional As definições quanto à implementação de uma Política Habitacional no Brasil, aqui entendida como uma política social, aparecem de forma mais estruturada a partir do período militar ( ), período em que foram criadas as bases dessa política nacionalmente, em especial no que diz respeito à organização de seu financiamento para viabilizar as diferentes modalidades de interferência estatal no mercado habitacional - produção, distribuição e consumo de unidades residenciais -, e que ainda hoje causam repercussões. Primeiramente é importante destacar que a capacidade de implementação dessas políticas durante o período de ditadura e sua aceitação por parte dos promotores privados se deu basicamente em função do controle do Estado de dois fatores decisivos: dos mecanismos de financiamento e da terra urbana disponível. Esse controle estatal constitui-se como fator decisivo e caracterizador de tal período da implementação da política habitacional, mas que tem suas raízes em período anterior. Sobre isso, Arretch (1990) nos lembra que: (..) no período populista anteriormente ao golpe militar de 1964 o processo de provisão habitacional já era fortemente controlado pelo Estado, uma vez que este legislava sobre o fluxo de crédito para a indústria de construção civil, legislava sobre a forma de consumo no parque locativo privado e estava diretamente envolvido na produção de unidades habitacionais para baixa renda. Constitui-se, no contexto da virtual paralisia do setor, isto é, no contexto da crise econômica do início da década de 60, uma arena decisória em que os distintos grupos de interesse se alinhavam de forma particularista em torno de questões que envolviam interesses imediatos comuns. Mais que isso, a base ideológica das pressões dos grupos organizados era estatizante, no sentido de que estes tinham como interlocutor o Estado, para o qual se dirigiam demandando sua intervenção, isto é, que o Estado tomasse a iniciativa de encaminhar as soluções propostas, seja no campo da regulamentação, seja no campo das atividades produtivas. Tais propostas tinham uma base ideológica comum, a saber: a demanda pela intervenção estatal nos mercados fundiário e imobiliário. (p. 24) Dessa forma, criava-se a possibilidade de organização de uma estrutura estatizada da política a ser implementada no governo militar, sendo que seu conteúdo foi estabelecido através do embate das forças hegemônicas na época, em particular o SICCEGB Sindicato das Indústrias da Construção Civil do Estado da Guanabara e a CBIC Câmara Brasileira da Indústria da Construção, onde a iniciativa de empresários da construção civil de apresentar

34 34 propostas para a área acabariam por redundar na proposta de criação do Banco Nacional da Habitação - BNH, onde iriam inclusive ocupar cargos executivos (idem, ibidem, p. 24). A estruturação do Sistema Financeiro de Habitação SFH e a criação do BNH em 1964, extinto em 1986, estabeleceu a segmentação de públicos a serem atendidos, formando assim dois subsistemas. Um formado com os recursos oriundos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FGTS 15, do qual o BNH era gestor, que se destinou à população de baixa renda, operado por agências estatais especialmente criadas para tal função em associação com empresas privadas de construção. Pode-se considerar que a atuação do Estado se deu sob o esquema produtivo associado, através da substituição do setor privado em algumas etapas do processo produtivo. O outro subsistema foi estruturado a partir dos recursos arrecadados pelo Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo SBPE 16, voltado as consideradas faixas de mercado e operado pelos agentes privados do sistema agentes financeiros, promotores e construtores imobiliários privados sendo que seu funcionamento e prioridades eram regulamentadas pelo BNH. Nesse caso, a atuação estatal se deu de forma regulatória, através do controle do processo de financiamento à produção e de regras para os investimentos dos agentes privados no mercado. Em ambos os subsistemas houve o controle estratégico do Estado na atuação dos agentes privados. Tal controle, entretanto, não significou o controle dos processos e técnicas de produção das unidades, a qualidade ou o preço dos componentes utilizados para a construção. A implementação das ações foi em grande medida realizada através da ação de agentes promotores designados pelo BNH e especificamente criados para tal finalidade, como o caso das Companhias de Habitação COHABs, e órgãos semelhantes no âmbito municipal, intermunicipal ou estadual. Tais companhias foram estruturadas como sociedades de economia mista, sob controle acionário estatal, mas na prática controladas pelo poder público. O sistema caracterizava-se ainda por uma lógica de operação assemelhada à lógica de empresa privada para ambos os subsistemas, em função do princípio 15 Conforme o Ministério das Cidades (2004b) O Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), criado em 1966, é composto por contas vinculadas em nome dos trabalhadores, nas quais as empresas depositam mensalmente valor equivalente a 8,5% das remunerações que lhes são pagas ou devidas. O Fundo constitui-se em um pecúlio que é disponibilizado quando da aposentadoria, morte do trabalhador ou outras situações estabelecidas na Lei e representa uma garantia para a indenização por tempo de serviço, nos casos de demissão imotivada (p. 23). 16 De acordo com Ministério das Cidades, 2004b (p. 24) Dos recursos captados em depósitos de poupança pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), 65% do seu saldo, no mínimo, deveriam ser aplicados em operações de financiamento imobiliário, sendo que desses, 80% deveriam contemplar operações de financiamento habitacional, nas condições do SFH, e 20% são recolhidos compulsoriamente ao Bacen. Na prática, uma gama significativa de operações é disponibilizada às instituições financeiras para composição de suas carteiras habitacionais, flexibilizando a obrigatoriedade das instituições de investirem em habitação no momento em que, por exemplo, se aceita títulos de emissão do Fundo de Compensação da Variação Salarial (FCVS) como comprovantes de aplicação habitacional.

35 35 da auto-sustentanção financeira, característica essa do conjunto das políticas sociais no período pós-64. Consolidou-se, um esquema baseado em fundos específicos vinculados a cada política pública, a partir de contribuições compulsórias, o que eliminava a disputa pelo Orçamento Geral da União, sendo que a participação dos fundos foram crescentes durante o período do regime, sobrevivendo em grande medida até hoje (Draibes, 1994). Desta forma, o sistema foi organizado de forma a se auto-financiar e empreendendo uma intervenção de tipo produtivo. Isso significou para o mercado de baixa renda a impossibilidade de haver investimentos a fundo perdido com resultados do tipo redistributivo. Para os dois subsistemas, a lógica do retorno dos financiamentos implicava na possibilidade de falência ou não do sistema, inexistindo subsídio para ambos, de forma que os preços das unidades eram integralmente repassados aos mutuários. Contraditoriamente, a implementação dessa política pode ser caracterizada como simultaneamente estatal e privatista, sem ter empreendido uma função política redistributiva, sendo que (...) o caráter privatista da atuação estatal no setor não decorreu apenas da lógica que regeu suas operações no mercado, mas também pela inserção de interesses de segmentos produtivos privados no interior do sistema, fenômeno conhecido como privatização do Estado. (Arretche, 1990, p.34) É preciso considerar que a política da casa própria representava, desde o período populista, uma importante estratégia de legitimação junto às classes trabalhadoras urbanas, seja através da criação de oportunidade de empregos na construção civil e mesmo de contenção das pressões sociais através do compromisso do financiamento (Azevedo & Andrade, 1982), tornando-se a base da atuação e da propaganda durante a existência do BNH. A viabilização de unidades pelo sistema durante o período de existência do BNH não foi desprezível. Foram contratados pelo SFH de 1964 a ,8 milhões financiamentos habitacionais (tabela 1), ainda que durante o período o crescimento urbano e a produção espontânea de habitações tenha sido bastante elevada (15,5 milhões), especialmente através da auto-construção em loteamentos ilegais como demonstra a tabela seguinte. Tabela 1 - Nível de Intermediação Financeira na Construção Habitacional no Brasil Anos Novas Unidades Financiadas pelo SFH Novas Unidades Construídas* (em milhões) (a)¹ (em milhões) (em %) (b)² a/b ,3** 0,5 17, ,6 1,5 26, ,3 1,1 47, ,1 2,1 41, ,5 0,2 8, ,5 4,8 25,8 Fonte: (1) PNADs 1978,1983,1986; Censos 1960,1970,1980 (2) Habitação e Poupança, 1988, maio, p.16 Extraído de: Arretche, 1990, p. 28. *Todos os tipos de habitação (inclusive barracos etc.) ** Estimado por Interpolação.

36 36 A diferença na produção de novas unidades em cada subsistema pode ser observada na tabela 2. Os financiamentos realizados pelo SBPE representaram 40,9% dos financiamentos de 1964 à 1984, enquanto as COHAB s 27,7%. A produção através das cooperativas foi significativa (11,2%). Ainda assim, considerandos-e a concentração do déficit nas faixas de 0 a 3 salários mínimos, o impacto desses totais evidencia que os financiamentos para as faixas de mercado foi preponderante em relação à faixa de renda mais baixa, o que inverte a lógica de política social. Tabela 2 - Número de Financiamentos Habitacionais contatados pelo SFH (1964 a 1984) Anos COHAB s Cooperativas progr.¹ progr.² Outros Outros SBPE Recon Total De 1964 a % 27,7 11,2 13,5 40,9 5,6 0,9 100,0 Fonte: BNH Extraído de: Arretche, 1990, p. 29. Reorganizado por: Roberta Rodrigues, Notas: 1. Inclui Institutos, Mercados de Hipotecas, Empresas, Prohasp, Terrenos, Infraestrutura de conjuntos e Equipamentos Comunitários de Conjuntos, Promorar, Ficam, Prosindi, João de Barro. 2. Inclui Profico e Prodepo. Tal atendimento proporcionado pelo SFH, uma vez determinado a partir de critérios de renda, criava uma seletividade dos beneficiários, onde a necessidade de comprovação da capacidade de pagamento dos financiamentos, em última instância, selou a impossibilidade de acesso à maior parte dos que efetivamente necessitavam. Por outro lado, os que conseguiram ser beneficiados, o fizeram em condições favoráveis e, em alguns casos, de forma privilegiada. O fator renda, resultante das diferenças existente no mercado, determinou também a possibilidade de inserção no espaço urbano das cidades brasileiras, de forma que a segregação espacial é umas das expressões dessa iniqüidade de acesso à habitação e ao solo enquanto direito. 1.2 O Modelo Institucional Financeiro Atual Com o processo de falência do sistema e a conseqüente extinção do Banco Nacional da Habitação (BNH), decreto-lei nº 2.291/86, sucedeu-se um período de dispersão das políticas de habitação e saneamento. Institucionalmente, as responsabilidades foram distribuídas entre a Caixa Econômica Federal, o Banco Central e o Conselho Monetário Nacional (CMN), sendo que passou a ser de responsabilidade do CMN orientar, disciplinar e controlar o Sistema Financeiro da Habitação - SFH. Amaral (2002) acrescenta ainda que: Por um lado, seguiu-se um período bastante confuso de transição e desarticulação institucional, caracterizado pela criação de programas habitacionais de curta duração, com recursos do FGTS e do orçamento geral da União. Por outro, foi também um momento rico e de intensos debates entre as instituições oficiais e, principalmente, dos conselhos curadores acerca do problema da habitação. A composição do conselho curador, responsável pela

37 37 gestão do FGTS, incorporou a representação da sociedade civil, contando com três representantes dos trabalhadores, três dos empregadores e seis do governo. (p. 43) Esse período de indefinições significou um descompasso na orientação dos investimentos com recursos do SBPE - Cadernetas de Poupança, Fundos Habitacionais de Apoio, agentes financeiros e etc. dificultando a estruturação de uma política nacional mais clara e a consolidação de um órgão gestor. Como resultado, verificou-se um processo de fragmentação, descontinuidade e desarticulação da política nos três níveis de governo, e a conseqüente pulverização dos recursos entre diversos programas. Ainda nesse contexto, o Banco Central do Brasil (BACEN) passou a responder pela função de fiscalizar o funcionamento e os agentes integrantes do SFH, abrangendo as entidades financeiras e não financeiras, sem que, no entanto, essa fiscalização se desse de forma ampla, restringindo-se às entidades financeiras, captadoras de recursos. A Caixa Econômica Federal CEF tornou-se a ser o agente operador e financeiro do FGTS em 1990, com competência executiva para as aplicações de recursos do fundo. Desde então alguns programas foram implementados, sendo que durante a década de 90 o FGTS continuava a ser a maior fonte de recursos para os programas de habitação e saneamento, uma vez que sua remuneração continuava abaixo das taxas de mercado (Amaral, 2002). Persistia, entretanto, a lógica privatista e a ausência de subsídios para as faixas de menor renda. Além de fazer investimentos na área de habitação e infra-estrutura urbana com recursos próprios, a CEF é a entidade que repassa os recursos aos estados e municípios que estejam capacitados a desenvolver programas e acompanha o desenvolvimento destes 17. Entretanto, é importante considerar as restrições impostas pelo ajuste fiscal ao Estado brasileiro, que limita a capacidade de utilização de recursos oriundos de Fundos como o FGTS e o FAT, operados pela CEF e pelo BNDES, além dos financiamentos do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID e Banco Mundial, acessados pelas diferentes esferas de poder. Ainda na década de 90 novos programas foram implementados como o Habitar Brasil, voltado para as faixas de renda mais baixas e passava a incluir novos componentes obrigatórios no programa como descentralização e participação social, a partir da influencia de experiências municipais nesse sentido. Na oportunidade da realização da Conferência Habitat II, da ONU, em 1996, o Governo Federal elaborou um documento sobre a Política Nacional de Habitação, elaborado pela Secretaria de Política Urbana, tendo como uma das propostas a criação de programas voltados para o financiamento direto ao 17 Outro ponto que tem se mostrado relevante nacionalmente é a capacidade técnica e de gestão da tecno-burocracia de Estados e Municípios para o desenvolvimento de programas voltados à habitação e à infra-estrutura. Isso significa limitações para os resultados de programas nacionalmente, ainda que existam recursos alocados.

38 38 mutuário final, ao contrário do tradicional financiamento à produção, como o Programa Carta de Crédito Individual e Carta de Crédito Associativa. Outros programas criados foram o Pró-moradia e o Prosanear, de financiamento direto para o setor público e voltados para a urbanização de favelas e áreas degradadas, e população de até 3 salários mínimos de renda, mas que acabaram por ser contingenciados em função do desequilíbrio do FGTS no final da década de 90. Em 2001 foi criado ainda o Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social PSH, contando com recursos do Orçamento Geral da União, especificamente para população de baixa renda. Assim, a composição de diferentes programas na esfera Federal, voltadas para a Política Urbana promoção da habitação, infra-estrutura e regularização fundiária atualmente, tem como principais fontes de recurso: Caixa Econômica Federal - CEF Fundo de Amparo do Trabalhador - FAT Fundo de Arrendamento Residencial - FAR Fundo de Desenvolvimento Social - FDS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS Orçamento Geral da União - OGU Esses recursos disponíveis podem ser de natureza onerosa exigência de reembolso, principalmente para manutenção de fundos, como o FGTS e o FAT ou a Fundo Perdido, caracterizado como investimento direto como os recursos do Orçamento Geral da União (OGU). A Carta de Crédito Individual tem sido o principal programa implementado com recursos do FGTS, apresentando concentração na aquisição de imóvel usado - em valor global contratado - e no financiamento de material de construção - em número de contratos -, ambos apresentando uma excessiva pulverização das aplicações. Também os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), têm contribuído pouco para o aumento de acesso ao crédito para o segmento populacional de menor renda em virtude da sua característica onerosa. Os recursos do OGU para diversos programas voltados para a política urbana estão divididos entre vários órgãos federais, tais como: Ministério das Cidades, Fundação Nacional de Saúde, Ministério do Meio Ambiente, da Integração Nacional, Saúde e Cultura, o que dificulta a articulação entre os programas e a otimização dos esforços. Por outro lado, uma das alternativas recentes foi o resgate do Fundo de Desenvolvimento Social FDS, criado pela Lei nº 8.677/93, com objetivo de financiar a área de habitação popular para o setor privado, que teve sua utilização revista e através do Programa de Crédito Solidário, lançado em 2004, o recurso do fundo está sendo utilizado para o atendimento às necessidades habitacionais de população de baixa renda, por intermédio da concessão de financiamentos aos beneficiários finais, organizados de forma associativa. O Programa tem a especificidade de ser um financiamento subsidiado do governo federal, com juro zero, onde cada família tem acesso no máximo a R$ 20 mil. Dirigido exclusivamente a cooperativas e associações habitacionais,

39 39 atualmente o Gestor das aplicações dos recursos do FDS é o Ministério das Cidades e o Agente Operador é a Caixa Econômica Federal-CEF. Através da resolução Nº 100, de 16 de Janeiro de 2005, foi criado o Fundo Garantidor, para garantia do financiamento concedido ao beneficiário final, com recursos do próprio FDS. Observando o quadro 1 apresentado abaixo, é possível distinguir como estão estruturadas as principais linhas de financiamentos para a habitação existentes no país.

40 40 Quadro 1 - Principais Programas Federais voltados para a Habitação Programa Fonte de Recursos Modalidade, Serviços e/ou Obras Enquadráveis Faixa de renda familiar (renda bruta) Agente Operador Gestor da Aplicação Agente Financeiro Quem pode pleitear Contrapartida proponente Limite valor financiamento / benefício / operação Garantia PRÓ-MUNICÍPIO OGU Implantação ou melhoria de Infra-estrutura Urbana; Resíduos Sólidos Urbanos; Abastecimento de Água; Esgotamento Sanitário; Drenagem Urbana; Elaboração de Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano; Melhoria das Condições de Mobilidade Urbana e do Transporte Público; Produção e Aquisição de Unidade Habitacionais; Urbanização de Assentamentos Precários. sem limite Municípios MCidades CEF Poder Público Municipal Até R$ ,00 família Habitação de Interesse Social OGU Produção ou Aquisição de UH; Produção ou Aquisição de Lotes Urbanizados; Requalificação Urbana sem limite Municípios MCidades CEF Poder Público Municipal Até 40% R$ ,00 por família Programa Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos precários OGU Apoio à Regularização Fundiária Sustentável, através de projetos de regularização urbanística-ambiental e jurídico-legal sem limite Municípios MCidades CEF Poder Público Municipal Até 40% R$ ,00 por família Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH) FGTS Aquisição de UH Pronta; Aquisição de Material de Construção; Aquisição de terreno e Construção de UH; Construção em Terreno Próprio até 3 salários mínimos CEF CEF CEF Poder Público Municipal Mínimo de 1% do Valor de Investimento Até R$ 8.930,25

41 41 Programa Habitar Brasil/BID (HBB) OGU UAS - regularização e urbanização de assentamentos precários e desenvolvimento comunitário / DI - Elaboração, implementação de estudos e projetos, treinamento, aquisição de equipamentos até 3 salários mínimos não tem MCidades CEF Poder Público Municipal De 5% a 20% Repasse, não tem limite Carta de Crédito - FAT Habitação - Individual - SFI - Sistema Financeiro de Habitação FAT Aquisição de imóvel novo ou usado; aquisição de terreno e construção; construção em terreno próprio sem limite CEF CEF CEF Pessoas físicas Até R$ ,00 Alienação fiduciária Imóvel na Planta e/ou Construção - FAT Habitação - SFI - Sistema Financeiro de Habitação Financimento de Imóvel na Planta - Associativo - Recursos FGTS FAT FGTS Aquisição de terreno e construção; construção em terreno próprio Aquisição de Terreno e Construção, Aquisição de Terreno e Produção de Lotes Urbanizados, Construção, Aquisição de UH Concluída, Reabilitação de Empreendimentos Urbanos - Aquisição de Imóvel Usado com Reforma/Ampliação/ Conclusão sem limite CEF CEF CEF Pessoas físicas Até R$ ,01 Até R$ 1.500,00 para Produção de Lotes Urbanizados; Até R$ 3.900,00 para Reabilitação Urbana e demais modalidades e até R$ 4.900,00 para op. especiais CEF CEF CEF Pessoas físicas representadas por sindicatos, associações, cooperativas e pessoas jurídicas voltadas à produção habitacional Até R$ ,00 na modalidade produção de Lotes Urbanizados, até R$ ,00 para garantia caução, até R$ ,00 na modalidade Reabilitação Urbana e até R$ ,00 nas demais modalidades Alienação fiduciária Cuação, Alienação fiduciária e Hipoteca

42 42 Carta de Crédito - Individual - Recursos FGTS Carta de Crédito - Individual - Operações Coletivas - Recursos FGTS Programa de Apoio à Produção de Habitações Pró- Moradia FGTS FGTS FGTS FGTS Construção; Aquisição de Terreno e Construção; Conclusão, Reforma ou Melhoria de UH; Aquisição de Material de Construção e Aquisição de Lote Urbanizado Aquisição de Imóvel Novo ou Usado; Aquisição de Lote Urbanizado; Construção de UH e Aquisição de Material de Construção Construção em terreno próprio da SPE Urbanização de áreas; aquisição e/ou produção de lotes urbanizados; cesta de materiais de construção; produção de conjuntos habitacionais; desenvolvimento institucional Até R$ 1.500,00 para Aquisição de Lote Urbanizado; Até R$ 3.900,00 para Reabilitação Urbana e demais modalidades e até R$ 4.900,00 para operações especiais De R$ 200,00 até R$ 1.500,00 Até R$ 3.900,00, podendo ser até R$ 4.900,00 para operações especiais Até 3 salários mínimos CEF CEF CEF Pessoas Físicas CEF CEF CEF CEF CEF CEF CEF Órgãos Colegiado s Estaduais e Federais CEF ou outras instituições financeiras, de acordo com especificaçõ es da DISAN - Diretoria de Saneamento e Infra- Estrutura Pessoas físicas organizadas sob a forma coletiva em parceria com Entidade Organizadora e/ou Poder Público Pessoas físicas e pessoa jurídicas Poder Público No mínimo 15% de obra executada No mínimo 10% do valor do investimento Até R$ 7.000,00 para a modalidade Aquisição de Material de Construção, até R$ ,00 na modalidade produção de Lotes Urbanizados, até R$ ,00 na modalidade Conclusão, Ampliação e Reforma de UH, até R$ ,00 nas demais modalidades, podendo chegar até R$ ,00 nas operações especiais. Até R$ ,00 para as operações com garantia caução; até R$ ,00 para a Produção de Lotes Urbanizados; até R$ ,00 na modalidade Aquisição de Material de Construção com garantia seguro de crédito; até R$ ,00 nas demais modalidades e garantias Até R$ ,00, podendo chegar à R$ ,00 nas operações especiais Até R$ ,00 na mod. Urbanização de Áreas; até R$ 7.000,00 na mod. Aquisição e/ou Produção de Lotes Urbanizados; até R$ 6.000,00 na moda. Cesta de Mat. De Construção e até R$ ,00 na mod. Produção de Conjunto Habitacional Alienação fiduciária e Hipoteca Caução, hipoteca, alienação fiduciária e seguro de crédito Alienação Fiduciária

43 43 Programa de Arrendamento Residencial PAR Programa Crédito Solidário FAR FDS Aquisição de UH a serem construídas, em construção ou reofrma e recuperação de empreendimentos, adquiridos após 15 anos sob forma de arrendamento residencial Aquisição de terreno e construção; construção em terreno próprio; aquisição de material de construção; conclusão, ampliação e reforma de UH Até 6 salários mínimos, podendo chegar a 8 s.m. no caso de profissionais de segurança pública De 1 a 3 salários mínimos, sendo permitido até 20% dos beneficiários com até 5 s.m. por empreendiment o CEF Mcidades CEF CEF Mcidades CEF Empresas da área de construção civil com apoio do Poder Público e Companhias de Habitação Pessoa físicas organizadas por cooperativas ou associações com fins habitacionais 1% do valor do financiamento Até R$ ,00 nas regiões metropolitanas de Spe RJ e nas capitais dos Estados do Acre, Amazonas, Rondônia e Roraima; até R$ ,00 nos demais municípios com população acima de 100 mil habitantes Até R$ ,00 para a modalidade aquisição de material de construção e até R$ ,00 nas demais modalidades para as regiões metropolitanas; até R$ ,00 nas modalidades construção e conclusão, ampliação e reforma nos municípios com mais de hab. E até R$ 7.500,00 para municípios com até hab; até R$ 5.000,00 para aquisição de material de construção nos demais municípios e área rural Alienação fiduciária, hipoteca, seguro de crédito e fundo garantidor Programa de Revitalização de Sítios Históricos PRSH FGTS, OGU, FAR e CAIXA Programa implementado em conjunto com outras linhas de financiamento existentes, comtemplando a recuperação de edifícios inseridos em áreas de reabilitação urbana de sítios históricos. Variável, conforme a linha de financiamento utilizada CEF Mcidades CEF Pessoas físicas ou jurídicas variável, conforme a linha de financiamento utilizada Aquisição de Material de Construção Programa FAT Habitação Recursos FAT FAT CONSTRUCARD FAT Aquisição de Material de Construção até R$ 4.500,00 CEF BNDES CEF Pessoas físicas De R$ 3.000,00 até R$ ,00 Alienação fiduciária

44 44 Programa FAT Revitalização - Unidade Isolada - SFI - Sistema Financeiro de Habitação FAT Aquisição de imóvel novo e usado residencial ou comercial; construção em terreno próprio pessoa física; aquisição de terreno e construção simultânea pessoa física; aquisição de terreno e construção simultânea pesoa jurídica; aquisição de imóvel com reforma e/ou ampliação sem limite CEF BNDES CEF Pessoas físicas e pessoas jurídicas De R$ ,00 até R$ ,00 para pessoas físicas e de R$ ,00 até R$ ,00 para pessoas jurídicas Alienação fiduciária e hipoteca Programa FAT Revitalização - Empreendiment os - SFI - Sistema Financeiro de Habitação FAT Construção em terreno próprio; aquisição de terreno e construção simultânea; aquisição de imóvel com reforma e/ou ampliação sem limite CEF BNDES CEF Pessoas físicas e pessoas jurídicas Até R$ ,00 Alienação fiduciária e hipoteca Financiamento de Imóvel na Planta - Associativo - Preço de Custo - Recursos FGTS FGTS Aquisição de terreno e construção; construção em terreno próprio; doação de terreno e construção até 6 salários mínimos CEF CEF CEF Pessoas físicas Até ,00 Alienação fiduciária e hipoteca Carta de Crédito CAIXA - Aquisição de imóvel - SFI CEF Aquisição de imóvel novo ou usado comercial ou residencial sem limite CEF CEF CEF Pessoas físicas Mínimo de R$ ,00 para imóveis residenciais e R$ 5.100,00 para imóveis comerciais Alienação Fiduciária Carta de Crédito CAIXA - Reforma e ampliação CEF Reforma ou ampliação de imóvel residencial ou comercial sem limite CEF CEF CEF Pessoas físicas Mínimo de R$ ,00 para imóveis residenciais e R$ 10.00,00 para imóveis comerciais Alienação Fiduciária Carta de Crédito CAIXA - Construção CEF Construção de imóvel residencial ou comercial sem limite CEF CEF CEF Pessoas físicas Mínimo de R$ ,00 para imóveis residenciais e R$ 5.100,00 para imóveis comerciais Alienação Fiduciária

45 45 Carta de Crédito CAIXA - Aquisição de Lote Urbanizado CEF Aquisição de lote urbanizado para fins residenciais ou comerciais sem limite CEF CEF CEF Pessoas físicas Mínimo de R$ ,00 para imóveis residenciais e R$ ,00 para imóveis comerciais Alienação Fiduciária Imóvel na Planta CAIXA Fonte: CEF, CEF Aquisição de terreno e construção; construção em terreno próprio sem limite CEF CEF CEF Pessoas físicas representadas por sindicatos, associações, cooperativas e pessoas jurídicas voltadas à produção habitacional Mínimo de R$ ,00 Alienação Fiduciária Organização: Roberta Rodrigues, OBS: FAR - Fundo de Arrendamento Residencial FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FAS - Fundo de Assitência Social FDS - Fundo de Desenvolvimento Social OGU - Orçamento Geral da União FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador

46 46 O acesso aos programas supra citados por governos estaduais ou municipais representa as principais alternativas de produção de unidades habitacionais atualmente existentes e paralelamente, de infra-estruturação para viabilizar a moradia de qualidade. Por outro lado, as alternativas de concessão direta de crédito para pessoas físicas têm apresentado historicamente desequilíbrio financeiro, no âmbito do SFH, em função do progressivo aumento do saldo devedor dos financiamentos. Entre outros motivos, isso se dá em função de características do processo de concessão do crédito utilizando critérios conservadores na análise de risco. Assim, as aplicações dos investimentos habitacionais acabam por priorizar as faixas de renda média, devido a ausência histórica de uma política de subsídios para compatibilizar o custo do imóvel à capacidade de renda da população mais pobre, principalmente a localizada em assentamentos precários favelas, cortiços, palafitas. É possível observar que os recursos do FGTS ainda são a principal fonte financiadora dos programas, mesmo que nem todos sejam programas efetivamente possíveis de serem acessados pela faixa de renda de 1 a 3 salários mínimos. Para essa faixa, os recursos do OGU são decisivos, uma vez que se trata de subsídio direto. Ainda assim, a CAIXA aparece como o grande gerenciador dos recursos, concentrando a gestão e acompanhamento da implementação dos programas, fazendo a articulação direta com os contratantes (Estados e Municípios), sendo que a partir da criação do Ministério das Cidades as definições de Políticas setoriais e mesmo a articulação entre elas passaram a existir de forma mais consistente. O quadro abaixo resume os investimentos feitos, por fonte de recursos, no âmbito dos programas de habitação em 2003 e 2004, demonstrando a predominância dos investimentos através do FGTS e um substancial aumento de recursos disponibilizados em Tabela 3 - Recursos Financeiros para Habitação (em R$ 1 milhões) Governo Federal 2003/2004 Recursos Fundo de Garantia por Tempo de Serviço 2.761, ,00 Caixa Econômica Federal 552, ,77 Fundo de Arrendamento Residencial 1.116, ,00 Orçamento Geral da União 492,73 670,48 Fundo de Amparo do Trabalhador 164,29 597,00 Fundo de Desenvolvimento Social 0,00 542,00 Total 5.087, ,25 Fonte: Ministério das Cidades, 2004 a, p. 20. Da mesma forma, na tabela abaixo, identificamos os investimentos em habitação e saneamento no município de São Paulo, em 2003 e 2004, utilizando os recursos do FGTS com ênfase no programa Carta de Crédito Individual, que tem sua linha de crédito determinada para famílias com renda até R$ 1.200,00 para aquisição de lote urbanizado; de até R$ 2.400,00 para aquisição de imóvel usado e de até R$ 4.500,00 para aquisição de imóvel

47 47 residencial novo. Ou seja, para famílias com rendimentos acima de 4 salários mínimos. Tabela 4 - Síntese dos Investimentos com recursos do FGTS no Município de São Paulo 2003/2004 Ano Área Programa Valor do Número de Contratação Empréstimo (R$) Unidades 2003 HABITACAO Carta de Crédito - Associativa COHAB , HABITACAO Carta de Crédito - Associativa Entidades , HABITACAO Carta de Crédito - Individual , HABITACAO Op. Especiais - Carta Créd. Individual , Op. Especiais - Carta OPER. ESPECIAIS Créd. Associativa , SANEAMENTO Pró-Saneamento , HABITACAO Carta de Crédito - Associativa COHAB HABITACAO Carta de Crédito - Associativa Entidades HABITACAO Carta de Crédito - Individual HABITACAO Op. Especiais - Carta Créd. Individual Op. Especiais - Carta OPER. ESPECIAIS Créd. Associativa , , , , , SANEAMENTO FCP/SAN-FGTS ,50 0 SANEAMENTO Pró-Saneamento ,07 5 Total Fonte: site Ministério das Cidades, maio de , Observa-se que as características dos critérios estabelecidos para o acesso ao crédito habitacional determinam, atualmente, um padrão bancário, que consolidam um processo de financeirização da política habitacional, marcadamente herança do SFH/BNH, contrariando as expectativas de ampliação de critérios sociais e conseqüentemente dos subsídios focados nas faixas de renda, onde está concentrado o déficit habitacional. É relevante, ainda, destacar que as diferenciações de acesso ao crédito também são determinadas em função da faixa etária da pessoa interessada, sendo que as pessoas mais velhas, em geral, pagam taxas mais altas. Existe uma lacuna de linhas de financiamento ou programas especificamente voltados para a demanda existente por moradia para a chamada terceira idade no país O programa Carta de Crédito FGTS Individual, por exemplo, cobra uma taxa de seguro de Morte ou Invalidez Permanente MIP, definida conforme a faixa etária em que se enquadrar o proponente mais idoso.

48 48 Diante do exposto, entendemos que as possibilidades de financiamento para as famílias de baixa renda ainda encontram-se reduzidas, sendo que as principais linhas de financiamento dão prioridade para faixas de renda médias e altas. Em função da magnitude do déficit quantitativo e qualitativo existente, faz-se necessária uma articulação de políticas de largo impacto e de subsídios, capazes de abranger a diversidade de situações e problemas de habitação em todo o país. 1.3 Financiamento para a Regularização Fundiária Com relação à regularização fundiária, o Ministério das Cidades tem estruturado novos procedimentos para o desenvolvimento de uma política mais efetiva para desencadear ações de regularização da posse da terra. Assessoria aos municípios, negociação com cartórios para facilitação dos procedimentos e diminuição dos custos cartoriais ou mesmo o debate sobre a utilização do patrimônio público da União estão entre elas. Atualmente, a principal fonte de recursos dessa política tem sido o Orçamento Geral da União OGU, em especial através do Programa de Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários. Através de diferentes modalidades Elaboração de Planos municipais, Projetos de urbanização e titulação efetiva as ações e o repasse de recursos são gerenciadas pela CAIXA junto aos municípios. Além da Caixa, o Serviço Nacional do Patrimônio da União SNPU também recebe recursos do OGU para implementar ações de regularização. Outro Programa importante que disponibiliza recursos para essas ações é o Habitar Brasil/BID. Em 2004, foram investidos aproximadamente R$ ,00 19 e para 2005 há a expectativa de serem disponibilizados R$ ,00 para ações de Regularização Fundiária em todo o país. Frente ao déficit habitacional brasileiro, faz-se necessária à consolidação efetiva de uma Política Habitacional, articulada com as demais políticas urbanas e sociais, voltada à produção de moradia para população de baixa renda através de subsídios, como apontam as ações empreendidas pelo Ministério das Cidades. 1.4 Propostas e encaminhamentos atuais na esfera Federal A estrutura institucional adotada no Brasil para a política de habitação tem se mostrado ineficaz na sua implementação, a partir de uma estrutura dispersa e por vezes confusa, resultando em uma promoção de pouco impacto, sem ser, necessariamente, resultante de uma política nacional. 19 Conforme site Ministério das Cidades - http//: em 08/05/ 2005.

49 49 O Ministério das Cidades ainda definirá com mais precisão a política fiscal e tributária para o desenvolvimento urbano em 2005, depois de ter elaborado o desenho da política de Desenvolvimento Urbano. Ampliação da participação da poupança privada para viabilizar a produção de habitação pelo mercado para segmentos entre 5 a 10 salários mínimos, como forma de concentrar os recursos do FGTS para as faixas de renda mais baixas é uma orientação do Ministério das Cidades. O Ministério considera possível a ampliação dos investimentos através de Parcerias Público-Privadas, em especial para a área de transportes, saneamento e habitação, sem substituir o papel do Estado e como proposta para as Nações Unidas, para viabilizar as metas do milênio, o Governo Brasileiro destaca como importante a exclusão dos investimentos em habitação e infra-estrutura urbana do cálculo do Superávit Primário dos países não desenvolvidos/em desenvolvimento. Objetivamente, está sendo encaminhada a proposta de um novo Sistema Nacional de Habitação pelo Ministério das cidades, composta por dois subsistemas: a) O Subsistema de Habitação de Interesse Social, composto pelos seguintes fundos: 1. Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) 2. Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) 3. Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) b) O Subsistema de Habitação de Mercado, englobando: 1. Bancos múltiplos 2. Companhias hipotecárias 3. Companhias securitizadoras 4. Cooperativas de crédito habitacional 5. Consórcios habitacionais 6. Agentes promotores Desta forma, os recursos existentes deverão ter o foco das faixas de renda direcionados, sejam eles públicos ou privados, abrindo possibilidade para que seja desencadeado um maior número de empreendimentos e em especial garantindo um fluxo de recursos subsidiados específicos para as faixas de renda de menor poder aquisitivo, na perspectiva de enfrentamento do déficit acumulado. Como encaminhamento de tal proposta foi aprovada em 2005 a Lei que cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), que se tratava de uma iniciativa popular que tramitava há 13 anos no Congresso Nacional. Está prevista a composição de um Conselho Gestor para o Fundo e a instituição de um Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS). O FNHIS pretende somar e articular os recursos para ações em habitação nos três níveis de governo, de forma a direcioná-los para as famílias de baixa renda e que deverão ser destinados para a compra, melhoria e reforma da casa própria, aquisição de material de construção, recuperação de imóveis em áreas

50 50 encortiçadas, urbanização, equipamentos comunitários e regularização fundiária. A médio e longo prazo, espera-se que, com a aprovação dessa reorganização do sistema de financiamento no nível Federal, o impacto seja positivo para Estados e municípios, ampliando as alternativas de acesso a moradia e à terra, abrindo novas perspectivas de financiamento e subsídio para diferentes faixas de rendimentos, na perspectiva de enfrentamento efetivo do déficit habitacional. 1.5 Capacidade de Investimento do Estado e do município de São Paulo na Área de Habitação Desta forma, o Governo do Estado de São Paulo desenvolve a política habitacional através da Secretaria de Habitação do Estado de São Paulo e operacionaliza os programas através da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo (CDHU), vinculada a esta secretaria. Entretanto, a modificação das bases da política habitacional no estado de São Paulo de deu na década de 1980, com a intensificação dos movimentos por habitação no município de São Paulo, sendo que o governo estadual, para dar resposta às carências sociais que se acumulavam, passou a implementar o Programa Municipal de Habitação, no governo Franco Montoro, com foco nos municípios do Interior. Com relação à capital, apenas em 1988, no governo de Orestes Quércia, foram comercializados os primeiros conjuntos de moradia no município de São Paulo. De 1987 a 1999, durante os governos de Quércia, Fleury e depois Mário Covas, foram entregues pela CDHU habitações no município de São Paulo, ou 19,05% do que produziu a Companhia no mesmo período (Amaral, 2002, p. 47). É importante ressaltar que a política habitacional Estadual para famílias de renda mais baixa (1 a 10 salários mínimos) somente passou a ser implementada de forma mais estruturada com a aprovação da Lei 6.556, de 1989, que determinou o aumento de 1% do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) arrecadado no Estado, vinculando essa receita tributária do Estado ao financiamento de programas habitacionais de interesse social (Royer, 2002). Na década de 1990 a média de recursos arrecadados especificamente para habitação no Estado de São Paulo chegava a cerca de R$ 500 milhões por ano (idem, ibidem, p. 48). Desse recurso, 25% é repassado aos municípios e 75% vão para a CDHU. No entanto, em 1997 essa vinculação da receita foi julgada pela justiça como inconstitucional, sendo que desde 1998 a arrecadação adicional não se caracteriza como um dever legal, mas, ainda sim, tem sido mantida (Royer, 2002), o que proporciona uma autonomia ao governo do Estado de São Paulo, através da CDHU na aplicação dos recursos para a política habitacional. Parte do montante para a implementação dos programas pela CDHU têm sido realizados através de operações financeiras com organismos internacionais de

51 51 crédito ou da União, para projetos específicos. A atuação em cortiços, por exemplo, foi financiada pelo convênio com o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, e as demais fontes não permanentes são os recursos orçamentários e o FGTS. A princípio, a CDHU diz estabelecer uma política de juros subsidiados para atender as famílias com renda mensal na faixa de 01 a 10 salários mínimos, fixando limites máximos das prestações de financiamento a partir da renda das famílias atendidas, como demonstra o quadro 02 abaixo: Quadro 2 Limites de comprometimento por renda para os programas habitacionais da CDHU Renda Familiar Limite Máximo de Comprometimento de (Salários Mínimos) Renda (% sobre a Renda Familiar) 1 a 3 15% 3 a 5 15 a 20% 5 a 8,5 20 a 25% 8,5 a a 30% Fonte: Site CDHU, No entanto, as taxas de juros cobradas no retorno do financiamento são relativamente elevadas para as faixas mais baixas (de 1 a 5 sm), variando de 2,5% a 5,7 % no Programa Mutirão; e de 4,5% a 5,7% no Empreitada Global (Amaral, 2002, p. 50). Conseqüentemente, as mensalidades tornam-se elevadas e a inadimplência alta, o que resulta na dificuldade de acesso ou mesmo da manutenção dos imóveis. Essa capacidade de financiamento significa também a capacidade de determinar a pauta de investimentos, relativamente independente da política nacional. Assim, uma das críticas feitas à atuação da CDHU tem sido de que o volume de investimentos da companhia tem sido focada nos municípios do interior do Estado, e relativamente pequeno na região metropolitana e mesmo no município de São Paulo, face ao déficit existente e a proporção da população beneficiada (Royer, 2002, p. 78). Amaral (2002, p. 49) ainda esclarece que: A ausência de proporção entre a oferta de novas moradias e as reais necessidades indica que as intervenções não estão orientadas por um exame mais preciso da distribuição do déficit habitacional no Estado. O que se vê é a maior atenção aos municípios de menor porte, nos quais a carência de moradia não constitui um fator de peso no processo de exclusão social. Por outro lado, as unidades habitacionais na Região Metropolitana, além de insuficientes, têm um valor muito alto, em torno de 25 mil reais, proibitivo para a população situada na faixa de menor renda, que é a mais atingida pelo déficit habitacional. No âmbito municipal, a política de habitação atualmente é implementada através da Secretaria Municipal de Habitação - SEHAB, juntamente com a Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo - COHAB-SP, que são responsáveis pela utilização dos recursos provenientes do Fundo Municipal de Habitação FMH. A Lei Municipal nº /02 instituiu o FMH e extinguiu o Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal (FUNAPS). A principal fonte de recursos desse fundo é o próprio orçamento municipal, podendo receber também recursos de outras fontes, como é o caso

52 52 de operações urbanísticas, de convênios com os governos federal e estadual, e da cooperação de agências internacionais. Essa participação das Agências Internacionais, como BID e Banco Mundial, mais fortemente desde a década de 1980, é vista como uma importante alternativa de financiamento para projetos voltados para ações de urbanização, produção habitacional e saneamento, na perspectiva de diminuição da capacidade de investimento do Estado, a partir do processo de ajuste fiscal. Paralelamente, esses investimentos têm significado mudanças nos padrões de gestão para os governos nas três esferas de poder, em especial a municipal, a partir de condicionalidades impostas para a efetivação dos empréstimos (Arantes, 2004). No que diz respeito aos investimentos do Município de São Paulo a tabela 6 explicita os investimentos feitos na gestão , através da SEHAB e COHAB, sendo possível identificar que os investimentos feitos com receita do próprio município foram relativamente grandes nos últimos anos comparativamente as demais fontes de financiamento e os recursos captados. Tabela 5 - Relatório Financeiro da SEHAB-SP e COHAB-SP 2001 a Recursos Orçamentários Total Gestão da PMSP 2004 (em R$ mil) Recursos Próprios BID BID Centro Total do Orçamento Municipal Recursos não Total Gestão orçamentários da PMSP 2004 (em R$ mil) PAR-COHAB Construção ¹ PAR-COHAB Reforma ¹ PAR Iniciativa Privada Construção ¹ PAR Iniciativa Privada Reforma ¹ Emendas Federais Convênios com a CDHU Cities Alliance PSH PEHP (antigo Morar Melhor) Convênio com a Embaixada Japonesa Operações Urbanas (Faria Lima e Água Espraiada) Total de recursos captados Total de recursos Fonte: SEHAB/COHAB, Obs: SPE (Outorga Onerosa) Venda de títulos para obras em Paraisópolis e Heliópolis. Arrecadação de 400 milhões em 10 anos. Índice utilizado: Índice de Preços ao Consumidor Amplo IPCA, calculado pelo IBGE. Os recursos orçamentários não incluem despesas de pessoal. ¹ Não foi possível dividir os recursos do PAR entre 2001 e 2003, por isso os números estão totalizados.

53 53 É importante ressaltar que os recursos provenientes do BID, num total de R$ ,00 (BID e BID Centro), também são significativos, tratando-se, no entanto, de empréstimos. Do montante de recursos captados, R$ ,00, os do programa PAR apresentam-se como uma importante alternativa para a viabilização de moradias em suas diferentes modalidades, mas não necessariamente para as classes mais baixas. Por outro lado, recursos de emendas federais não aparecem como uma alternativa de impacto, menores mesmo que os recursos provenientes de operações urbanas. Ainda assim, as ações realizadas através de convênio com a CDHU tiveram um valor significativo (R$ ,00) comparativamente à demais fontes. No caso do município de São Paulo, observamos que do montante investido de 2001 a 2004 há uma preponderância dos investimentos próprios, ou seja, contando com os recursos gerados na própria cidade. Ainda que seja uma exceção no quadro brasileiro de municípios, essa capacidade não significa o total atendimento da crescente demanda existente por habitação e acesso a terra no município. É importante ressaltar que como grande parte dos investimentos são/foram captados na forma de empréstimos e, conseqüentemente, gerando endividamento público, realimenta-se a necessidade de gerar maior receita própria no município, o que a significa uma orientação da política fiscal municipal nessa direção a médio e longo prazo. Assim, identificar quantitativamente o montante de recursos investidos em uma gestão é apenas parte de uma possível avaliação dos resultados efetivos de tal política implementada, onde a estruturação de programas de forma adaptada à realidade das necessidades do município dão sentido aos recursos investidos e captados, bem como o estabelecimento de processos de participação cidadã. 1.6 Considerações As condições necessárias ao crescimento econômico, ao desenvolvimento industrial e conseqüente desenvolvimento urbano desde o início do século XX para as cidades brasileiras significaram dificuldades para o processo de reprodução da classe trabalhadora, em especial o acesso à habitação, onde formas autônomas de sua produção e constituição de alternativas tornaram-se mais amplas que a ação do Estado. A provisão da habitação tem estado condicionada mais a fatores políticos e de em vigência, leva a uma distorção das ações e prioridades enquanto políticas públicas. A estrutura de Fundos, estabelecida desde o governo militar, e base dos programas atuais, promove uma socialização dos custos de tal política a partir das contribuições realizadas, sem que necessariamente seja ampliado o acesso à moradia pelos que se encontram em condições de extrema vulnerabilidade social. Acreditamos que o acesso à habitação não deve se dar

54 54 de forma isolada, mas dentro de conjunto de políticas sociais que propiciem a cidadania em sua forma mais ampla. O estabelecimento de novas bases para as políticas urbanas, dentre elas a habitacional, através das propostas sistematizadas pelo Ministério das Cidades e debatidas em fóruns como as Conferências Nacionais e Conselho das Cidades, em suas diferentes esferas, indicam: - uma clareza quanto a problemática urbana nacional e enquanto as prioridades programáticas do governo; - a priorização do atendimento da demanda da população de até 3 salários mínimos; - uma tentativa de articular áreas temáticas para a ação, combatendo a fragmentação das políticas; - a tentativa de articulação entre diferentes entes públicos e agentes sociais; - o estabelecimento de novos patamares para o sistema de financiamento da política habitacional a partir de critérios mais específicos para cada demanda. Esses pontos indicam avanços significativos, ainda que se encontrem no nível da elaboração e intenções, e que a implementação tem sido em grande medida cerceada em função das restrições orçamentárias para a política urbana que persistem. Em verdade, esse fato é uma das conseqüências do descompasso vivenciado entre a política social e a econômica. No estado de São Paulo, a despeito da capacidade de investimento através do recurso que arrecada, e mesmo o município de São Paulo, através de sua capacidade de gerar receita, os resultados da última década não demonstram uma diminuição real dos níveis de precariedade habitacional. Entendemos que ainda que a questão do financiamento seja decisiva, somente a disponibilização de recursos não é a garantia de enfrentamento do problema habitacional no país. Tal desafio pressupõe também um grande esforço de articulação de diversas políticas públicas entre suas diferentes escalas de poder.

55 55 2. A Política de Habitação - Quadro Atual 2.1 No Nível Federal Contexto da Criação do Ministério das Cidades A criação do Ministério das Cidades em 2003, no início do governo federal do Presidente Luís Inácio Lula da Silva, é a realização de uma proposta lançada em 2000 pelo Instituto Cidadania 20 através do Projeto Moradia, que foi um documento elaborado com a participação de um grande número de consultores e lideranças sociais e empresariais. O Projeto Moradia, em sua última versão 21, defendia a criação de um sistema de articulação ministerial das ações da política urbana e habitacional, sob responsabilidade direta do Presidente da República (Instituto Cidadania, 2002, p.12). Nessa proposta, esse sistema deveria reunir organismos já existentes e outros a serem criados, como o Ministério das Cidades, além de um conselho, agências e fóruns, com a participação de representantes das áreas sindical, empresarial e demais instituições comprometidas com os objetivos de reconstrução das cidades e de promoção do acesso à moradia digna 22. De acordo com esse documento, diante do descaso do governo federal em relação à questão urbana e da descontinuidade, ou até mesmo da inexistência de políticas urbanas e setoriais nas últimas décadas, a criação do Ministério das Cidades teria um papel decisivo no sentido de implementar uma estratégia para tornar a questão urbana, e sobretudo, habitacional, uma prioridade nacional (op. cit, p.37) O Ministério das Cidades O Ministério das Cidades (MCidades) foi estruturado de maneira a reunir as áreas consideradas pelo governo federal como as mais relevantes (em termos 20 Desde 1991, o Instituto Cidadania tem construído propostas de políticas públicas sociais com a participação de vários segmentos da sociedade. Algumas dessas propostas se tornaram programas concretos do governo nacional a partir de 2003, outras, como é o caso do Projeto Moradia, subsidiaram ações e projetos federais. 21 A elaboração do Projeto Moradia se deu em duas fases, uma primeira em que se divulgou uma versão preliminar do projeto (lançada em 2000), e através da qual partiu-se para um amplo debate social que originou a sua versão final (divulgada em 2002). Nessa versão final, lançaram-se propostas de caráter institucional e programático para a elaboração de uma política urbana nacional, com ênfase na questão habitacional e suas formas de financiamento. Essas propostas abrangem questões como a erradicação do déficit habitacional e, sobretudo, o subsídio à moradia para os mais pobres, além da facilitação do acesso ao crédito habitacional para as camadas baixas e médias da população. 22 Moradia digna é aquela localizada em terra urbanizada, com acesso a todos os serviços públicos essenciais por parte da população que deve estar abrangida em programas geradores de trabalho e renda (Instituto Cidadania, 2002, p.9). Segundo o Tratado dos Direitos Econômicos e Sociais da Organização das Nações Unidas (ONU), ratificado pelo Governo Brasileiro em 1992, a moradia inclui-se entre os direitos humanos, e como tal, deve ser protegido, reconhecido e efetivado através de políticas públicas específicas. Além disso, o direito à moradia foi consagrado constitucionalmente como direito social no Brasil através da aprovação da Emenda Constitucional (nº 26 de 14/02/2000). Conforme a Constituição Federal de 1988 (ver artigo 6º - ao qual corresponde a emenda e artigo 23º IX) e o Estatuto da Cidade (Lei Federal /2001, ver artigos 2º I e 3º IV), habitação é direito do cidadão.

56 56 econômicos e sociais) e estratégicas do desenvolvimento urbano (MCidades, 2004a). Nesse sentido, foram criadas 4 Secretarias Nacionais: de Habitação, Programas Urbanos, Saneamento Ambiental e Transporte e Mobilidade Urbana. A estrutura básica do Ministério das Cidades inclui ainda: a Chefia de Gabinete, a Secretaria Executiva, a Consultoria Jurídica, o Conselho das Cidades e o Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN). Foram também transferidos para esse Ministério: o Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN) antes ligado ao Ministério da Justiça, a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) e a Empresa de Trens Metropolitanos de Porto Alegre (TRENSURB) ambas anteriormente ligadas ao Ministério dos Transportes (conforme organograma a seguir). Quadro 3: Organograma da Estrutura do Ministério das Cidades Conselho das Cidades CONTRAN Ministério das Cidades CBTU TRENSURB Gabinete do Ministro Consultoria Jurídica Secretaria Executiva DENATRAN Secretaria Nacional de Habitação Secretaria Nacional Saneamento Ambiental de Secretaria Nacional Programas Urbanos de Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana Fonte: Site do MCidades (disponível em acessado em 10/07/2005). Vale aqui ressaltar que o MCidades atua em conjunto com a Caixa Econômica Federal (CEF), principal operadora de programas urbanos, sobretudo de habitação e saneamento; assim como, com o Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES), também operador de programas urbanos, em especial de saneamento e transporte. Além da estrutura institucional herdada de outros Ministérios, alguns programas e ações antes desenvolvidos foram levados em conta, mantidos e ampliados pelo MCidades, sejam eles: os programas de habitação e saneamento da CEF; os programas de saneamento e transporte do BNDES; o programa Habitar Brasil BID (formulado pela extinta Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano SEDU); e ainda, o Programa de Subsídio Habitacional PSH (formulado pela Secretaria do Tesouro Nacional) (Ministério das Cidades, 2004d, p.7).

57 57 Cabe ao Ministério das Cidades a formulação das diretrizes e princípios da política urbana nacional e, naquilo que é de competência da esfera federal, das políticas setoriais de habitação, saneamento ambiental, mobilidade, transporte e trânsito. Compete também a esse órgão a função de gestor da aplicação e distribuição dos recursos do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço) e do Orçamento Geral da União, no que tange as atividades concernentes a esse Ministério (MCidades, 2004a). O Ministério das Cidades vem trabalhando basicamente em duas frentes (MCidades, 2005b). Uma relativa a ações de curto prazo, que supõem, entre outras coisas, a ampliação de investimentos em habitação e saneamento, a adequação de programas urbanos ao atendimento da população de mais baixa renda e a criação de novos programas para tratar do planejamento territorial e urbano, da questão fundiária e das questões de trânsito, transporte e mobilidade urbana. A outra frente se refere a ações de médio prazo que supõem principalmente a elaboração da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) e das políticas setoriais decorrentes, através de uma articulação descentralizada e com participação popular em que assume papel preponderante as Conferências e o Conselho das Cidades Conferências das Cidades O Ministério das Cidades promoveu em 2003 a 1ª Conferência Nacional das Cidades 23, evento que foi precedido de conferências municipais e estaduais que envolveram (cerca de 62%) dos municípios brasileiros e todos os 26 estados da federação, mais o Distrito Federal, nas quais foram eleitos 2510 delegados, mobilizando mais de 320 mil representantes da sociedade e do poder público (MCidades, 2004d). Nessa ocasião foi criado o Conselho das Cidades e estabeleceram-se os princípios, diretrizes e objetivos da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) 24. As resoluções da 1ª Conferência Nacional das Cidades nortearam não somente a atuação do Ministério das Cidades, como também orientaram o debate e a elaboração, que vem sendo feita junto ao Conselho das Cidades, das políticas setoriais de: habitação; planejamento territorial urbano e política fundiária; saneamento ambiental; trânsito, transporte e mobilidade urbana. O processo de construção da PNDU terá continuidade na 2ª Conferência Nacional das Cidades 25 cuja realização está prevista para o segundo semestre de Esta 1ª Conferência teve com lema: Cidade para todos: construindo uma política democrática e integrada para as cidades (MCidades, 2003). 24 A primeira proposta da PNDU foi apresentada em um seminário realizado no final de 2004, quando foi lançada a série de Cadernos MCidades (sendo o primeiro da série o MCidades, 2004a), que reúne os avanços alcançados em cada área temática de atuação do Ministério e apresenta as principais questões a serem desenvolvidas para a efetivação da PNDU e suas políticas setoriais. 25 A 2ª Conferência das Cidades será precedida de conferências municipais/regionais e estaduais. Terá como lema Reforma urbana: cidade para todos e como temário Construindo a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (MCidades, 2005b). Nesse sentido, o Conselho das Cidades apontou como os quatro temas principais a serem discutidos ao longo dessa Conferência, aqueles que refletem os maiores desafios para a implantação da PNDU no país, sejam estes: participação e controle social; questão federativa; política urbana regional e metropolitana; além do financiamento do desenvolvimento urbano.

58 Conselho das Cidades O Conselho das Cidades (ConCidades) foi homologado pelo Decreto (de 02/04/2004) com a composição 26 de 71 titulares (cada um com seu respectivo suplente), sendo 30 representantes dos poderes públicos federal, estadual e municipal e 41 representantes de segmentos da sociedade civil, com mandato de dois anos (MCidades, 2004d). A composição do ConCidades inclui ainda 27 observadores, um por estado da Federação mais o Distrito Federal, com o objetivo de ser o elemento de ligação entre o Conselho em nível nacional e a construção dos Conselhos Estaduais das Cidades. O Conselho das Cidades é um órgão de natureza deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do Ministério das Cidades, que tem por finalidade propor diretrizes para a formulação e implementação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano e suas políticas setoriais, bem como acompanhar e avaliar os seus processos de execução. Outra atribuição do Conselho é contribuir com os municípios na aplicação do Estatuto das Cidades, a Lei Federal , instituída em 2001 (República Federativa do Brasil, 2004a). Integram esse Conselho os Comitês Técnicos das áreas de Habitação, de Saneamento Ambiental, de Planejamento Territorial Urbano e de Trânsito, Transporte e Mobilidade Urbana. Esses comitês são compostos por, no máximo, 50 membros e possuem, entre outras, a finalidade de subsidiar debates, promover articulação com órgãos e entidades promotoras de estudos, propostas e tecnologias relacionadas às políticas públicas, apresentar relatórios ao plenário do ConCidades, propor regras e critérios para aplicação e distribuição dos recursos federais. O ConCidades tem consolidado um espaço democrático de discussão de políticas públicas urbanas com diversos segmentos sociais e através dos seus Comitês Técnicos debateu e aprovou o novo marco regulatório do Saneamento Ambiental, as diretrizes para a Política Nacional de Habitação e para a Política de Transporte e Mobilidade Urbana, além da Política Nacional de Trânsito. Esse Conselho tem participado também da revisão da Lei de Parcelamento e Uso do Solo (Lei Federal 6766/79) e definiu a campanha do Ministério das Cidades de capacitação técnica para elaboração e revisão dos Planos Diretores Participativos O número de representantes que constitui o ConCidades corresponde a: poderes públicos federal (14 vagas), estadual (6) e municipal (10), movimentos populares (19), empresários (7), trabalhadores (7), entidade profissionais, acadêmicas e de pesquisa (5) e organizações nãogovernamentais (3). 27 O ConCidades, no exercício de suas atribuições, aprovou a Resolução de número 25 (de 18 março de 2005), na qual definiu, em consonância com o Estatuto da Cidade, os municípios que são obrigados a elaborar e rever os seus Planos Diretores, segundo processos democráticos e participativos, até o ano de Aprovou ainda a Resolução de número 34, de 14/07/2005, que emite as orientações e recomendações quanto ao conteúdo mínimo do Plano Diretor.

59 59 Permanecem alguns desafios ao Conselho da Cidades, como por exemplo: sensibilizar Estados e Municípios para a criação de Conselhos das Cidades 28 nessas instâncias, visando a construção de uma política integrada em todos as esferas de governo; equilibrar o número de representantes de todas as regiões brasileiras; e sobretudo, continuar o processo de formulação e construção da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano Política Nacional de Desenvolvimento Urbano Conforme expresso anteriormente, a 1ª Conferência Nacional das Cidades foi responsável pela aprovação dos princípios, das diretrizes e dos objetivos da PNDU (descritos na tabela a seguir), que vem norteando as ações do governo federal. Vale ressaltar que essa política está em processo de construção - sob a responsabilidade da Secretaria Executiva do MCidades o qual terá continuidade na 2ª Conferência Nacional das Cidades, quando serão debatidos, entre outras coisas, os grandes desafios para a implantação da PNDU no país. Tabela 6 Princípios, diretrizes e objetivos da PNDU Princípios, Diretrizes e Objetivos da PNDU Princípios - o direito à cidade, à moradia digna, ao saneamento ambiental público e ao transporte público; - o cumprimento da função social da cidade e da propriedade; - a garantia de gestão democrática e controle social; - a inclusão social e redução das desigualdades urbanas; - a sustentabilidade financeira e sócio-ambiental da política urbana; - o combate à discriminação de grupos sociais e étnico-raciais; - o combate à segregação urbana; - a garantia de diversidade sócio-espacial. Diretrizes - a formulação das políticas urbanas setoriais respeitando o pacto federativo; - a participação com a sociedade e a parceria com os outros entes da federação; - a articulação da política urbana com as políticas sociais e de desenvolvimento econômico do país; - a implementação de uma estrutura institucional para efetivação da política urbana; - a promoção de mecanismos de participação social; - o desenvolvimento de programas de capacitação técnico-institucional; - a promoção de programas e ações que visem à diversidade urbana, regional e cultural; - o desenvolvimento de políticas abrangentes e massivas capazes de enfrentar as desigualdades urbanas existentes; - o apoio à estruturação de uma rede de cidades mais equilibrada do ponto de vista do desenvolvimento sócio-econômico e da redução das desigualdades regionais. Objetivos - a redução do déficit habitacional; - o acesso universal ao saneamento ambiental; - a gestação integrada e sustentável da política de saneamento; - a ampliação da mobilidade urbana com segurança; - a promoção da qualidade ambiental urbana; - a melhoria do planejamento e da gestão territorial; - a diversificação de agentes promotores e financeiros na implementação de políticas urbanas; 28 Conforme Resolução de número 13 do ConCidades (de 16/06/2004), através da qual se recomenda aos governos de Estados, Municípios e Distrito Federal a criação de Conselhos Estaduais e Municipais de Cidades ou equivalentes, com o objetivo de debater e aprovar a política de desenvolvimento urbano em cada esfera de governo da nação.

60 60 - a regulamentação e a aplicação do Estatuto da Cidade; - a democratização do acesso à informação sobre os programas e ações públicas; - a integração das ações de política urbana com ações de geração de emprego, trabalho e renda. Fonte: MCidades, 2004a Elaboração: LabHab2005. Levando em consideração os processos sócio-políticos historicamente construídos no Brasil e a ordem jurídica vigente (sobretudo no que tange a distribuição de competências político-administrativas entre os diversos entes federativos estabelecidas pela Constituição Federal de 1988 e os princípios da política urbana consubstanciados no Estatuto das Cidades), as bases da PNDU refletem a intenção do governo federal de reverter o quadro de ausência de uma política urbana nacional nas últimas duas décadas, tomando como objeto a cidade em seu conjunto, com a proposta de articular as políticas setoriais, historicamente tratadas de maneira pulverizada e errática. Conforme indicado na tabela, a formulação das políticas setoriais urbanas assumiu importância dentro das diretrizes estabelecidas para a PNDU. Nesse sentido, o ConCidades, através de seus Comitês Técnicos, teve papel preponderante na formulação das políticas de habitação, de saneamento ambiental, de mobilidade urbana, transporte e trânsito e de planejamento territorial e política fundiária consideradas estruturantes do espaço urbano pelo MCidades. Interessa para essa pesquisa, o detalhamento da Política de Habitação e da Política Fundiária desenvolvidas pelo governo federal Política Nacional de Habitação No processo de formulação da Política Nacional de Habitação (PNH) levado a cabo pela Secretaria Nacional de Habitação - tomou-se como referência as propostas do Projeto Moradia, elaborado pelo Instituto Cidadania (citado anteriormente) e teve papel substancial o Comitê Técnico de Habitação do Conselho das Cidades, que discutiu a proposta e a enviou para apreciação do Conselho, fato que ocorreu em dezembro de As bases da PNH (descritas na tabela a seguir) reposicionam a questão habitacional na agenda política do governo federal, introduzindo uma mudança de paradigma que visa sobretudo retomar o processo de planejamento no setor de habitação e garantir novas condições institucionais para enfrentar a dívida acumulada no Brasil em relação à carência habitacional. Tabela 7 Princípios, diretrizes e objetivos da PNH Princípios, Diretrizes e Objetivos da PNH Princípios - o acesso à moradia digna, como direito e vetor de inclusão social garantindo padrão mínimo de habitabilidade; - a função social da propriedade urbana, de forma a combater a retenção especulativa e garantir o acesso à terra urbanizada; - a questão habitacional como política de Estado; - a gestão democrática; - a articulação das ações de habitação à política urbana e às políticas sociais e ambientais. Diretrizes - a universalização do direito à moradia digna (em um prazo a ser estipulado pelo Plano Nacional de Habitação); - a promoção da urbanização, regularização e inserção dos assentamentos precários

61 61 à cidade; - o fortalecimento do papel do Estado na gestão da Política e na regulação dos agentes privados; - tornar a questão habitacional uma prioridade nacional; - democratizar o acesso à terra urbanizada e ao mercado secundário de imóveis; - ampliar a produtividade e melhorar a qualidade da produção habitacional; - o incentivo a geração de empregos e renda. Objetivos - desenvolvimento institucional; - mobilização de recursos, identificação da demanda e gestão de subsídio; - melhoria da qualidade e produtividade da produção habitacional; - o sistema de informação, avaliação e monitoramento da habitação; urbanização de assentamentos precários e produção da habitação; - integração da política habitacional à política de desenvolvimento urbano; - contratos de financiamento habitacional com desequilíbrio financeiro no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação. Fonte: MCidades, 2004b Elaboração: LabHab2005. Segundo MCidades (2004b), a implantação da PNH se dará de uma maneira gradual, por isso o governo federal estabeleceu uma série de estratégias para a implantação de seus componentes e instrumentos, no intuito de tentar garantir a sincronia entre a conclusão do planejamento e as ações concretas para o enfrentamento do problema habitacional no Brasil. Para se completar, esse processo deve incluir: a elaboração e a aprovação do Plano Nacional de Habitação 29 e demais planos habitacionais nos diversos níveis de governo; a implementação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social e de fontes estáveis e permanentes de recursos não-onerosos, a adesão dos entes federativos ao fundo e o estabelecimento de garantias jurídicas que ampliem a captação de recursos no mercado; entre outras medidas indispensáveis à consolidação do novo Sistema Nacional de Habitação 30. Ainda que esse processo esteja em curso, as conquistas de algumas condições já favoreceram a implantação da PNH. No que tange o campo da habitação de interesse social, foi sancionada a Lei em 16/06/05, que cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). A aprovação dessa lei cria bases imprescindíveis para a implementação do novo sistema de habitação proposto pelo governo federal. A criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) é uma proposta de iniciativa popular que tramitava no Congresso Nacional há 13 anos, por meio do PL 2710/92. Através do Fundo objetiva-se articular políticas e programas habitacionais nos três níveis de governo, direcionando-os para o atendimento de famílias de baixa renda por meio da concessão de subsídios, com caracterização diferenciada por regiões. Juntamente com o FNHIS 31, 29 O MCidades pretende conduzir ao longo de 2005 a elaboração do Plano Nacional de Habitação de forma compartilhada com os entes federados. Nesse plano deverão estar consolidadas as estratégias de institucionalização, as metas de atendimento, as linhas de ação e respectivas fontes de recursos, além de critérios regionalizados para a implementação da PNH (MCidades, 2004b, p.82). 30 Sistema que (conforme exposto no capítulo de financiamento) prevê uma divisão em dois sub-sistemas, um de interesse social e outro de mercado, no intuito de priorizar o subsídio à moradia para as classes de renda mais baixa, ampliando também a oferta de moradia para as classes médias, sem que essa última entre na disputa por recursos públicos com a primeira. 31 O MCidades será o gestor do FNHIS e a Caixa Econômica Federal, o agente operador. Os recursos poderão ser utilizados para diversos tipos de intervenção, como produção habitacional e de lotes urbanizados, regularização fundiária, melhoria habitacional, reforma e conversão de

62 62 pretende-se instituir também o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e criar um Conselho Gestor para o Fundo. Ainda nesse campo, mudanças executadas nos programas habitacionais federais e a Resolução de nº 460 do Conselho Curador do FGTS garantiram recursos subsidiados para atender a demanda de moradia para famílias com renda mensal inferior a 5 salários mínimos. Em virtude dessa resolução, em 2005 houve ampliação dos recursos para subsídio habitacional, no valor de R$1,2 bilhão 32, destinado à oferta de moradias para população na faixa de renda em questão. Já no campo da habitação de mercado, a Lei Federal de nº /2004 e a Resolução do Conselho Monetário Nacional de nº 3177 de 8/03/2004, criaram um cenário favorável para a produção habitacional, nos moldes do que está proposto na PNH garantindo cerca de R$ 12 bilhões para o mercado privado 33. Paralelamente à implantação da política e de um novo desenho institucional para consubstanciá-la, o MCidades procedeu a uma revisão de metas e programas habitacionais existentes no intuito de adequá-los às diretrizes da PNH. Esse processo demandou um conjunto de iniciativas destinadas à obtenção de melhores resultados na aplicação dos recursos do FGTS, no financiamento de programas e projetos já existentes, na destinação e aplicação de recursos não-onerosos provenientes do orçamento da União e outros fundos, e em direção a programas e projetos novos, especialmente aqueles voltados para o atendimento à população de baixa renda e urbanização de áreas degradadas em regiões metropolitanas do país. Programas como o PSH (Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social) e o PAR (Programa de Arrendamento Residencial) 34 tiveram mudanças normativas e novas ações e programas como o Programa Crédito Solidário e o PEHP 35 (Programa Especial de Habitação Popular) foram criados. Conforme tabela abaixo, é possível imóveis para habitação e serão distribuídos para os fundos estaduais e municipais com a mesma finalidade. As transferências para Estados e Municípios se farão a partir da adesão destes, por meio dos fundos estaduais e municipais, com conselhos gestores, que formulem planos habitacionais e façam adesão ao SNHIS. O Conselho Gestor é escolhido dentre os membros do Conselho das Cidades, com paridade entre governo e a sociedade civil, e terá, entre outras, a competência de alocar os recursos, aprovar diretrizes, prioridades e estratégias, regulamentar e estabelecer regras de empréstimos e concessão de subsídios (segundo matéria disponível em acessado em 16/06/2005). 32 Conforme a matéria intitulada Governo Federal elabora Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, divulgada em acessado em 22/07/ Conforme o Discurso de Olívio Dutra durante a solenidade de transmissão de cargo ao seu sucessor Márcio Fortes, divulgado em acessado em 22/07/ O PAR, destinado ao atendimento de famílias com renda mensal de até 6 salários mínimos, tinha sua extinção prevista para dezembro de 2003, mas através da edição da Medida Provisória nº 150 (de 16/12/2003), foi garantida a sua continuidade e sua revisão objetivou basicamente o atendimento à população de renda mais baixa e a adequação às diretrizes da nova Política Nacional de Habitação. Já a revisão do PSH permitiu, entre outras coisas, que a totalidade de seus recursos fosse destinada ao atendimento da faixa de renda até 3 salários mínimos. 35 O Programa Crédito Solidário encontra-se em fase de implantação e detalhamento de sua normatização e o PEHP não tem ainda dotação orçamentária específica, mas consubstancia as ações de Apoio à Melhoria das Condições de Habitabilidade de Assentamentos Precários e de Apoio ao Poder Público para Construção Habitacional Destinada a Famílias de Baixa Renda (ações correspondentes ao antigo Programa Morar Melhor).

63 63 identificar os programas habitacionais atualmente disponíveis no MCidades, no âmbito da Secretaria Nacional de Habitação, de acordo com a modalidade de atendimento. Tabela 8 Programas Habitacionais disponíveis no Ministério das Cidades Secretaria Nacional de Habitação MODALIDADE DE FONT PROGRAMA/AÇÃO PROPONENTE ATENDIMENTO E Apoio ao Poder Público para Construção Habitacional Poder público OGU Carta de Crédito Individual Pessoa física FGTS Carta de Crédito Associativo Pessoa física FGTS Construção de unidades Apoio à Produção Pessoa jurídica FGTS habitacionais Pró-Moradia Poder público FGTS Programa de Arrendamento Residencial (PAR) Pessoa jurídica FAR Programa Crédito Solidário Pessoa física FDS Apoio ao Poder Público para Construção Habitacional Poder público OGU Aquisição de unidade Carta de Crédito Individual Pessoa física FGTS habitacional nova Carta de Crédito Associativo Pessoa física FGTS Programa de Arrendamento Residencial (PAR) Pessoa jurídica FAR Apoio ao Poder Público para Construção Aquisição de unidade Habitacional Poder público OGU habitacional usada Carta de Crédito Individual Pessoa física FGTS Apoio à Melhoria das Condições de Conclusão, ampliação, Habitabilidade de Assentamentos Precários Poder público OGU reforma ou melhoria de Carta de Crédito Individual Pessoa física FGTS unidade habitacional Programa Crédito Solidário Pessoa física FDS Aquisição de material de construção Aquisição de lote urbanizado Produção de lote urbanizado Requalificação de imóveis urbanos Urbanização de assentamentos precários Apoio à Melhoria das Condições de Habitabilidade de Assentamentos Precários Poder público OGU Carta de Crédito Individual Pessoa física FGTS Programa Crédito Solidário Pessoa física FDS Apoio ao Poder Público para Construção Habitacional Poder público OGU Carta de Crédito Individual Pessoa física FGTS Apoio ao Poder Público para Construção Habitacional Poder público OGU Carta de Crédito Associativo Pessoa física FGTS Apoio ao Poder Público para Construção Habitacional Poder público OGU Carta de Crédito Associativo Pessoa física FGTS Programa de Arrendamento Residencial (PAR) Pessoa jurídica FAR Apoio à Melhoria das Condições de Habitabilidade de Assentamentos Precários Poder público OGU Habitar-Brasil/BID Poder público OGU Pró-Moradia Poder público FGTS Habitar-Brasil/BID Poder público OGU Desenvolvimento institucional Pró-Moradia Poder público FGTS Fonte: Site do MCidades, em matéria intitulada Governo Federal elabora Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, divulgada em acessado em 22/07/05. Todos os avanços no campo institucional e programático se refletiram em uma ampliação na destinação de recursos para o setor habitacional, conforme tabela abaixo que expressa os Investimentos do MCidades no período de 2003 a junho de 2005 (MCidades, 2005a).

64 64 Tabela 9 Investimentos do Ministério das Cidades no setor de Habitação no período de 2003 a junho de Brasil (de jan a jun) De 2003 até junho de 2005 Total Programas com recursos do OGU R$ 155,5 milhões R$ 194,4 milhões R$ 349,9 milhões Programas com recursos do FGTS Pró- Moradia Carta de Crédito R$ 95,1 milhões R$ 238,9 milhões R$ 6,5 bilhões R$ 334 milhões R$ 6,5 bilhões Programa Habitar Brasil /BIB R$ 756,1 milhões R$ 756,1 milhões Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social R$ 245,3 milhões R$ 556,3 milhões R$ 212,8 milhões R$ 1,0 bilhão Programa de Arrendamento Residencial R$ 1,1 bilhão R$ 869,6 milhões R$ 254,0 milhões Total R$ 1,6 bilhão R$ 1,8 bilhão R$ 0,5 bilhão R$ 7,2 bilhões R$ 2,2 bilhões R$ 11,1 bilhões Estado de São Paulo (de jan a jun) De 2003 até junho de 2005 Total Programas com recursos do OGU R$ 36,6 milhões R$ 44,0 milhões R$ 80, 6 milhões Programas com recursos do FGTS (Carta de Crédito) Programa Habitar Brasil /BIB R$ 2,3 bilhões R$ 175,9 milhões R$ 2,3 bilhões R$ 175,9 milhões Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social R$ 25,8 milhões R$ 118,2 milhões R$ 52,1 milhões R$ 196,1 milhões Programa de Arrendamento Residencial R$ 389,4 milhões R$ 275,4 milhões R$ 35,5 milhões R$ 700,3 milhões Total R$ 451,8 milhões R$ 437,6 milhões R$ 87,6 milhões R$ 2,4 bilhões R$ 3,4 bilhões Fonte: MCidades. Investimentos MCidades. Junho/2005. Brasília: Governo Federal, 2005a (disponível em acessado em 24/07/2005). Elaboração: LabHab, Em suma, as ações da Secretaria Nacional de Habitação, no âmbito da implantação das bases da PNH, englobaram ações relativas à implantação de um novo desenho institucional, à mobilização de recursos, à revisão de programas e linhas de financiamento e à articulação com a política de desenvolvimento urbano e de regularização fundiária. O novo sistema habitacional - que está se construindo dentro da ótica de ampliar os recursos financeiros para o mercado privado de moradias para a classe média (de maneira que esta não entre em disputa por recursos federais com as faixas de renda baixa, como ocorreu historicamente) e dar prioridade de investimentos que estão sob a gestão federal para as faixas de renda mais

65 65 baixa 36 - começa a dar sinais de avanço no que tange a garantia de recursos para o setor de habitação no país. Segundo dados do MCidades 37, para o ano de 2005, foi assegurada a destinação de cerca de R$ 22 bilhões de reais para o mercado privado e para habitação subsidiada, montante que se destaca dentro do quadro histórico e do rumo errático da política habitacional nacional das últimas décadas Política Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável Até o ano de 2002, inexistia no governo federal uma política nacional direcionada ao tema da regularização fundiária. Além disso, apenas os programas Habitar Brasil-BID e o Pró-Moradia dirigiam-se à questão dos assentamentos informais. Foi justamente nesse contexto que o Ministério das Cidades desencadeou em 2003 o processo de formulação da Política Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável, o qual se deu, sobretudo, através de intensos debates no interior do Comitê Técnico de Planejamento Territorial e Urbano do Conselho das Cidades. Face à grande escala do problema do desenvolvimento urbano informal no Brasil, o MCidades entendeu a importância da atuação do governo federal na viabilização e implementação de programas de regularização, ainda que a formulação gestão territorial esteja a cargo dos governos locais e demande o desenvolvimento de políticas nesse nível. Nesse sentido, a formulação de uma política dessa natureza teve como característica apoiar, complementar e/ou suplementar a ação dos governos municipais e estaduais, demandando intervenção mais direta mas sempre em parceria com os Municípios e Estados apenas nos casos em que os assentamentos informais a serem regularizados estejam situados em terras de propriedade da União (MCidades, 2004c, p.44). A inserção do conceito de sustentabilidade na elaboração da política fundiária, se deu em função do MCidades identificar que os programas de regularização em qualquer nível de governo têm uma natureza curativa, remedial, devendo sempre, para terem sentido e serem sustentáveis, ser implementados em um contexto amplo de políticas públicas e habitacionais (MCidades, 2004c, p.45). Contemplando assim duas condições simultaneamente: uma de natureza curativa, onde se inserem as ações de regularização e o reconhecimento dos plenos direitos à moradia já constituídos nas cidades; e outra de natureza preventiva, no sentido de evitar a formação de novos assentamentos precários no país e tentar romper com o ciclo de produção da informalidade urbana. 36 Já que cerca de 92% do déficit habitacional no Brasil se localiza nesse segmento da população com renda inferior a 5 salários mínimos. 37 Conforme o Discurso de Olívio Dutra durante a solenidade de transmissão de cargo ao seu sucessor Márcio Fortes, divulgado em acessado em 22/07/05.

66 66 Tabela 10 Pressupostos, objetivos gerais e específicos da Política Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável Pressupostos, Objetivos Gerais e Específicos da Política Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável Pressupostos - o direito à moradia e à segurança da posse como direitos humanos fundamentais; - o acesso à terra como efeito jurídico da função social e ambiental da propriedade (tanto privada quanto pública) e da cidade; - a supremacia do Direito Público sobre o Direito Privado na regulação da ordem urbanística e na aplicação do Estatuto da Cidade e da MP 2220/01; - a compreensão da natureza curativa dos programas de regularização; - a necessidade de conciliação entre a regularização urbanística e ambiental com a regularização jurídica; - a necessidade de contribuir para a renovação de processos de mobilização social, reconhecendo a participação popular nos processos de regularização. Objetivos Gerais Objetivos Específicos - apoiar os municípios e Estados na implementação do Estatuto da Cidade, ampliando o acesso à terra urbanizada, por parte da população de menor renda; - promover a integração, em todos os níveis de governo, de programas de regularização (urbanização e legalização) com políticas includentes de habitação e planejamento e gestão urbana; - promover o reconhecimento de maneira integrada dos direitos sociais e constitucionais de moradia e preservação ambiental. - promover o reconhecimento dos novos direitos reconhecidos pela ordem jurídico-urbanística em vigor (usucapião especial urbano, concessão de direito real de uso, concessão de uso especial para fins de moradia e direito de superfície) e sua plena utilização, enfatizando que são formas de direito real de propriedade; - priorizar a utilização coletiva desses instrumentos de forma a dar soluções jurídicas a problemas urbanos e sociais que são essencialmente coletivos; - buscar a remoção de obstáculos que advém da legislação federal - fundiária, cartorária, urbanística e ambiental - em vigor; - criar condições para o pleno reconhecimento e validação dos títulos representativos dos novos direitos; - incentivar parcerias com a sociedade civil, promovendo ampla participação popular em todas as etapas das intervenções de regularização fundiária. Fonte: MCidades, 2004c. Elaboração: LabHab2005. Com base nos pressupostos e objetivos da Política Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável descritos acima, o MCidades, através da Secretaria Nacional de Programas Urbanos, definiu os termos do Programa Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável, estruturado em torno de seis estratégias de ação, que basicamente refletem as metas do governo federal com relação ao tema em questão. Essas estratégias se traduzem em apoio jurídico, financeiro, urbanístico e administrativo/institucional, além de apoio aos municípios e estratégias de ação em terrenos ocupados de propriedade do governo federal.

67 67 Tabela 11 Estratégias de ação do Programa Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável Estratégias de ação do Programa Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável Apoio Jurídico - discutir a necessidade de revisão da legislação federal direta e indiretamente ligada à questão da regularização fundiária; - promover a sensibilização de atores jurídicos fundamentais no processo de regularização fundiária; - prestação de assistência jurídica a ONGs e associações de moradores, para proposição de ações de usucapião especial urbano e requerimento de concessão de uso especial para fins de moradia; - difundir uma nova cultura jurídica baseada no princípio da função sócio-ambiental da propriedade urbana e da cidade. Apoio Financeiro - construir novos programas capazes de apoiar financeiramente Municípios, Estados e ONG s com ações de regularização fundiária; - captar recursos da iniciativa privada para a formação de parcerias públicoprivadas; - captar recursos de agências internacionais de financiamento e cooperação para apoio financeiro a programas de regularização em todas as esferas governamentais. Apoio Urbanístico Apoio Administrativo/ Institucional Apoio aos Municípios Apoio à ação em terrenos ocupados de propriedade da União - promover a sensibilização de atores essenciais que atuam na área do urbanismo, para prestação de assistência técnica em programas de regularização, a custos mais baixo e com padrões específicos; - enfrentar problemas decorrentes da ocupação informal de áreas de risco e outras áreas de valor ambiental. - promover a construção das bases de um diálogo permanente com as prefeituras e órgão municipais e estaduais, visando fortalecer a discussão da regularização fundiária no contexto dos processos de elaboração de Plano Diretores Municipais; - apoiar a revisão do marco regulatório urbanístico municipal e dos parâmetros construtivos, especialmente nas ZEIS; - montar um Banco de Experiências de Regularização Fundiária, Legislação e Leitura para orientar programas municipais e estaduais de regularização fundiária; - promover troca sistemática de informações entre União/Municípios/Esta-dos, visando subsidiar processos de tomada de decisão. - celebração de convênios de cooperação técnica e assistência jurídica para aprimoramento de programas municipais e estaduais de regularização; - realização de cadastros municipais para identificação, mapeamento e cadastramento das irregularidades urbanas; - formação de redes de parceiros para discussão e prestação de apoio técnico, jurídico e social aos municípios e estados nas ações de regularização; - criação de um sistema de informação que possa identificar os diferentes regimes de posse, suas conseqüências e as condições de regularização fundiária em andamento; - análise e revisão de políticas de regularização existentes, no sentido de provêlas, acompanhá-las e avaliá-las; - divulgação junto aos Municípios, Estados e à sociedade das ações do Ministério das Cidades e do escopo dos programas e fontes de recursos disponíveis. - promover a regularização urbanística, jurídica e social dos assentamentos informais consolidados em terras da União e de outros órgãos do âmbito federal, com base na Medida Provisória 2220/2001; - remover, sempre que possível, obstáculos à regularização de assenta-mentos informais em terrenos de marinha. Fonte: MCidades, 2004c Elaboração: LabHab2005. Essas estratégias têm repercutido nas seguintes ações no âmbito da Secretaria nacional de Programas Urbanos (MCidades, 2004c): - uma ampla discussão nacional sobre a ação dos cartórios no contexto dos programas de regularização, que resultou no estabelecimento de um

68 68 convênio com o IRIB (Instituto de registro Imobiliário do Brasil) e a ANOREG (Associação dos Notários e Registrários do Brasil) para discutir a temática em questão e promover a concessão de registro imobiliário gratuito de moradias sociais regularizadas a questão dessa gratuidade já se encontra inclusive prevista na Lei /2004; - a participação ativa do MCidades no processo de revisão da Lei 6766/79, que regula o parcelamento do solo urbano no Brasil e cuja mudança é crucial para o avanço dos programas estaduais e municipais de regularização fundiária (conforme exposto no eixo jurídico); - o lançamento da Campanha Nacional de Plano Diretor Municipal Participativo, com o objetivo de mobilizar a sociedade para que os planos a serem formulados e revisados (conforme obrigatoriedade prevista no Estatuto da Cidade) tornem-se de fato instrumentos de gestão democrática e emuladores do desenvolvimento sustentável dos municípios; - o estabelecimento de convênios de cooperação técnica com governos estaduais e associações de municípios e entre municípios e cartórios; - a realização de seminários e divulgação de bancos de experiências sobre processos de regularização; - convênios entre o MCidades e a Secretaria de Patrimônio da União (do Ministério do Planejamento), para gestão compartilhada das terras públicas da União) com o objetivo de promover a cessão gratuita de aforamento em assentamentos informais em terras de marinha e definir os critérios para a utilização do patrimônio da União em programas de regularização. Apesar das inúmeras limitações encontradas nessa campo de atuação e na redefinição da função sócio-ambiental da propriedade pública, sobretudo em função dos obstáculos colocados pelos órgão federais responsáveis pela política econômica do governo (segundo Fernandes, 2005), algumas conquistas já foram feitas sobretudo na articulação com a RFSA (Rede Ferroviária Federal), a ECT (Empresa de Correios a Telégrafos), o Banco do Brasil e o IBC, para discussão e aproveitamento imóveis vazios, subtilizados e até mesmo ocupados irregularmente em prédios e terrenos de patrimônio desses órgãos federais. O atual tratamento dado pelo governo federal para a questão da regularização fundiária no Brasil tem de fato levado essa temática para a pauta da agenda política nacional, no entanto, diante da dimensão do problema da irregularidade e da informalidade no país (conforme painel 1), muitos desafios ainda se colocam para a efetiva promoção da segurança jurídica plena das práticas de regularização e ainda da segurança urbanística e ambiental necessárias para a construção de cidades mais justas Ações Empreendidas, Realizações e Desafios Apesar de haver limitações e do fato de ser precoce qualquer tipo de avaliação acerca das atividades do MCidades, alguns encaminhamentos, ainda que em processo de construção, tem demonstrado potencial em dar respostas à questão habitacional no país. No mínimo, pode-se dizer que a criação do Ministério e do Conselho das Cidades consolida um avanço em termos

69 69 institucionais, sobretudo na medida em que se desencadeou um processo de planejamento de políticas e definições programáticas com cooperação intergovernamental e ampla participação de agentes públicos e da sociedade em geral, focalizando na implementação de um novo desenho institucional e na criação de condições jurídicas e financeiras favoráveis à implantação do novo sistema habitacional proposto. Mesmo que esse novo desenho ainda esteja em um plano intencional e de metas a serem realizadas, a tentativa de construção de um novo sistema habitacional em que se prioriza o atendimento à população de mais baixa renda e cria condições para ampliação da oferta de moradia no mercado privado, definitivamente parece ser o rumo acertado para a amenização do déficit e das carências habitacionais no país. Merecem destaque também os avanços em termos de elaboração políticoprogramática que resultaram na elaboração de uma política de desenvolvimento urbano que pretende articular as políticas setoriais e superar o tratamento fragmentado da questão urbana (ainda que muito precise ser feito para a integração efetiva das ações entre as secretarias do Ministério). Apesar do pequeno orçamento do ministério, o gráfico abaixo ilustra como as conquistas no plano programático têm se materializado na ampliação dos recursos destinados ao setor de habitação. Quadro 4 - Ampliação dos recursos federais destinados à moradia Ministério das Cidades Fonte: Site do MCidades, em matéria intitulada Governo Federal elabora Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, divulgada em acessado em 22/07/05. Em 2003 e 2004, foram contratados com recursos geridos pelo governo federal, R$ 2,7 bilhões para atender a 811 mil famílias com a oferta de imóveis novos e usados, aquisição de material para construção, reforma de moradias e

70 70 urbanização de favelas. Em 2005, as metas de contratação prevêem a aplicação de R$ 10,6 bilhões para o atendimento de cerca de 640 famílias 38. Além disso, houve uma mudança significativa no padrão de destinação de investimentos em habitação por faixas de renda, conforme indica o quadro abaixo, no qual se vê que para o ano de 2005, mais de 75% dos investimentos estão projetados para o atendimento da faixa da população com renda de até 5 salários mínimos, contrariando o padrão histórico de políticas habitacionais que corroboram a concentração de renda no país. Quadro 5 Investimentos em habitação por faixa de renda Fonte: Site do MCidades, em matéria intitulada Governo Federal elabora Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, divulgada em acessado em 22/07/05. No que tange especificamente as ações no campo da regularização fundiária, o governo federal deu início a processos para conceder documentação de imóvel habitacional para mais de 500 mil 39 famílias de baixa renda, moradoras de assentamentos informais abrangendo 361 assentamentos, situados em 134 municípios de 26 estados brasileiros, mas sobretudo nas regiões metropolitanas do país. Ao Ministério, fica o desafio de recuperar a capacidade do estado como formulador e gestor de políticas públicas, dando prosseguimento ao processo de construção de uma política urbana e de um sistema habitacional compatível com a realidade desigual e informal das cidades brasileiras No Estado de São Paulo A Secretaria da Habitação do Estado de São Paulo é o órgão responsável pela condução da política habitacional nessa esfera de governo, e 38 Segundo dados divulgados na matéria intitulada Governo Federal elabora Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, divulgada em acessado em 22/07/ Idem, ibidem.

71 71 conseqüentemente por traçar diretrizes, estabelecer metas, planejar e desenvolver programas habitacionais específicos. Já a CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo), empresa do governo estadual, vinculada à Secretaria de Habitação, é o agente promotor de moradia que executa os programas habitacionais em todo o território estadual, voltado para a construção de moradias destinadas à população na faixa de renda de 1 a 10 salários mínimos. E o Grupo de Análise e Aprovação de Projetos Habitacionais GRAPROHAB é o órgão da Secretaria de Estado da Habitação responsável pela aprovação e licenciamento de loteamentos e projetos habitacionais no Estado de São Paulo. Tendo sido foi criado em 1991, é constituído por representantes dos órgãos e empresas de serviços públicos relacionados com a habitação e sua infraestrutura, e lhe compete, entre outras coisas, deliberar quanto à outorga do Certificado de Aprovação e expedição de Relatórios de Indeferimento ou Exigências Técnicas dos projetos submetidos a sua avaliação Histórico e evolução das políticas no âmbito estadual: os programas da CDHU. A Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo - CDHU, como se apresenta atualmente, substituiu em 1989 instituições com objetivos semelhantes que foram designadas por diferentes denominações, quais sejam: Caixa Estadual de Casas para o Povo - CECAP (de 1949 a 1980); Companhia de Desenvolvimento de São Paulo - CODESPAULO (de 1981 a 1983) e Companhia de Desenvolvimento Habitacional - CDH (de 1984 a 1988). Vale ressaltar que até a década de 80, o poder público estadual atuava meramente como executor de programas habitacionais formulados e financiados pelo governo federal. Nem a esfera estadual, nem a municipal participavam da identificação de prioridades sociais e tampouco do processo decisório sobre a operacionalização dos programas habitacionais a serem implantados (Coelho, 2002). Somente no início dos anos 80, é que os intensos movimentos por habitação no município de São Paulo impulsionaram o governo estadual a responder às carências habitacionais que se acumulavam (Amaral, 2002). O primeiro programa habitacional iniciado em 1985 foi o Programa Municipal de Habitação (PMH) que voltou-se principalmente para a construção de pequenos conjuntos habitacionais nos municípios de médio e pequeno porte do interior do estado. Somente em 1988 formam comercializados os primeiros conjuntos de moradia no município de São Paulo. No PMH, a CDHU teve por atribuição principal repassar os recursos estaduais aos municípios e fornecer o apoio técnico necessário aos mesmos, fosse na elaboração de projetos de arquitetura e engenharia, na preparação da obra, na

72 72 gestão do financiamento de cada conjunto, ou até mesmo na comercialização e regularização jurídica das propriedades em questão (Coelho, 2002). A atuação estadual no período entre 1987 e 1990 se caracterizou pela desapropriação de grandes áreas na Região Metropolitana de São Paulo para a execução de projetos direcionados a uma demanda organizada, que nos anos de 1986 e 1987, havia ocupado cerca de duas centenas de terrenos públicos e privados (Coelho, 2002). Esse conjunto de projetos se inseria no Programa SH-1 (Programa Habitacional da Região Metropolitana de São Paulo). Outros programas desenvolvidos no período foram: o SH-2 (Programa Habitacional do Interior de São Paulo), que ampliou o atendimento a municípios do interior do Estado e o SH-3 (Programa Habitacional da RMSP e do Interior de SP), que deu continuidade aos dois anteriormente citados. Em 1990, através da aprovação da Lei Estadual 6.566/1989, foi realizada uma conquista decisiva de recursos para a questão habitacional, na medida em que elevou-se em 1% a alíquota de 17% do ICMS (Imposto sobre circulação de Mercadorias e Serviços) e destinou-se esse aumento à produção habitacional (Royer, 2002) (conforme item de financiamento). Do montante de recursos do adicional do ICMS arrecadado, 75% destinou-se ao Estado e 25% aos municípios. No período de 1991 a 1994, os reflexos da arrecadação do ICMS geraram recursos da ordem de US$320 milhões (segundo Coelho, 2002). A produção habitacional do estado se deu através do Programa SH-4 (que deu continuidade ao SH-1, SH-2 e SH-3, todos integrantes da modalidade Empreitada Global), em uma política de subsídios a famílias através de bônus, além do Programa CE (Chamamento Empresarial), que compreende a participação de empreiteiros em concorrência pública para a construção de conjunto habitacionais completos a serem comprado pela CDHU. Entre 1995 e 1998, além dos programas citados (Empreitada Gobal e CE), passou-se a desenvolver os programas: Habiteto (em que os recursos são repassados a prefeituras do interior do Estado que compram cestas de materiais e administram as obras, e as moradias são construídas pelos próprios mutuários em terrenos doados pela CDHU); Mutirão (em que a CDHU repassa os recursos para as entidades organizadas na Região Metropolitana de São Paulo que administram esses recursos e constróem as unidades habitacionais em regime de mutirão em terrenos doados pela CDHU ou pelas próprias associações cadastradas na companhia). O volume médio de recursos carimbados para habitação no Estado de São Paulo atingiu cerca de R$500 milhões por ano. Em 1995, a Lei 9.142/1995, determinou que o valor de 10% do valor do ICMS definido para habitação (ou seja 10% do 1%), fosse destinado ao programa de mutirões, o que segundo Amaral (2002), não tem sido cumprido. A partir de 1998 a CDHU já não contava mais com a vinculação automática do volume de recursos provenientes do ICMS para a produção habitacional, a manutenção ou aumento do volume dos recursos para a habitação no estado passou a depender da vontade política do governo e da Assembléia

73 73 Legislativa em exercício (Coelho, 2002, p.39). Os governos que vem se sucedendo têm sustentado politicamente o fluxo de recursos anteriormente previstos. Mas com o fim da obrigatoriedade legal da destinação da arrecadação do ICMS para a habitação, a CDHU depende basicamente que a manutenção desses recursos seja garantida através da discussão orçamentária na Assembléia Legislativa do Estado de SP, de dotações orçamentárias e suplementações de verbas 40. Dentre os programas especiais desenvolvidos pela CDHU, vale citar o Programa de Atuação em Cortiços. Instituído por pressão das ocupações realizadas na área central, foi criado pelo Decreto /1998 e previa o atendimento a 658 unidades, mas só atingiu cerca de 200). Atualmente, as ações da CDHU se consubstanciado no programa denominado Pró-Lar, que engloba atuação em cortiços, favelas e áreas de risco, autoconstrução, núcleos habitacionais por empreitada, mutirão associativo, entre outros. Conforme tabela abaixo, é possível identificar a produção da companhia segundo os programas desenvolvidos. Tabela 12 - Unidades Habitacionais comercializadas pela CDHU no estado de São Paulo Programa Modalidade 1995 a Até / /2001 a até jul ALUGUEL SOCIAL EG ATUAÇÃO EM CORTIÇOS CCR ATUAÇÃO EM CORTIÇOS EG ATUAÇÃO EM CORTIÇOS MT CAIXA ECONOM. FEDERAL CARTA DE CREDITO CCR CEESP CHAMAMENTO EMPRESARIAL EG Convênio COHAB-PMSP EG GUARAPIRANGA EG LOTES PRÓPRIOS MÉXICO 70 EG MUTIRÃO EG MUTIRÃO MT PLANHAP PRÓ-LAR Atuação em Cortiços CCR PRÓ-LAR Atuação em Cortiços EG PRÓ-LAR Atuação em Cortiços EI PRÓ-LAR Favelas e Áreas de Risco AC PRÓ-LAR Favelas e Áreas de Risco EG Total 40 A CDHU conta também com outras fontes de recursos não permanentes que provém: dos recebimentos de contratos com mutuários (nos quais são feitos os repasses das prestações à Caixa Econômica Federal e é retida a taxa de administração para a receita da CDHU); dos contratos de prestação de serviço a outras secretarias (em projetos técnicos e assessorias); e ainda da Loteria da Habitação, do Governo Federal (Programa Habitar Brasil-BID), do FGTS, do próprio BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e do Banco Mundial (BIRD).

74 74 PRÓ-LAR Favelas e Áreas de Risco EI PRÓ-LAR Autoconstrução AC PRÓ-LAR Moradias Indígenas EG PRÓ-LAR Mutirão Associativo MT PRÓ-LAR Nuc.Hab por Empreitada EG PRÓ-LAR Nuc.Hab.por Empreitada EI PROFILURB LU PROG MUNICIPAL DE HABIT. LU PROG. MUNICIPAL DE HABIT. MT REASSENTAMENTO SECRET. DE SEGUR. PUB - SP CCR SH1 EG SH2 AC SH2 AD SH2 EG SH3 AC SH3 AD SH3 EG SH4 EG SH4 SE SONHO MEU EG SONHO MEU HA SONHO MEU PMI Total Legenda: EI-Empreitada AD-Administração Direta CCR-Cartas de Crédito EG-Empreitada Global AC-Auto Contrução Integral HA-Habiteto LU-Lotes Urbanizados MT-Mutirão PMI-Prog. de Moradia Índígena SE-Subempreitada Fonte: Site do CDHU (disponível em acessado em 20/07/2005). A seguir, é possível verificar a produção habitacional da CDHU, de acordo com a gestões de governo e a localização dentro do estado de SP. Tabela 13 - Unidades habitacionais entregues pela CDHU por gestão de governo. Denominação Período Capital Interior RMSP Total CECAP (criada em 1949) 14/03/47 a 18/01/ CODESPAULO (criada em 1981) 19/01/81 a 27/03/ CDH (criada em 1984) 28/03/84 a 14/06/ CDHU (criada em 1989) 15/06/89 a 31/12/ /03/91 a 31/12/ /01/95 a 31/12/ /01/03 a Jul/ Produção Total da CDHU Total de unidades entregues a partir de 1990 Lei 6.566/89 de destinação do ICMS para habitação Fonte: Site do CDHU (disponível em acessado em 20/07/2005). Analisando a atuação da companhia, é possível constatar a predominância da produção de unidades no interior do estado, sendo que na realidade, a maior

75 75 expressão do déficit habitacional estadual se concentra na capital 41. Ou seja, a ausência da proporção entre a oferta de novas moradias e as reais necessidades indica que as intervenções não estão orientadas por um exame mais preciso do déficit habitacional no Estado (Amaral, 2002, p.49). Além do mais, as unidades habitacionais na região metropolitana, além de insuficientes, têm um valor muito alto, em torno de 25 mil reais (segundo Amaral, 2002), inacessível para a população na faixa de renda mais baixa, mais atingida pelo déficit habitacional. Avaliando os programas desenvolvidos pelo CDHU, (Royer, 2002) afirma que a atuação da empresa privilegia a produção de novas unidades habitacionais, desenvolvendo uma política que, entre outras questões, dissocia a questão habitacional da questão urbana, em que os programas especiais, as intervenções de urbanização e o programa de mutirões por exemplo, têm pequena participação. Tabela 14 - Oferta Habitacional da CDHU por programas de 1986 a 2000 Oferta Habitacional da CDHU por programas de 1986 a 2000 TOTAL % PMH ,27 SH ,26 SH ,90 SH ,34 SH ,32 CHAMAMENTO EMPRESARIAL ,52 MUTIRÃO ,38 HABITETO ,43 EMPREITADA GLOBAL (NOVO) ,59 TOTAL ,01 Fonte: CDHU. A oferta habitacional da CDHU: evolução e distribuição São Paulo, CDHU, Apud, Royer, 2002, p.119. Ainda segundo Royer (2002, p.160), a forte vinculação da eficiência dos programas dessa companhia à execução dos projetos por empreiteiras, evidencia a forte vinculação da CDHU ao subsetor de edificações da indústria da construção civil e a opção por um desenho de política pública que privilegia a produção em larga escala. Nesse caso, a medida da eficiência e da eficácia política é ainda o número de unidades entregues. O que significa que a companhia tem priorizado o enfrentamento da demanda por novas habitações, em detrimento de outras necessidades habitacionais, tais como a inadequação, o adensamento familiar, o ônus excessivo com aluguel e até a mesmo a própria questão da coabitação familiar (Coelho, 2002) Relacionando, por exemplo, a produção da CDHU entre 1991 e 1999, com o déficit habitacional para o Estado de SP, segundo a FJP para o ano de 1991, Amaral (2002) constata que a companhia atendeu a somente 9,97% da demanda por habitação da Região Metropolitana (sem a capital), a 24,66% da demanda do município de São Paulo e a 46,44% da demanda do interior; quando na realidade, nesse período a capital concentrava 23,6% do déficit habitacional do estado, a Região Metropolitana sem a capital, 26,8 % desse déficit e o interior 49,6% do déficit comprovando a expressividade do déficit na Região Metropolitana com a capital. 42 Aqui cabe ressaltar que a CDHU trabalha com a quantificação de déficit baseada na Pesquisa de Condições de Vida (1998) da Fundação SEADE (citada no item do Painel 1), em que as necessidades habitacionais são distinguidas dentro das categorias de déficit e inadequação. Nesse sentido, a política desenvolvida por essa companhia, parece priorizar aquilo que nessa pesquisa fica designado como déficit, em detrimento da inadequação.

76 No Município de São Paulo A questão habitacional representa um grande desafio para as administrações públicas, seja em âmbito local, estadual ou federal, no entanto, as conseqüências se manifestam localmente espacial, social e economicamente. Cabe ao município, em maior grau, implementar a política pública habitacional, voltada a atuar no enfrentamento da precariedade da produção habitacional da população de baixa renda e das conseqüências urbano-ambientais da reprodução da informalidade do setor. As políticas públicas urbano-habitacionais têm seus impactos percebidos a médio e longo prazo. Os benefícios entendidos como qualquer valor agregado ao processo de intervenção, sejam culturais, físicos e materiais, mensuráveis ou subjetivos no entanto, são decorrentes dos resultados imediatos e dos impactos das intervenções promovidas por determinada política, que serão absorvidos ou percebidos, a partir da intervenção, na comunidade ou entorno. Podendo, ainda, que os impactos não resultem positivamente. A presença do poder público e a participação popular no monitoramento da política e acompanhamento dos programas convergem a melhores resultados. Cabe salientar que a multidimensionalidade da atuação pública, ou seja, a articulação das políticas voltadas à inclusão social e econômica, colaboram a obter-se mais alto grau de benefícios de impacto da política implementada. Consideraremos nesta análise a política pública local em habitação no município de São Paulo, estudada a partir da Secretaria Municipal de Habitação SEHAB e incluindo, quando pertinente, a Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo COHAB, tendo como determinação da abrangência as atribuições e competências, bem como os princípios orientadores das políticas, no que se refere à questão da iniqüidade de acesso ao solo e à habitação social no município, com atenção aos programas chaves implementados. Como período de análise da política habitacional municipal, serão abordadas as 4 últimas gestões administrativas exercidas entre 1989 e 2004, adotando intervalos completos de gestão e ainda, mesmo que de maneira diferenciada, devido ao período ainda reduzido de atuação, apresentar a proposta política da atual gestão que será exercida entre 2005 até Considerou-se, nesse recorte, abranger um período em que a problemática em estudo caracterizasse um nível semelhante de complexidade, que fosse suficientemente distanciado temporalmente a propiciar a investigação de possíveis impactos das políticas, mas relativamente próximo para a obtenção de dados e informações Marcos da Política Municipal Tendo como referência o documento do projeto Pré-Diagnóstico do Município de São Paulo, dezembro de 2004, a análise da política pública habitacional do

77 77 município, no período entre 1989 e 2005, registrou como marcos de cada uma das gestões, desse período, os seguintes aspectos e programas: A gestão destacou-se por seu comprometimento com os movimentos populares da habitação, alcançando a uma participação de aproximadamente pessoas 43 envolvidas nos projetos e atividades comunitárias e urbanas. A então Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano priorizou a provisão de novas unidades habitacionais e a urbanização em áreas irregulares, através dos programas de Construção por Mutirão Autogestionários e de Urbanização de Favelas. Administrativamente a gestão investiu na promoção da descentralização da atuação, com a criação de 15 Escritórios Regionais de Habitação, com competências iguais às cinco diretorias regionais. A COHAB, restringiu-se ao atendimento as famílias mutuarias da CEF, situadas na faixa de renda admitida pela Caixa, e a terminar obras começadas na gestão anterior A gestão priorizou a produção de unidades habitacionais verticalizadas, em substituição e no mesmo local onde havia favelas, através do Programa Cingapura. A SEHAB teve diminuição do corpo técnico de administração direta e foi ampliada a contratação de serviços de projeto, fiscalização e até serviço social. Em 1994 foi extinto o FUNAPS Fundo de Atendimentos a População Moradora em Habitações Subnormais passando seus atribuições e obrigações para a COHAB 44, que teve suas atividades ampliadas A administração priorizou as obras do Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga em conjunto com o governo do Estado de São Paulo e o Banco Mundial. As principais obras e ações foram de urbanização de favelas, com reassentamento da população localizada em área de risco e a adequação de infra-estrutura em loteamentos irregulares. Em 1997 as operações do FMH - Fundo Municipal de Habitação, regulamentado por decreto em outubro de 1996, começam efetivamente a serem realizadas tendo a COHAB como agente operador (executor) e a SEHAB (HABI) como seu gestor A administração investiu prioritariamente em três eixos definidos no primeiro Plano Municipal de Habitação 45 a urbanização e regularização fundiária, a habitação no centro, e a provisão habitacional. Os programas prioritários foram o Bairro Legal e Morar no Centro. Em 2001, com a aprovação do Estatuto da Cidade, o poder público passa a contar com um novo conjunto de instrumentos jurídicos de política urbana. As ações da SEHAB foram conduzidas em acordo com as definições do novo 43 Fonte: SEHAB, A COHAB passa então a regularizar os Mutirões e os Cingapuras, assumindo a operacionalização do programa prioritário de habitação (LABHAB, 2003). 45 O Plano Diretor Estratégico prevê a elaboração do Plano Municipal de Habitação, que foi encaminhado a Câmara em agosto de 2003 e publicado no D.O.M em 13 de maio de 2004.

78 78 Plano Diretor Estratégico Lei /02, que incorpora esses novos instrumentos, entre os quais destacam-se as Zonas de Interesse Social (ZEIS), que abrem novas possibilidades de ação pública nas áreas assim definidas A atual gestão municipal administrativa teve inicio em janeiro de 2005 e está em fase de organização interna de governo. A Secretaria está sendo reformulada e como parte desse processo passou a ser denominada Secretaria Municipal de Habitação. Busca-se identificar os programas priorizados, as diretrizes e princípios definidos a partir do plano de governo, que venha a convergir em um desenho da política habitacional a ser implementada na gestão, bem como, destacar as principais atribuições e estrutura organizacional da SEHAB E COHAB-SP Programas em destaque No período em estudo, às políticas habitacionais empreendidas destinaram-se a atender a demanda de maneira a estabelecer alguns pressupostos defendidos pelas gestões. Apresentaremos algumas características dos principais programas desse período. Mutirões Autogestionários ou Programa FUNAPS Comunitário de Provisão de Moradias Programa habitacional pioneiro no Brasil, iniciado na gestão da prefeita Luiza Erundina, de , estruturado no financiamento a associações comunitárias através de convênio com o FUNAPS Fundo de Atendimentos a População Moradora em Habitações Subnormais, administrado pela Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano SEHAB. Consistia na produção habitacional de conjuntos de pequeno e médio porte inseridos na área urbana. A Prefeitura, através de convênio com associação dos mutirantes, adquiria o terreno e contratava as obras de parcelamento e infra-estrutura, financiando a construção das unidades. A associação, por sua parte, contratava a assessoria técnica para a elaboração dos projetos, treinamento dos mutirantes e acompanhamento da obra, garantindo que as casas fossem construídas com boa qualidade construtiva. As unidades eram construídas em mutirão, com possibilidade de contratação de parte da mão de obra, a partir do projeto pré-definido em processo participativo, essa estratégia de implementação, possibilitou uma grande diversidade de soluções arquitetônicas e escolhas tecnológicas. Foram realizados Fóruns Regionais de Habitação, a partir dos quais, em conjunto com os movimentos de moradia e dos funcionários da HABI, a demanda foi definida e priorizada.

79 79 Tabela 15 - Número de Famílias Atendidas Mutirões Autogestionários a 1992 PROVISÃO Obras concluídas Obras em andamento 46 (em dez 92) U.H./empreiteira U.H./mutirão TOTAL Fonte: Quadro síntese dos dados apresentados em: BUENO, Os resultados do Programa FUNAPS Comunitário de Provisão de Moradias não apresentaram um expressivo número de atendimentos. Grande parte das obras estava em andamento ao final da gestão em 1992, foram paralisadas e não tiveram continuidade na gestão posterior. Apesar da avaliação positiva de mobilização e comprometimento dos movimentos populares da habitação, não há uma avaliação sistemática dos impactos do Programa no que se refere à potencialidade dos mutirões para a qualificação cooperada, ou individual dos envolvidos. No entanto, verificou-se que esses promoveram organizações internas de organização de creches/berçários e hortas como soluções de uso comum. Projeto Cingapura ou Programa de Melhoramento em Favelas no Município de São Paulo PROVER 47 Executado a partir de recursos próprios da Prefeitura, de financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID e do Governo Federal através dos programas da CAIXA/FGTS 48 foi o grande programa da política habitacional das gestões dos prefeitos Paulo Maluf e Celso Pita, de A proposta era de construir conjuntos verticalizados no mesmo local em que estava localizada a favela, portanto, substituindo-a. À urbanização dos núcleos incluía melhorias urbanísticas e complementação de equipamentos sociais além da produção de prédios com, em geral, cinco pavimentos, com quatro unidades por andar, de 42 metros² de área. O PROVER teve como critério de escolha das áreas para intervenção: tratar-se de favelas com domicílios em áreas de risco, déficit de infra-estrutura, densidade de ocupação, demanda da população e disponibilidade para concessão de títulos aos beneficiários. 46 Na gestão o Programa de Mutirões foi retomado, com financiamento pelo Fundo Municipal de Habitação, a infra-estrutura e o gerenciamento das obras sob a responsabilidade da COHAB-SP, atendendo a famílias em mutirões que foram iniciados na gestão de e famílias em mutirões iniciados na gestão Fonte: SEHAB, 2004a. 47 Lançado como projeto Cingapura, caracterizou-se como Programa de Melhoramento em Favelas no Município de São Paulo PROVER, em sua continuidade nas gestões seguintes. O financiamento do BID iniciou em julho de 1996 e se estendeu até 2004, quando iniciou a fase de pagamentos do financiamento pelo município. 48 Parte dos recursos aplicados na produção do Projeto Cingapura, até 1996, vieram do Programa Pró-Moradia.

80 80 Tabela 16 - Números de Atendimentos PROVER 1993 a Tipo de empreendimento Nº de empreendimentos Unidades Habitacionais Favela erradicada Favela atendida parcialmente Empreendimentos Pulmão Sem informação TOTAL Fonte: Quadro síntese dos dados apresentados em: Dados básicos, Regionalização de Habi - Subsídios técnicos, HABI-1, PMSP, fev/2001. Apud Bueno (2000). Caracteriza-se, no quadro acima, como empreendimentos pulmão àqueles produzidos para atenderem a população relocada, principalmente de áreas de risco e "non aedificandi". Um problema, que o quadro explicita é, haver acontecido em 16 favelas atendimento parcial, permanecendo área de favela junto ao novo empreendimento. Essas áreas não sofrem melhorias em razão da instabilidade de sua permanência no local e a situação de precariedade agravou-se pelo contínuo processo de adensamento 50. O projeto Cingapura adotou apenas o uso habitacional, apesar de haver sido constatado que mais de 10% das casas nas favelas tinham uso misto casa com pequeno comércio vinculado. E privilegiou áreas de destaque espacial na cidade na escolha de localização dos conjuntos. Tabela 17 - Unidades habitacionais do PROVER Concluídas Paralisadas Em obras Fonte: Quadro síntese dos dados apresentados em: Dados básicos, Regionalização de Habi - Subsídios técnicos, HABI-1, PMSP, fev/2001. Apud Bueno (2000). O projeto Cingapura previa a produção de unidades habitacionais, que foram licitadas, das quais foram executadas UH, conforme o quadro supra demonstra. Cabe destacar que o projeto foi implementado gerenciamento, projeto, obras e fiscalização basicamente por técnicos da iniciativa privada 51. Programa Guarapiranga O Programa de Saneamento Ambiental para a Bacia do Guarapiranga, iniciou a ser formulado durante a gestão de Luiza Erundina, estabelecendo uma parceria 49 Os números referem-se à gestão de não sendo portanto totais do Programa PROVER, que teve continuidade nas gestões seguintes. 50 As favelas nessa situação em áreas centrais se readensaram motivadas pela esperança de que a prefeitura inclua os moradores desses locais em algum outro programa, os barracos são de madeira e bastante vulneráveis. 51 LABHAB, 2003.

81 81 entre o Governo do Estado 52, o BIRD e a Prefeitura de São Paulo. A partir de 1996, a PMSP ampliou o escopo ao programa, por conta própria, sendo considerado prioritário na gestão do prefeito Celso Pita e tendo continuidade na gestão seguinte, como Programa Mananciais. O principal objetivo do Programa foi de recuperação da água do manancial, garantindo sua utilização para o abastecimento público, visando, ainda, a melhoria das condições de vida da população residente nessas áreas. As principais obras e ações a cargo da SEHAB foram de recuperação urbana das áreas, através da urbanização de favelas e loteamentos irregulares, com os conseqüentes reassentamentos da população localizada em área de risco e, conjuntamente com os demais órgãos envolvidos a adequação de infraestrutura. A Prefeitura também ficou responsável pela construção de um parque ambiental, pelo trabalho de pós-urbanização, que incluía atividades de educação ambiental e pela construção de parte das unidades habitacionais a CHHU promoveria a outra parte, destinadas aos reassentamentos de famílias afastadas da represa. Entre 1994 e 2000, foram atendidos pelo programa mais de domicílios em favela e domicílios em loteamentos e gastos cerca de três vezes mais do que inicialmente previsto. Apesar disso, o principal objetivo do programa, melhorar a qualidade da água do reservatório, foi apenas parcialmente alcançado, pois ainda hoje grande quantidade de esgotos domésticos provenientes principalmente de favelas continua sendo lançado nos córregos contribuintes. Não houve controle do adensamento populacional, resultando que mesmo com maior interceptação, o lançamento geral praticamente não foi reduzido. Tabela 18- Número de Domicílios Atendimentos Programa Guarapiranga Entre 1994 a 2000 Favelas Loteamentos TOTAL Fonte: Elaboração LabHab 2005, com base nos dados em Coelho (2002) e LabHab (2003) Na gestão o Programa teve continuidade apenas com recursos próprios da Prefeitura, ampliando a abrangência também para a bacia Billings. A prioridade de intervenção foi à conclusão de obras já iniciadas e ao atendimento de áreas de risco. Tabela 19 - Número de Famílias Atendimentos Programa Guarapiranga Entre 2001 a 2004 Favelas Loteamentos TOTAL Fonte: SEHAB (2004). 52 Pelo Governo do Estado participam a Secretaria de Recursos Hídricos do Estado, a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo SABESP, a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano CDHU, Eletropaulo e a Secretaria Estadual do Meio Ambiente.

82 82 Os dados supra incluem 818 famílias reassentadas em conjuntos habitacionais fora dos mananciais. Os reassentamentos foram realizados em parceria com o CDHU. Tendo que a legislação estadual determina que 32,6% do território municipal está contido em área de proteção das bacias dos reservatórios de abastecimento de água da cidade, que legalmente limita rigidamente o adensamento urbano nesse território, a região apresenta o maior índice de favelas e de loteamentos irregulares do município 53, o que compromete a sustentabilidade urbano-ambiental dessas áreas e da população residente. Assim, a viabilidade legal das obras de infra-estrutura foi dada por Lei Estadual 54 que autorizou as obras de saneamento e de eliminação de áreas de risco, em caráter emergencial, tendo em vista proteger a qualidade das águas e a vida das famílias moradoras. Programa Morar no Centro A área central da cidade de São Paulo, como acontece nos últimos anos na maioria das áreas centrais das grandes cidades brasileiras, apesar de concentrar excelente infra-estrutura, equipamentos públicos e privados e empregos formais, apresenta um significativo esvaziamento de população residente, enquanto que cresce o número de moradores de rua e de trabalhadores informais. A gestão da prefeita Marta Suplicy desenvolveu o Programa Morar no Centro objetivando melhorar as condições de habitação nas áreas centrais da cidade de São Paulo, viabilizar moradias adequadas para pessoas que moram ou trabalham na região e atrair novos moradores, além de atuar no sentido de promover a preservação do patrimônio histórico e cultural e a requalificação econômica da região. O Morar no Centro articula-se as ações do programa Ação Centro que objetiva reverter a degradação da área central, o programa é co-financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento BID 55, sob a responsabilidade de gerenciamento da Empresa Municipal de Urbanização EMURB. Entre a diversidade de ações especificadas no projeto cerca de 20% 56 dos recursos devem destinar-se à promoção da política habitacional na área central, 53 De acordo com o Censo de 2000 (IBGE), a população residente em áreas de mananciais da região sul do município de São Paulo totaliza moradores, dentre os quais cerca de 21% vivem em favelas e 22% em loteamentos irregulares precários. 54 A Lei Estadual de 1997 criou os Planos Emergenciais dos Mananciais da Região Metropolitana de São Paulo. 55 O convênio foi firmado em novembro de O financiamento do BID é de U$ 100 milhões e a contrapartida da PMSP de U$ 68 milhões. 56 Segundo o Secretário Municipal de Habitação, Sr. Orlando Almeida Filho, em Seminário Políticas Púbicas para o centro de São Paulo (realizado em 6 de junho de 2005), a baixa cotação atual do dólar e a inflação acumulada poderá acarretar em uma diminuição do escopo inicial do projeto na atual gestão.

83 83 contribuindo no desenho do Programa Morar no Centro, num primeiro momento. O Programa objetivou combinar soluções habitacionais, com iniciativas de geração de renda e a busca da diversidade social na área central. Fazem parte do Programa Morar no Centro, as seguintes ações ou sub-programas: - Projetos Habitacionais em Terrenos ou Edifícios Vazios como forma de utilização do potencial existente na área e de viabilizar a diversidade social, também induzindo novos investimentos na região; - PRIH Perímetros de Reabilitação Integrada do Habitat intervenções em conjuntos de quadras, com a participação da comunidade local, envolvendo ações integradas de produção habitacional, melhoria dos cortiços, reabilitação do patrimônio, criação e requalificação de equipamentos urbanos, áreas verdes e de lazer, associadas a programas de inclusão social e geração de renda 57 ; - Projetos Especiais em áreas ou edifícios que necessitam de intervenções mais complexas do ponto de vista de projeto e envolvem intrincados problemas sociais, demandando a articulação de diversos órgãos municipais e federais 58 ; - Programa de Intervenção em Cortiços de reabilitação das condições de habitabilidade de moradias coletivas, com financiamento público, enfocando a capacitação dos moradores de cortiços, a fiscalização e a regulamentação dos imóveis em questão. As ações na área central combinaram-se, ainda, a outros sub-programas, de maior abrangência de provisão habitacional, de continuidade às políticas de provisão habitacional iniciadas em gestões municipais anteriores: retomada dos programas de mutirões; a continuidade dos programas PROVER e PROCAV 59 e de produção de moradias. 57 Os três primeiros PRIH serão financiados pelo empréstimo do BID Ação Centro e articulação de agentes habitacionais públicos e privados CEF, CDHU, FMH e cooperativas. 58 Entre os projetos especiais destaca-se a requalificação da Foz do Rio Tamanduateí, que estava parcialmente ocupada pela Favela do Gato, através do reassentamento dos moradores da área em um novo conjunto habitacional. A intervenção no Edifício São Vito, que por apresentar elevado grau de deterioração, necessita que sejam restauradas as suas condições de segurança e a habitabilidade do condomínio, as obras não chegaram a ser iniciadas. 59 Programa de Canalização de Córregos, Implantação de Vias e Recuperação Ambiental e Social de Fundos de Vale.

84 84 Tabela 20 - Número de Atendimentos Programa Morar no Centro - Entre 2001 a 2004 Modalidade de Unidades Habitacionais atendimento concluídas viabilizados Olarias uh Favela do Gato uh Programa de Locação Social PAR - Programa de Arrendamento Residencial 464 Celso Garcia - 84 uh Maria Paula - 75 uh Rizkallah Jorge uh Fernão Sales - 54 uh Brigadeiro Tobias I - 84 uh Belém uh Bresser XIV uh Vila dos Idosos uh (obras ) Senador Feijó - 45 uh Riachuelo uh Asdrúbal do Nascimento - 36 uh São Caetano uh São João - 35 uh Carlos Gomes 64 uh Cônego Vicente Marino uh Assembléia uh Brigadeiro Tobias uh Baronesa de Porto Carrero -27 uh Joaquim Carlos - 93 uh (90%concl) Ed. Hotel São Paulo (obras) 25 de Janeiro uh São Vito - 375uh (desapropriado) Rua do Ouvidor - 54uh Intervenções em Cortiços provisão 250 Vilinha 25 de Janeiro - 33uh Eiras Garcia - 15 uh Pedro Fachine - 12 uh Imoroti - 8uh Celso Garcia (mutirão) 25 Casarão da Rua do Carmo - 25uh (obras) No âmbito do Programa Morar no Centro, além do atendimento por unidades habitacionais 61, demonstradas no quadro supra, soma-se o atendimentos a população de renda média e o atendimento de risco, articulado ao Programa de Baixos de Viadutos Gestão municipal atual (2005 a 2008) Após sete meses de gestão, estão definidas as diretrizes de governo para habitação, que postula uma política de continuidade dos programas em andamento desde a gestão anterior, sendo revistas as prioridades e a 60 Em execução ou em projeto até dezembro de As unidades foram viabilizadas através de diferentes modalidades de atendimento, sejam: o Programa de Arrendamento Residencial PAR, nesse caso PAR/Reforma, em que se financia a compra e a reabilitação de imóveis destinados à produção de habitações para população de baixa renda; o Programa de Locação Social, que contempla a produção de unidades habitacionais novas ou a compra e reforma de edifícios, para alugar a famílias de baixa renda por valores subsidiados, compatíveis com seus rendimentos; e ainda, os Programa Bolsa Aluguel, que concede subsídios a famílias em áreas de risco ou insalubridade e o Moradia Transitória com verba de atendimento habitacional para locação, por um ano. Fonte: SEHAB, 2004a famílias removidas de baixos de viadutos e 274 famílias moradoras em edifícios com risco, foram alojados em hotéis da área central e incluídas aos programas de provisão de moradias.

85 85 condução dos programas. Nesse sentido, a continuidade do programa de regularização e urbanização de assentamentos irregulares favelas e loteamentos deverá ser o programa priorizado como marca da atual gestão, assumindo como áreas prioritárias as favelas Paraisópolis (sub-prefeitura do Butantã) e Heliópolis (sub-prefeitura do Ipiranga). A Secretaria Municipal de Habitação SEHAB, criada em 1986, é responsável pela elaboração e execução da política habitacional do município. Atua no sentido de atender a demanda direta por moradia e na melhoria das condições gerais de qualidade do ambiente construído. Cabendo-lhe, ainda, atuar no controle do uso e da ocupação do solo, zelar pela segurança edilícia evitando situações de risco, promover uma cidade mais acessível às pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida e participar na preservação da paisagem e do meio ambiente. A SEHAB adequou a sua estrutura organizacional, em abril de 2003, instituindo junto ao Gabinete da Secretaria, as Coordenadorias de Habitação, de Desenvolvimento Urbano e Administrativo-Financeira, cabendo às Coordenadorias promover a integração das diversas unidades na implantação das ações da Secretaria (D.O.M., 2003), correspondente com suas atribuições, assumindo a estrutura apresentada no quadro a seguir:

86 86 Quadro 6 - ORGANOGRAMA DA SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO Gabinete do Secretário Coordenadoria de Habitação Coordenadoria de Desenvolvimento Urbano Coordenadoria Administrativo- Financeira - Superintendência de Habitação Popular HABI - Departamento de Regularização de - Parcelamento do Solo RESOLO - Programa de Mananciais - Programa Morar no Centro do PROCENTRO - Assessoria de Legislação e Normatização Técnica ALNORM - Comissão de Edificações e Uso do Solo CEUSO - Comissão de Paisagem Urbana CPPU - Departamento de Aprovação de Edificações APROV - Departamento de Cadastro Setorial CASE - Departamento de Controle do Uso de Imóveis CONTRU - Departamento de Parcelamento do Solo - e Intervenções Urbanas PARSOLO - Grupo Técnico Especial de Análise -GTEA - Divisão Administrativa SEHAB-0 - Divisão Técnica Econômica e Financeira SEHAB-1 - Divisão de Processamento de Documentação SEHAB-2 - Superintendência Financeira e Orçamentária SFO

87 87 A Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo COHAB/SP 63, criada em 1965, assume a função de executar os programas habitacionais da política habitacional da SEHAB. Promove a construção de novas unidades, aquisição e comercialização de terrenos e edifícios. Exerce, ainda, o papel de agente do Sistema Financeiro de Habitação abrangendo a Região Metropolitana de São Paulo. Além da estrutura organizacional da COHAB/SP, apresentada no organograma a seguir, a empresa tem como órgãos de deliberação, junto a sua Diretoria, uma Assembléia Geral, e os Conselhos de Administração, Fiscal e Técnico. As fontes de recursos para implementação da política são provenientes do Fundo Municipal de Habitação e de convênios com agentes financeiros públicos ou privados, entre os quais a Caixa Econômica Federal CEF. A SEHAB e a COHAB/SP, com atuação integrada, devem garantir acesso à moradia para a população de menor renda para a qual estima-se seja necessária no município de São Paulo, segundo dados apresentados no Plano Municipal de Habitação (SEHAB, 2004b), a provisão de domicílios na ordem de: 15% do total de domicílios nas intervenções de urbanização de favelas; 4% do total de domicílios nas intervenções de recuperação de loteamentos irregulares de baixa renda; 40% do total de domicílios nas intervenções em cortiços; 100% dos moradores de rua. Esse é o grande desafio que a política pública municipal deve enfrentar, que depende diretamente dos programas de atuação planejada e dos recursos disponíveis. O percentual que representou a SEHAB no orçamento da PMSP, na média dos três primeiros anos da gestão , que foi 2,99% 64 (considerando a inclusão orçamentária do Fundo Municipal de Habitação, no ano de 2003) e considerando que esse percentual não variou significativamente nos anos anteriores da pesquisa durante a gestão da Erundina chegou a alcançar um percentual anual próximo a 5%, mas a média não refletiu tal índice e tampouco no último ano da gestão Nesse sentido, cresce a importância das parcerias público privadas, dos convênios e outras fontes de financiamento a fundos perdidos, que permitam uma maior abrangência da atuação pública. 63 A COHAB foi criada como uma sociedade anônima de economia mista, cujo 99% das ações preferenciais pertencem a Prefeitura do Município de São Paulo. 64 Dados Fornecidos pela Supervisão Financeira e Orçamentária da Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano, SEHAB, 2003.

88 88 Quadro 7- ORGANOGRAMA DA COMPANHIA METROPOLITANA DE HABITAÇÃO DE SÃO PAULO Presidência Vice Presidência Gab. Dir. Presidência Assessoria Jurídica Assessoria de Comunicação Social Assessoria Técnica Com. Perm. de Licitação - COPEL Dir. Administrativa - Gab. Dir. Administrativa Dir. Financeira - Gab. Dir. Financeira Dir. Comercial e Social - Gab. Dir. Com. e Social 1 Dir. de Patrimônio - Gab. Dir. Patrimônio Dir. Técnica - Gab. Dir. Técnica Dir. de Participação Sup. Administrativa Sup. Financeira Sup. Comercial Sup. Social Sup. de Patrimônio Sup. de Obras Sup. Planej. e Projetos - Gab. Sup. Administrativa - Ger. de Atendimento - Ger. de Informática - Ger. de Rec. Humanos - Ger. de Suprimentos - Coord. Proc. Qualidade - Coord. Serv. Gerais - Coord. de Transportes - Gab. Sup. Comercial - Ger. de Comercialização - Ger. de Contr. e Seguros - Gab. Sup. Financeira - Ger. Adm. Financeira - Ger. de Contabilidade - Ger. de Gestão de Crédito - Ger. Plan. Contr. Financ. - Gab. Sup. Social - Ger. Org. Atend. Social - Ger. Plan. e Gestão Social - Gab. Sup. Patrimônio - Ger. de Patrimônio - Ger. de Reg. Imobiliária - Ger. de Segurança - Coord. de Arquivo - Gab. Sup. Obras - Ger. de Projetos - Ger. Med. e Cont. Obras - Ger. Exec. Fisc. Obras I - Ger. Exec. Fisc. Obras II - Coord. Manutenção - Coord. Topografia - Gab. Sup. Planej Projetos - Ger. de Planejamento - Ger. de Projetos - Ger. Aprov. e Cadastro Fonte: COHAB, 26 de julho de 2005.

89 Considerações A partir da exposição anterior, no que se refere a política municipal de habitação, podemos perceber uma carência de ações continuadas, de projetos que prevaleçam independentes das mudanças no contexto político, o que tende a despotencializar as conquistas de cada uma das experiências desenvolvidas. No entanto, no esforço de apreender qual a intenção que motivou os programas implementados e em que medida eles alcançaram aos objetivos propostos, todas as gestões listadas estiveram atentas à busca de soluções para o atendimento a população de baixa renda, controle da irregularidade e precariedade habitacional e de acesso ao solo urbano. Constituir uma política habitacional municipal, que considere princípios e diretrizes que transpassem gestões políticas privilegiará programas de intervenções com potencial de ir além de ser paliativos ou pontuais. A continuidade das ações tende a que os avanços se consolidem. A intervenção continuada do poder público, com monitoramento, atividades educativas e de capacitação em áreas atendidas com programas urbanohabitacionais colaboram para a manutenção das melhorias. Através dos programas integrados de atuação os resultados da intervenção física tendem a potencializarem-se, os programas podem abranger duas ou mais áreas de ação integradas social, de geração de renda, de equipamentos institucionais e serviços públicos. A política municipal de habitação deverá considerar e adequar-se ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, assumindo a consolidação do sistema como primordial a evolução de uma política nacional de habitação.

90 90 II. EIXO JURÍDICO 1. INTRODUÇÃO A questão da iniqüidade do acesso ao solo urbano e à habitação remonta ao processo histórico de exclusão sócio-espacial brasileiro. Retomando resumidamente esse processo, no período de 1822 a 1850, houve uma indefinição do Estado quanto à imposição de regras para a propriedade da terra, decorrente das disputas entre os detentores do poder. Segundo a autora (Maricato, 1996), "a demorada tramitação do projeto de lei que iria definir regras para a comercialização e propriedade da terra se devia ao medo dos latifundiários em não ver 'suas' terras confirmadas". A ocupação ocorreu de forma indiscriminada e ampla, com a demarcação de terras pelos latifundiários, consolidando a cultura de latifúndio. A posse ou ocupação de terras se dava sem condutas jurídicas da Coroa Portuguesa nem do Império Brasileiro e a terra era basicamente destituída de valor sem o escravo. Após 1850, o Estado passou a regular o acesso à terra e foi instituído o fim do tráfego de escravos, mais por interesses comerciais ingleses do que ideais abolicionistas. Mesmo com a proibição do tráfego negreiro, o comércio de escravos continuou ocorrendo, entretanto tornaram-se mais caros para os produtores agrícolas. Em 1850, após ameaça dos ingleses em fechar os portos brasileiros, a lei coibiu o tráfego. Iniciou-se a utilização da mão-de-obra livre e assalariada dos imigrantes. Com a Lei de Terras n.º 601 de 1850, terras devolutas poderiam ser adquiridas apenas por compra e venda afastando os trabalhadores da possibilidade de tornarem-se proprietários. Os imigrantes não tinham acesso a terras, para a produção de subsistência, o que forçou seu assalariamento nas grandes plantações. Está claro que, em meio a um processo político-econômico em que se restringia o sistema de escravidão, a Lei das Terras serviu para transferir o indicativo de poder e riqueza das elites de então: sua hegemonia não era mais medida pelo número de escravos, mas pela terra que possuía, agora convertida em mercadoria, e o trabalho assalariado podia então se expandir no Brasil, respondendo às pressões inglesas ( Whitaker, 2005). Tal situação consolidou a divisão da sociedade em duas categorias bem distintas: os proprietários fundiários de um lado 65, e do outro, sem nenhuma possibilidade de comprar terras, os escravos, que seriam juridicamente libertos apenas em 1888, e os imigrantes, presos à dívidas com seus patrões ou simplesmente ignorantes de todos os procedimentos necessários para obter o título de propriedade. 65 Uma elite que se manteria para sempre no poder, pois estaria na origem da burguesia industrial nacional, que por sua vez consolidaria sua hegemonia a partir da década de 30.

91 91 Na economia cafeeira voltada à exportação, a cidade tinha o caráter políticoadministrativo. A produção ocorria no campo e o controle da comercialização, nas cidades 66. Assim, antes mesmo do início da industrialização, a cidade do Rio de Janeiro já atingia um tamanho significativo, ainda no século XIX, por sua condição de capital, e São Paulo se consolidava como sede administrativa da produção cafeeira paulista. Nesse período agro-exportador e de uma industrialização incipiente imperou, tanto no Rio quanto em São Paulo, uma visão de que as cidades não podiam ser a expressão do atraso nacional frente ao modernismo das grandes cidades européias. Explicita-se então o porquê das duas grandes cidades do país nesses primeiros momentos da urbanização brasileira, já promoverem uma sistemática segregação social: simplesmente reproduzia-se na cidade a mesma diferenciação social resultante da hegemonia das elites que se verificava nos latifúndios. É dessa época que datam os primeiros registros de cortiços e até mesmo de ocupação dos morros com moradias populares. Mesmo que não fosse ainda regida pelas dinâmicas do capitalismo industrial, a cidade já tinha por marca a diferenciação sócio-espacial, pela qual a população mais pobre, via de regra, era excluída para as áreas menos privilegiadas (Whitaker, 2005). A preocupação com o ordenamento da ocupação urbana se inicia no Brasil a partir de meados do século XIX, quando começam as relações de áreas públicas e privadas nas vias, definição de alinhamento e o lote passa a ser a unidade que orienta a produção do espaço urbano, sem ainda grande preocupação com o mercado fundiário urbano. No entanto, já em foi regulamentada a atividade empresarial imobiliária. Segundo Maricato (1996): O aparato legal urbano, fundiário e imobiliário, que se desenvolveu na segunda metade do XIX, forneceu base para o início do mercado imobiliário fundado em relações capitalistas e também para exclusão territorial. Os Códigos de Posturas Municipais de SP (1886) e Rio de Janeiro (1889) proibiam a construção de cortiços nas áreas centrais (Maricato, 1995). A exigência das normas afastou a população pobre do mercado formal. No início do século XX, segundo Feldman, em São Paulo a crise habitacional da classe trabalhadora agravou-se desde o final da década de 1930, quando concretizam-se as obras do Plano de Avenidas pelo prefeito Prestes Maia: Dezenas de avenidas são abertas e alargadas, visando a ampliação do centro e a ligação com bairros dele distantes, ocasionando a demolição de grande número de construções e a escalada dos preços de terrenos em seu entorno (Feldman, 1996, p.4). Os efeitos dessas obras foram potencializados pela Lei do Inquilinato, de 1942, que congelava o valor dos aluguéis, retraindo o mercado de habitações de aluguel e ampliando o de compra e venda. Para a maioria da população, cuja 66 OLIVEIRA, Francisco de. Acumulação monopolista, Estado e urbanização: a nova qualidade do conflito de classes, in Contradições Urbanas e Movimentos sociais, São Paulo: CEDEC, REIS (1994) Apud MARICATO (1996).

92 92 renda era insuficiente para a aquisição de imóveis em bairros centrais, torna-se impossível também o aluguel, restando a possibilidade de casa própria autoconstruída em loteamentos periféricos. Na década de 70 tem início a aplicação de uma legislação que regulamenta a produção de loteamentos, exigindo a instalação de infra-estrutura e espaços públicos pelo loteador. A legislação paulistana que impõe regras de qualidade aos loteamentos é de 1972; a legislação nacional sobre esse assunto é de 1979 a Lei Federal 6766/79. A incorporação de controles ambientais, como visto, é instituída na Região Metropolitana de São Paulo com a Lei de Proteção aos Mananciais 898/75. Ao serem aprovadas, essas duas Leis (6766/79 e 898/75) continham dispositivos admitindo a regularização, sob forma de exceção, do que já estava implantado, criando a figura do empreendimento adaptado. Tais procedimentos e condições são expressos nos seguintes diplomas legais: Decreto Estadual 9714/77, referente à regularização com adaptação das exigências da Lei dos Mananciais; Resolução SNM-093/85, permitindo, nos termos do art 40 da Lei 6766/79, a regularização de loteamentos implantados anteriormente à Lei desde que promovida por Prefeitura ou órgão municipal competente e fora de áreas de proteção aos mananciais. Com a interdição do registro em Cartório de propriedades em loteamentos irregulares iniciada com a Lei 6766/79, houve uma verdadeira corrida à regularização, que ocorreu simultaneamente à criação das legislações de exceção acima referidas. Como as condições físicas dos loteamentos eram infinitamente inferiores ao estabelecido nas novas leis, a grande expectativa dos loteadores passa a ser comprovar que estavam implantados antes de 79 e antes de 75, se na região dos mananciais. Considerando os aspectos históricos brevemente relatados, justifica-se que a base legal jurídico-fundiária é relevante para a investigação da iniqüidade do acesso ao solo e à habitação. A base legal não é tratada nesta pesquisa como um fator isolado, responsável ou não pela promoção da iniqüidade, mas é um dos aspectos fundamentais a ser trabalhado. Como demonstrado acima, a formulação de leis articula-se com o contexto político, econômico, cultural e social, assim como o impacto de sua aplicação. Quanto ao processo de formulação das leis, o autor Fernandes (1998, p.206) afirma que a evolução da legislação urbana refletiu as contradições e tensões existentes nas relações entre o Estado, os proprietários, os construtores privados e a população urbana como um todo, assim como as contradições inerentes a cada um de tais agentes sociais.

93 93 Historicamente, predominou no conteúdo da legislação urbanística os interesses de grupos dominantes, interesses privados que, fundamentalmente, determinaram o crescimento das cidades brasileiras. Essa legislação não foi capaz de atender a parcelas maiores da sociedade, pois a dimensão social sempre foi marginal. Fernandes (1998, p.206) argumenta ainda que: Longe de ser neutra ou simplesmente determinada pelo processo sócioeconômico, ou um mero elemento repressivo da super-estrutura estatal, a legislação urbana desempenha funções importantes tanto na produção como na estruturação do espaço social brasileiro, assim como na configuração das condições da vida cotidiana no País. Além disso, existe uma relação íntima, ainda que contraditória, entre as políticas urbanas, por um lado, e as atitudes e convenções sociais definidas na vida cotidiana, por outro lado, as quais constituem as várias formas de justiça social existentes na sociedade brasileira. 2. QUADRO DA LEGISLAÇÃO URBANA Pode-se considerar que a base legal urbanística e fundiária brasileira foi desenhada a partir da Constituição de A Constituição tornou exigência a formação do sistema de normas de direito urbanístico, que deve ser composto pelas normas constitucionais referentes à política urbana, lei federal de desenvolvimento urbano, o conjunto de normas sobre a política urbana estabelecidas nas Constituições dos Estados, lei estadual de política urbana e a legislação estadual urbanística e o conjunto de normas municipais referentes a política urbana estabelecidas nas Leis Orgânicas dos Municípios, no Plano Diretor e na legislação municipal urbanística. 68 A esse conjunto de normas denominamos quadro da legislação. A inclusão da Política Urbana na Constituição, como relata Martins (2004), deveuse a uma forte pressão política de setores da sociedade. Com a instalação da Assembléia Constituinte e diante da insipiência da questão urbana na agenda política nacional, foi articulada e apresentada à Assembléia Constituinte, em 1987, a Emenda Popular pela Reforma Urbana, por um amplo campo de movimentos populares urbanos, entidades sindicais e profissionais, organizações não governamentais, setores universitários e técnicos do Poder Público. Daí resultaram os artigos 182 e 183 da Constituição Nacional, com foco central na instituição da Função Social da Propriedade e da Cidade. A regulamentação desses dois artigos e da Política Urbana de um modo geral tardou, no entanto, treze anos de luta contínua, mobilização e negociação, até a aprovação, em 2001, do Estatuto da Cidade Lei /2001. O Estatuto da Cidade estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental, conforme estabelece 68 Estatuto da Cidade. Guia de Implementação pelos municípios e cidadãos. P. 27 Brasilia, POLIS

94 94 seu artigo primeiro. A Lei abrange importantes e novos direitos e instrumentos urbanísticos, ferramentas que o poder público, em especial o município, deve utilizar. A lei define as diretrizes gerais da política urbana, os instrumentos destinados a assegurar que a propriedade urbana atenda a sua função social, os instrumentos de regularização fundiária e os instrumentos de gestão democrática da cidade. Martins (2004), relaciona as principais inovações conceituais, e doutrinárias, relatadas abaixo: O Estatuto da Cidade representa uma verdadeira mudança no estatuto atribuído às cidades, ou seja, na natureza da cidade em nosso corpo jurídico. A cidade passa a ter natureza de bem público, coletivo, ficando a fruição de qualquer propriedade imobiliária sujeita a essa condição. A Lei estabelece que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. Isso quer dizer que sujeita a aplicação de qualquer benefício ou sansão à propriedade que não cumpre sua função social, à existência de um Plano Diretor da cidade. Estabelece a obrigatoriedade do Plano Diretor para cidades com 20 mil habitantes e por isso, define o conteúdo obrigatório do PD que deve ser aprovado por lei municipal e conter no mínimo: I - a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização; II - delimitação das condições e das áreas onde poderão ser aplicados os novos instrumentos urbanísticos definidos no Estatuto: direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir e da alteração de uso do solo, operação urbana consorciada, transferência do direito de construir; III - sistema de acompanhamento e controle. Apesar de haver a obrigatoriedade de constarem no Plano Diretor detalhes referentes a alguns instrumentos urbanísticos, os acima relacionados, há diversos outros, que o Estatuto relaciona, mas para os quais não é exigida indicação no Plano. São eles: Impacto de Vizinhança, Usucapião Especial de Imóvel Urbano, Concessão de Uso Especial para fins de Moradia e a própria delimitação de Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS. Como se pode perceber, instrumentos mais vinculados ao valor de uso do território estão desobrigados de constarem no Plano Diretor, enquanto aqueles que interferem nas regulamentações urbanísticas, modificando-as de modo negociado direito de preempção, outorga onerosa, operação urbana, transferência do direito de construir bem como, o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios e conseqüentemente o IPTU progressivo no tempo para os imóveis sub-utilizados ou não utilizados devem obrigatoriamente estar delimitados no Plano Diretor.

95 95 Os diferentes instrumentos presentes no Estatuto da Cidade passaram a ser incorporados nos Planos Diretores Municipais. No caso de São Paulo houve uma participação expressiva dos movimentos populares organizados na formulação do Plano, o que resultou na incorporação das ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social). Instrumentos como a Usucapião Especial Urbana, a Concessão de Uso Especial para fins de Moradia e incentivos para a produção de HIS (Habitação de Interesse Social) também foram reivindicados pelos setores populares. Ao mesmo tempo, também participou ativamente o setor imobiliário que se colocou contra a Outorga Onerosa e pela ampliação de coeficientes de aproveitamento em determinadas regiões, e os setores de classe média, pela manutenção das zonas exclusivamente residenciais. O texto final do Plano aprovado não expressa exatamente um projeto coletivo comum, mas uma somatória onde três principais blocos defenderam suas prioridades. No quadro das legislações, o princípio básico da função social da propriedade foi repetido desde meados da década de 30. Entretanto, no seu conjunto, as leis urbanas existentes estão longe de serem satisfatórias, enquanto a ideologia da propriedade privada ilimitada e sua colocação na prática em forma de lei continua sendo muito forte e bem difundida (Fernandes, 1998). Apesar dos avanços no quadro jurídico e urbano, principalmente com os instrumentos do Estatuto da Cidade no que tange a função social, ainda há desafios a serem superados, ou seja, a incorporação desse instrumentos nos Planos Diretores Municipais e, mais do que isso, sua implementação de fato pelos municípios, superando os conflitos já anunciados, promovendo o acesso ao solo e regularização fundiária para grande parte da população urbana. Superar tais conflitos é algo lento e que depende do resultado dos complexos embates políticos na disputa por espaço urbano. A formulação do Plano Diretor democrático, com efetiva participação da sociedade, deveria além de trazer à tona a disputa entre o mercado imobiliário, os movimentos populares urbanos organizados, classe média e alta; superá-la, definindo instrumentos que avançassem na determinação de políticas voltadas aos interesses da maioria da população. Para isso a população precisa debater a dinâmica de produção do urbano e conhecer os instrumentos e zoneamento relativos ao solo, seus avanços e limites de ZEIS à Z1. Caso contrário, o Plano Diretor se mantém como um documento tecnicista e elitista, desconhecido pela sociedade, com pouca aplicabilidade e interferência nas decisões que orientam o crescimento da cidade. 3. A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA Apesar da permanente elaboração e aprimoramento do aparato jurídico ao longo dos anos, a forma de produção da cidade informal manteve-se crescente. A configuração espacial e social das cidades brasileiras demonstra que a existência de instrumentos urbanísticos não é suficiente para deter ou inverter a lógica do acesso à terra sem o controle do poder público (processo de aprovação e fiscalização). O acesso ocorre independentemente do aparato legal existente, o

96 96 que gera um enorme descompasso entre modelo estabelecido em lei e a realidade. Devido principalmente à condição econômica da população, os parâmetros de qualidade urbana e ambiental são pouco viáveis de serem atingidos e a cidade se consolida com baixa qualidade (ver eixo urbanoambiental). Nas condições brasileiras, um primeiro desafio é conceituar o conteúdo da expressão assentamento irregular. Adequado ou não, só é irregular o que a legislação urbanística estabelece como tal. No plano da materialidade dos assentamentos, sua razão de ser é, evidentemente, acomodar a população: moradias com condições físicas e serviços adequados para a família e para a comunidade (sem impactos negativos ou riscos para elas e para o conjunto da cidade) e segurança de permanência. Nesse quadro, o que se poderia chamar de regularidade para então explicitar a irregularidade a ser corrigida? (Martins, 2002:16) A partir dos anos 80, para intervir em assentamentos consolidados precários, governos municipais começaram a buscar soluções para viabilizar regularização fundiária como, por exemplo, Recife e Diadema. A partir da experiência prática de dessas cidades, abriu-se um grande debate sobre o entendimento do que significa regularizar: enquadrar os assentamentos aos parâmetros e normas existentes; adaptá-los mantendo os objetivos da lei sem, no entanto, seguí-la à risca ou ainda criar padrões específicos e novos, diminuindo o grau de exigência. Esse debate é complexo, porque além de pretender melhorar a qualidade urbana e ambiental a regularização passa por equacionar a questão da propriedade e de seu registro o que depende de outro conjunto de leis e normas. Em muitos casos, assentamentos consolidados não são regularizáveis segundo as leis existentes tanto do ponto de vista urbanístico-ambiental como da posse da terra, titulação. O debate sobre o que é regularizar passa, portanto, por questões como: padrão aceitável de urbanização e habitação, o conflito entre urbanização e preservação ambiental e suas respectivas leis, e a permanência da posse. Posse e registro: Trata-se da segurança da permanência da população nas áreas ocupadas. Isso fica normalmente associado à propriedade, e a propriedade à sua escrituração. Refere-se a um tema social, que é a segurança da posse, mas, do ponto de vista da regularidade urbanística, a regularidade registrária só entra na questão porque parte da produção socioeconômica, política e jurídica da informalidade urbana toda a ordem urbanística tem início na comprovação da regularidade da propriedade: para dar início aos procedimentos de aprovação de qualquer parcelamento ou loteamento é necessário regularizar a propriedade (Martins, 2002). A regularização fundiária de assentamentos requer estudos caso a caso, devido a grande quantidade de particularidades. Se de um lado isso dificulta a formulação de política ampla de regularização fundiária, que abrange um conjunto de situações, por outro demonstra a urgência de formulação de programas de produção habitacional e acesso a terra urbanizada nas faixas de renda mais baixa,

97 97 principalmente de 0 a 3 salários mínimos, com linhas de financiamento adequadas e subsídio, sem as quais a irregularidade continuará ocorrendo. O tema a regularização tornou-se fundamental para muitas cidades tanto que no Estatuto da Cidade a regularização fundiária é estabelecida como uma das diretrizes da política urbana. No sentido de orientar soluções em grande escala, dentre os instrumentos que podem ser utilizados está o usucapião urbano, definido na Constituição Federal pelo artigo , que o Estatuto regulamentou. O direito do usucapião urbano pode ser reconhecido individual ou coletivamente usucapião especial coletiva de imóvel, mediante sentença judicial que servirá de título para o Cartório de Imóveis. A concessão de uso, nos termos previstos no artigo 183, parágrafo 1º da Constituição, é matéria da lei de desenvolvimento urbano, no sentido de ser um instrumento de regularização fundiária nas áreas públicas ocupadas pela comunidade de baixa renda. No Estatuto, seção VI: Da concessão de uso especial para fins de moradia, foi regulamentado o instrumento. Porém todos os artigos foram vetados pelo presidente. Segundo Nelson Saule Jr. Tendo em vista que o usucapião urbano serve para garantir uma destinação social para os imóveis urbanos privados, visando atender a função social da propriedade, a concessão de uso deve ser utilizada para atingir esse objetivo com relação aos imóveis públicos urbanos. O instrumento foi posteriormente regulamento por Medida Provisória 70, após algumas negociações. Conforme o artigo primeiro Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. No artigo segundo estabelece que a concessão pode ser conferida de forma coletiva. E no artigo terceiro será garantida a opção de exercer os direitos de que tratam os artigos 1º e 2º também aos ocupantes, regularmente inscritos, de imóveis públicos, com até duzentos e cinqüenta metros quadrados, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que estejam situados em área urbana, na forma do regulamento. 69 O usucapião urbano reconhece o direito ao domínio a quem possuir como sua área ou edificação urbana de até 250 metros quadrados, por 5 anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para a sua moradia ou de sua família desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. 70 Medida Provisória nº de 4 de setembro de 2001, Concessão de Uso Especial.

98 98 O título de concessão de uso especial para fins de moradia será obtido pela via administrativa perante o órgão competente da Administração Pública ou, em caso de recusa ou omissão deste, pela via judicial (art. 6º) Cabe ressaltar que os dois instrumentos, o usucapião para as áreas particulares ou a concessão de uso para as áreas públicas, apontam para soluções de regularização em larga escala, atendendo grande parte dos assentamentos de baixa renda em todo o país. Porém ainda é incipiente a aplicação desses instrumentos assim como sua aceitação perante juizes de direito. Outro instrumento do Estatuto voltado para a regularização são as ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social), que tem como objetivos principais: regular o conjunto de terras urbanas, aumentar a oferta de terra para mercados de baixa renda, permitir o acesso ao solo de parcelas marginalizadas da cidade, permitir a introdução de serviços de infra-estrutura urbanos. As ZEIS ou AIES (Áreas Especiais de Interesse Social) são definidas no Plano Diretor como zonas do território que devem ser prioritariamente destinadas para habitação de interesse social. Diferentes tipos de zonas podem ser definidos: zonas especiais relativos a vazios urbanos na cidade, zonas especiais para urbanização de favelas, zonas especiais para cortiços e mais recentemente zonas especiais para reformas (Comissão de habitação para a Área central). Contudo, apesar dos esforços e de seus efeitos, estes instrumentos, segundo Rosana Denaldi e Solange Salerno Spertini, eles não foram suficientes para promover a regularização dos assentamentos populares (Denaldi & Spertini, 2001). Poucos resultados foram alcançados com processo de regularização fundiária e com a adoção de instrumento como as ZEIS. O que se conseguiu foi ampliar, mesmo que temporariamente, o acesso a terra a preços mais acessíveis para a população de baixa renda. Os principais problemas encontrados pelos poderes públicos que procuraram instaurar uma política fundiária foram a inexistência de estoque de terra, a falta de critério de seleção e de estratégias na aquisição de terrenos privados, a precariedade de critérios urbanísticos e de estudos de viabilidade econômica para a ocupação dos terrenos. Além destes deve-se citar a execução de projetos habitacionais que não atendiam às normas legais e os critérios urbanísticos. O que provocou dificuldades para a regularização jurídica e má qualidade dos conjuntos habitacionais produzidos, como também a má coordenação da política de aquisição e do processo de desapropriação. Mesmo sabendo das dificuldades, as poucas ações, evidenciadas, demarcaram um grande avanço para os procedimentos que atendem aos objetivos de uma política urbana adequada que vise fazer com que a propriedade cumpra sua função social. Além disso, elas também proveram a segurança no exercício do direito de morar, ampliando as ações dos moradores no que tange a geração de emprego e renda, e suas relações na cidade. (Moreira, 2002)

99 99 Quanto às discussões mais recentes em torno da regularização fundiária, está em andamento a revisão da Lei de Parcelamento do Solo Urbano nº 6766/79. Essa lei começou a ser revista em 2000 por iniciativa do Poder Legislativo. Nesta época foram realizados dois ciclos de audiências públicas versando sobre este projeto de Lei. No ano de 2004, novas discussões foram realizadas apenas pelo Ministério do Meio Ambiente, Ministério das Cidades, IRIB 71, SECOVI 72 e Secretaria do Patrimônio da União e resultaram no 4º Substitutivo ao Projeto de Lei nº Esse processo, ainda inconcluso, está em debate com a sociedade civil e movimentos organizados, em todo o país. Em São Paulo, vários grupos fizeram propostas alterando o substitutivo que apresenta um texto extenso, com lacunas e pontos polêmicos. Em linhas gerais, o Substitutivo apresenta novas formas de parcelamento do solo, detalhando as de condomínio (tipo de empreendimento de interesse do setor imobiliário), não avança no sentido de minimizar os conflitos entre área urbana ocupada e área de preservação ambiental (situação de grande parte dos assentamentos de baixa renda) e inclui no corpo da lei a regularização fundiária. O texto do projeto de lei busca por meio do conceito de regularização fundiária sustentável abarcar todos os aspectos relativos à regularização. Conforme artigo 85, 1º A regularização fundiária sustentável integra a ordem urbanística e exige a conjugação das dimensões dominial, ambiental, urbanística e socioeconômica, inclusive quando dirigida à formalização de direitos reais legalmente constituídos ou em defesa da posse juridicamente qualificada, sendo que a conjugação dessas dimensões pode ser concomitante ou não. No entanto a lei não modifica procedimentos de licenciamento e aprovação, principalmente quando se trata de casos de ocupação de áreas de preservação permanente, e estabelece uma série de exigências quanto à apresentação de projeto de regularização que acabam por manter inaplicáveis os procedimentos que a própria lei estabelece. Enquanto lei federal, que estabelece diretrizes para as mais diferentes cidades brasileiras, deveria apresentar conceitos claros e diretrizes que possam ser moldadas pelas necessidades do poder público municipal, executor da política urbana. Apesar do reconhecimento e da boa intenção em ampliar o significado da regularização ainda há muitas barreiras a serem ultrapassadas para que a regularização integre a política urbana de fato e não somente de direito. 4. SISTEMATIZAÇÃO DAS LEGISLAÇÕES Dado o quadro da organização geral da ordem urbanística brasileira: Constituição, Estatuto da Cidade, Lei Estadual e Municipal; a pesquisa sistematizou os conteúdos das demais legislações pertinentes à temática do acesso ao solo 71 Instituto de Registro Imobiliário do Brasil 72 Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de Imóveis Residenciais e Comerciais de São Paulo

100 100 urbano na forma de pontos de conflito. Para o desenvolvimento da pesquisa, optou-se por trabalhar os principais conteúdos relativos ao tema da legislação e o acesso ao solo, salientando os entraves e pontos de conflitos identificados a partir da leitura de um conjunto de leis e do material existente no laboratório de habitação da FAUUSP. A organização das informações trabalhadas dessa forma teve como objetivo não reproduzir informações que constam do texto da lei, mas relacionar conteúdos de diferentes legislações, possíveis sobreposições de matérias, entraves, de forma a estimular o debate sobre o tema com as demais cidades que participam da pesquisa. Buscou-se identificar também os conflitos de interesse entre diferentes grupos, que interferem na formulação de instrumentos urbanísticos, gerando situações muitas vezes paradoxais. As legislações consultadas foram: - Na esfera Federal: Constituição Federal de 1988, Código Florestal nº 4771/65 alterada nº 7803/89, Lei de parcelamento do Solo nº 6766/79, Estatuto da Cidade nº 10257/01. - Na esfera Estadual: Constituição Estadual, Proteção aos Mananciais 898 e 1172 e Nova Política de Proteção aos Mananciais Na esfera Municipal (São Paulo): Lei Orgânica do Município de São Paulo, Plano Diretor do Município de São Paulo, Lei de Zoneamento, Lei Moura, Decreto HIS. A análise se restringiu ao texto da lei, não incluiu os procedimentos relativos à sua aplicação, que também fazem parte do contexto da formação da irregularidade. Além disso, a análise baseia-se na relação da legislação com os problemas urbanos concretos, conseqüentes do crescimento econômico e socialmente desigual. 1) conflito entre a hierarquia das leis federais, estaduais e municipais e as respectivas atribuições - As leis federais prevalecem sobre as demais, sucessivamente. Apesar da Constituição Federal e Estadual darem autonomia para o município legislar e executar a política urbana, estabelecem os limites mínimos de sua atuação. Quando lei federal, a norma serve para toda a federação, que é de grande extensão e diversidade. Os parâmetros mínimos estabelecidos em leis federais, em algumas cidades, podem não se adequar a dada realidade urbana, o que gera dificuldades para a municipalidade atuar. A Constituição Federal de 1988 estabelece que a política habitacional é de competência comum entre União, Estados e Municípios 73. A Constituição Estadual de São Paulo, no entanto, enfatizou a responsabilidade municipal no desenvolvimento de políticas habitacionais de interesse social, especificando a construção de conjuntos, a regularização e urbanização de assentamentos e loteamentos irregulares, com a melhoria das condições habitacionais e de 73 A Constituição Federal, de 1988, consolidou o processo de redemocratização da nação e abarcou várias conquistas dos movimentos sociais, descritas no Título VII, Capítulo II desta lei, que trata de Políticas Urbanas.

101 101 saneamento básico 74. A Lei Orgânica Municipal LOM, por sua vez, atribuiu como competência do município tanto a elaboração de políticas e ações de cunho habitacional, quanto a instituição de linhas de financiamento, captação, gerenciamento e fiscalização dos recursos e a formação de estoque de terras, ficando a cargo do Estado e da União apenas a cooperação técnica e financeira. 2) conflito entre os diferentes parâmetros estabelecidos para a mesma situação urbana e a hierarquia entre as leis Um exemplo desse conflito é a definição de faixa non aedificandi em margens de corpos d áqua. No Código Florestal essa faixa é definida como de preservação permanente de no mínimo 30m de largura em cada margem. Na Lei de Parcelamento do Solo nº 6766, essa faixa pode ter no mínimo 15m de largura de cada lado. As duas leis são federais, correspondem à mesma hierarquia e definem exigências diferentes para a mesma situação. Caberia à legislação municipal definir o parâmetro, sem desrespeitar as demais. Tal sobreposição gerou interpretações dúbias que dificultam a análise de projetos a serem aprovados e regularizados, por órgãos Estaduais. A indefinição faz com que essas áreas não sejam adequadamente usadas ou protegidas, conforme sua situação física real. Ao mesmo tempo, por serem áreas cuja legislação é restritiva, principalmente o Código Florestal, tem baixo valor de mercado e quando públicas, normalmente não tem destinação. A ocupação das áreas de várzea e margens de córrego pela população de baixa renda é um problema conhecido, em muitos locais está consolidado, e a única intervenção do poder público é a remoção da população quando em situação de risco. 3) conflito entre a Legislação Ambiental e a Legislação Urbanística as legislações ambientais e urbanísticas, matérias distintas, apresentam objetivos diferentes: a primeira volta-se para a preservação de recursos naturais enquanto a segunda trata de espaços urbanos consolidados ou em consolidação. Ambas legislações não se complementam, mas se sobrepõem, pois as restrições ambientais do Código Florestal, não são formuladas especificamente para a área urbana, tratam áreas urbanas e rurais com as mesmas restrições. Na cidade os locais a serem preservados com o Código Florestal são ocorrências pontuais, como parques por exemplo. A preocupação de melhorar a qualidade ambiental dos assentamentos urbanos é mais recente e se deve a problemas que afetam a coletividade, como a qualidade da água dos mananciais. Com a Lei estadual de proteção de mananciais 9866/96, nova abordagem passou a ser utilizada, que é assumir os espaços que estão consolidados como cidade independente da existência ou não de infraestrutura, qualificando os que estão em situação precária e protegendo espaços não ocupados. As leis específicas por bacias hidrográficas devem tratar da realidade urbana e ambiental de forma integrada, relacionando aspectos urbanísticos e de preservação/ recuperação ambiental. 74 Define as competências em seus artigos 181 e 182.

102 102 Incorporar tais inovações não é, no entanto tão simples, particularmente no caso da Região Metropolitana de São Paulo. Há que se considerar que, se historicamente e na própria Constituição Brasileira, cabe aos Municípios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (artigo 30 inciso VIII), a Lei nº 9.866/97 estabelece que nas APRMs (Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais) as diretrizes e normas ambientais e urbanísticas de interesse regional serão criadas através de lei estadual (artigo 18). Ocorre que na maioria dos casos os limites de bacias e de sub-bacias não coincidem com os limites municipais inclusive porque o eixo de rios é usualmente utilizado como limite municipal. Assim, a compartimentação geográfica e a compartimentação político-administrativa não coincidem, criando alguns impasses de Competência e dificultando a ação regulatória e de fiscalização. Por exemplo, a área de mananciais do Município de São Paulo encontra-se em duas diferentes Subbacias: Cotia-Guarapiranga e Billings-Tamanduateí (Martins, 2005). 4) o confronto entre o instrumento das ZEIS com a Legislação Urbanística e Ambiental. Esse confronto se dá inicialmente, ao remeter-se a regularização, mesmo que em ZEIS, aos parâmetros da Lei 6.766/79, que presentemente em revisão, tende a reiterar a dificuldade, ao estabelecer parâmetros para regularização que desconsideram a especificidade das ZEIS e estabelecem padrões inatingíveis nos contextos concretos. São procedimentos que estabelecem condições praticamente impossíveis de cumprir na realidade brasileira, exigindo precedências particularmente de posse e registro, que remetem a aprovação ou a regularização a um looping de onde é impossível sair. Muitos municípios incluíram ZEIS em seus Planos Diretores, mas não as puderam viabilizar pela sobreposição de restrições genéricas expressas em legislação estadual, como no caso do Estado de São Paulo, o art. 180, inciso VII da Constituição Estadual que, impede em qualquer hipótese, a alteração de destinação de áreas que, em loteamentos, foram originariamente destinadas a áreas verdes ou institucionais. Como a maior parte das ocupações e favelas ocorrem justamente nessas áreas, a regularização não tem sido admitida nem com substituição de áreas. E aí a tensão se expressa na relação Município- Estado. 5) conflito entre os diferentes interesses de grupos sociais na disputa pelo espaço urbano Conforme salientado anteriormente, a formulação de legislações urbanísticas interferem em interesses de diferentes grupos, que divergem quanto aos objetivos e intenções na luta por permanência e/ou conquista de espaço na cidade. Conflitos sociais não são incorporados como conflitos na formulação de leis urbanísticas, ou seja, tendem a prevalecer interesses privados sobre os públicos ou coletivos. Tanto a proposição como a elaboração de legislações, geralmente de linguagem técnica, rebuscada e até mesmo confusa, partem de grupos que atuam no poder executivo ou legislativo. A iniciativa popular na proposição de leis ou a

103 103 participação em formulações e revisões de leis existentes tem se ampliado desde a Constituição de 88, mas ainda não é expressiva ou sistemática. Muitas vezes grupos organizados apenas conseguem reagir sobre leis já formuladas ou em processo de aprovação. Um planejamento territorial voltado a interesses da maioria deveria então, sem atropelar o sistema de representação democrática, ampliar os canais de participação para que as legislações não favoreçam ou prejudiquem determinados interesses de grupos ou favoreçam sempre os mesmos interesses. 6) o descompasso entre a intenção da lei e a produção da cidade - A Lei de Proteção aos Mananciais é um exemplo emblemático desse caso, foi formulada para preservar a área dos mananciais do Estado de São Paulo. Para isso definiu normas de uso e ocupação que previa uma ocupação esparsa quanto mais próxima do corpo d`água, com lotes de grandes dimensões e unifamiliares. A ocupação desejável para a bacia referia-se a loteamentos ou chácaras, voltados para a classe média e alta. No entanto, foi justamente nessas áreas que ocorreu a expansão de loteamentos irregulares de baixa renda. Os motivos desse processo estão relatados no eixo urbano-ambiental, mas de fato a intenção da lei não foi viabilizada na prática. 7) a distância entre os direitos estabelecidos em lei e a realidade social das cidades A moradia foi incluída na Constituição como um direito social somente a partir da emenda constitucional 28/2000, tardiamente. Independentemente desses direitos estarem expressos no texto constitucional e outras leis estabelecerem instrumentos/regulamentações para garanti-los, o que se verifica na prática é que parte significativa da sociedade está à margem e luta para conquistá-los, numa disputa constante entre interesses divergentes. À luz desses pontos de conflitos e demais conflitos apresentados ao longo do texto, buscou-se demonstrar a constatação de uma realidade que é obvia, porém difícil de ser transformada. A realidade urbana brasileira está fundamentada na desigualdade econômica e social. A legislação urbana, ambiental e fundiária, divide-se em artigos que garantem direitos à maioria, à participação social, ao meio ambiente, enfim à construção de cidades mais justas socialmente e em outros reforçam a defesa de interesses privados, conservadores e excludentes. Ela reproduz os conflitos dos divergentes interesses urbanos, mas seu resultado prático não é eqüitativo entre esses grupos. Entre a falta de recursos e de prioridade, a sobreposição de leis sobre matérias semelhantes, com disposições algumas vezes conflitantes, entraves administrativos, a desarticulação das agendas, procedimentos muitas vezes distantes das efetivas práticas sociais, uma cultura segregadora, tudo imprime à nossa Legislação Urbanística e Ambiental um distanciamento dos objetivos do Direito à Cidade (Martins, 2005). Por outro lado, não se pode deixar de reconhecer os avanços nesse campo, desde o Estatuto da Cidade. A disputa pelo espaço pode ocorrer baseado em um

104 104 aparato legal. Cabe à revisão da Lei de Parcelamento do Solo, por exemplo, não retroceder nas discussões realizadas até então. O desafio agora é implementar os instrumentos disponíveis, torná-los conhecidos e aceitos, pelo o poder público e sociedade, colaborando para a construção da Política habitacional às avessas: a partir da prática dos municípios.

105 105 III. EIXO URBANÍSTICO-AMBIENTAL O eixo de investigação Urbanístico-Ambiental demonstra de que modo o tema da dificuldade do acesso ao solo e à habitação se concretiza no espaço construído, no território do município de São Paulo e da Região Metropolitana; por meio de mapas, dados e tipologias de assentamentos denominados pelas instituições oficiais de pesquisa como precários, inadequados ou subnormais. Os dados selecionados abordam duas escalas: Região Metropolitana e Município de São Paulo permitindo uma comparação de situações e auxiliando na compreensão da escala do problema, com maior enfoque nos processos atuais de crescimento e adensamento da periferia. O acesso ao solo é um dos elementos que estruturam o espaço urbano. Ele define não só a localização da moradia da população como também condiciona investimentos públicos e privados para a implantação de infra-estrutura, transporte, serviços e equipamentos urbanos em locais determinados pelo interesse do mercado imobiliário. A dificuldade de acesso ao solo e à habitação não impede a expansão das cidades mas, pelo contrário, promove o crescimento urbano à margem da lei, com pouca interferência do Estado e comprometimento da qualidade urbana e ambiental. Nas cidades brasileiras as questões urbanas e ambientais estão intrinsecamente relacionadas. Enquanto o crescimento urbano ocorre com a força do mercado especulativo imobiliário, que investe em espaços providos de infra-estrutura e constrói edifícios para parcela reduzida do território de um lado, de outro, a população de baixa renda busca locais baratos, de baixa qualidade e distante dos centros, e acaba por assentar-se em áreas públicas, de risco, impróprias à habitação e com restrições ambientais. Esse conflito expressa-se nitidamente na Região Metropolitana de São Paulo, onde 27 dos 39 municípios tem parte do território protegido pela Lei Estadual de Proteção aos Mananciais de 1976 (53% de sua superfície da RMSP). Esta lei tem como objetivo a preservação das áreas consideradas fundamentais para a produção hídrica e portanto estabelece parâmetros restritivos à ocupação. O modelo proposto na legislação consiste, basicamente, na indução de uma ocupação que deveria se tornar mais rarefeita conforme ocorre aproximação da represa e na não ocupação das áreas mais frágeis, de primeira categoria: margens dos corpos d água, áreas inundáveis, com cobertura vegetal e de declividade alta. Do ponto de vista da preservação da natureza, poderia ser considerada correta tal abordagem. No entanto, o processo de ocupação nas Bacias Billings e Guarapiranga iniciou-se antes da promulgação da Lei de Proteção aos Mananciais e já apresentava uma ocupação que não seguia normas ou padrões definidos.

106 106 Mapa 1: REGIÃO METROPOLITANA DE SÃO PAULO E ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL. fonte: Laboratório de Habitação FAUUSP, Mapa 2: MANCHA URBANA (IMAGEM DE SATÉLITE), MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, LIMITE DA RMSP E DAS BACIAS DAS REPRESAS GUARAPIRANGA E BILLINGS. fonte do mapa base CESAD FAUUSP, redesenho: Laboratório de Habitação FAUUSP, 2005.

107 107 Além disso, os efeitos dos dispositivos de restrição ao uso e a ocupação do solo sobre o valor da terra, foram desconsiderados. A população pobre procurou os locais desprezados pelo mercado, desprovidos de infra-estrutura, onde não há a atividade de fiscalização do Estado, sendo, portanto, mais baratos e acessíveis. Essas áreas são justamente as mais frágeis ambientalmente e mais difíceis de serem ocupadas. As ocupações irregulares não seguem os padrões de ocupação exigidos por lei e o que se encontra no real é o oposto do que se propunha na legislação: divisão em lotes pequenos (quando existe), mais de uma unidade por lote, impermeabilização acima da permitida, etc. Fotos 1, 2 e 3 : Loteamento Sítio Joaninha, Diadema, SP, A Lei Estadual de Proteção aos Mananciais não foi um instrumento eficaz na contenção da ocupação e da deterioração dos mananciais, nem poderia sê-lo, no contexto de expansão urbana em que foi aprovada. Além da velocidade da expansão urbana vivida na década de 1970, não houve, por parte de estado e municípios, a formulação e concretização de uma política habitacional capaz de promover habitações acessíveis à população pobre, fora das áreas de proteção ambiental. Soma-se a isso o fato de as restrições urbanísticas contribuírem significativamente, num primeiro momento, para a desvalorização das terras em áreas de mananciais, principalmente em relação às demais áreas da cidade, mesmo que periféricas. Apresenta-se a seguir mapa da RMSP com a taxa de crescimento populacional de 1996 a 2000 (mapa 2). Este mapa permite visualizar informação de que na década de 90 o centro perdeu população enquanto áreas da borda da mancha urbana, a periferia, apresentam as maiores taxas de crescimento - destaca-se a área entre as represas Guarapiranga e Billings. Segundo Martins (2002) do ponto de vista demográfico, foi fora dos núcleos centrais mas dentro das regiões metropolitanas que ocorreu o maior crescimento de população, com a conseqüente intensificação dos processos de suburbanização e periurbanização precária, ao lado da implantação segregada dos mais diversos tipos de condomínios e loteamentos fechados, que abrigam populações de renda mais alta

108 108 MAPA 3: EXPANSÃO URBANA NA DÉCADA DE 90 Fonte do mapa base: Relatório de Pesquisa: Região Metropolitana de São Paulo: globalização da economia e impactos na estrutura urbana. Coordenação Sueli Schieffer. FAUUSP, Fonte dos dados: SEADE, Informação dos Municípios Paulistas. Consulta eletrônica abril de 2001.Elaboração LABHAB FAU USP Esse mapa demonstra uma das relações que se pode estabelecer entre centro e periferia crescimento populacional. Na escala das informações gerais da RMSP, apresentam-se outros mapas que, a partir de dados territorializados evidenciam as diferenciações e dinâmica intra-urbanas: a renda familiar mensal (mapa 4), taxa de emprego (mapa 5).

109 109 Mapa 4: RENDA FAMILIAR MÉDIA MENSAL SEGUNDO ZONAS HOMOGÊNEAS Mapa 5: TAXA DE EMPREGO POR HABITANTE SEGUNDO ZONAS HOMOGENEAS Fonte mapa 3 e 4: INFURB, 1999.

110 110 O mapa 03 Renda familiar média mensal segundo zonas homogêneas relacionase diretamente com o Mapa 02: os locais com maiores taxas de crescimento populacional, na periferia, é onde estão as menores rendas mensais. Destacam-se as bordas da mancha urbana, do lado leste e oeste da Região Metropolitana e a região entre as represas Billings e Guarapiranga. O mapa 04 apresenta que as maiores taxas de emprego também se concentram no centro da mancha urbana, no município de São Paulo, e ao redor dos principais eixos viários as marginais Tietê e Pinheiros enquanto as menores taxas estão também na área entre as represas e ao leste da RMSP. As áreas mais periféricas, ao sul e ao norte da RMSP, que apresentam dados críticos quanto a baixa qualidade urbana, sofrem o agravante de estarem sob as restrições da Lei Estadual de Proteção aos Mananciais que, nas áreas mais próximas à represa, não permite que seja instalada infra-estrutura urbana sistema de tratamento de esgoto, abastecimento de água, energia elétrica. Nesse sentido, para as áreas consolidadas, está em curso o debate de como resolver essa questão com a formulação de novos parâmetros para a implantação de infraestrutura em áreas passíveis de regularização, nas Leis Específicas de Bacias. Uma experiência importante de saneamento das áreas ocupadas de mananciais foi o Projeto Guarapiranga. Apesar das críticas ao Programa, ele abriu um importante precedente para essa questão. (sobre esta crítica ver UEMURA, Margareth, 2000) A Lei Estadual 9866/97 Nova Política de Mananciais, em uma das disposições transitórias, foi autorizada a execução de obras emergenciais nas bacias protegidas pela LPM, até que fossem aprovadas suas leis específicas, segundo regras da APRM (art. 47). Essas obras foram consideradas (..) as necessárias ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem de águas pluviais, contenção de erosão, estabilização de taludes, fornecimento de energia elétrica, controle da poluição das águas e revegetação, e as execuções ficaram condicionadas à aprovação pelo CONSEMA (Conselho Estadual de Meio Ambiente), CBH (Conselho da Bacia Hidrográfica) e CRH (Conselho Recursos Hídricos), do Plano Emergencial de Recuperação dos Mananciais da RMSP, o que foi feito numa aprovação única aplicável ao conjunto de casos avaliados pelas instâncias técnicas. No que diz respeito a rede de saneamento básico instalada, sua capacidade e cobertura, demais informações serão complementadas por meio do SNIS Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento, disponíveis no sitio do Ministério das Cidades e informações da Sabesp. Na escala do município de São Paulo, o mapa 05 com a localização de loteamentos irregulares e favelas, será acrescido da localização de cortiços do centro de São Paulo. Esse mapa pode ser cruzado com dados como a cobertura de rede de abastecimento de água, rede coletora de esgoto, recolhimento de lixo (dados do IBGE e Seade) e também com quantidade de equipamentos escolares,

111 111 culturais e de lazer. A maior parte desses dados são fornecidos pela Prefeitura, por meio de suas publicações e sitio na internet. No entanto, estas informações estão em fase de finalização e serão incorporadas à síntese final do Diagnóstico, pelo LabHab. Mapa 6: FAVELAS E LOTEAMENTOS IRREGULARES DE SÃO PAULO

112 112 Após a exposição desta série de dados e mapas e suas relações numa escala macro, apresenta-se as características das formas de assentamento, as tipologias das construções e o desenho urbano dos assentamentos de baixa renda da cidade de São Paulo. Pode-se dizer tipologias habitacionais derivam das seguintes formas de produção da habitação: 3.1. A produção Estatal de Habitação: - conjuntos habitacionais horizontais ou verticais promovidos pelo poder público (Governo federal, Estado ou Município) A produção de habitação por parte do estado se torna expressivo com a criação do BNH - Banco Nacional de Habitação e do SFH, em Este banco contou com recursos do FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, bem como dos recursos voluntários provenientes das cadernetas de poupança. Tinha como objetivo a construção de moradias em grande escala para a população de baixa renda. Contudo os recursos foram, sobretudo, destinados as classes mais elevada da sociedade, e também as obras de infra-estrutura e saneamento. Durante o período de vigência do BNH e SFH, promoveu-se o financiamento de aproximadamente 4,5 milhões de moradias, de 1964 a Um exemplo desse tipo de política de produção da habitação em massa é Cidade Tiradentes. Esse distrito de São Paulo concentra mais de 40 mil unidades habitacionais. Elas foram produzidas quase integralmente na década de 1980 pela COHAB (Companhia metropolitana de habitação) e por grandes empreiteiras, aproveitando-se do último financiamento importante do BNH (Banco Nacional de Habitação) antes de seu fechamento. Cidade Tiradentes foi planejada como um grande conjunto periférico e monofuncional, do tipo bairro-dormitório, para deslocamento de populações atingidas por obras públicas, tal como ocorreu com a Cidade de Deus, no Rio de Janeiro. O Estado foi ali o grande protagonista da produção do espaço, ao contrário da grande maioria dos distritos periféricos de São Paulo. (USINA Plano de Ação habitacional e urbana: Cidade Tiradentes, 2003:10)

113 113 - conjunto Santa Etelvina Cidade Tiradentes. Foto 4 Foto 5 Sobrevôo da Companhia de Habitação de São Paulo, Após o termino do BNH, e com a transferência da gestão do FGTS pela Caixa Econômica Federal, não apareceu no país nenhum novo projeto consistente e duradouro de política habitacional. Nas décadas de 80 e 90, em função da ascendente demanda por habitação, estas duas esferas do poder público procuram montar programas estratégicos de curto prazo. Destacam-se duas experiência bastante distintas: - Programa de Mutirão com Auto gestão ( ) foto 6: Copromo, 2004, Osasco. Projeto: Usina. Financiamento:CDHU Foto 7:Mutirão 26 de Julho, Zona Leste, SP. Projeto: Usina.

114 114 - Programa Cingapura ( ) foto 8 foto 9 Projeto Cingapura, Assentamentos da população de baixa renda à margem dos programas estatais Trata-se dos assentamentos da população urbana que não acessa o mercado formal de habitação, não se enquadra nos pré-requisitos dos financiamentos disponíveis (faixas mais baixas de renda), e portanto auto-constroem sua moradia. Como já citado ao longo do texto, na periferia são os loteamentos irregulares em área de proteção aos mananciais, favelas em áreas de risco. No centro, os cortiços, edifícios ocupados. - loteamentos irregulares na periferia (dentro ou fora da área de preservação ambiental foto 10 foto 11 Represa Billings, 2005.

115 115 - favelas, ocupações de áreas de risco Ocupações de fundo de vales e beiras de córregos, morros e áreas com risco de deslizamento. foto 12 foto 13 Jd. Kogohara Jardim Ângela, São Paulo. foto 14: Parque Novo santo Amaro - Jardim Ângela, São Paulo.

116 116 - ocupação de edifícios vazios, no centro de São Paulo foto 15 - cortiços na área central de São Paulo foto 16 foto 17 foto 18

117 117 Como contraponto às imagens do que caracteriza visualmente a situação habitacional que resulta da dificuldade do acesso ao solo, apresentam-se os territórios da cidade formal, dos bairros de classe média e alta e dos empreendimentos das empresas e capital financeiro: foto 19 foto 20 fotos 19 e 22: Edifícios na Marginal Pinheiros, São Paulo, foto 21 foto 22 fotos 20 e 21: Bairros residenciais classe alta, Pinheiros, São Paulo, Este capítulo da pesquisa é complementar ao Painel 1 que, por meio de dados quantitativos, fornece a escala do problema habitacional. Cumpre no entanto ressaltar que esse conjunto de análises e cruzamentos será finalizado na síntese do Diagnóstico que precederá o Seminário Internacional.