Volume 7 - Componente Institucional

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1 Programa Rodoviário do Espírito Santo II (Programa BID II) N do Empréstimo: 1675/OC-BR Contrato de Consultoria BID II n 06/2007 Elaboração do Plano Diretor Rodoviário para o Estado do Espírito Santo, incluindo o desenvolvimento e a implantação de um Núcleo de Planejamento Rodoviário na estrutura do DER-ES, e desenvolvimento e implantação de sistemas e instrumentos de planejamento rodoviário necessários à elaboração de planos diretores. PLANO ESTRATÉGICO DE LOGÍSTICA E DE TRANSPORTES DO ESPÍRITO SANTO Volume 7 - Componente Institucional Novembro/2009

2 Sumário Sumário 1. CONCEITUAÇÃO E COMPOSIÇÃO DO SISTEMA DE LOGÍSTICA DE TRASNSPORTES DO ESPÍRITO SANTO Conceituações de Logística de Transportes O Conceito Tradicional de Logística A Logística Integral A Logística de Transportes Composição do Sistema de Logística de Transportes do Espírito Santo O Papel Estratégico da Logística para o Espírito Santo A Infra-estrutura de Logística de Transportes do Espírito Santo O QUADRO INSTITUCIONAL DA LOGÍSTICA DE TRANSPORTE DO ESPÍRITO SANTO Conceituação e Abordagens Utilizadas Mapeamento das Organizações Envolvidas Avaliação do Quadro Institucional e Organizacional da Logística de Transporte no Espírito Santo O QUADRO INSTITUCIONAL DA LOGÍSTICA DE TRANSPORTES NO BRASIL - TENDÊNCIAS DE MUDANÇA Perspectiva de Mudanças BENCHMARKING DE GOVERNANÇA DE SISTEMAS DE LOGÍSTICA DE TRANSPORTE Análise das Experiências de Governança de Logística de Transportes O PNLT O PELT-BA O PELT-MG Subsídios das Experiências dos Planos de Logística de Transportes para o Caso do Espírito Santo AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL E ORGANIZACIONAL DA LOGÍSTICA DE TRANSPORTES NO ESPÍRITO SANTO O Modelo de Governança Adotado para o ES O Modelo de Governança Adotada para as Diretrizes Estratégicas O Modelo de Governança de Projetos Estruturantes do Governo do Estado O Atual Modelo de Governança de Projetos e o Plano Estadual de Logística de Transportes... 46

3 Sumário 6. MODELOS DE GOVERNANÇA PARA A LOGÍSTICA DE TRANSPORTES DO ESTADO Premissas Alternativas de Modelo de Governança Alternativa I - Governança Centrada no Comitê Pró Gestão e na Secretaria de Gerenciamento de Projetos Alternativa II - Governança Centrada na SEDES - Secretaria de Desenvolvimento Alternativa III - Governança Centrada na Secretaria de Logística de Transportes ANEXO... 57

4 Conceituação e Composição do Sistema de Logística de Transportes do Espírito Santo 1. CONCEITUAÇÃO E COMPOSIÇÃO DO SISTEMA DE LOGÍSTICA DE TRASNSPORTES DO ESPÍRITO SANTO 1.1 Conceituações de Logística de Transportes O Conceito Tradicional de Logística A compreensão do espaço do que se define como logística de transporte, conceito relativamente novo, depende do entendimento adotado para o conceito de logística. De uso difundido relativamente recente, diversas tem sido as interpretações acerca do que seja logística. Segundo a definição do Council of Logistics Management dos Estados Unidos, Logística é o processo de planejar, implementar e controlar, de maneira eficiente, o fluxo e armazenagem de produtos (matéria prima, produtos semiacabados e produtos acabados), bem como os serviços e informações associados, cobrindo desde o ponto de origem até o ponto de consumo, com o objetivo de atender aos requisitos do consumidor. A Ilustração 7.1 esquematiza a definição anterior: Ilustração Elementos Básicos de Logística Portanto, do ponto de vista dos agentes, a logística compreenderia o processo do movimento dos materiais e produtos para as empresas, dentro das empresas e para fora delas. A primeira etapa corresponde ao suprimento de materiais requeridos pela produção; a segunda descreve a gestão dos movimentos de materiais e componentes no âmbito da empresa; e a última, o movimento dos produtos das empresas até os consumidores. 3

5 Conceituação e Composição do Sistema de Logística de Transportes do Espírito Santo Enquanto na segunda etapa, a empresa tem total domínio sobre a movimentação dos materiais, na primeira e na terceira ela depende da existência de uma infra-estrutura física e operacional de transportes, disponibilizada pelo setor público e entidades privadas A Logística Integral Uma aplicação prática e mais abrangente deste conceito de logística pode ser encontrada, quase por inteiro, na rede de logística integral, movimento em desenvolvimento na Europa, inclusive na Espanha (ver Anexo). Dessa forma, a Logística Integral vem sendo conceituada nos seguintes termos: A gestão da cadeia de abastecimento, a gestão e o armazenamento dos materiais e do produto acabado, a embalagem, o transporte de mercadorias e pessoas em todas as suas modalidades, o processo de distribuição, as infra-estruturas de transporte e sua exploração, a gestão e a engenharia dos sistemas de apoio à produção, de controle de qualidade e de serviços ao cliente, segundo um caráter horizontal e multidisciplinar. A Logística Integral, portanto, procura tratar a logística de um ponto de vista mais amplo, englobando todas as atividades realizadas por uma organização, e entre organizações, que influenciam ou estão relacionadas com o fluxo de material e informação. Dessa forma, a Logística Integral não está associada unicamente à gestão do suprimento de uma organização, mas igualmente a todas as partes envolvidas, públicas e privadas, que visam à melhoria da competitividade do setor, com base na infra-estrutura de transportes, nas melhorias no fluxo de mercadorias e pessoas, no apoio à intermodalidade e no cumprimento das políticas de meio-ambiente. Em suma, convém diferenciar termos que com freqüência são utilizados indistintamente: a logística e a logística integral. A logística, no contexto industrial, define-se como a arte e a técnica de obter, produzir e distribuir materiais e produtos no lugar, no momento, nas quantidades adequadas e a um custo ótimo. Um passo mais adiante na integração considera que, em um processo de distribuição de um produto, intervêm não apenas outras áreas da empresa, como também outros agentes externos, como operadores logísticos, provedores e clientes: é isso que pode ser entendido como logística integral. Dessa forma, em sintonia com o conceito tradicional de logística, a Logística Integral tem como foco: - As infra-estruturas de transporte e sua exploração, na região considerada; - Toda a cadeia de suprimento e distribuição das empresas envolvidas; - A gestão dos sistemas de apoio à produção, de qualidade dos produtos e de atendimento ao cliente das empresas. Portanto, a idéia subjacente à Logística Integral é que a competitividade de uma economia requer não apenas uma infra-estrutura de transporte física e operacionalmente adequada, mas igualmente empresas competentes no planejamento e gestão de seus 4

6 Conceituação e Composição do Sistema de Logística de Transportes do Espírito Santo processos de suprimento e distribuição, de apoio à produção, de qualidade dos produtos e serviços e de atendimento ao cliente A Logística de Transportes No Brasil, é recente a prática de elaboração de planos de logística de (ou e) transportes. Começou como um esforço para ampliar e integrar a visão então consagrada de planos focados exclusivamente na ampliação e restauração de modalidades específicas de infraestrutura de transporte (plano diretor rodoviário, planos ferroviários e similares). Ao longo do tempo, portanto, os planos de logística de (ou e) transporte brasileiros passaram a se preocupar tanto em projetar e expandir o estoque de infra-estrutura de transporte, quanto em promover a sua integração física, tendo em vista atender, de modo eficaz e eficiente, às demandas de movimentação de materiais e produtos das empresas localizadas num espaço definido (Estado, Região, País, etc.). Mencione-se, ainda, que a referida integração começa na própria fase de elaboração de Planos de Logística de Transporte, com o envolvimento crescente do setor privado. É provável que essas iniciativas tenham a ver com a ocorrência simultânea de dois fatores: - a insuficiência dos investimentos em infra-estrutura de transporte, acarretando elevação de custos dos fretes: - a consciência da alta participação dos custos logísticos como um todo em relação ao PIB, quando comparado com o que ocorre em outros países, como apresentado em estudo realizado pelo Banco Mundial (ver Ilustração 7.2). Ilustração Custos Logísticos em % do PIB por País Um segundo aspecto que deve ter sido considerado diz respeito à forte participação dos custos de transportes na formação dos custos logísticos, cujos desdobramentos podem ser visto no Quadro

7 Conceituação e Composição do Sistema de Logística de Transportes do Espírito Santo Quadro Componentes Logísticos ITENS LOGÍSTICOS PUROS 1. Ordem de Embarque 2. Carga e Descarga do Produto 3. Capital em Trânsito 4. Depósito 5. Capital em Armazenagem 6. Armazenagem 7. Perdas por armazenagem 8. Extravios, Danos e Roubos 9. Seguros das Mercadorias 10. Custo Financeiro - Tempo 11. Litígios Contratuais 12. Porto/Alfândega TRANSPORTE 1. Tonelagem do Produto por Viagem 2. Encargo do Transporte por Viagem: Tempo de carga/descarga Distância percorrida Custo por quilômetro Uso de infra-estrutura especializada (pedágio) Com efeito, como apresentado também no relatório citado do Banco Mundial, a participação média dos custos de transportes nos custos logísticos se situa na faixa dos 31%, neles incluídos os custos portuários. Assim, o grande avanço nos planos de logística e/ou transportes no Brasil foi a introdução de uma visão geral e sistêmica da rede de transporte, preocupando-se explicitamente com a articulação física entre as diferentes modalidades de transporte. Quando comparado com os conceitos mais amplos de logística (a Logística Integral da Espanha, por exemplo), porém, os planos de logística e/de transporte no Brasil são bastante restritos, limitando-se, geralmente à rede viária e às instalações físicas requeridas. De um modo geral, portanto, não são contemplados tanto os aspectos da operação (ou a mobilidade) dos transportes 1, quanto às questões da logística interna das empresas. Apesar disso, e tendo em vista assegurar a coerência com os demais planos de logística e (ou de) transportes formulados no País pelo governo federal e alguns governos estaduais (especialmente Minas Gerais e Bahia) adotou-se neste documento, para efeito de avaliação institucional, o conceito de Logística de Transportes cujo objeto de atuação volta-se exclusivamente para: - As intervenções (construção, adequação, melhoria, manutenção e similares) na infraestrutura física e nos equipamentos e instalações associadas às diferentes modalidades de transportes do Estado; 1 Neste sentido, o plano de transporte da Espanha (Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte - PEIT) contempla não apenas os aspectos infra-estruturais das diferentes modalidades, mas também as questões operacionais envolvidas (operação dos serviços, atendimento ao cliente, transporte intermodal de passageiros e mercadorias, entre outros). Ressalte-se, porém, que o PEIT não se envolve com a logística interna das empresas localizadas na Espanha. 6

8 Conceituação e Composição do Sistema de Logística de Transportes do Espírito Santo - A promoção da articulação e integração física das vias, instalações e equipamentos componentes das diferentes modalidades de transportes. 1.2 Composição do Sistema de Logística de Transportes do Espírito Santo A composição detalhada do sistema de logística do Espírito Santo está apresentada em detalhes no diagnóstico do sistema de transportes. Para efeito de compreensão da sua importância para a análise de natureza institucional, serão destacados a seguir as suas características básicas e o seu papel estratégico para o desenvolvimento do Estado, seguido de uma apresentação resumida de sua composição O Papel Estratégico da Logística para o Espírito Santo A significação da importância da logística do Espírito Santo para o Brasil e para o próprio Estado é demonstrada pela consideração dos seguintes aspectos: - a composição da hinterlândia do Espírito Santo, situado na região econômica mais expressiva do Brasil, abrange grande parte de Minas Gerais, o norte do Rio de Janeiro e o sul de Goiás e da Bahia; - o Estado dispõe de uma infra-estrutura portuária que garante a colocação do Espírito Santo no segundo lugar, em valor, no escoamento das exportações brasileiras; - sessenta por cento da pauta de exportação do Estado, abrangendo minério de ferro, produtos siderúrgicos e celulose, são realizadas por empresas que dispõem de meios próprios para todas as etapas da logística, incluindo o transporte e a movimentação portuária; - cerca de 20% das exportações brasileiras se originam no Espírito Santo e em Estados de sua hinterlândia e aproximadamente 10% das importações se destinam a todos eles; - pelo Complexo Portuário do Espírito Santo (quatro portos e quatro terminais), é escoado cerca de 30% de todo o volume de exportação do País e 10% em valor. No ranking nacional, que pondera quantidade e valor, o Complexo ocupa o segundo lugar em exportação e o quarto em importações; - observa-se uma demanda crescente de escoamento e recebimento de carga geral e contêineres, havendo necessidade de eliminar um desequilíbrio entre oferta de infraestrutura logística e as necessidades do Estado, situação que vem provocando a evasão de mercadorias para os Estados vizinhos; - o inevitável desenvolvimento da cabotagem no Brasil ampliará o papel estratégico do Estado com a integração dele e da sua hinterlândia; - a infra-estrutura portuária do Espírito Santo e as rodovias da sua hinterlândia podem ter um papel importante na montagem da logística essencial ao desenvolvimento dos APLs do Estado (por exemplo, o de produção de frutas, em combinação com os de Minas Gerais), assegurando uma escala de produção adequada ao mercado internacional. 2 A apresentação do tema se apoiou, também, em estudo realizado pelo IBRALOG para a SETOP e o Espírito Santo em Ação no âmbito a elaboração do chamado

9 Conceituação e Composição do Sistema de Logística de Transportes do Espírito Santo A atual disponibilidade de infra-estrutura logística do Estado - formada por duas ferrovias concedidas, um complexo portuário e uma malha expressiva de rodovias federais e estaduais - foi condição necessária para o crescimento da economia do ES nos últimos anos. A análise da situação atual dessa infra-estrutura revela uma operação próxima de seu limite de capacidade, porém sua expansão e aumento de eficiência dependem da superação de barreiras de natureza física (investimentos) e institucional. No domínio institucional, o principal obstáculo a ser vencido relaciona-se com a fragmentação das decisões relacionadas com a infra-estrutura de logística as quais, nem sempre, são orientadas para o progresso do Estado. Há necessidade de se montar um esquema de governança orientado para o desenvolvimento da logística do Espírito Santo, que conte com a participação do Governo Estadual, Governo Federal e Empresas Privadas, sendo que esses dois últimos atores exercem o domínio de parcela substantiva da infra-estrutura de logística do Estado A Infra-estrutura de Logística de Transportes do Espírito Santo Trata-se neste ponto de apresentar um resumo da infralogística do Estado, seguindo a repartição tradicional, ou seja, pelas diversas modalidades de transporte. Como mencionado, maiores detalhes podem ser encontrados nos diagnósticos setoriais. Portos O Complexo Portuário de Vitória constitui o centro vital de toda infra-estrutura de transporte do Espírito Santo. Compõem o Complexo dois portos públicos - Vitória e Barra do Riacho e quatro privados, a saber: Tubarão, Praia Mole, PORTOCEL e Ponta de Ubu. Esses últimos são terminais especializados em carga e descarga de granéis minerais, grãos agrícolas, celulose e produtos siderúrgicos. Nos tópicos seguintes são sumarizadas as principais características desses portos. Porto de Vitória Trata-se da instalação portuária mais antiga do Estado, administrada pela CODESA e em operação desde Em 2006, movimentou 7,6 milhões de toneladas dos mais diversos tipos de mercadorias. Possui acessos ferroviários - Estrada de Ferro Vitória-Minas e Ferrovia Centro Atlântica - e rodoviário pela BR-101 e ES-080. Sua área operacional está situada em Vitória e Vila Velha. Porto de Barra do Riacho Sob a administração da CODESA. Seu calado atual é de 10,67 m, estando prevista sua dragagem para 14,50 m. Está prevista a expansão do porto com a licitação de módulos a serem destinados para carga geral, granéis sólidos, petróleo e granéis líquidos. No âmbito 8

10 Conceituação e Composição do Sistema de Logística de Transportes do Espírito Santo do porto, está em operação o Terminal PORTOCEL, sob exploração privada, voltado para a exportação de celulose e recebimento de madeira. Terminal de Tubarão Construído e administrado pela VALE, constitui-se no principal exportador de minério de ferro do Brasil. Em Tubarão se encontram ainda em funcionamento dois terminais, a saber: a) TGL, terminal de granéis líquidos, operado pela Transpetro, com capacidade para movimentar dois milhões de metros cúbicos de derivados de petróleo; e b) TPD, terminal de produtos diversos, com capacidade para movimentar 80 milhões de toneladas por ano. Terminal de Ubu Trata-se de um terminal de uso privativo situado no sul do Estado a 60 km de Vitória para escoar a produção de pelotas da SAMARCO. Tem capacidade de carregamento de toneladas por hora e de receber navios de até150 mil toneladas por ano. Terminal de Praia Mole Pertence a CST, USIMINAS e AÇOMINAS que se associaram para formar o condomínio Terminal de Uso Privativo de Uso Misto destinado a permitir o embarque de produtos siderúrgicos das proprietárias do terminal. Em Praia Mole funciona ainda um terminal de importação de carvão, de propriedade da VALE e operado por essa empresa com base num contrato com a USIMINAS. Terminal da CST Especializado no transporte, via barcaças oceânicas, de produtos siderúrgicos para atendimento de um projeto de laminação a frio situado em Santa Catarina. O terminal iniciou suas operações movimentando cerca de um milhão de toneladas por ano. Ferrovias O Estado é servido pela Estrada de Ferro Vitória-Minas (EFVM) e pela Ferrovia Centro Atlântica (FCA), ambas controladas pela VALE, sendo que a última se interliga com toda a malha ferroviária do Brasil em bitola métrica. As duas ferrovias têm acesso ao Complexo Portuário de Vitória. Por esse motivo, o Estado se coloca de forma privilegiada no cenário nacional como uma via de escoamento dos produtos exportados ou importados pelo Brasil. 9

11 Conceituação e Composição do Sistema de Logística de Transportes do Espírito Santo Rodovias A rede rodoviária do Espírito Santo é composta de rodovias federais, alguns trechos delegados ao Estado, estaduais e municipais. As rodovias federais se estendem por cerca de 790 km todos pavimentados. Destaca-se desse conjunto o trecho da BR-101 que corta de norte a sul o ES e duas outras, BR-262 e BR-259 que se dirigem do litoral capixaba na direção da hinterlândia do Estado. As rodovias estaduais são administradas pelo DERTES e alcançam o total de km dos quais cerca de km são pavimentados. Aeroportos O único aeródromo do Estado que tem vôos regulares é o aeródromo de Vitória. Os outros aeródromos públicos do Espírito Santo se localizam em Cachoeiro de Itapemirim, Colatina, Guarapari, Linhares e São Mateus. São administrados pela INFRAERO e não são relevantes do ponto de vista econômico. Nesse ponto, vale mencionar, tanto no que concerne ao transporte de passageiros como a movimentação de cargas, que o aeroporto de Vitória está operando bem acima de sua capacidade instalada, tornando urgente a necessidade de: a) construção e entrada em operação do novo terminal que terá capacidade para atender a passageiros por ano; e b) construção do novo terminal de carga aérea (TECA). Dutovias Merecem ser mencionados o mineroduto da Samarco e a rede de gasodutos da PETROBRAS, dos quais são destacados, a seguir, os principais aspectos. Mineroduto da Samarco Serve ao terminal portuário da Samarco, em Ponta de Ubu, no Espírito Santo. O sistema tem capacidade para movimentar 16,5 milhões de toneladas/ano e funciona de forma muito econômica e com elevada confiabilidade o que assegura à Samarco uma grande vantagem competitiva. Mencione-se por fim, que para a expansão da empresa será instalada uma tubulação adicional com capacidade de transporte de sete milhões de toneladas. Gasodutos O Espírito Santo, ao contrário de outros estados, transferiu a distribuição do gás natural para a PETROBRAS. A rede atual em operação tem uma extensão aproximada de 300 km, se estendendo desde São Mateus até Vitória, desdobrada em dois troncos, Lagoa Parda/Vitória e Serra Viana. 10

12 Conceituação e Composição do Sistema de Logística de Transportes do Espírito Santo Por último, deve ser mencionado o gasoduto em construção, ligando Macaé (RJ) a Catu (BA) com a extensão total de km, atravessando todo o leste do Espírito Santo. Às considerações acima sobre a infra-estrutura de transporte do Espírito Santo, deve ser mencionada a indicação de projetos considerados essenciais pelas análises desenvolvidas no Plano 2025 ao desenvolvimento do Estado. São eles: - Desenvolvimento do Porto de Barra do Riacho - Adequação do Porto de Vitória; - Desenvolvimento do Porto de Ubu; - Eixo Longitudinal Litorâneo; - Eixo Litoral Interiorano; - Eixos Transversais; - Adequação do Corredor Centro-Leste; - Terminal de Carga Aérea; - Ramal Ferroviário Norte; e - Transporte e Distribuição de Gás Natural. 11

13 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo 2. O QUADRO INSTITUCIONAL DA LOGÍSTICA DE TRANSPORTE DO ESPÍRITO SANTO 2.1 Conceituação e Abordagens Utilizadas De um modo geral, as instituições são consideradas como um conjunto de regras formais e informais (leis, contratos, códigos de conduta, normas de comportamento, organizações, processos decisórios, costumes) que regulam as interações e limitam o elenco das escolhas dos indivíduos. Representam assim arranjos e estratégias socialmente construídos com o intuito de favorecer a obtenção de conquistas coletivas, reprimindo as racionalidades individuais. A Análise Institucional tem recebido contribuições de diferentes campos do conhecimento. Todavia, a amplitude e ambigüidade do termo instituição, aliada às distintas interpretações que lhe são conferidas pelas diferentes disciplinas, têm dado origem a várias abordagens. Uma das mais recentes e promissoras toma como objeto as redes de políticas públicas, definidas como padrões relativamente estáveis de relações sociais entre atores interdependentes, organizados em torno de determinados problemas e/ou dos programas. A idéia geral é que as políticas públicas não são formuladas, e muito menos implementadas, no contexto de uma única organização. Ao contrário, os intrincados processos decisórios em questão envolvem um amplo e diversificado conjunto de organizações, além de um complexo sistema de relações formais e informais que se estabelece entre elas. Neste sentido, como é facilmente perceptível - e será devidamente reafirmado nos itens subseqüentes - o contexto geral dentro do qual se desenvolvem os processos decisórios e as operações relativas à infra-estrutura de logística de transporte do Estado do Espírito Santo contém todos os ingredientes necessários para caracterizá-lo como uma rede de política pública. Conseqüentemente, a análise institucional objeto do presente trabalho considerará todo o conjunto de atores relevantes capazes de influir, de forma significativa, nas decisões, planejamento, regulação, controle, financiamento, implantação e operação da infraestrutura de logística de transporte instalada no Estado. 2.2 Mapeamento das Organizações Envolvidas O gráfico seguinte apresenta as instituições mais relevantes associadas à infra-estrutura de logística de transporte do Estado do Espírito Santo, classificadas segundo sua natureza formal (federal, estadual e privada). 12

14 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo Ilustração Instituições Associadas à Logística de Transporte no Espírito Santo A tabela apresentada a seguir, por sua vez, retoma as instituições públicas federais inseridas na Ilustração 7.3, detalhando as atribuições que lhes são legalmente conferidas, no que diz respeito às funções associadas à infra-estrutura de transportes. 13

15 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo Quadro Instituições Públicas Federais e suas Atribuições INSTITUIÇÕES 1. Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte - CONIT ATRIBUIÇÕES E CARACTERÍSTICAS Vinculado à Presidência da República, o CONIT tem a atribuição de propor ao Presidente da República políticas nacionais de integração dos diferentes modos de transporte de pessoas e bens, em conformidade com: i. as políticas de desenvolvimento nacional, regional e urbano, de meio ambiente e de segurança das populações, formuladas pelas diversas esferas de governo; ii. as diretrizes para a integração física e de objetivos dos sistemas viários e das operações de transporte sob jurisdição da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; iii. a promoção da competitividade, para redução de custos, tarifas e fretes, e da descentralização, para melhoria da qualidade dos serviços prestados; iv. as políticas de apoio à expansão e ao desenvolvimento tecnológico da indústria de equipamentos e veículos de transporte; v. a necessidade da coordenação de atividades pertinentes ao Sistema Federal de Viação e atribuídas pela legislação vigente aos Ministérios dos Transportes, da Defesa e da Justiça e à Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República. Caberá ao CONIT: i. propor medidas que propiciem a integração dos transportes aéreo, aquaviário e terrestre e a harmonização das respectivas políticas setoriais; ii. definir os elementos de logística do transporte multimodal a serem implementados pelos órgãos reguladores dos transportes terrestre e aquaviário, vinculados ao MT e pelo órgão regulador do transporte aéreo, vinculado ao Ministério da Defesa; iii. harmonizar as políticas nacionais de transporte com as políticas de transporte dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, visando à articulação dos órgãos encarregados do gerenciamento dos sistemas viários e da regulação dos transportes interestaduais, intermunicipais e urbanos; iv. aprovar, em função das características regionais, as políticas de prestação de serviços de transporte às áreas mais remotas ou de difícil acesso do País, submetendo ao Presidente da República e ao Congresso Nacional as medidas específicas que implicarem a criação de subsídios; v. aprovar as revisões periódicas das redes de transporte que contemplam as diversas regiões do País, propondo ao Poder Executivo e ao Congresso Nacional as reformulações do Sistema Nacional de Viação que atendam ao interesse nacional. O CONIT será presidido pelo Ministro de Estado dos Transportes e terá como membros os Ministros de Estado da Defesa, da Justiça, da Fazenda, do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e das Cidades. Competências: a) política nacional de transportes ferroviário, rodoviário e aquaviário; b) marinha mercante, portos e vias navegáveis; e c) participação na coordenação dos transportes aeroviários. 2. Ministério dos Transportes As competências atribuídas nas alíneas "a" e "b" compreendem: i. formulação, coordenação e supervisão das políticas; ii. participação no planejamento estratégico, o estabelecimento de diretrizes para sua implementação e a definição das prioridades dos programas de investimentos; iii. aprovação dos planos de outorgas; iv. estabelecimento de diretrizes para a representação do Brasil nos organismos internacionais e em convenções, acordos e tratados referentes aos meios de transportes; v. formulação e supervisão da execução da política referente ao Fundo de Marinha Mercante, destinado à renovação, recuperação e ampliação da frota mercante nacional, em articulação com os Ministérios da Fazenda, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e do Planejamento, Orçamento e Gestão; vi. estabelecimento de diretrizes para afretamento de embarcações estrangeiras por empresas brasileiras de navegação e para liberação do transporte de cargas prescritas. 14

16 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo INSTITUIÇÕES 3. Secretaria Especial de Portos 4. Conselho de Aviação Civil - CONAC 5. Ministério da Defesa 6. Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT ATRIBUIÇÕES E CARACTERÍSTICAS À Secretaria Especial de Portos compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor de portos e terminais portuários marítimos e, especialmente, promover a execução e a avaliação de medidas, programas e projetos de apoio ao desenvolvimento da infra-estrutura e da superestrutura dos portos e terminais portuários marítimos, bem como dos outorgados às companhias docas. As competências da Secretaria Especial de Portos são as seguintes: i. a formulação, coordenação e supervisão das políticas nacionais; ii. a participação no planejamento estratégico, o estabelecimento de diretrizes para sua implementação e a definição das prioridades dos programas de investimentos; iii. a aprovação dos planos de outorgas; iv. o estabelecimento de diretrizes para a representação do Brasil nos organismos internacionais e em convenções, acordos e tratados referentes às competências mencionadas no caput deste artigo; e v. o desenvolvimento da infra-estrutura e da superestrutura aquaviária dos portos e terminais portuários sob sua esfera de atuação, visando à segurança e à eficiência do transporte aquaviário de cargas e de passageiros. No exercício das suas competências, a Secretaria Especial de Portos observará as prerrogativas específicas do Comando da Marinha. Órgão de assessoramento do Presidente da República para a formulação da política de ordenação da aviação civil. Competências: i. estabelecer as diretrizes para a representação do Brasil em convenções, acordos, tratados e atos de transporte aéreo internacional com outros países ou organizações internacionais de aviação civil; ii. propor o modelo de concessão de infra-estrutura aeroportuária, submetendo-o ao Presidente da República; iii. aprovar as diretrizes de suplementação de recursos para linhas aéreas e aeroportos de interesse estratégico, econômico ou turístico; iv. promover a coordenação entre as atividades de proteção de vôo e as atividades de regulação aérea; v. aprovar o plano geral de outorgas de linhas aéreas; e vi. estabelecer as diretrizes para a aplicabilidade do instituto da concessão ou permissão na exploração comercial de linhas aéreas. Competências associadas a transporte: i. política marítima nacional; ii. segurança da navegação aérea e do tráfego aquaviário e salvaguarda da vida humana no mar; iii. política aeronáutica nacional e atuação na política nacional de desenvolvimento das atividades aeroespaciais; e iv. infra-estrutura aeroespacial, aeronáutica e aeroportuária. Ao Departamento de Política de Aviação Civil compete, entre outras: i. produzir subsídios para a formulação da política da aviação civil, nos mercados interno e externo; ii. contribuir para o aprimoramento da coordenação entre as atividades de proteção de vôo e as atividades de regulação aérea; iii. elaborar estudos e apresentar sugestões visando à integração do transporte aéreo às demais modalidades de transportes; iv. elaborar estudos e propostas sobre o financiamento para o desenvolvimento e o fomento da aviação civil. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, as seguintes atribuições gerais: i. promover pesquisas e estudos específicos de tráfego e de demanda de serviços de transporte; ii. promover estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados; iii. propor ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas, instruídos por estudos 15

17 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo INSTITUIÇÕES ATRIBUIÇÕES E CARACTERÍSTICAS específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infra-estrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre; iv. elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os itinerários outorgados e fomentando a competição; v. editar atos de outorga e de extinção de direito de exploração de infra-estrutura e de prestação de serviços de transporte terrestre, celebrando e gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos; vi. reunir, sob sua administração, os instrumentos de outorga para exploração de infraestrutura e prestação de serviços de transporte terrestre já celebrados antes da vigência desta Lei, resguardando os direitos das partes e o equilíbrio econômicofinanceiro dos respectivos contratos; vii. proceder à revisão e ao reajuste de tarifas dos serviços prestados, segundo as disposições contratuais, após prévia comunicação ao Ministério da Fazenda; viii. fiscalizar a prestação dos serviços e a manutenção dos bens arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as cláusulas e condições avençadas nas outorgas e aplicando penalidades pelo seu descumprimento; ix. autorizar projetos e investimentos no âmbito das outorgas estabelecidas, encaminhando ao Ministro de Estado dos Transportes, se for o caso, propostas de declaração de utilidade pública; x. promover estudos sobre a logística do transporte intermodal, ao longo de eixos ou fluxos de produção; xi. habilitar o Operador do Transporte Multimodal, em articulação com as demais agências reguladoras de transportes; xii. promover levantamentos e organizar cadastro relativos ao sistema de dutovias do Brasil e às empresas proprietárias de equipamentos e instalações de transporte dutoviário; xiii. estabelecer padrões e normas técnicas complementares relativos às operações de transporte terrestre de cargas especiais e perigosa. Cabe à ANTT, como atribuições específicas pertinentes ao Transporte Ferroviário: i. publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de concessão para prestação de serviços de transporte ferroviário; ii. administrar os contratos de concessão e arrendamento de ferrovias celebrados até a vigência desta Lei, em consonância com o inciso VI do art. 24; iii. publicar editais, julgar as licitações e celebrar contratos de concessão para construção e exploração de novas ferrovias;; iv. fiscalizar o cumprimento das cláusulas contratuais de prestação de serviços ferroviários e de manutenção e reposição dos ativos arrendados; v. regular e coordenar a atuação dos concessionários, assegurando neutralidade com relação aos interesses dos usuários, orientando e disciplinando o tráfego mútuo e o direito de passagem e arbitrando as questões não resolvidas pelas partes; vi. articular-se com órgãos e instituições dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para conciliação do uso da via permanente sob sua jurisdição com as redes locais de metrôs e trens urbanos destinados ao deslocamento de passageiros. Parágrafo único. No cumprimento do disposto no inciso V, a ANTT estimulará a formação de associações de usuários, no âmbito de cada concessão ferroviária, para a defesa de interesses relativos aos serviços prestados. Cabe à ANTT, como atribuições específicas pertinentes ao Transporte Rodoviário: i. publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de permissão para prestação de serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; ii. autorizar o transporte de passageiros, realizado por empresas de turismo; iii. autorizar o transporte de passageiros, sob regime de fretamento; iv. promover estudos e levantamentos relativos à frota de caminhões, empresas constituídas e operadores autônomos, bem como organizar e manter um registro nacional de transportadores rodoviários de cargas; v. habilitar o transportador internacional de carga; vi. publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de concessão de rodovias federais a serem exploradas e administradas por terceiros; 16

18 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo INSTITUIÇÕES 7. Agência Nacional de Transportes Aquaviários - ANTAQ 8. Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC ATRIBUIÇÕES E CARACTERÍSTICAS vii. fiscalizar o cumprimento das condições de outorga de autorização e das cláusulas contratuais de permissão para prestação de serviços ou de concessão para exploração da infra-estrutura. Cabe à ANTAQ, em sua esfera de atuação: i. promover estudos específicos de demanda de transporte aquaviário e de serviços portuários; ii. promover estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados; iii. propor ao Ministério dos Transportes o plano geral de outorgas de exploração da infra-estrutura aquaviária e portuária e de prestação de serviços de transporte aquaviário; iv. elaborar e editar normas e regulamentos relativos à prestação de serviços de transporte e à exploração da infra-estrutura aquaviária e portuária, garantindo isonomia no seu acesso e uso, assegurando os direitos dos usuários e fomentando a competição entre os operadores; v. celebrar atos de outorga de permissão ou autorização de prestação de serviços de transporte pelas empresas de navegação fluvial, lacustre, de travessia, de apoio marítimo, de apoio portuário, de cabotagem e de longo curso, gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos; vi. reunir, sob sua administração, os instrumentos de outorga para exploração de infraestrutura e de prestação de serviços de transporte aquaviário celebrados antes da vigência desta Lei, resguardando os direitos das partes; vii. controlar, acompanhar e proceder à revisão e ao reajuste de tarifas, nos casos de serviços públicos de transporte de passageiros, fixando-as e homologando-as, em obediência às diretrizes formuladas pelo Ministro de Estado dos Transportes, após prévia comunicação ao Ministério da Fazenda; viii. promover estudos referentes à composição da frota mercante brasileira e à prática de afretamentos de embarcações, para subsidiar as decisões governamentais quanto à política de apoio à indústria de construção naval e de afretamento de embarcações estrangeiras; ix. supervisionar a participação de empresas brasileiras e estrangeiras na navegação de longo curso, em cumprimento aos tratados, convenções, acordos e outros instrumentos internacionais dos quais o Brasil seja signatário; x. estabelecer normas e padrões a serem observados pelas autoridades portuárias; xi. publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de concessão para exploração dos portos organizados. xii. cumprir e fazer cumprir as cláusulas e condições avençadas nos contratos de concessão quanto à manutenção e reposição dos bens e equipamentos reversíveis à União e arrendados xiii. autorizar projetos e investimentos no âmbito das outorgas estabelecidas, encaminhando ao Ministro de Estado dos Transportes, se for o caso, propostas de declaração de utilidade pública para o cumprimento do disposto no inciso V do art. 15; xiv. estabelecer padrões e normas técnicas relativos às operações de transporte aquaviário de cargas especiais e perigosas. Atribuições e competências da ANAC: i. outorgar e regular concessões de serviços aéreos e de infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária; ii. aprovar os planos diretores dos aeroportos; iii. compor, administrativamente, conflitos de interesse entre prestadores de serviços aéreos e de infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária (arbitragem administrativa); iv. estabelecer o regime tarifário da exploração da infra-estrutura aeroportuária; contribuir para a preservação do patrimônio histórico e da memória da aviação civil e da infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária; v. reprimir e sancionar infrações quanto ao direito dos usuários; vi. ampliar suas atividades na atuação em defesa do consumidor; vii. regular as atividades de administração e exploração de aeródromos exercida pela Empresa Brasileira de Infra -Estrutura Aeroportuária (Infraero). 17

19 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo INSTITUIÇÕES 9. Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes - DNIT 10. Companhia Docas do Espírito Santo - CODESA ATRIBUIÇÕES E CARACTERÍSTICAS Compete ao DNIT, segundo o seu Regimento Interno: 1. Implementar as políticas formuladas pelo MT e CONIT para a administração, manutenção, melhoramento, expansão e operação da infra-estrutura do Sistema Federal de Viação; 2. Promover pesquisas e estudos experimentais nas áreas de engenharia rodoviária, ferroviária, aquaviária e portuária, incluindo seu impacto sobre o meio ambiente; 3. Estabelecer padrões, normas e especificações técnicas para os programas de segurança operacional, sinalização, manutenção, restauração de vias, terminais e instalações; 4. Estabelecer padrões, normas e especificações técnicas para a elaboração de projetos e execução de obras viárias; 5. Fornecer ao Ministério dos Transportes informações e dados para subsidiar a formulação dos planos gerais de aprovação dos segmentos da infra-estrutura viária; 6. Administrar e operar diretamente, ou por meio de convênios de delegação ou cooperação, os programas de construção, adequação de capacidade, operação, manutenção e restauração de rodovias, ferrovias, vias navegáveis, terminais e instalações portuárias; 7. Gerenciar, diretamente ou por meio de instituições conveniadas, projetos e obras de construção, restauração, manutenção e ampliação de rodovias, ferrovias, vias navegáveis, terminais e instalações portuárias; 8. Participar de negociações de empréstimos com entidades públicas e privadas, nacionais e internacionais, para o financiamento de programas, projetos e obras de sua competência, sob a coordenação do Ministério dos Transportes; 9. Realizar programas de pesquisa e de desenvolvimento tecnológico, promovendo a cooperação técnica com entidades públicas e privadas; 10. Manter intercâmbio com organizações de pesquisa e instituições de ensino, nacionais ou estrangeiras; 11. Promover ações educativas visando a redução de acidentes, em articulação com órgãos e entidades setoriais; 12. Firmar convênios de cooperação técnica com entidades e organismos nacionais e internacionais; 13. Adotar providências para a obtenção do licenciamento ambiental das obras e atividades executadas em sua esfera de competência; 14. Organizar, atualizar e divulgar as informações estatísticas relativas às atividades portuária, aquaviária, rodoviária e ferroviária sob sua administração; 15. Estabelecer normas e padrões a serem observados pelas administrações de portos e hidrovias, que não tenham sido objeto de concessão, delegação ou autorização; 16. Propor ao Ministro dos Transportes a definição da área física dos portos de sua responsabilidade; 17. Estabelecer critérios para elaboração de planos de desenvolvimento e zoneamento dos portos de sua competência. A Companhia Docas (...) é uma sociedade de economia mista, vinculada à Secretaria Especial de Portos da Presidência da República que tem por objeto social realizar, direta ou indiretamente, em harmonia com os planos e programas da Secretaria Especial de Portos da Presidência da República, a administração e exploração comercial dos portos organizados e demais instalações portuárias do Estado (...) Para realização de seu objeto social, compete à Companhia: i. exercer concessão da União para administrar os portos organizados do Estado (...), arrendando seus terminais à iniciativa privada; ii. estabelecer, onde for necessário ao desempenho de suas atividades, agências, escritórios ou representações; iii. captar, em fontes internas ou externas, recursos a serem aplicados na execução de sua programação; iv. participar, como sócia ou acionista, de outras entidades públicas ou privadas; v. promover a realização de estudos, planos e projetos de construção, ampliação, melhoramento, manutenção, operação dos portos e instalações portuárias, sob sua administração; As autoridades no porto devem criar mecanismo permanente de coordenação e integração das respectivas funções, com a finalidade de agilizar a fiscalização e a liberação das pessoas, embarcações e mercadorias. 18

20 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo INSTITUIÇÕES 11. Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária - INFRAERO 12. Petróleo Brasileiro SA - PETROBRAS ATRIBUIÇÕES E CARACTERÍSTICAS Cabe à Administração do Porto, sob coordenação: I - da autoridade marítima: a) estabelecer, manter e operar o balizamento do canal de acesso e da bacia de evolução do porto; b) delimitar as áreas de fundeadouro, de fundeio para carga e descarga, de inspeção sanitária e de polícia marítima, bem assim as destinadas a plataformas e demais embarcações especiais, navios de guerra e submarinos, navios em reparo ou aguardando atracação e navios com cargas inflamáveis ou explosivas; c) estabelecer e divulgar o calado máximo de operação dos navios, em função dos levantamentos batimétricos efetuados sob sua responsabilidade; d) estabelecer e divulgar o porte bruto máximo e as dimensões máximas dos navios que irão trafegar, em função das limitações e características físicas do cais do porto; II - da autoridade aduaneira: a) delimitar a área de alfandegamento do porto; b) organizar e sinalizar os fluxos de mercadorias, veículos, unidades de cargas e de pessoas, na área do porto. (Retirado do Estatuto Social da CDRJ - AGE 07/12/2007) Finalidade: Implantar, administrar, operar e explorar industrial e comercialmente a infra-estrutura aeroportuária que lhe for atribuída. Competências: i. superintender técnica, operacional e administrativamente as unidades da infraestrutura aeroportuária; ii. gerir a participação acionária do Governo Federal nas suas empresas subsidiárias; iii. promover a capacitação de recursos, em fontes internas e externas, a serem aplicados na administração, operação, manutenção, expansão e aprimoramento da infraestrutura aeroportuária; iv. promover a constituição de subsidiárias para gerir unidades de infra-estrutura aeroportuária cuja complexidade exigir administração descentralizada; v. executar ou promover a contratação de estudos, planos, projetos, obras e serviços de interesse do Ministério, condizentes com seus objetivos; vi. promover e coordenar junto aos órgãos competentes as medidas necessárias para instalação e permanência dos serviços de segurança, polícia, alfândega e saúde nos aeroportos internacionais, supervisionando-as e controlando-as para que sejam fielmente executadas. Sociedade de economia mista, sob o controle da União, com sede no Rio de Janeiro. Tem por objeto a pesquisa, a lavra, a refinação, o processamento, o comércio e o transporte de petróleo proveniente de poço, de xisto ou de outras rochas, de seus derivados, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, além das atividades vinculadas à energia, podendo promover a pesquisa, o desenvolvimento, a produção, o transporte, a distribuição e a comercialização de todas as formas de energia, bem como quaisquer outras atividades correlatas ou afins. Atualmente, a PETROBRAS desenvolve, implanta e/ou opera no estado do Espírito Santo as seguintes instalações de infra-estrutura de transportes: Porto de Regência Terminal Norte Capixaba Gasoduto Lagoa Parda-Vitória Gasoduto Serra - Viana Gasoduto Sudeste Nordeste Já o Quadro apresentado nas páginas seguintes explicita detalhadamente as atribuições que são legalmente conferidas às instituições públicas estaduais inseridas no Quadro 7.2, em relação às funções associadas à infra-estrutura de transportes. 19

21 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo Quadro Instituições Públicas Estaduais e suas Atribuições INSTITUIÇÕES 1. Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas - SETOP 2. Departamento de Estradas de Rodagens - DER 3. Secretaria de Estado de Desenvolvimento - SEDES 4. Agência de Desenvolvimento em Redes do Espírito Santo - ADERES ATRIBUIÇÕES E CARACTERÍSTICAS A SETOP tem a competência de gerir todos os assuntos afetos a transportes de cargas e de passageiros nas rodovias estaduais, bem como conduzir os projetos de pavimentação, restauração/recuperação, conservação, limpeza e sinalização das rodovias estaduais. É missão do Departamento de Estradas de Rodagem administrar o sistema rodoviário estadual, sua integração com as rodovias municipais e federais e com os demais modais de transporte, objetivando o atendimento aos usuários no transporte de pessoas e cargas. Os objetivos do DER-ES são: Executar os serviços de implantação, pavimentação, conservação e recuperação nas rodovias estaduais, bem como de fiscalização e controle das atividades relacionadas ao setor rodoviário do estado; Planejar, projetar, coordenar e gerenciar as atividades rodoviárias; Manter a conservação das rodovias estaduais. Finalidades: Propor e implantar projetos que direcionem o desenvolvimento da economia capixaba; Fortalecer a economia e a ampliação da renda per capita; Coordenar estudos e ações voltadas para a elevação do grau de produtividade, competitividade e qualidade dos bens e serviços produzidos no Estado; Analisar e avaliar a economia do Estado com vistas a atrair, localizar e manter investimentos industriais; Buscar parcerias com investidores institucionais na formulação de novos programas de apoio ao setor produtivo. Disponibilizar informações gerais de interesse dos investidores, em especial pólos industriais, infra-estrutura, energia e programas de incentivo. Projetos Estruturantes: 1. Ferrovia Litorânea Sul 2. Pólo Industrial e de Serviços de Anchieta 3. Eixo Integrado Centro-Leste 4. Gasodutos 5. Petróleo e Gás Construção de um porto para apoio logístico às atividades de exploração e produção offshore, no Porto de Ubu, em Anchieta. Implantação de um terminal para escoamento do GLP (Gás Liquefeito de Petróleo), no Porto de Barra do Riacho, em Aracruz. Instalação de uma termelétrica a gás natural, ou óleo combustível ou flex, com potência estimada de 250 MW, em Cacimbas, em Linhares. Construção de uma Planta de Fertilizantes Nitrogenados, amônia e uréia, em Cacimbas, em Linhares. Implantação de um Pólo Industrial Marítimo, que permita a instalação de estaleiro de construção e reparo naval, construção de módulos para plataformas. Ampliação da rede de gás natural em 240 quilômetros para atender mais de 40 mil consumidores nos municípios de Aracruz, Serra, Vitória, Cariacica, Vila Velha, Anchieta e Cachoeiro de Itapemirim. Autarquia vinculada à SEDES com a função de articulação e viabilização de parcerias e condições para implementação de projetos especiais ou prioritários do Governo do Estado. 20

22 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo INSTITUIÇÕES ATRIBUIÇÕES E CARACTERÍSTICAS Responsabilidades: Tomar decisões de governo sobre temas estratégicos referentes ao desenvolvimento dos projetos estruturantes. As inclusões ou exclusões de projetos estruturantes na Carteira de Projetos serão decididas pelo Comitê Executivo e efetivadas pela Secretaria de Estado Extraordinária de Gerenciamento de Projetos. Composição: Secretários de Estado de Gerenciamento de Projetos, de Transportes e Obras Públicas, de Gestão e Recursos Humanos, de Governo e de Economia e Planejamento. Também participarão das reuniões do Comitê Executivo o Secretário de Estado, o Gestor e o Gerente responsáveis pelo projeto em pauta, quando convocados. 5. Comitê Executivo do Pró Gestão Os Gestores de Projetos Estruturantes são os integrantes da equipe do Escritório de Projetos, vinculado à Secretaria de Estado Extraordinária de Gerenciamento de Projetos (SEGEP), sendo responsáveis por: I - acompanhar as ações de planejamento, execução e avaliação dos projetos estruturantes do Governo no Estado; II - identificar, juntamente com os Gerentes, as restrições à execução dos projetos e viabilizar soluções para superá-las; III - intermediar entre o órgão responsável pelo projeto e as demais instituições e parceiros envolvidos, para um efetivo andamento dos projetos; IV - monitorar os aspectos de qualidade e atualidade das informações disponíveis no SigES; V - confrontar e interpretar os dados dos projetos e propor pautas para reuniões estratégicas ao Secretário de Estado de Gerenciamento de Projetos, de forma a agilizar o processo de tomada de decisão. Os Gerentes de Projetos Estruturantes são os responsáveis pelo gerenciamento dos projetos e terão acesso direto aos Secretários, Dirigentes e equipes internas, visando facilitar o desenvolvimento dos projetos, sendo de sua competência: I - acompanhar todas as etapas dos projetos sob sua responsabilidade, informando o andamento físico e financeiro aos Gestores; II - adotar medidas de gestão antecipatórias para a superação dos marcos críticos, restrições e demais entraves à execução dos projetos; III - acionar o Escritório de Projetos para o apoio que se fizer necessário, objetivando assim, um monitoramento intensivo, eficaz e uma comunicação integrada; IV - exercer o co-gerenciamento junto às supervisoras, fiscalizadoras e gerenciadoras de projetos contratadas por órgãos da administração pública estadual; e, V - manter o SigES atualizado, com informações e restrições sobre os projetos sob sua responsabilidade. Os Gerentes de Projetos Estruturantes poderão contar com o apoio de Coordenadores de Etapas para auxiliá-los no gerenciamento dos projetos. 6. Secretaria de Estado Extraordinária de Gerenciamento de Projetos - SEGEP Projetos Estruturantes atuais em Logística e Transportes: i. Ampliação da Malha Rodoviária Estadual ii. Recuperação da Malha Rodoviária Estadual Finalidade: Atuar na gestão dos projetos estratégicos do Governo do Estado, através da difusão da cultura de gerenciamento de projetos, visando à efetividade na destinação dos recursos públicos. Compete ao secretário coordenar tecnicamente a equipe de gestores, analistas e gerentes que atuam diretamente nos projetos estratégicos do governo do Estado, acompanhados pelo Sistema Pró-Gestão. Finalmente, o Quadro seguinte destaca as atribuições e características das associações e empresas privadas que atuam no Espírito Santo desenvolvendo alguma função relevante no domínio da infra-estrutura de transporte. 21

23 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo Quadro Associações e Empresas Privadas e Domínios de Atuação ORGANIZAÇÃO 1. Espírito Santo em Ação ATRIBUIÇÕES E CARACTERÍSTICAS O Movimento Empresarial do Espírito Santo, organização não-governamental, é uma pessoa jurídica de direito privado, sociedade sem fins lucrativos, de interesses público, com autonomia administrativa e financeira. Finalidades: I - Desenvolver, prioritariamente, projetos e ações com o objetivo de contribuir para o desenvolvimento sustentável do Estado do espírito Santo; II - Promover a participação ativa do empresariado no processo de reflexão e de formulação de ações objetivando o desenvolvimento sustentável do Espírito Santo, abrangendo as dimensões econômicas, social e ambiental; III - Ser indutor de mudanças nas relações entre o setor público e o setor privado, garantindo a transparência e a ética, bem como a ambiência adequada ao desenvolvimento das empresas e da sociedade; IV - Contribuir para a formação de lideranças empresariais e políticas capazes de promover a construção das condições para o desenvolvimento sustentável; V - Apoiar iniciativas para a construção de uma sociedade mais justa, participativa e corresponsável pelos destinos do Estado e do País; VI - Contribuir para o aperfeiçoamento da democracia, pela conscientização política de empresários - de qualquer setor ou região do Espírito Santo - visando a incentivar a participação no processo de discussão e decisão das questões de relevante interesse geral da sociedade; VII - Apoiar e promover ações que busquem reconstruir a credibilidade do setor público estadual e restauração da confiança interna e externa, principalmente junto aos investidores; VIII - Promover o acompanhamento das ações dos Poderes Executivos, Legislativo e Judiciário Estaduais; IX - Incentivar e adotar ações concretas no sentido de permitir a continuidade de projetos públicos, eventualmente não priorizados em função de alternâncias governamentais. Missão: Mobilizar a classe empresarial do Espírito Santo a contribuir na formação de uma sociedade melhor e mais justa Conselho Setorial de Logística: I - Propor ações que promovam o desenvolvimento sustentável do setor empresarial e da cadeia produtiva que abranja; II - Manifestar-se sobre os assuntos solicitados pelo Conselho Deliberativo e pelo Conselho Operacional; III - Facilitar a integração das atividades do movimento Empresarial do Espírito Santo com o setor empresarial e com os demais setores ativos da sociedade no setor empresarial e na cadeia produtiva que abranja. 2. VALE 3. Companhia Siderúrgica Tubarão - CST A Vale (antiga Companhia Vale do Rio Doce - CVRD) é uma empresa global, com sede localizada no Rio de Janeiro, voltada para a produção e comercialização de minério de ferro, pelotas, níquel, concentrado de cobre, carvão, bauxita, alumina, alumínio, potássio, caulim, manganês e ferroligas. Para dar suporte ao desenvolvimento e escoamento da sua produção, a Vale atua como uma operadora logística, participando ativamente de negócios em negócios que representam 40% do Produto Interno Bruto (PIB) e cerca de 28% do mercado total de logística no País. Atualmente, a estrutura integrada de logística da VALE é formada por cerca de 10 mil quilômetros de malha ferroviária, cinco terminais portuários e um terminal rodo-ferroviário. No caso do estado do Espírito Santo, a estrutura de logística da Vale compreende as seguintes instalações: Porto de Tubarão Estrada de Ferro Vitoria Minas Ferrovia Centro Atlântica Inaugurada em 1983, a CST é uma siderúrgica de renome internacional, especializada na produção de aço de alta qualidade. Em contínua evolução, produz atualmente placas e laminados a quente (bobinas) - produtos semi-acabados de aço - para o atendimento a clientes de diferentes segmentos industriais e regiões, no Brasil e no exterior. Registrou algumas alterações em sua composição acionária, passando por fim a integrar o Grupo ArcelorMittal, um dos maiores conglomerados siderúrgicos do mundo. 22

24 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo ORGANIZAÇÃO 4. SAMARCO 5. Cotia Trading 6. Grupo COIMEX 7. SILOTEC - Cia de Transportes e Armazéns Gerais ATRIBUIÇÕES E CARACTERÍSTICAS Estrategicamente localizada na região metropolitana da Grande Vitória, dispõe de uma completa infra-estrutura que lhe proporciona condições privilegiadas tanto para a produção como para o abastecimento dos mercados interno e externo. Opera atualmente o Terminal da CST. A SAMARCO, fundada em 1977, é uma empresa com processo único de produção, que contempla lavra, beneficiamento, transporte, pelotização e exportação de minério de ferro, ocupando hoje a segunda posição no mercado transoceânico de pelotas e comercializando 100% de seus produtos para mais de 15 países na Europa, Ásia, África/Oriente Médio e Américas. Possui duas unidades industriais, uma em Mariana/Ouro Preto (MG) e outra em Anchieta (ES). O controle acionário da Samarco pertence, paritariamente, à Companhia Vale e à BHP Billiton. Em termos de infra-estrutura de transportes, a Samarco possui mineroduto e o terminal marítimo de Ubu, no estado do Espírito Santo. Operando desde 1976, a Cotia Trading é a maior trading company independente do Brasil, oferecendo a seus clientes soluções completas que integram gestão, logística e financiamento. A Cotia Trading possui escritórios nos principais centros de exportação e importação do país, inclusive em Vitória e Cariacica. Ainda no estado do Espírito Santo, a Cotia Trading administra uma estação aduaneira do interior (ou porto seco): a EADI-Terca. O Grupo COIMEX nasceu no Espírito Santo, em 1949, como empresa exportadora e comercializadora de café. Atualmente, é formada por uma holding (Coimexpart) e nove empresas voltadas para diferentes segmentos de atuação, a maior parte delas atuando na área de logística e comércio exterior. Entre estas destacam-se, a Tegma Gestão Logística; a Cia Importadora e Exportadora Coimex - Coimex Trading Company e suas subsidiárias; a Cisa Trading; a Companhia Portuária Vila Velha - CPVV; e a Embraport - Empresa Brasileira de Terminais Portuários S.A. O Grupo COIMEX administra a Estação Aduaneira Vitoria I. Sediada no Espírito Santo, a SILOTEC presta serviços de logística de armazenagem e distribuição no domínio do comércio exterior. Está autorizada igualmente a prestar serviços de movimentação e armazenagem de mercadorias que estejam sob o controle aduaneiro. Atendendo ao mesmo tempo como centro de distribuição e porto seco, a SILOTEC administra a Estação Aduaneira Vitória II. 2.3 Avaliação do Quadro Institucional e Organizacional da Logística de Transporte no Espírito Santo Com base no exposto no item 2.2, o Quadro apresentado a seguir classifica as instituições associadas à logística de transporte do Espírito Santo segundo duas dimensões: (i) as funções desempenhadas (políticas, planejamento, coordenação, regulação, outorga e concessão, financiamento etc.) e (ii) natureza formal (federal, estadual e privada). Quadro Quadro Institucional da Logística de Transportes Espírito Santo 1 FUNÇÃO Formulação e Coordenação das Políticas Públicas e Estratégias para a Logística de Transporte no Espírito Santo NATUREZA DA INSTITUIÇÃO GOVERNO FEDERAL GOVERNO ESTADUAL SETOR PRIVADO Conselho Nacional de Integração das Políticas de Transportes - CONIT (Em implantação) Comitê Estratégico (assegurar a orientação estratégica) - Não implantado Núcleo Gestor (coordenar a estruturação, gerenciamento, monitoramento estratégico e avaliação da carteira de projetos) - Reformulado Não cabe 23

25 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo 2 FUNÇÃO Formulação e integração das Políticas Públicas Modais de Logística de Transporte no Estado NATUREZA DA INSTITUIÇÃO GOVERNO FEDERAL GOVERNO ESTADUAL SETOR PRIVADO MT (ferroviário rodoviário e aquaviário) Secretaria Portos (portos e terminais portuários) M Defesa (aviação civil) CONAC (aviação civil) SETOP (rodoviário) DER (integração com o Governo Federal e demais modais de transporte) Não cabe 3 Regulamentação Normatização Logística Transportes e da de ANTT (ferroviário e rodoviário) ANTAQ (aquaviário) ANAC (aviação civil) Não há clareza da existência da função e da responsabilidade sobre seu exercício no Governo Estadual Não cabe 4 Outorga, concessão, permissão ou autorização de Infraestrutura e Serviços de Transportes no Espírito Santo MT, Secretaria de Portos e CONAC (aprovar planos de outorga) ANTT e ANTAQ (propor, celebrar, administrar, regular e fiscalizar outorgas) ANAC (outorgar e regular outorgas) Não há clareza da existência da função e da responsabilidade sobre seu exercício no Governo Estadual Não cabe 6 Promoção, atração e articulação de parcerias estratégicas em logística de transportes para o Estado Não detectado SEDES e ADERES (atração de parcerias, articulação, subsídios e informações) Movimento Empresarial ES (promover a participação do empresariado) 7 Desenvolvimento e implantação de projetos de logística de transportes no Espírito Santo Secretaria Portos (desenvolvimento de infra e super estrutura aquaviária de portos e terminais portuários) DNIT (projetos e obras de rodovia, ferrovia, vias navegáveis, terminais e instalações portuárias) CODESA (projetos de portos e instalações portuárias) INFRAERO (estudos, planos e projetos) SEDES (propor e implantar projetos de desenvolvimento) DER (planejar e implantar rodovias estaduais) Gestor dos Projetos do Eixo de Logística (desativado) Gestor dos Projetos Estruturantes de Logística (desativado) Movimento Empresarial Espírito Santo (desenvolver projetos e ações para o desenvolvimento sustentável do Estado) 8 Monitoramento da Implantação de Projetos de Logística de Transportes no Espírito Santo Secretaria dos Portos, DNIT INFRAERO, CODESA Casa Civil do Governo Federal (obras do PAC no Estado) Núcleo Gestor - reformulado Comitê Executivo Pró Gestão SEGEP SEDES/ADERES (não há clareza) 9 Operação de Instalações e (Prestação) de Serviços de Infra-estrutura de Transportes CODESA (administra e explora comercialmente portos de Vitoria) INFRAERO (administra e explora industrial e comercialmente o aeroporto de Vitória) PETROBRAS (Porto de Regência, o Terminal Norte Capixaba e os Gasodutos Lagoa Parda-Vitória, Serra - SETOP (gestão do transporte rodoviário de carga e passageiro do Estado) VALE (Porto de Tubarão, Ferrovias Vitoria Minas e Centro Atlântica) CST (Terminal CST) SAMARCO (mineroduto e terminal marítimo de Ubu) COTIA (estação aduaneira EADI-Terca) COIMEX (estação aduaneira Vitória I) 24

26 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo 10 FUNÇÃO Financiamento de Programas e Projetos de Logística de Transportes no Espírito Santo NATUREZA DA INSTITUIÇÃO GOVERNO FEDERAL GOVERNO ESTADUAL SETOR PRIVADO Viana e Sudeste Nordeste) SILOTEC (estação aduaneira Vitória II) DNIT (participar das negociações de empréstimos) CODESA (captar recursos em fontes internas ou externas) INFRAERO (promover a captação em fontes internas ou externas) BNDES Financiamento da própria Concessionária estatal (Petrobras) O BANDES (financiamento de projetos e planos de empreendimentos localizados no Espírito Santo) FUNDAP (incentivos financeiros a operações de comércio exterior através do sistema portuário capixaba) Financiamento pelas próprias Concessionárias ou empresas proprietárias Uma análise mais detalhada, segundo as linhas da matriz anterior, permite destacar os seguintes pontos: 1ª linha: Formulação e Articulação de Políticas e Estratégias Gerais Em primeiro lugar, existe na prática um grande vazio institucional quanto à formulação e coordenação das políticas e estratégias relativas ao conjunto dos modais de logística de transporte no Estado, como destacado a seguir: - Na esfera federal, embora o CONIT - Conselho Nacional de Integração das Políticas de Transportes tenha sido instituído em junho de 2001 (através da Lei nº de 05/06/2001, até recentemente o Governo Federal não tinha tomado qualquer providência concreta para sua implantação). - Todavia, no segundo semestre do ano passado, através do Decreto nº 6.550, de 27/08/2008, o Governo Federal promoveu a regulamentação do referido Conselho, definindo sua estrutura e funcionamento, entre outras providências. Para o que interessa diretamente ao presente trabalho, caberá ao CONIT, segundo o Decreto mencionado: - propor medidas que propiciem a integração dos transportes aéreo, aquaviário e terrestre e a harmonização das respectivas políticas setoriais (art. 2º - I); - harmonizar as políticas nacionais de transporte com as políticas de transporte dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, visando à articulação dos órgãos encarregados do gerenciamento dos sistemas viários e da regulação dos transportes interestaduais, intermunicipais e urbanos (art. 2º - III); - aprovar as revisões periódicas das redes de transportes que contemplam as diversas regiões do País, propondo ao Poder Executivo e ao Congresso Nacional as reformulações do Sistema Nacional de Viação que atendam ao interesse nacional (art. 2º - V); 25

27 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo - o CONIT avaliará a integração das atividades desenvolvidas pelos diversos setores ligados ao transporte aéreo, aquaviário e terrestre, elaborando relatório anual da situação e das perspectivas, a ser encaminhado ao Presidente da República (art. 10). De qualquer forma, embora tenha sido quebrada a inércia em relação à implantação do CONIT, através de sua regulamentação, o Conselho ainda não foi efetivamente posto em funcionamento, permanecendo, na prática, o referido vazio institucional. Por outro lado, no âmbito estadual, a questão da integração geral das políticas e ações dos vários modais de logística de transportes no Estado é bastante ambígua, pelas razões a seguir: - por ocasião da elaboração do Plano 2025, o Governo do Estado institui o Comitê Estratégico e o Núcleo Gestor, voltados para assegurar a orientação e o monitoramento estratégicos do Plano e de seus projetos. Dentre os grupos de Projetos constituintes do Plano 2025, havia um dedicado especialmente ao Desenvolvimento da Logística, que deveria dispor de um Gerente específico para sua coordenação. Todavia esta estrutura não vingou, tendo sido substituída por outra, por ocasião da formulação das Diretrizes Estratégicas ; - Para a gestão e o monitoramento das referidas Diretrizes, adotou-se um esquema focalizado essencialmente nos projetos, dentro da filosofia de gestão orientada para resultados. Neste caso, para os projetos sob o controle do governo do Estado (basicamente a malha rodoviária estadual, no caso da Logística de Transporte) foram criados sucessivamente um Escritório de Projeto, uma Secretaria de Gerenciamento de Projetos e um Comitê Pró Gestão. Já os demais projetos de Logística incluídos nas Diretrizes Estratégicas, mas que não dependem exclusivamente do governo estadual, ficaram sob a responsabilidade da Secretaria de Desenvolvimento e da ADERES, já existentes, não tendo sido instituído qualquer esquema especial. - Pode-se concluir que, do ponto de vista institucional, o Governo estadual montou um esquema bastante interessante para a atração, apoio, formulação e monitoramento dos projetos de logística de transporte, em detrimento, porém, da coordenação e integração geral do setor no Estado. Além disso, para os projetos de logística não dependentes exclusivamente do Estado, ao contrário daqueles associados à malha rodoviária estadual, não houve grandes investimentos na instituição de mecanismos especiais para sua coordenação, gestão ou acompanhamento. Dessa forma, quer na esfera federal, quer no governo do Estado não se encontram devidamente implantados mecanismos adequados para garantir, promover ou facilitar a integração, no espaço estadual, da logística de transportes. 2ª a 4ª Linhas: Políticas Modais, Regulamentação e Outorga A análise das linhas 2 a 4 da matriz anterior (Quadro 7.5) confirma a afirmativa referente à reduzida influência institucional do governo estadual em relação a importantes decisões no domínio da logística de transportes, de interesse crucial para o desenvolvimento do Espírito Santo: - As decisões básicas relativas à política, planejamento, integração, regulamentação, outorga, concessão e permissão da infra-estrutura ferroviária, rodoviária (exceto a 26

28 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo malha estadual), aquaviária, de aviação civil e de portos e terminais portuários estão sob a responsabilidade direta das entidades e órgãos do governo federal; - A responsabilidade do governo estadual em relações às importantes funções acima destacadas limita-se à malha rodoviária estadual, considerando-se, porém, as seguintes limitações: a integração da malha rodoviária estadual com os demais modais no Estado faz parte da missão do DER (e não da SETOP), mas isso não repercute em seus objetivos e estrutura, parecendo ser mais uma intenção geral de que uma predisposição; embora seja razoável acreditar que a SETOP exerce ou pode exercer funções de regulamentação, outorga, concessão ou permissão na área de transporte rodoviário estadual, isso não fica expresso nas suas competências ou atribuições. 5ª e 6ª Linhas: Promoção, Desenvolvimento e Implantação de Projetos A situação institucional relativa à promoção, desenvolvimento e implantação dos projetos de infra-estrutura, sumarizada nas linhas 5 e 6 do Quadro 7.5, já indica uma participação institucional mais acentuada e diversificada tanto do governo federal, quanto do governo e sociedade capixabas, com os seguintes destaques: - no domínio específico da atração de investimentos e articulação de parcerias, observa-se uma inserção articulada do Estado do Espírito Santo, tanto através de órgãos governamentais (como SEDES e ADERES), quanto da sociedade civil, através do Movimento Empresarial do Espírito Santo, que dispõe inclusive de um comitê específico para logística. Todavia, não foram detectadas competências correspondentes nos órgãos federais de infra-estrutura; - quanto ao desenvolvimento e implantação de projetos, há uma ampla e diversificada participação institucional dos governos federal e estadual, além da sociedade civil capixaba: I - no caso do governo do Estado, a SETOP e o DER são responsáveis, direta ou indiretamente, por estudos, elaboração e implantação de projetos da malha rodoviária estadual; II - neste sentido, o ES 2025 criou um Gestor para o conjunto dos projetos do Eixo de Logística, além de Gestores para cada um dos projetos estruturantes, com a missão de coordenar e gerir, respectivamente, a implantação dos referidos projetos. Todavia, posteriormente, por ocasião da elaboração das Diretrizes Estratégicas , este esquema foi desativado; III - ainda, no âmbito estadual, o Movimento Empresarial do Espírito Santo, apoiado no seu Comitê de Logística, promove o desenvolvimento de projetos e ações de logística, entre outros; IV - Já a participação institucional das entidades e órgãos federais é bastante intensa e diversificada, através do desenvolvimento e execução de estudos, planos e projetos nos domínios de portos e instalações portuárias, ferrovias, rodovias, vias navegáveis e aeroportos. Esta participação, porém, ocorre de forma bastante desarticulada, como destacado anteriormente e repetido a seguir: 27

29 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo Exemplo disso são os planos diretores e projetos relativos a portos, ferrovias e rodovias que carecem de interação que possibilite a criação de visão única orientada para o desenvolvimento do estado. 3 7ª Linha: Monitoramento dos Projetos No que diz respeito ao monitoramento da implantação dos projetos de logística de transporte em andamento no Espírito Santo, o quadro institucional, sintetizado na linha 7 do Quadro 7.5, apresenta as seguintes características: - na esfera federal, cada órgão setorial (DNIT, INFRAERO, CODESA, Secretaria de Portos) possui seu próprio esquema, direto ou indireto, de fiscalização da implantação de seus projetos. Além disso, os projetos de infra-estrutura de transportes, desenvolvidos no Estado, que estão inseridos no PAC recebem um monitoramento especial, comandado pela Casa Civil do Governo Federal. - no governo do Estado, por sua vez, como já foi ressaltado, existe um esquema específico e estruturado para o monitoramento dos projetos governamentais (basicamente, a malha rodoviária estadual, no caso da logística). Já para os demais projetos de logística de interesse do Estado, não foram identificadas, na SEDES e ADERES (que seriam os órgãos competentes), atribuições ou esquemas específicos para o monitoramento de suas implantações; - finalmente, o Movimento Empresarial do Espírito Santo ou seu Comitê de Logística não possuem formalmente instituídos esquemas ou atribuições específicas para monitorar a implantação de projetos de logística de seu interesse. 8ª Linha: Operação da Infra-estrutura de Logística Quanto à participação do Estado na operação da infra-estrutura de logística transportes de carga (linha 8 do Quadro 7.5), pode-se afirmar que ela se mostra marginal em todas as modalidades, com exceção do segmento rodoviário estadual uma vez que: - Os componentes das modalidades portuária, dutoviária, aeroviária e ferroviária com atuação no ES são operados por organizações federais ou privadas, inclusive sob a forma de concessão; - A participação do governo estadual na área rodoviária se limita à gestão do transporte rodoviário intermunicipal de cargas e de passageiros que é exercida pela SETOP, cabendo ao DER, órgão vinculado à Secretaria, a gestão das rodovias estaduais. - Registre-se ainda que, ao contrário do que se observa em outros Estados, o Governo do Espírito Santo não opera sob a forma de delegação de segmentos da malha rodoviária federal, nem optou por conceder a exploração de trechos rodoviários estaduais a empresas privadas. 9ª Linha: Financiamento da Logística O exame da linha 9 do Quadro 7.5 permite inferir que a única fonte permanente que o Estado dispõe para implementar projetos de logística de transportes de carga reside na 3 Plano de Desenvolvimento Espírito Santo Nota Técnica: Desenvolvimento da Logística e dos Transportes no Espírito Santo, pag. 23/24. Agosto

30 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo arrecadação do ICMS, complementada agora, pelos royalties advindos da exploração do petróleo no Espírito Santo e, eventualmente, por recursos de convênios com o Governo Federal. Deve ser mencionado ainda que: - Além da contratação de empréstimos com o BANDES, o Estado tem se beneficiado da possibilidade de mobilização de financiamentos de organismos internacionais de crédito (BIRD e BID) para a realização de programas e projetos de recuperação e aumento de capacidade da malha rodoviária estadual; - A impossibilidade constitucional da vinculação dos orçamentos federais e estaduais para a aplicação em projetos de infra-estrutura de logística de transportes introduz uma incerteza que dificulta o planejamento e o desenvolvimento do setor. Como conclusão geral e mais importante, destaca-se o fato de que, apesar da logística de transporte ser fundamental para o desenvolvimento do Espírito Santo (como atestam os planos estratégicos do Estado e inúmeras análises e declarações de especialistas e empresários), o Governo estadual tem muito pouca influência sobre as decisões e operações do setor no seu espaço geográfico. De um lado, formulação e implantação de políticas, estratégias, regulamentos e projetos, além dos instrumentos de concessão e articulação, referentes à infra-estrutura de transportes no Estado encontram-se sob a autoridade e responsabilidade do Governo federal. De outro lado, a decisão e o financiamento dos grandes projetos de infra-estrutura, bem como a operação de grandes instalações e equipamentos de transportes, são basicamente de responsabilidade de grandes corporações, privadas ou estatais, voltadas fortemente para o atendimento de seus próprios interesses. Este fato foi inclusive denunciado no próprio diagnóstico da logística elaborado especialmente para subsidiar o ES 2025, nos seguintes termos: Uma característica interessante do Espírito Santo é que grande parte de sua infra-estrutura logística está sob domínio ou da União ou de grandes grupos privados, tais como as principais rodovias, as ferrovias e os portos. Observa-se, contudo, que as instituições governamentais e privadas, não obstante estarem comprometidas com o progresso do estado, não agem de forma sinérgica e complementar, inclusive em alguns casos ultrapassando suas competências instituídas. Como conseqüência direta, observa-se a sobreposição de esforços, a predominância de ações isoladas em prol do interesse privado exclusivo, a dissociação dos objetivos quanto ao planejamento dos órgãos de governo e a redução da capacidade de identificação, priorização e realização das melhorias necessárias na infra-estrutura nos prazos demandados pela sociedade. Exemplo disso são os planos diretores e projetos relativos a portos, ferrovias e rodovias que carecem de interação que possibilite a criação de visão única orientada para o desenvolvimento do estado. 4 4 Plano de Desenvolvimento Espírito Santo 2025 Nota Técnica: Desenvolvimento da Logística e dos Transportes no Espírito Santo, pag. 23/24. Agosto

31 O Quadro Institucional da Logística de Transporte do Espírito Santo Essas condições acima denunciadas decorrem, em grande parte, da situação institucional vigente no Espírito Santo, em relação à logística de transporte. Outra conclusão, de grande relevância para os objetivos desta linha do trabalho, diz respeito à fragilidade institucional das diferentes esferas de poder para promover a integração das diferentes modalidades de transportes no Estado. De fato, como se destacou, embora tenha criado, há oito anos, uma estrutura institucional para promover, no sentido horizontal e vertical, a integração das diferentes modalidades de transporte no País, o governo federal ainda não foi capaz de instalá-la completamente. Por outro lado, apesar de ter implantado, por ocasião do Plano Estratégico ES 2025, uma estrutura capacitada para promover a articulação da logística de transporte no Estado, o governo estadual resolveu substituí-la, quando da formulação das Diretrizes Estratégicas , por outro esquema mais operacional, perfeitamente adequado para o monitoramento de projetos isolados, mas insuficiente para a articulação geral da logística no Estado. É importante ressaltar que a inoperância dos governos federal e estadual para estabelecer um esquema institucional voltado para a integração da logística no Estado vai de encontro à própria filosofia do PELTES, voltado essencialmente para possibilitar uma visão sistêmica da logística de transporte na região e para promover a articulação física e operacional entre suas diferentes modalidades e instalações. 30

32 O Quadro Institucional da Logística de Transportes no Brasil - Tendências de Mudança 3. O QUADRO INSTITUCIONAL DA LOGÍSTICA DE TRANSPORTES NO BRASIL - TENDÊNCIAS DE MUDANÇA Os marcos fundamentais de natureza institucional que orientam as atividades de transporte no Brasil, naquilo em que elas se relacionam com as atividades de logística (transporte de mercadorias), se encontram inseridos nas letras c, d, e f do item XII do Artigo 21, da Constituição de 1988 e no Plano Nacional de Viação - PNV- (Lei nº 5917, de 10/09/1973). No artigo mencionado da Constituição está estatuído que é competência da União explorar, diretamente, ou mediante autorização, concessão ou permissão: - a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; - os serviços de transporte ferroviário, aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; - os portos marítimos, fluviais e lacustres. Quanto à competência para legislar, está estabelecido no artigo 22, da Constituição que é competência privativa da União legislar sobre trânsito e transportes. Aos Estados, são reservadas todas as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição. No item XXI, da Constituição está estabelecida, também, a responsabilidade da União de estabelecer princípios e diretrizes para o Sistema Nacional de Viação o qual substituiria ou ampliaria o conteúdo do atual Plano Nacional de Viação. Decorridos vinte anos da promulgação da Constituição, e em que pese várias tentativas do Poder Executivo, o assunto continua em tramitação no Congresso Nacional apesar das várias alternativas de projeto de lei enviadas pelo Poder Executivo. Após ter sido aprovado ma Câmara, o assunto está no momento sendo apreciado na Comissão de Infra-estrutura do Senado, sob a forma de um substitutivo apresentado pelo relator, Senador Eliseu Rezende. Dessa forma, continua em vigor o PNV de 1973, cuja parte substantiva consiste na conceituação do Sistema Nacional de Viação e na relação descritiva dos itens que o compõem (rodovias, ferrovias, portos, hidrovias e aeródromos). Cada sistema definido inclui a sua infra-estrutura e estrutura operacional, compreendendo essa ao conjunto de meios e atividades estatais diretamente exercidas em cada modalidade de transporte e que são necessárias e suficientes ao uso da infra-estrutura. Modificações pontuais vêm sendo feitas nas relações descritivas dos sistemas modais, sobretudo nas modalidades ferroviária e rodoviária. Outro dispositivo da Constituição em vigor, veda a cobrança de impostos vinculados a destinações específicas. Recorde-se que a maior parte da infra-estrutura rodoviária do País foi estabelecida com apoio na chamada Lei Joppert que destinava toda receita obtida com a arrecadação do imposto sobre a venda de combustíveis para as estradas federais, estaduais e municipais, bem como para as ferrovias A eliminação desse instrumento, sem a sua substituição por outro modelo de financiamento, deixou o setor de transportes desamparado no domínio financeiro. Várias tentativas sem sucesso foram feitas para de alguma forma superar o problema (selo pedágio, entre outras). A ausência de um modelo financeiro para o setor combinada com a difícil situação econômica do País nos anos 31

33 O Quadro Institucional da Logística de Transportes no Brasil - Tendências de Mudança noventa produziu uma degradação da infra-estrutura de transportes do País, sobretudo da parcela sob jurisdição federal, e uma paralisação dos projetos voltados para a sua expansão. Em resposta a essa situação, que não afligia somente o setor dos transportes, procedeu-se, nos meados da década dos noventa, a uma Reforma do Aparelho do Estado com o objetivo principal de mudar o papel então desempenhado pelo Estado em relação a determinados setores. A filosofia consistiu em retirá-lo da produção de bens e serviços e alocar-lhe funções relativas à regulação, regulamentação e fiscalização de atividades. Com base nesse princípio procedeu-se a reformulação institucional do setor federal de transportes que pode ser sumarizada nos seguintes pontos: - desestatização, através de concessão ao setor privado, de rodovias, ferrovias e instalações portuárias com apoio na Lei de Concessões, de 13/02/1995 e na Lei dos Portos, de 25/02/1993. Toda a malha ferroviária foi concedida, bem como alguns importantes trechos rodoviários e instalações portuárias; - reforma da administração federal do setor transportes para adaptá-la ao novo quadro consistindo de: criação do Conselho Nacional de Integração de Transportes (CONIT); criação das agências reguladoras ANTT, ANTAQ e ANAC; transformação do DNER em DNIT abrangendo não só as rodovias, mas as rodovias, ferrovias, portos e hidrovias; e extinção da RFFSA e do GEIPOT. Todos esses passos foram encaminhados com amparo nos dispositivos da Constituição e do Plano Nacional de Viação. No entanto, uma avaliação dos resultados alcançados na implantação dessa reforma revela que em alguns aspectos os problemas existentes continuam sem solução e em outros as alterações propostas carecem de ter sua implantação completada. Podem ser citados como exemplo dessas situações: - O CONIT, com atribuição de definir a política do setor não foi instalado até hoje, fato que vem contribuindo para o agravamento de problemas decorrentes da inexistência de uma política de transporte voltada para o desenvolvimento do País e a integração nacional; - O Ministério dos Transportes (MT) que na concepção da Reforma do Aparelho do Estado deveria se transformar como o núcleo estratégico do setor como um todo se mostra ao contrário, mais enfraquecido institucionalmente do que antes; - Atrofia das atividades de planejamento de transportes em virtude da extinção do GEIPOT e da não criação de uma secretaria de planejamento do MT que o substituísse como previsto no Projeto de Lei e proposto pelo Governo para revisão do Sistema Nacional de Viação. As atividades de planejamento do setor têm se limitado a elaborações tópicas de planos de curto prazo. - A questão do financiamento do setor permanece sem solução estrutural, abrangendo apenas as etapas de conservação, manutenção, restauração, expansão e operação do setor. A alternativa concessão revelou-se limitada para a aplicação em algumas modalidades, sobretudo na rodoviária. O emprego das parcerias público-privadas (PPP) tem tido aceitação muito limitada. Torna-se necessário, buscar a construção de 32

34 O Quadro Institucional da Logística de Transportes no Brasil - Tendências de Mudança um macro quadro de fontes e usos do setor, voltado para o longo prazo, definindo-se as possibilidades de participação realista dos setores público e privado nos mesmos; - Embora a criação e instalação da ANTT e da ANTAQ venham prestando serviços importantes ao setor no âmbito de suas atribuições, elas ainda carecem de avanços devido a: (a) a demora decorrida na formação de quadros técnicos próprios, devido a questionamentos de natureza judicial que impediram a realização de concursos; b) o aparelhamento político partidário parcial da direção dessas agências; e c) a falta de experiência recente no funcionamento das concessões, tanto do lado governamental quanto do lado privado, uma vez que os papéis e as relações concessionário/ concedente são muito distintos das relações setor público/construtoras; e d) a participação dos usuários, a terceira parte na vida das concessões; - Implantação inconclusa dos objetivos pretendidos com o DNIT de criação de um órgão executor de uma política de infra-estrutura nacional envolvendo todas as modalidades, de forma equilibrada e articulada. Aqui, se avançou menos do que no caso das agências, devido às dificuldades para a mobilização de quadros técnicos com abertura multimodal e o predomínio da visão da ação rodoviarista do antigo DNER, fato explicável pela predominância e significação do modo rodoviário na movimentação de mercadorias e pessoas no Brasil. 3.1 Perspectiva de Mudanças Não seria errôneo inferir da leitura do tópico anterior que mais do que se proceder a mudanças institucionais, a necessidade a nível federal deveria se concentrar na realização de esforços para completar a implantação da reforma institucional do setor iniciada na metade da década dos noventa. Existem sinais, embora não sejam fortes, de que a ação governamental, movida pela necessidade de superar o que se poderia chamar de gargalo logístico que entrava o crescimento econômico do Brasil se encaminha nessa direção. Inclui-se, entre esses sinais: - uma iniciativa abrangente voltada para a revigoração do planejamento do setor foi posta em marcha em 2007 da qual resultou a elaboração do Plano Nacional de Logística de Transportes - PNLT e no qual foi colocada, explicitamente, a necessidade de se retomar o planejamento como uma atividade permanente. A coincidência da divulgação do PNLT com a do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, com uma visão de prazo mais curto vem inibindo a utilização do PNLT como um instrumento balizador do planejamento de logística de transportes do País; - não se caminhou muito no sentido do equacionamento estrutural de recursos para o financiamento das atividades e projetos relativos ao setor transporte. Até mesmo a CIDE é eliminada na proposta de Reforma Tributária em discussão no Congresso Nacional. Espera-se que emenda do Congresso, propondo sua substituição por um imposto específico, seja considerada; - um aspecto positivo, vem sendo a retomada do instrumento das concessões para superar a falta de recursos fiscais para os investimentos em transportes. Na área rodoviária, ainda, existem projetos que se prestam ao uso desse tipo de instrumento, sobretudo na área mais desenvolvida do País, com elevados volumes de tráfegos que 33

35 O Quadro Institucional da Logística de Transportes no Brasil - Tendências de Mudança permitem a montagem de engenharia financeira que não afete o princípio da modicidade tarifária. Concessões também têm ocorrido na área ferroviária, viabilizadas pela repartição de custos de construção entre o Poder Concedente e o concessionário; - quanto às agências, foi removido o obstáculo à realização de concurso para admissão de pessoal técnico, sendo de esperar que a médio prazo essas instituições consolidem o seu papel de neutralidade republicana nas relações entre os três atores objeto de sua ação: concedentes, concessionários e usuários. No domínio administrativo - numa área que interessa particularmente ao Espírito Santo, pelo papel estratégico que os portos devem desempenhar no desenvolvimento da logística e da economia do Estado - um movimento importante ocorreu com a promulgação em setembro de 2007 da Lei nº , de 05/072007, que criou a Secretaria Especial de Portos da Presidência da República e transferiu para ela e seu titular as competências atribuídas ao Ministério dos Transportes e ao Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes - DNIT, em leis gerais ou específicas, relativas a portos marítimos e portos outorgados e delegados às companhias docas. À nova Secretaria foi dada a competência de: a) assessorar direta e imediatamente o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes para o desenvolvimento e fomento do setor de portos e terminais marítimos e portuários; b) promover a execução e a avaliação de medidas, programas e projetos de apoio ao desenvolvimento da infra-estrutura e da superestrutura portos e terminais portuários marítimos, bem como dos outorgados às companhias docas. Em 29 de outubro passado, foi publicado o Decreto nº que dispõe sobre política e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor dos portos e terminais portuários. Cumpre assim a nova Secretaria a primeira e mais importante missão que lhe foi cometida. O Decreto trata das definições, políticas e diretrizes, das concessões dos portos organizados; dos arrendamentos e autorizações de instalações portuárias de uso privativo; e, por fim, do programa nacional de dragagem. Embora a complexidade do assunto requeira uma análise aprofundada de decreto e da viabilidade de sua pronta conversão em atos, pode-se inferir de sua leitura uma disposição de delimitar de forma precisa as áreas de participação pública e privada, de explicitar os instrumentos a serem utilizados para a mobilização dessa última (concessões, arrendamento e permissões) e, sobretudo, da grande prioridade dada ao atendimento eficiente e módico dos usuários. Sente-se a falta de, com exceção do programa nacional de dragagem, da menção a possibilidade do uso de recursos públicos para a realização de investimentos no setor. A guiza de conclusão deve ser dito que os elementos levantados sobre o quadro institucional em vigor na área de transporte do governo federal, bem como do espaço de mudança esperado, contribuirão para: - identificar barreiras de natureza institucional, que inibam ou impeçam a execução do grupo de projetos de logística, e de alianças estratégicas para contribuir para a consecução dos objetivos finalísticos do Plano 2025 deles dependentes; - identificar obstáculos e disfunções de natureza político-organizacional que inibam ou impeçam o desenvolvimento da logística previsto no Plano 2025; 34

36 O Quadro Institucional da Logística de Transportes no Brasil - Tendências de Mudança - possibilitar a construção de alternativas de modelo de governança do desenvolvimento de logística do Espírito Santo com foco nos aspectos de transporte. 35

37 Benchmarking de Governança de Sistemas de Logística de Transporte 4. BENCHMARKING DE GOVERNANÇA DE SISTEMAS DE LOGÍSTICA DE TRANSPORTE A busca de um modelo de planejamento e governança do desenvolvimento da logística de transportes do Espírito Santo pode ser ajudada pelo conhecimento, análise e avaliação de experiências nacionais e internacionais disponíveis a respeito. No Brasil, o conceito de logística de transportes foi explorado a nível nacional a partir da elaboração do Plano Nacional de Logística de Transportes (PNLT) e de planos estaduais de logística de transportes dos Estados da Bahia e Minas Gerais. No plano internacional, avanços significativos ocorreram na Europa com a implantação da Comunidade Européia, cuja integração vem exigindo a construção de uma rede de logística de transportes supranacional, destacando-se a respeito da elaboração dos planos da Inglaterra, França e Espanha, sendo esse último o que mais se assemelha às condições encontradas no Brasil. A descrição das experiências brasileiras consideradas mais relevantes nesse domínio, bem como da experiência espanhola, também considerada de importância para a presente análise, encontram-se no Anexo deste volume. O item a seguir apresenta o resumo das análises feitas sobre esses sistemas de Governança de Logística de Transportes, adotadas como benchmarking para o presente estudo. 4.1 Análise das Experiências de Governança de Logística de Transportes A experiência recente de planejamento de logística de transporte está consubstanciada na elaboração do Plano Nacional de Logística de Transportes - PNLT e nos planos dos Estados da Bahia e de Minas Gerais, respectivamente PELT-BA e PELT-MG, descritas no item anterior. São analisados a seguir, de forma sumária, os aspectos mais relevantes desses planos que tem a ver com os modelos de governança escolhidos para a sua execução e com base no que realmente ocorreu, apresentadas sugestões consideradas úteis para a definição das propostas de natureza institucional a serem adotadas no caso do Espírito Santo O PNLT A principal diretriz estabelecida para a sua governança dizia respeito à reconstituição da capacidade de planejamento do setor público federal, o que requereria a implantação de uma base organizacional adequada e a formação e especialização de uma equipe técnica. Para dar conseqüência ao estabelecido na diretriz, alinhavam-se como tópicos obrigatórios: a perenização do processo de elaboração e execução do PNLT, a implantação do sistema técnico-administrativo de planejamento de transporte e logística do Governo Federal; e a elaboração de Plano de Ação do Governo Federal para o período do próximo PPA ( ) e o monitoramento de sua execução, contemplando os projetos e ações diretas da União na implantação, manutenção e operação de infraestrutura de transporte, mas incluindo, também, indicação de: (i) projetos de concessão e 36

38 Benchmarking de Governança de Sistemas de Logística de Transporte de parcerias público-privadas; (ii) delegação e estadualização de rodovias federais; (iii) incentivos ao setor privado para a implantação e operação de componentes logísticos. Decorridos dois anos da elaboração do PNLT não se tem qualquer notícia de avanço na direção do cumprimento da diretriz estabelecida para a governança do plano. Ao contrário, com a elaboração e implantação do PAC ficou perdida qualquer referência a um horizonte de planejamento de longo prazo. Do ponto de vista da montagem do sistema técnico-administrativo voltado para o planejamento de transportes e logística nada aconteceu, concentrando-se a esperança de mudança no projeto de reestruturação da Secretaria Executiva do Ministério do Transportes e na instalação do CONIT O PELT-BA Para vencer os desafios propostos para a governança do PELT-BA foi proposto um modelo institucional de referência composto de três dimensões: estratégica, funcional e organizacional. Estabelecido e detalhado esse modelo, foi formulado um plano de ação para a sua implantação, desdobrado em três fases, como indicado a seguir. Decorridos mais de cinco anos de sua elaboração, pode-se afirmar que o PELT-BA não se transformou em realidade, em que pese todo o esforço técnico colocado na sua feitura. Entre as causas de natureza institucional que podem ser alinhadas para que essa situação tenha ocorrido, cita-se: - A falta de apoio político governamental: aparentemente o setor de transporte não refletiu uma prioridade política em nível de governo como um todo, havendo nítidas divergências não resolvidas acerca de importantes projetos estruturantes (e.g Ferrovia Bahia Oeste); - A falta de unidade administrativa: é sabido que as secretarias de Planejamento e de Infra-estrutura tinham posições distintas em relação ao conteúdo do Plano. Dessa forma o Plano de Ação imaginado para administrar a execução do Plano (Quadro 7.6) jamais chegou a ser montado. Quadro Plano de Ação Modelo de Gestão Dimensão Estratégica Fase Preparatória Fase de Articulação Fase de Operação Formalizar o PELT como instrumento central de gestão da logística de transporte do Governo Viabilizar instrumentos de gestão para propiciar condições e requisitos para o pleno Desenvolvimento do PELT (ex. aplicação de metodologias, sistemas e estudos). Aplicar diversos instrumentos de gestão para implantar o PELT com eficiências e eficácia. Dimensão Funções Iniciar atuação naquelas funções, atualmente pouco ativadas Desenvolver as funções necessárias no aparelho do Estado e promover ajustes naquelas já implantadas. Atuar intensamente para superar desafios relacionados à abrangência e profundidade necessária ao pleno desempenho. Dimensão Agentes Viabilizar estrutura de gestão de transição, com participação interinstitucional do Governo do Estado Constituir equipes e arregimentar gestores para o desenvolvimento do PELT-BA, dando condições adequadas para sua alocação e para a capacitação necessária. Promover equipes e o capital humano do PELT-BA para a superação de limites, visão empreendedora e foco em resultados. 37

39 Benchmarking de Governança de Sistemas de Logística de Transporte O PELT-MG No capítulo especial do PELT-MG que trata da questão institucional, embora o plano tenha um caráter estratégico, apresentam-se tão somente diretrizes e aspectos relativos à contratação de projetos e obras. Não se faz qualquer referência à necessidade de modelo específico destinado à monitoração dos aspectos estratégicos do Plano. Percebe-se da leitura do capítulo uma preocupação com a simplicidade e eficiência da condução executiva do plano, alocando-se todo o gerenciamento dos projetos e obras sob a tutela de uma única Secretaria (SETOP), descrevendo-se as formas de contratação de obras e serviços, submetida aos princípios da transparência e da accountability e da transparência. Em resumo, fica a impressão que na escolha dos projetos que compõem a carteira do Plano, optou-se pela escolha daqueles em relação aos qual o Governo de Minas tem total controle sobre a sua implantação. 4.2 Subsídios das Experiências dos Planos de Logística de Transportes para o Caso do Espírito Santo Um diagnóstico sumário das diversas experiências nacionais sobre os sucessos e fracassos verificados no tratamento institucional proposto nos planos de logística de transporte permite indicar, em caráter preliminar, alguns caminhos que devem ser considerados com vistas à sua aplicação no Espírito Santo. - Do PNLT, observa-se que o objetivo básico do plano, que era o restabelecimento de um sistema permanente de planejamento de logística de transporte, não vem ocorrendo. Por se entender que, em nível estadual esse também deva ser um objetivo estratégico, entende-se que devam ser investigadas as causas que determinaram essa situação com vistas à apresentação de propostas adequadas em nível estadual, susceptíveis de serem viabilizadas; - Da experiência espanhola parece poder concluir a necessidade de ampliar o tratamento da logística de transporte (LT) para incluir outras etapas da logística (LI). Isso tem a ver com a necessidade de se atender aos objetivos perseguidos pelo plano de desenvolvimento do Estado, dependentes do que se poderia conceituar como micro logística. No fundo, pretende-se com isso instituir o componente institucional LT + LI; - Do PELT-BA extrai-se a conclusão de que sem uma sinalização política e administrativa em nível mais alto, a execução do Plano estará condenada ao fracasso. Trata-se aqui de garantir que a proposta para o modelo de governança do PELTES reproduza no campo da logística o que vem se observando no caso Plano 2025; - Da proposta de arranjo institucional do PELT-MG, fica a lição da busca da eficiência na execução do Plano demonstrada pela adoção de um modelo de processo de contratação de obras e serviços e de regras para a decisão sobre a modalidade de sua contratação (concessão ou empreitada). Nesse sentido foram definidas as seguintes orientações: (i) definição das competências e responsabilidades de cada órgão do setor público; (ii) introdução de mecanismos de incentivo para os gestores públicos; e (iii) definição, em instrumento normativo apropriado, da forma de relacionamento do setor público com os agentes privados que cooperarão nas implementações de soluções propostas no Plano. 38

40 Benchmarking de Governança de Sistemas de Logística de Transporte Por fim, tendo em vista o progresso verificado pela condução do Governo Federal voltada para a instalação do CONIT, deve-se examinar a conveniência da antecipação do Espírito Santo na criação de um conselho estadual homólogo do federal para garantir a integração das iniciativas de logística e transporte no âmbito do Espírito Santo previstas no PELTES. O Conselho Estadual, que diferentemente do federal, poderia incluir representantes do setor privado e até do Governo Federal, teria também como a atribuição interagir com o CONIT na apreciação e defesa dos assuntos de interesse do Estado na área de logística e transporte. 39

41 Avaliação Institucional e Organizacional da Logística de Transportes no Espírito Santo 5. AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL E ORGANIZACIONAL DA LOGÍSTICA DE TRANSPORTES NO ESPÍRITO SANTO Na sua essência, o processo de planejamento estratégico do Governo do Espírito Santo foi desenvolvido em duas grandes etapas. Inicialmente, procedeu-se a formulação do Plano de Desenvolvimento Espírito Santo 2025, como balizador do primeiro mandato do atual Governo. Posteriormente, com base no ES 2025, e tendo em vista o segundo mandato da atual gestão, o Governo do Estado elaborou as Diretrizes Estratégicas No Plano ES 2025 e nas Diretrizes Estratégicas , os modelos para as respectivas governanças adotam soluções bastante diferentes. Conseqüentemente, a coordenação e gestão da Logística de Transporte (ou Logística e Transporte, como as vezes é referida) seguem modelos e abordagem bem distintos, conforme descritos nos itens seguintes. 5.1 O Modelo de Governança Adotado para o ES 2025 O Plano de Desenvolvimento ES 2025 definiu um modelo geral de Governança, cuja estrutura básica está apresentada no gráfico seguinte (Ilustração 7.4). Ilustração 7.4 Para cada um dos 11 grupos de Projeto, o ES 2025 estabeleceu as condições de governança e sustentabilidade, que deveriam ser objeto de atenção especial de toda a linha gerencial, desde o núcleo gestor até cada um dos gerentes de projetos estruturantes. Os gerentes de cada grupo deverão cuidar de uma agenda de governança e sustentabilidade, específica a cada tema. 40

42 Avaliação Institucional e Organizacional da Logística de Transportes no Espírito Santo Um dos grupos definidos no ES 2025 é justamente o Grupo de Projeto do Desenvolvimento da Logística cujo ponto de partida é o atendimento à seguinte estratégia: Alcance de níveis crescentes de eficiência, integração e acessibilidade do sistema logístico, reforçando seu papel de fator de competitividade da economia capixaba. Para o atendimento da referida estratégia, o ES 2025 identifica um conjunto de 13 projetos, para os quais formula o alcance estratégico e os resultados finalísticos esperados. Cada projeto é então caracterizado individualmente, através da formulação de seus objetivos e escopo. Portanto, segundo o ES 2025, a estrutura básica para a governança dos Projetos de Desenvolvimento de Logística é o seguinte (Ilustração 7.5): Ilustração 7.5 Por outro lado, as condições de governança e sustentabilidade específicas para o grupo de Projetos de Desenvolvimento da Logística foram as seguintes: - Desenvolver um plano estratégico de logística e transportes; - Promover a integração dos diversos agentes atuantes no segmento de logística: setor empresarial, governo federal, governo estadual e prefeituras; - Promover a cooperação na área de infra-estrutura econômica entre órgãos do governo estadual com seus congêneres dos estados vizinhos; 41

43 Avaliação Institucional e Organizacional da Logística de Transportes no Espírito Santo - Atrair investimentos privados para o desenvolvimento da infra-estrutura econômica regional e para os serviços de logística; e - Articular conjuntamente, com os governos estaduais e com o governo federal, a alocação de recursos da União em investimentos para a infra-estrutura regional. É importante destacar, portanto, que no contexto do Plano de Desenvolvimento ES 2025, o Plano Estratégico de Logística e Transporte constitui-se uma condição de governança e sustentabilidade para o conjunto dos projetos de logística mencionados anteriormente. 5.2 O Modelo de Governança Adotada para as Diretrizes Estratégicas Trata-se, em última análise, de um plano estratégico para o Governo do Estado, relativo ao segundo mandato da atual gestão, formulado com base nas decisões e nos resultados do monitoramento do Plano de Desenvolvimento ES As decisões integrantes das DE foram ancoradas em 12 eixos sinérgicos, entre os quais o eixo da Logística e Transporte. Para cada eixo, foram definidos os principais desafios, as prioridades e as principais entregas referentes ao período considerado. No caso específico do eixo Logística e Transporte, o quadro geral encontra-se descrito no Quadro 7.7 seguinte. Quadro Diretrizes Estratégicas Eixo Logística e Transporte Diretrizes Estratégicas Desafios Prioridades Entregas Expansão e adequação da infra-estrutura e do sistema logístico capixaba, demandando novos requisitos de desempenho, como intermodalidade, elevada qualidade dos serviços, baixo tempo de deslocamento para movimentação de cargas e custos decrescentes. Desenvolvimento do Plano Estadual de Logística de Transporte PELT, no qual as políticas de transporte, as estratégias e as ações devem ser orientadas pelo Plano de Desenvolvimento Espírito Santo Adequação e melhoria da qualidade do complexo portuário, incluindo o desenvolvimento dos portos de Ubu e de Barra do Riacho. Incentivo à implantação da Ferrovia Litorânea Sul, para suportar o desenvolvimento do pólo siderúrgico de Anchieta e do pólo industrial de Cachoeiro do Itapemirim. Adequação e melhoria do modal rodoviário, tendo em vista o desenvolvimento econômico esperado e a configuração equilibrada de uma rede de cidades e de serviços. Expansão e adequação da malha viária estadual, e melhoria da sua operação no interior e na RMGV. Apoio aos municípios no planejamento e operação do trânsito, com vistas à redução dos índices de acidentes no trânsito. Melhoria dos serviços de transporte coletivo na metrópole, centrando esforços especialmente na implantação do Programa TRANSCOL III. Expandir e adequar a malha viária no interior do estado e na RMGV. Promover a melhoria constante dos serviços de transporte coletivo da RMGV, especialmente por meio da implantação do Programa TRANSCOL III. Reduzir o índice de acidentes no trânsito, através da melhoria da operação das rodovias estaduais e do apoio aos municípios para o planejamento e operação do trânsito. Consolidar a implantação do Plano Diretor de Transportes Urbanos (PDTU) da Grande Vitória. Ampliar a mobilização junto ao Governo Federal para a duplicação da BR-101 e adequação da BR- 262 no trecho capixaba e para a conclusão da ampliação do aeroporto de Vitória. Apoiar a expansão e melhoria do Complexo Portuário Capixaba, incluindo o desenvolvimento do novo porto de Ubu e do porto de Barra do Riacho. Incentivar a implantação da Ferrovia Litorânea-Sul. Desenvolver o Plano Estadual de Logística de Transporte (PELTES) alinhado às premissas do Plano de Desenvolvimento Espírito Santo

44 Avaliação Institucional e Organizacional da Logística de Transportes no Espírito Santo Como pode ser observado, há duas mudanças básicas em relação ao Plano de Logística e Transporte, considerando as concepções adotadas pelo ES 2025 e pelas Diretrizes Estratégicas : - No ES 2025, o PELT assume explicitamente a natureza estratégica e o papel de uma condição para a governança e sustentabilidade do conjunto de projetos transporte e logística previamente definidos; - Nas Diretrizes Estratégicas , o PELT é definido apenas como estadual e constitui apenas mais uma das entregas previstas para o eixo de logística e transporte. Neste quadro e tendo em vista a garantia da implantação dos projetos associados às Diretrizes Estratégicas, foi introduzido o Programa Pró Gestão. Consiste numa nova metodologia de gestão da estratégia de governo, operacionalizada por meio de uma carteira de projetos estruturantes e do seu gerenciamento de forma intensiva. A implementação do Programa Pró Gestão foi iniciada já no primeiro semestre de 2007, com o Governo do Estado centrando seus esforços na montagem de uma primeira carteira de 20 projetos estruturantes 5, conforme apresentado no Quadro 7.8, que foram formulados segundo metodologia orientada para resultados, pactuados junto aos parceiros internos do governo e, em seguida, submetidos ao esquema de gerenciamento intensivo. Quadro Pró Gestão Primeiro Grupo de Projetos Estruturantes 1. Ampliação do Nossa Bolsa 2. Modernização Tecnológica da Gestão na Defesa Social 3. Ampliação do Acesso à Educação Profissional 4. Prevenção à Violência 5. Rede Jovem 6. Ampliação e Modernização do Sistema Prisional 7. Ampliação e Modernização da Rede de Educação 8. Ampliação da Malha Rodoviária Estadual 9. Mais Tempo na Escola 10. Recuperação da Malha Rodoviária Estadual 11. Qualidade no Ensino Fundamental 12. Mobilidade Urbana 13. Qualidade no Ensino Médio 14. Projeto Águas Limpas 15. Prevenção à Gravidez na Adolescência 16. Destinação Final Adequada de Resíduos Sólidos Urbanos 17. Ampliação e Modernização da Rede Hospitalar 18. Implantação de Centrais de Atendimento Integrado 19. Expansão e Fortalecimento da Atenção Primária à Saúde no Espírito Santo 20. Valorização do Servidor e Profissionalização da Administração Pública 5 Atualmente, a carteira de projetos estruturantes, segundo o site da SEGEP, acessado em 22/05/2009, contém 24 projetos, basicamente os mesmos da carteira inicial, com o acréscimo de apenas um projeto ( ProdutorES de Água ) e desdobramentos de alguns dos originais. 43

45 Avaliação Institucional e Organizacional da Logística de Transportes no Espírito Santo Para dar suporte a este processo, foi criado um Escritório de Projetos, vinculado inicialmente ao Vice-Governador, e cuja equipe dedica-se ao apoio técnico aos gerentes dos projetos com vistas à garantia de sua execução e ao alcance dos resultados. Posteriormente, promoveu-se o fortalecimento Programa Pró Gestão (que passou a Sistema Pró-Gestão), com a criação de mais duas instâncias: - Secretaria de Estado Extraordinária de Gerenciamento de Projetos-SEGEP, com competência para coordenar tecnicamente a equipe de gestores, analistas e gerentes que atuam diretamente nos projetos estratégicos do governo do Estado, acompanhados pelo Sistema Pró-Gestão, e a qual ficou subordinado o Escritório de Projetos; - Comitê Executivo do Pró Gestão, cuja responsabilidade é tomar decisões de governo sobre temas estratégicos referentes ao desenvolvimento dos projetos estruturantes e aprovar inclusões ou exclusões de projetos Carteira de Projetos. É composto pelos Secretários de Estado de Gerenciamento de Projetos, de Transportes e Obras Públicas, de Gestão e Recursos Humanos, de Governo e de Economia e Planejamento. Também participam das reuniões do Comitê, o Gestor e o Gerente responsáveis pelo projeto em pauta, quando convocados. Uma análise mais detida do Quadro 7.8 indica que o Sistema Pró Gestão contempla apenas os projetos estruturantes mantidos sob o controle direto da administração estadual (projetos estruturantes internos ). Os demais projetos que fogem ao controle do Estado (projetos estruturantes externos ), mesmo que explicitamente definidos no ES 2025 e nas Diretrizes Estratégicas, não são objeto do Sistema Pró Gestão. No caso específico da Logística e Transporte, o Sistema Pró Gestão contempla apenas dois projetos estruturantes internos : (1) Ampliação da Malha Rodoviária Estadual e Recuperação da Malha Rodoviária Estadual. Todavia, existe um espaço institucional na estrutura do Governo Estadual capaz de abrigar os projetos estruturantes externos do ES 2025 e das Diretrizes Estratégicas Trata-se do espaço institucional ocupado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento - SEDES e de sua Agência de Desenvolvimento em Redes do Espírito Santo - ADERES. De fato, cabe à SEDES-ADERES não apenas promover a atração de investimentos para a economia e a formação de parcerias com investidores, mas igualmente apoiar uma carteira de projetos estruturantes, cuja composição atual é a seguinte 6 : - Ferrovia Litorânea Sul; - Pólo Industrial e de Serviços de Anchieta; - Eixo Integrado Centro-Leste; - Gasodutos; - Petróleo e Gás. Todavia, ao contrário do que ocorreu com os projetos estruturantes internos, o Governo do Estado não montou uma estrutura especial para a gestão ou monitoramento dos 6 acessado em 22/05/

46 Avaliação Institucional e Organizacional da Logística de Transportes no Espírito Santo projetos estruturantes externos, formulados no ES 2025 ou nas Diretrizes Estratégicas O pressuposto então é que a SEDES e a ADERES assumiriam as referidas responsabilidades. 5.3 O Modelo de Governança de Projetos Estruturantes do Governo do Estado O ciclo de planejamento implantado pelo Governo do Estado, a partir da elaboração do ES 2025 e das Diretrizes Estratégicas , pode ser esquematizado da seguinte forma (Ilustração 7.6): CICLO DE PLANEJAMENTO DO GOVERNO DO ESTADO Situação Atual Ilustração 7.6 Como já foi observado, o processo de planejamento do Governo separa os projetos estruturantes em internos (os que estão sob o controle do Governo e são incluídos no processo orçamento) e os externos (que dependem de parceiros externos, públicos ou privados). Existem, portanto, duas estruturas distintas de monitoramento dos projetos estruturantes. No caso dos projetos internos, foi montada uma estrutura específica (composta de uma Secretaria especial e de um Comitê, explicitados na Ilustração seguinte) para trabalhar conjuntamente com as Secretarias setoriais na sua estruturação e monitoramento. No que se refere aos projetos externos, embora não formalmente explícito, a responsabilidade por sua formatação, incentivo, articulação e monitoramento estaria a cargo da SEDES e ADERES, como já referido no item anterior. É de se supor, que no exercício de suas funções, a estrutura estadual (SEDES+ADERES) deverá atuar em forte interação com entidades do governo federal e organizações do setor privado envolvidas e interessadas. Elemento fundamental para promover uma interação eficaz e permanente do governo estadual com os atores federais e privados, é o Movimento Espírito Santo em Ação. Uma visão geral de todo o ciclo de planejamento do Governo estadual, incluindo as estruturas de articulação e monitoramento dos projetos estruturantes encontra-se esquematizada no gráfico seguinte (Ilustração 7.7). 45

47 Avaliação Institucional e Organizacional da Logística de Transportes no Espírito Santo CICLO DE PLANEJAMENTO E MONITORAMENTO DO GOVERNO DO ESTADO Situação Atual Ilustração O Atual Modelo de Governança de Projetos e o Plano Estadual de Logística de Transportes Dentre os projetos estruturantes previstos no planejamento estratégico do Governo do Estado, encontra-se o PELTES - Plano Estadual de Logística de Transporte do Espírito Santo, conforme estabelecido nas Diretrizes Estratégicas , nos seguintes termos: Um passo inicial importante para o enfrentamento do desafio que se coloca ao sistema logístico capixaba é o desenvolvimento do Plano Estadual de Logística de Transporte - PELT, no qual a formulação de políticas de transporte e a definição de estratégias e ações deverão ser orientadas pelo Plano de Desenvolvimento Espírito Santo Dessa forma, o PELTES deverá atender às seguintes condições básicas: - conter políticas e estratégias consistentes com o Plano de Desenvolvimento Espírito Santo 2025; - possuir um forte sentido de integração, não apenas em relação à infra-estrutura física de transporte do estado, como no que diz respeito ao processo de formulação, gestão e monitoramento do PELTES; - gerar projetos e ações de natureza tanto interna, quanto externa, no sentido anteriormente definido. 46

48 Avaliação Institucional e Organizacional da Logística de Transportes no Espírito Santo A Ilustração 7.8 resume as características do PELTES e os fluxos de seus projetos em relação à atual estrutura do Processo de Planejamento e Monitoramento do Governo do Espírito Santo. CICLO DE PLANEJAMENTO E MONITORAMENTO DO GOVERNO DO ESTADO Situação Atual com PELT Ilustração 7.8 Fica, então, a questão da forma e/ou da capacidade da atual estrutura de planejamento do Governo do Estado para promover e garantir a articulação interna do PELTES. Questão que será devidamente analisada adiante, no âmbito deste Componente Institucional do Plano Estratégico de Logística do Espírito Santo. 47

49 Modelos de Governança para a Logística de Transportes do Estado 6. MODELOS DE GOVERNANÇA PARA A LOGÍSTICA DE TRANSPORTES DO ESTADO 6.1 Premissas As propostas de alternativas de modelo de Governança para a logística de transportes do Estado do Espírito Santo foram construídas com base nas seguintes premissas comuns: Premissa 1: O modelo de Governança deve promover tanto a integração do planejamento das diferentes modalidades de transportes, como a articulação física e operacional da infra-estrutura de transportes no Estado. A passagem da antiga visão de planejamento de transporte para o novo conceito de planejamento da logística de transporte decorre fundamentalmente da necessidade de o setor ser pensado e considerado de uma forma global e integrada. Dessa forma, o planejamento da logística de transporte implica, necessariamente, na integração das suas diversas modalidades e da articulação física e operacional das correspondentes infraestruturas. Conseqüentemente, o modelo de Governança associado ao planejamento da logística de transporte a ser adotado deve possuir, como condição fundamental, condições políticas e capacidade técnica para articular e coordenar os diferentes esforços de planejamento, implantação, operação e monitoramento dos projetos e atividades associados à infraestrutura de transportes no Espírito Santo. Premissa 2: O Modelo de Governança deve promover a mobilização das empresas e entidades públicas das diferentes esferas de governo, envolvidas com a infra-estrutura de transportes do Espírito Santo, bem como sua articulação com as correspondentes infra-estruturas dos Estados vizinhos. Complementarmente à premissa anterior, cabe ressaltar que os requisitos de articulação e mobilização exigidos para o modelo de Governança não se limitam aos projetos e atividades sob a responsabilidade do governo estadual. De fato, no Brasil, a responsabilidade pela logística de transportes de um determinado espaço geográfico envolve não apenas os três níveis governo, mas também empresas privadas que atuam isoladamente ou como concessionárias de algum agente público. Além disso, a infraestrutura de transportes de um estado como o Espírito Santo encontra-se fortemente interrelacionada com a infra-estrutura dos estados vizinhos, fazendo com que seu desempenho dependa fortemente da qualidade da articulação existente entre elas. Dessa forma, a Governança da Logística de Transporte do Espírito Santo deve promover a articulação e aproximação entre a infra-estrutura estadual e a dos estados vizinhos, principalmente Minas Gerais, Rio de Janeiro e Bahia. 48

50 Modelos de Governança para a Logística de Transportes do Estado Premissa 3: O Modelo de Governança deve estar institucionalmente inserido na estrutura organizacional do Governo estadual. A análise da experiência de planejamento governamental no Brasil indica que, em geral, os correspondentes modelos de governança adotados não têm sido efetivamente implantados ou, quando o são, muito breve são abandonados. Uma das razões básicas é que, embora possam constituir soluções modernas e bem intencionadas, os modelos de governança preconizados afastam-se bastante das características políticas, culturais, estruturais, gerenciais e técnicas que prevalecem no contexto, processos decisórios e modos de funcionamento dos órgãos públicos. Neste domínio, um bom exemplo é o próprio modelo de Governança concebido para o Plano Estratégico ES 2025 do Estado do Espírito Santo. De fato, a despeito da elevada qualidade e da modernidade da solução proposta, o modelo de Governança proposto não foi sequer implantado, provavelmente por conta das fortes mudanças que estavam subtendidas. Sintomaticamente, já para as Orientações Estratégicas que se seguiram ao ES 2025, procurou-se reduzir a ambição do modelo de Governança e ancorálo da estrutura do governo do Estado. De fato, o modelo de Governança para as OE voltou-se exclusivamente para a gestão de projetos, ancorada na estrutura governamental existente ou em novos instrumentos (escritório de projetos, secretarias especiais ou comitês de gestão) compatíveis com a natureza da estrutura vigente no Governo. Todavia, e, que pese o maior realismo e praticidade do novo modelo, a Governança adotada para as Diretrizes Estratégicas não atende aos requisitos específicos da Logística de Transportes, especialmente a Premissa 1, anteriormente descrita. Dessa forma, tendo em vista sua viabilidade operacional, é fundamental que o Modelo de Governança esteja adequadamente ancorado na estrutura vigente do Estado, além de respeitar, evidentemente, as premissas preconizadas. Premissa 4: Por último, a Governança da Logística de Transportes deve estar sempre orientada pela visão global das necessidades e prioridades do sistema logístico estadual como um todo. Com essa premissa, objetiva-se a constituição de um modelo de Governança institucionalmente orientado não só pelo objetivo de redução dos custos logísticos do sistema de transportes do estado, mas também para contribuir para a ampliação de oportunidades de instalação de novos empreendimentos alinhados com os objetivos estratégicos de desenvolvimento do Espírito Santo. No fundo, assume-se que o modelo de governança a ser adotado contribua para a introdução gradativa do conceito de logística integral nas decisões sobre a política, os programas e os projetos associados ao sistema de transportes (ver Anexo). 49

51 Modelos de Governança para a Logística de Transportes do Estado 6.2 Alternativas de Modelo de Governança Alternativa I - Governança Centrada no Comitê Pró Gestão e na Secretaria de Gerenciamento de Projetos Caracterização da Alternativa A presente proposta está centrada exclusivamente no modelo de gestão adotado para as Orientações Estratégicas , embora considere apenas uma de suas bases. Neste caso, toda a responsabilidade e ações de Governança da Logística dos Transportes no Estado estariam alocadas exclusivamente no tripé Comitê de Pró-Gestão, na Secretaria de Gerenciamento de Projeto e na Secretaria de Transportes, como indicado no gráfico a seguir (Ilustração 7.8). Ilustração 7.8 Duas são as principais conseqüências da solução proposta: - A SEDES e a ADERES não mais se envolveriam com a gestão e o monitoramento dos projetos externos de logística do transporte, embora continuassem sob sua responsabilidade os demais projetos externos gerados no ES 2025 e nas Orientações Estratégicas ; - O atual esquema formado pelo Comitê Pró Gestão - Secretaria de Gerenciamento de Projetos - Secretaria de Transportes teria suas atribuições ampliadas, tendo em vista: A gestão e monitoramento das estratégias de logística de transportes, oriundas do ES 2025, das OE e do PELTES; A gestão e o monitoramento de projetos externos de logística de transportes. 50

52 Modelos de Governança para a Logística de Transportes do Estado Pontos Fortes e Fracos da Alternativa Os principais Pontos Fortes da alternativa proposta são os seguintes: - Viabilização institucional e organizacional do acompanhamento e avaliação das estratégias de logística de transportes do governo do Estado; - Integração da gestão e monitoramento de todos os projetos de logística de transporte, independente de sua natureza institucional, ao concentrar todas as ações requeridas em um único espaço institucional; - Aproveitamento de um espaço organizacional, de experiências e de competências relacionados à gestão e monitoramento de projetos do governo estadual. Como principais Pontos Fracos tem-se a falta de experiência e competência no Governo do Estado para operar o esquema institucional proposto, em termos do exercício de algumas funções requeridas para a governança da logística de transportes. De fato, o esquema Comitê Pró Gestão - Secretaria de Gerenciamento de Projetos - Secretaria de Transportes foi criado para tratar exclusivamente da gestão e do monitoramento de projetos sob o controle formal do governo do Estado, inclusive os projetos estruturantes de logística de transportes do ES 2025 que se enquadram na referida condição. Dessa forma, no momento, faltam ao mencionado esquema as atribuições formais e as competências técnico-gerenciais requeridas para o exercício da gestão e do monitoramento das estratégias e dos projetos externos de logística de transportes. Recomendações As recomendações associadas a presente alternativa de Governança visam justamente a complementação do esquema Comitê Pró Gestão-Secretaria de Gerenciamento de Projetos-Secretaria de Transportes, possibilitando-o o pleno atendimento das necessidades de gestão e monitoramento das estratégias e dos projetos externos de infra-estrutura de transportes. Do ponto de vista institucional-organizacional, torna-se necessário implementar as seguintes medidas: - Adequação das atribuições formais do Comitê Pró Gestão para atender às novas exigências de monitoramento das estratégias e dos projetos externos de logística de transportes; - Incorporação no Comitê Pró Gestão de representante da Secretaria de Desenvolvimento - SEDES; - Ajustamento nas atribuições formais e na estrutura organizacional da Secretaria de Gerenciamento de Projetos para gerar as condições necessárias para (i) subsidiar o Comitê Pró Gestão no monitoramento das estratégias e (ii) exercer as funções de formatação, gestão e monitoramento dos projetos externos de logística. Já no que se refere às competências gerenciais e técnicas da Secretaria de Gerenciamento de Projetos, é fundamental que sejam desenvolvidos programas de formação, capacitação e desenvolvimento de seus quadros, para: 51

53 Modelos de Governança para a Logística de Transportes do Estado - Capacitar e desenvolver integrantes da Secretaria em temas e instrumentos de avaliação e monitoramento de estratégias de logística de transportes; - Capacitar e desenvolver integrantes da Secretaria em todo o ciclo de gestão e monitoramento de projetos externos de logística, inclusive a atração e contratação de investimentos, a negociação com fontes de financiamento e a formação e gestão de parcerias com agentes externos Alternativa II - Governança Centrada na SEDES - Secretaria de Desenvolvimento Caracterização Nessa alternativa, a governança da logística de transportes seria exercida a partir da Secretaria de Desenvolvimento, na forma indicada a seguir: - A ADERES continuaria responsável pela promoção e desenvolvimento de todos os projetos externos de logística de transportes; - Criação de Comitê de Gestão do PELTES do qual constaria obrigatoriamente os Secretários dos Transportes e de Gerenciamento de Projetos voltado para o monitoramento e gestão da carteira de projetos do PELTES; - Implantação de uma unidade organizacional, vinculada à SEDES, com a responsabilidade pela implantação e execução, direta ou indireta, de todos os projetos de logística de transportes que constem do PELTES (projetos externos e internos ); - O Secretário de Desenvolvimento participaria do Comitê Pró Gestão, assegurando-se, assim, a articulação dos projetos do PELTES com os demais projetos do Governo, tanto na área de transportes, como em outros segmentos de interesse para a logística. No gráfico seguinte (Ilustração 7.9) pode ser visualizada a representação dessa alternativa. 52

54 Modelos de Governança para a Logística de Transportes do Estado Ilustração 7.9 As conseqüências básicas da adoção dessa alternativa são as seguintes: - Toda a condução do PELTES (incluindo projetos externos e internos) ficaria a cargo de uma única Secretaria, em articulação com os Secretários de Transportes e de Gestão de Projetos, garantindo-se, assim, a coordenação da execução do conjunto dos projetos de logística. - De outro lado, a participação do Secretário de Desenvolvimento no Comitê de Pró Gestão serviria para garantir a integração de toda a ação de Governo na área de logística de transportes e nas suas interações. Pontos Fortes e Fracos Os principais Pontos Fortes da alternativa são os seguintes: - Viabilização institucional e organizacional do acompanhamento, avaliação estratégica e execução do PELTES no governo do Estado; - Preservação do modelo organizacional de gestão de projetos, que tão bons resultados vêm apresentando na área da Secretaria de Gerenciamento de Projetos, com a criação do Comitê de Gestão do PELTES; - Maior abertura e experiência para trabalhar a gestão dos projetos externos. 53

55 Modelos de Governança para a Logística de Transportes do Estado À semelhança da alternativa anterior, o Ponto Fraco da presente proposta reside no fato de que a Secretaria de Desenvolvimento e a ADERES, em virtude de suas atribuições atuais, que não contemplam a logística de transportes. Dessa forma, as referidas instituições estão desaparelhadas para desempenhar a nova função, quer seja pela inadequação organizacional, quer seja pela ausência de especialistas em matéria de logística de transportes. Recomendações Neste caso, as recomendações visam à complementação da SEDES-ADERES para o pleno atendimento das necessidades de gestão e monitoramento das estratégias e dos projetos internos de infra-estrutura de transportes, na suposição que possuem o domínio formal e a capacitação profissional para a gestão e implementação dos projetos externos" de logística. Portanto, do ponto de vista institucional-organizacional, torna-se necessário implementar as seguintes medidas: - Adequação das atribuições formais da Secretaria de Desenvolvimento e da ADERES para atender às novas exigências de monitoramento das estratégias de logística de transportes, bem como da gestão e implantação dos projetos internos correspondentes; - Criação do Comitê de Gestão de Logística de Transportes, com a participação obrigatória da Secretaria Estadual de Transportes e Obras Públicas, entre outros, com o objetivo de monitorar a execução do conjunto dos projetos do PELTES; - Implementação de unidade organizacional, subordinada à SEDES, voltada para a execução, direta ou indireta, dos projetos de política de transportes do PELTES Alternativa III - Governança Centrada na Secretaria de Logística de Transportes Caracterização Esta alternativa de Governança implica em mudanças bem mais profundas que as duas anteriores, que se limitaram, em última instância, a promover ajustamentos e movimentos em torno dos esquemas existentes. No presente caso, a proposta de Governança está baseada em dois pilares básicos: - No novo Conselho Estadual de Integração da Logística de Transportes que, à semelhança de seu congênere no Governo Federal, volta-se para a formulação, articulação e monitoramento das políticas e estratégias gerais e modais da logística de transportes no Estado; - Na nova Secretaria de Logística de Transportes, uma ampliação da atual Secretaria Estadual de Transportes e Obras Públicas, contendo, porém, uma abrangência ampliada, de modo a cobrir todos os projetos de logística de transportes, tanto os 54

56 Modelos de Governança para a Logística de Transportes do Estado contidos no PELTES, como os que atualmente encontram-se sob a responsabilidade da SEDES-ADERES e da SETOP. Como conseqüência, a SEDES-ADERES perderia suas atuais atribuições relativas à atração e promoção de investimentos e projetos de logística de transportes, focando sua atenção nos demais projetos de desenvolvimento de interesse do Estado. Considerando, porém, a forte interação e sinergia entre a logística e os demais projetos de desenvolvimento, a nova Secretaria de Logística e a SEDES deverão atuar de modo fortemente articulado. A visualização dessa alternativa está espelhada no gráfico seguinte (Ilustração 7.10). Ilustração 7.10 Pontos Fortes e Fracos Os principais Pontos Fortes da Alternativa III são os seguintes: 55

57 Modelos de Governança para a Logística de Transportes do Estado - O Conselho Estadual de Integração da Logística de Transportes, com a participação de atores externos, públicos e privados, será o foro privilegiado para se consensuar políticas e estratégias visando à execução integrada e coordenada do PELTES, sobretudo no que se refere à implantação dos projetos externos ; - A unificação das responsabilidades pela execução do PELTES na Secretaria de Logística de Transportes terá a vantagem do aproveitamento de toda a afinidade e competência técnico-administrativa existente da atual Secretaria de Transportes e Obras Públicas para assumir a execução do conjunto dos projetos de logística; - A mudança de denominação de Secretaria de Transportes para Secretaria de Logística de Transportes não constitui uma simples troca de nomes, mas tende a constituir uma pressão para a adoção efetiva do conceito de logística integral nas decisões e no planejamento referente à expansão e às operações do sistema de transportes. Os principais Pontos Fracos da Alternativa III de Governança são os seguintes: - A constituição e o efetivo funcionamento do Conselho proposto dependem de aceitação de instituições que se situam fora da esfera estadual; - Resistências e problemas políticos no interior do Governo do Estado decorrentes da retirada de projetos de logística de transportes da alçada do Comitê Pró Gestão e da SEDES-ADERES; - Reduzida competência e cultura técnicas no pessoal da atual Secretaria de Transportes, voltada essencialmente para rodovias estaduais, para a adoção de visão e atuação mais abrangentes e integradas de logística de transportes. Recomendações Definir uma estratégia global de condução da implantação da alternativa que vise equilibrar, no tempo, os efeitos da implantação das mudanças e a preservação da execução dos projetos em curso. Criação do Conselho Estadual de Integração de Logística de Transportes precedida de: (i) estudos voltados para: a definição de suas atribuições e composição; (ii) entendimentos com o Governo Federal, Governos dos Estados limítrofes e Setor Empresarial sobre a participação dos mesmos; e (iii) definição de estratégia de implantação. Implantação da Secretaria de Logística de Transportes precedida da elaboração de projeto organizacional que leve em consideração efetiva os seguintes aspectos: (i) a preservação do seu desempenho para dar continuidade às funções atualmente exercidas pela atual SETOP; (ii) a manutenção do esquema eficiente da gestão dos chamados projetos internos na área de transportes; e (iii) formatação da estratégia, da metodologia, da organização e dos recursos humanos para a governança dos projetos externos. 56

58 Anexo ANEXO 57

59 Anexo 1. DESCRIÇÃO DAS EXPERIÊNCIAS RELEVANTES DE GOVERNANÇA 1.1. Plano Nacional de Logística e Transportes - PNLT A principal diretriz do PNLT para sua governança está colocada nos seguintes termos: há que se reconstituir a capacidade de planejamento do setor público federal, completamente desbaratada, o que seguramente requererá a definição e implantação de uma base organizacional adequada e a formação e especialização de uma equipe técnica familiarizada, entre outros aspectos, com os progressos acadêmicos verificados nos campos da modelagem de transporte com apoio na economia regional e na capacidade de processamento dos computadores atuais. Neste sentido, o PNLT preconiza a construção de uma Agenda Estratégica contendo como tópicos obrigatórios: - a perenização do processo de elaboração e execução do PNLT, objetivando o restabelecimento e atualização da capacidade de planejamento de transporte e logística do Governo Federal; - a formulação, especificação e implantação do sistema técnico-administrativo de planejamento de transporte e logística do Governo Federal; - a elaboração de um Plano de Ação do Governo Federal para o período do próximo PPA ( ) para o setor como um todo e o monitoramento de sua execução, contemplando não somente os projetos e ações diretas da União na implantação, manutenção e operação de infra-estrutura de transporte, mas incluindo, também, indicação de: (i) projetos de concessão e de parcerias público-privadas; (ii) delegação e estadualização de rodovias federais; (iii) incentivos ao setor privado para a implantação e operação de componentes logísticos. Com base nos elementos acima destacados, deve ser concebido e detalhado o modelo de gestão do planejamento estratégico de logística e transportes, a ser instalado no Ministério dos Transportes, dentro das seguintes orientações básicas: Competência Responsabilidade pela elaboração, atualização e monitoramento do planejamento estratégico do Governo Federal, no que se refere ao setor transporte, respondendo aos seguintes atributos: - assessorar o Ministro dos Transportes nas demandas sobre o planejamento de transportes oriundas do Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transportes - CONIT; - trabalhar com horizontes de longo prazo, levando em conta sempre as definições dos cenários de política econômica, global, setorial e regional estabelecidas pelo Governo Federal; - fornecer os elementos técnicos necessários para a elaboração dos planos táticos e operacionais de responsabilidade dos agentes públicos e privados engajados no setor. Estratégia O modelo de gestão a ser implantado deverá levar em conta no desenvolvimento de sua estratégia os seguintes elementos: 58

60 Anexo - tomar o contexto externo, econômico, social e político, como a referência maior para a definição dos objetivos e estratégias do planejamento do setor; - adotar procedimentos com alto grau de seletividade na proposição de objetivos e estratégias associadas ao desenvolvimento do setor; - especificar e quantificar esses objetivos de forma a permitir sua verificação e progresso com base em sistema de indicadores especificamente estabelecidos para o monitoramento do plano estratégico; - operar sistema de monitoramento capaz de disponibilizar, em tempo hábil, informações e análises sobre a validade das premissas adotadas, das hipóteses sobre o ambiente do planejamento e dos avanços na sua execução; - indicar um conjunto bastante seletivo de projetos estratégicos, constante do portfólio global, que gerem impacto e cuja implantação seja considerada indispensável; - submeter os projetos estratégicos a uma gestão intensiva, visando a garantir sua adequada execução; - a estrutura de decisão e os processos estratégicos deverão ser consistentes e sincronizados com a estrutura programática, os processos dos PPA e os Orçamentos Anuais. Estrutura Criação de órgão especializado no planejamento estratégico do setor de transportes, vinculado ao MT, o qual ficará responsável pelo desempenho das atribuições e pela aplicação da estratégia citada nos itens anteriores e fornecerá todo o assessoramento do Ministério dos Transportes ao CONIT no desempenho de suas atribuições de propor ao Presidente da República políticas nacionais de integração dos diferentes modos de transporte de pessoas e bens. Estilo O órgão deverá desenvolver estilo de operação caracterizado pela transparência e elevado padrão técnico, com a observância, entre outros, dos seguintes princípios: (i) instalação de capacidade própria de formular e monitorar o planejamento de nível estratégico de transportes; (ii) abertura para a participação de todos os órgãos públicos das três esferas de Poder; (iii) abertura para a participação dos usuários e dos diversos segmentos da indústria de transportes; e (iv) abertura para a utilização de técnicas e ferramentas modernas de planejamento, mantendo uma relação estreita com as universidades. O órgão deverá primar pela transparência e mútua cooperação e troca de informações com toda a rede de fornecedores de dados e colaboradores. Recursos Humanos O sucesso da estratégia de montagem do sistema de gestão do planejamento de transportes passa, necessariamente, pela formulação e execução de um projeto de montagem da equipe técnica do futuro órgão, cujos componentes deverão ter, entre outros requisitos, formação acadêmica atualizada em engenharia, administração e economia de transportes. A equipe inicial, pequena, mas de alto nível, deverá passar por intenso treinamento ministrado por renomados profissionais nacionais e internacionais, com o objetivo de atualizá-los no uso dos modernos processos de planejamento viabilizados pelo uso da informática. 59

61 Anexo Sistema de Informação O modelo de gestão deverá contemplar a instalação e o funcionamento de uma unidade especializada na definição, concentração e divulgação perene de todos os dados necessários ao funcionamento do sistema de planejamento, bem como dos resultados das análises elaboradas pela equipe do órgão. Característica fundamental dessa unidade será a de funcionar em rede, limitando os trabalhos de levantamento de dados primários àqueles casos em que não for possível obtê-los mediante convênios ou contratos com outros órgãos públicos, universidades ou até entidades privadas. A definição do rol dos dados necessários e a montagem dessa rede deverá se constituir na tarefa inicial dessa unidade, em articulação com o projeto em desenvolvimento do SIG-T. O funcionamento desse sistema permitirá a atualização e divulgação periódica de estratégias e diretrizes que possam orientar as intervenções dos agentes públicos e privados. Espera-se que esse processo contribua para a consecução, nos horizontes de curto, médio e longo prazos, das metas nacionais nos domínios econômico, social e ecológico Plano Estadual de Logística de Transporte da Bahia O PELT-BA coloca os seguintes desafios institucionais e de gestão para o setor de transporte que precisam ser enfrentados: - Transformar os órgãos superiores do setor em formuladores de políticas, afastando-se das atividades operacionais; - Implementar mecanismos eficientes de integração interinstitucional, intermodal e intersetorial; - Exercer efetivamente a função do planejamento estratégico, ampliando o foco atual de atuação com base no dia-a-dia; - Modernizar as organizações do setor em geral, com a gestão baseada em referenciais e cultura conservadora; - Desenvolver e valorizar o capital humano de forma a contar com corpo técnico permanente e capacitado. Para isso, foi concebido um Modelo Institucional de Referência, composto de três Dimensões, como esquematizado na Ilustração 1. Ilustração 1 - Modelo Institucional de Referência e suas Dimensões 60

62 Anexo Na seqüência, para cada uma das Dimensões componentes do Modelo Institucional foram explicitadas as respectivas questões-chave e as melhores práticas, como indicado na tabela seguinte (Quadro 1). Quadro 1 - Melhores Práticas no Modelo de Gestão Dimensão Questões-Chave Melhores Práticas Estratégias Funções Agentes Iniciativas de Melhoria da Gestão Pública Descentralização e Integração Governamental Instrumento de Fomento Interlocução com o Setor Público e a Sociedade Abrangência e Profundidade Segregação Formatação para o Alcance dos Objetivos Organizacionais - Implementação de programas de fortalecimento institucional; - Elaboração de planos estratégicos; - Implantação de sistemas de informação; - Implantação de ferramentas de gestão de projetos. - Delegação de infra-estruturas e serviços de transporte; - Coordenação intersetorial de programas/projetos; - Promoção de parcerias com agentes privados; - Alavancagem de sinergias com o Governo Federal e outros governos estaduais. - Criação de agências de desenvolvimento; - Definição de estruturas institucionais e organizacionais para captação de investimentos. - Existência de mecanismos formais de discussão e consulta; - Desenvolvimento do marketing institucional. - Cobertura ampla do conjunto de funções-chave por parte de um determinado setor, em uma organização ou nível de atuação - p.e. Governo do Estado. - Separação entre funções-chave com potenciais conflitos de interesse - por exemplo, a regulação deve ser exercida de forma separada e independente da gestão da infra-estrutura. - Definição clara dos órgãos responsáveis pelo núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços não-exclusivos; - Alto desempenho propiciado pela estrutura organizacional, processos de trabalho e instrumentos. Por sua vez, a adequada execução do PELT-BA requer um amplo conjunto de funções, indicadas e caracterizadas no Quadro seguinte. Quadro 2 - Funções no Modelo de Gestão Função Definição de Políticas e Estratégias Gestão do Programa PELT-BA Planejamento e Avaliação Promoção Regulação e Fiscalização Fomento/Financiamento Definição Concepção e implantação dos direcionadores gerais da Logística de Transportes e, por extensão, do PELT-BA. Coordenação geral das iniciativas para a implantação do PELT-BA e instância abrangente para solução de conflitos. Desenvolvimento de estudos e análises com apoio em bases de dados e formulação de cenários futuros, visando a definir ações a implantar a avaliação como um processo periódico de confrontação do desempenho e resultados obtidos frente ao planejamento preestabelecido. Prestação de informações e suporte a potenciais investidores na busca por oportunidades de investimentos. Definição de regras para a relação público-privada na exploração da infra-estrutura e/ou serviços de logística e transporte, fiscalização de contratos. Estruturação de formas e regras para o desenvolvimento econômico e o financiamento de empreendimentos de logística de transportes. 61

63 Anexo Função Gerenciamento de Projetos (conjuntos) Gestão de Infra-estrutura e Serviços de Logística e Transportes Definição Coordenação específica das iniciativas para implantação de Grupos de Projetos (Plano Prioritário) e Agrupamentos (Portfólio) e Instância específica de solução de conflitos. Engenharia de projetos e operação de infra-estrutura e/ou serviços do setor de logística de transportes. Finalmente, foi elaborado um Plano de Ação, contendo três fases distintas, para as quais são formulados objetivos, segundo as dimensões do Modelo de Gestão, como indicado. Quadro 3 - Plano de Ação Modelo de Gestão Dimensão Estratégica Dimensão Funções Dimensão Agentes Fase Preparatória Fase de Articulação Fase de Operação Formalizar o PELT como instrumento central de gestão da logística de transporte do Governo. Iniciar atuação naquelas funções, atualmente pouco ativadas. Viabilizar estrutura de gestão de transição, com participação interinstitucional do Governo do Estado. Viabilizar instrumentos de gestão para propiciar condições e requisitos para o pleno Desenvolvimento do PELT (ex. aplicação de metodologias, sistemas e estudos). Desenvolver as funções necessárias no aparelho do Estado e promover ajustes naquelas já implantadas. Constituir equipes e arregimentar gestores para o desenvolvimento do PELT-BA, dando condições adequadas para sua alocação e para a capacitação necessária. Aplicar diversos instrumentos de gestão para implantar o PELT com eficiências e eficácia. Atuar intensamente para do superar desafios relacionados à abrangência e profundidade necessária ao pleno desempenho. Promover equipes e o capital humano do PELT-BA para a superação de limites, visão empreendedora e foco em resultados Plano Estratégico de Logística de Transporte de Minas Gerais Modelo Geral O PELT-Minas dedica um capítulo especial à questão institucional ( Arranjos Institucionais Possíveis para a Implementação de Projetos do PELT-Minas ). Todavia, ao contrário do PNLT e do PELT-BA, que se voltaram para a concepção de um modelo de gestão dos respectivos planos, no caso do Plano de Minas Gerais, a questão institucional teve como foco diretrizes e aspectos associados à contratação de projetos e obras na área de transportes. Parte-se do princípio de que a capacidade de execução dos projetos de intervenção recomendados pelo PELT-Minas e de obtenção dos resultados está diretamente associada ao modelo e ao processo adotados para sua contratação e de gestão. Por sua vez, a escolha adequada do modelo e processos de contratação de projetos e obras depende da identificação prévia e consistente dos principais problemas setoriais, seguida da elaboração de soluções técnicas de qualidade. A Ilustração 2 resume esquematicamente a orientação institucional seguida pelo PELT-Minas. 62

64 Anexo Ilustração 2 - Modelo e Processo de Contratação Uma vez que a implementação das soluções na área de transporte requer, quase sempre, o esforço conjunto de diversos agentes, públicos e privados, torna-se necessário definir regras para a interação entre esses agentes, para que organizem sua cooperação e permitam que os resultados do esforço conjunto sejam os melhores para a sociedade. Neste sentido, foram definidas as seguintes regras: - definir as competências e responsabilidades de cada órgão do setor público; - gerar mecanismos de incentivo para que os gestores públicos busquem resultados com o máximo de eficiência; e - definir, em contrato e através de leis e outras normas, a forma de relacionamento do setor público com os agentes privados que cooperarão nas implementações de soluções propostas, de modo a incentivá-los a produzir resultados de qualidade a um custo baixo para a sociedade Formas de Contratação de Obra e Serviço Há diferentes alternativas para a contratação de empresas privadas por parte do setor público, as quais podem ser classificadas em sete modalidades de contratos, divididas em dois grupos: empreitada e concessão. A escolha da modalidade de contratação de um projeto segue a linha lógica básica apresentada na Ilustração 3 a seguir. 63

65 Anexo Ilustração 3 - A Escolha da Modalidade de Contratação No caso das concessões, a escolha da modalidade adequada dependerá do julgamento de critérios de justiça e de eficiência, conforme indicado na Ilustração 3. Ilustração 4 - A Escolha da Modalidade de Concessão Finalmente, escolha da modalidade de empreitada pode ser definida segundo o procedimento a seguir esquematizado. Ilustração 5 - A Escolha da Modalidade de Empreitada Princípio da accountatbility Todos os projetos de intervenção na infra-estrutura de transportes a cargo do governo estadual deverão ser conduzidos no âmbito da Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas (SETOP). De modo a garantir uma maior eficiência no uso dos recursos destinados a investimentos na área de transporte, essa estrutura deve ser usada com a aplicação dos princípios de accountability e transparência. 64

66 Anexo O princípio da accountability requer que as responsabilidades associadas a cada etapa da execução de um projeto sejam atribuídas de modo claro às instituições e às pessoas nela envolvidos. As responsabilidades devem ser alocadas a quem tem melhores condições de geri-las. A aplicação desse princípio é a base para a construção de um sistema de incentivos eficiente na administração pública, com identificação dos responsáveis pelos resultados obtidos, premiação daqueles que contribuíram positivamente e punição para aqueles que contribuíram negativamente. O princípio da transparência é o complemento necessário ao princípio da accountability. Ele requer que todas as informações relevantes sejam disponibilizadas com fácil acesso aos membros da administração pública e à população de um modo geral. A aplicação do princípio da transparência garante que o princípio da accountability será eficaz e permite que a sociedade contribua para a fiscalização adequada do cumprimento de contratos. Ela requer a elaboração periódica de documentos informativos acerca de cada projeto individual. Entre esses relatórios, cabe citar: relatórios de acompanhamento de projetos com monitoramento de indicadores de metas e performance; relatórios de finalização de etapas de projetos; relatórios acerca de requerimento de mudanças contratuais e decisões acerca desses requerimentos, indicando quem realizou o requerimento e quem tomou a decisão, e relatórios de pagamentos. Esses relatórios serão padronizados de modo a garantir: a) seu fácil preenchimento, evitando o desperdício de tempo do responsável; e b) a possibilidade de sistematização a organização das informações levantadas Plano Estratégico de Infra-estrutura e Transporte da Espanha - PEIT Em 2005, o Governo da Espanha, sob a coordenação do Ministério de Fomento, formulou seu Plano Estratégico de Infra-estrutura e Transporte (Plan Estrategico de Infraestruturas y Transporte - PEIT), cujo conteúdo básico encontra-se esquematizado na Ilustração 6. Ilustração 6 - PEIT - Processo de Formulação O PEIT contém alguns elementos relacionados com as questões institucionais e de gestão do processo de planejamento que podem ser úteis como benchmarketing para as questões institucionais relativas ao PELTES. Tais elementos estão contidos em algumas de suas fases de elaboração, que estão assinaladas na Ilustração anterior. 65