Gestão do transporte e trânsito em Belo Horizonte: construindo uma mobilidade urbana sustentável

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1 Gestão do transporte e trânsito em Belo Horizonte: construindo uma mobilidade urbana sustentável Kátia Kauark Leite * Marcelo Cintra do Amaral ** O presente texto apresenta um recorte histórico da gestão do transporte e trânsito em Belo Horizonte, nos últimos quinze anos, destacando: o papel da BHTRANS - Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte, as ações de planejamento e principais projetos modificadores implantados e a evolução das relações institucionais de regulação, especialmente no combate ao transporte clandestino. O objetivo principal do artigo é identificar como as principais variáveis necessárias à construção de uma mobilidade urbana sustentável e à sua gestão - englobando o transporte público, o trânsito, a circulação de veículos e os modos não-motorizados - estão sendo tratadas e apontar os desafios para os próximos anos, com destaque para a escolha de modos de transporte, o tempo de deslocamento das pessoas e a humanização da cidade. * Engenheira Civil, Mestre em Sociologia (UFMG), Coordenadora de Planejamento Estratégico da Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte S/A BHTRANS. ** Engenheiro Civil, com Especialização em Engenharia Urbana pela Universidade de São Paulo, USP. Atualmente é Gerente de Coordenação de Mobilidade Urbana da Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte S/A BHTRANS. 1

2 1. Projetos de destaque nos 15 anos de municipalização da gestão do transporte e trânsito em Belo Horizonte 1.1. Municipalização da gestão do transporte e trânsito A BHTRANS, empresa pública integrante da estrutura da Prefeitura de Belo Horizonte, iniciou suas atividades em Cumprindo o que dispõe a Lei Orgânica do Município de Belo Horizonte, foi criada com a finalidade de planejar, organizar, dirigir, coordenar, executar, delegar e controlar a prestação de serviços públicos relativos a transporte coletivo e individual de passageiros, tráfego, trânsito e sistema viário municipal, observando o planejamento urbano municipal. O modelo até então vigente de gestão metropolitana dos transportes públicos havia sido um marco importante no final dos anos 70 (atuação do PLAMBEL 1 ) e início dos anos 80 (criação da METROBEL 2 ), mas se encontrava desgastado por ser oriundo, ainda, do regime autoritário, por ter sofrido uma descontinuidade com a extinção da METROBEL, em 1987, e por certo abandono de suas funções principais. A BHTRANS assumiu, gradualmente, suas atribuições, transferidas da autarquia estadual TRANSMETRO 3, sucessora da METROBEL. Em um primeiro momento (1992), foram assumidas as atividades de planejamento do sistema viário local e de gerenciamento do estacionamento rotativo, do sistema de táxi e do transporte escolar. Em julho de 1993, através de decreto, o então Prefeito Patrus Ananias municipalizou o gerenciamento do transporte coletivo por ônibus em Belo Horizonte, que foi reconhecido pelo Governo do Estado apenas em setembro de 1993, respeitando o sentido de autonomia municipal que a Constituição Mineira estabelecia, ao considerar como de interesse comum de uma região metropolitana apenas o transporte intermunicipal e o sistema viário de âmbito metropolitano 4. Apenas em dezembro de 1993, a gestão dos principais corredores passou para a competência do Município Ações de planejamento e principais projetos transformadores Uma das principais estratégicas no início dos trabalhos da BHTRANS foi a retomada do processo de planejamento, que fora paralisado por 10 anos, que culminou na execução de dois planos, parcialmente implantados, que atingiram seu horizonte de projeto em 2005: o Plano de Circulação 2

3 da Área Central PACE, e o Plano de Reestruturação do Transporte Coletivo de Belo Horizonte BHBUS, desenvolvidos a partir de 1995 e articulados entre si. O PACE propôs a reformulação do sistema de circulação da Área Central com o objetivo de redistribuir os fluxos e de criar condições para a operacionalização do sistema de transporte coletivo integrante do BHBUS. As medidas de curto prazo englobaram implantação efetiva de modificações em 11 locais (de 12 áreas previstas), incluindo alterações na circulação e a redução de estágios de ciclos de semáforos, em interseções com problemas de capacidade, além de tratamento em diversos pontos do hipercentro, para a melhoria da segurança e do conforto dos pedestres. As medidas de médio prazo, que contemplavam modificações na circulação para adequar a Área Central ao novo sistema de transporte coletivo, não foram implantadas, principalmente pelo fato de a racionalização do transporte coletivo prevista no BHBUS não ter sido suficiente para reduzir a quantidade de ônibus em circulação, comprometendo o desempenho dessas intervenções. As medidas de longo prazo incluíam obras-de-arte (viadutos e túneis) que não foram implantadas pelo impacto na paisagem urbana, principalmente, em trechos de conjunto urbano tombado, como é o caso dos viadutos propostos na região da Praça das Estação e trincheiras na Praça Raul Soares. Um resultado concreto do PACE foi a efetiva implantação de um sistema de controle de tráfego na Área Central denominado CIT Controle Inteligente de Tráfego. Todos os dispositivos previstos, tais como os sensores de tráfego, as câmeras de vídeo e os painéis de mensagens variáveis, encontram-se atualmente em operação. A implantação do CIT foi precedida por uma auditoria de segurança de trânsito que serviu de orientação para a implantação de mais de 170 semáforos para pedestres. O BHBUS foi desenvolvido de acordo com as diretrizes do Plano Diretor Municipal (então em desenvolvimento), especialmente aquelas direcionadas a meio ambiente, desenvolvimento social e econômico, descentralização e desconcentração de atividades. Considerando como premissa básica a otimização e a racionalização da infra-estrutura de transportes e, ainda, a proposição de diretrizes para o sistema de transporte coletivo metropolitano, o BHBUS criou uma nova estrutura de organização do sistema de transporte coletivo municipal, com serviços troncais nos corredores de maior demanda, alimentados em estações de integração, e com linhas de ligação transversal e perimetral, mas mantendo as linhas circulares e diametrais. O BHBUS começou com a implantação da Estação Diamante, no Barreiro, em A partir de então, além de subsidiar a realização da licitação do transporte coletivo, destacam-se a implantação 3

4 de uma nova rede de transportes, a cobrança automática, um novo modelo de controle operacional e a nova rede de estações, com a implantação das estações Barreiro, Venda Nova e São Gabriel. Embora o BHBUS não tenha sido integralmente implantado, a conclusão de muitas de suas etapas, ao longo dos anos, demonstrou a importância de um plano comprometido com as necessidades do município, que passou a servir como referência para os diversos projetos setoriais de transportes em Belo Horizonte. Um outro projeto desenvolvido nesse período foi a criação de uma rede de transporte coletivo nas vilas e favelas de Belo Horizonte, com o objetivo de facilitar o acesso da população ao sistema de transporte coletivo convencional e, em conseqüência, à própria cidade. Essa experiência iniciou-se em maio de 1996, com a implantação da primeira linha de microônibus na região do Barreiro. No período compreendido entre 1996 e 2007, mais nove linhas foram implantadas. Em meados de 2008, as dez linhas em funcionamento transportavam cerca de 310 mil passageiros/mês. Para utilização apenas dos microônibus, é cobrada uma tarifa reduzida, cerca de 27% do custo da tarifa dominante do sistema de transporte coletivo. A partir de dezembro de 2004, promoveu-se a completa integração tarifária, por meio do cartão inteligente BHBUS, permitindo aos moradores pagarem apenas uma tarifa dominante para utilizar as linhas de vilas e favelas associadas as linhas do sistema convencional. A utilização de microônibus de forma integrada às demais linhas do sistema garante aos moradores das vilas e favelas acesso ao transporte coletivo com deslocamentos a pé dentro de padrões aceitáveis - em condições semelhantes aos encontrados nas áreas centrais e nobres, contribuindo para o processo paulatino de integração das vilas e favelas aos demais bairros da cidade. Como exemplo, no Aglomerado Santa Lúcia, antes da implantação da linha, a população deslocava em média 1,5 km a pé, por vias íngremes, para chegar aos pontos de ônibus das linhas que o tangenciavam. No Aglomerado da Serra, grande parcela da sua população caminhava por 2 km para chegar ao seu ponto de ônibus. Com a implantação de duas linhas, com 3,6 km e 4,8 km de extensão, foi possível articular o interior da vila, reduzir o deslocamento a pé e integrar essas linhas com o restante do serviço de transporte da cidade. Essa realidade é semelhante para as demais vilas e favelas onde foi instalado esse serviço. Ressalta-se que essa experiência somente alcançou os seus objetivos graças à integração coordenada dos atores envolvidos: o poder público, a comunidade e as operadoras de transporte coletivo. Devido às limitações viárias, a BHTRANS e as operadoras buscaram adequar a tecnologia veicular, utilizando um modelo de microônibus adaptado para esse tipo de operação. Com relação ao sistema viário, inicialmente foi preciso melhorar as características das vias que seriam utilizadas 4

5 para a circulação dos veículos, uma vez que elas apresentavam uma série de restrições físicas (largura, pavimento, rampas, trechos em aterro, etc.). Uma iniciativa fundamental para a operação desse serviço foi a negociação com a comunidade, para obtenção da aprovação da circulação dos veículos nos locais propostos por parte de suas lideranças. Sem essa anuência da comunidade, não se conseguiria a segurança necessária para operar esse tipo de serviço. Essa relação com a comunidade, mediada por suas lideranças, tem permitido a resolução adequada de diversos problemas pontuais e esporádicos como, por exemplo, depredações de veículos ou ameaças aos operadores (motoristas e cobradores). Um estudo realizado pela Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos - NTU (2004) buscou conhecer a opinião dos diferentes atores envolvidos com o projeto. Para o órgão gestor, o objetivo de aumentar a mobilidade de uma população carente foi plenamente atendido, uma vez que o público-alvo passou a se sentir mais valorizado após a implantação do serviço. Na opinião de um empresário do setor, esse seria um serviço social necessário e importante, ainda que represente um ônus para o sistema. Esse serviço poderia ajudar a melhorar a imagem das empresas e dos empresários para os usuários do sistema de transporte coletivo de ônibus, porque: o retorno é enorme na visão do usuário, na visão da comunidade mais pobre. Eu acho até que é pouco explorado isso, tem pouca divulgação. Eu acho que divulgando mais ele daria até um retorno maior para as empresas, para o órgão gestor, enfim melhoraria a imagem de todo o sistema que sempre é visto como o vilão, como ganancioso, como despreocupado com os problemas sociais, e isto é uma prova viva de que não é assim. Por fim, segundo uma líder comunitária de região atendida, a implantação dos microônibus diminuiu a violência, aumentando a segurança das pessoas, que anteriormente tinham que andar por becos escuros e perigosos: Com o microônibus, as pessoas podem circular com mais segurança dentro do próprio bairro. Em sua opinião, o serviço melhorou em muito as condições de vida nas vilas e favelas, e deve ser expandido para atender ao crescimento da demanda. Desde 1993, a gestão do Sistema de Transporte e Trânsito de Belo Horizonte vinha sendo pensada a partir de dois eixos principais: prioridade à circulação de transporte coletivo e prioridade à circulação do pedestre. Somente a partir de 2001, porém, se enfrentou o desafio de colocar em prática a prioridade política para os pedestres. Iniciado a pedido do então prefeito Fernando Pimentel, o programa Caminhos da Cidade engloba intervenções físicas realizadas na rede de caminhamento de pedestres na Área Central de Belo Horizonte e faz parte de um programa maior, denominado Centro Vivo. 5

6 As intervenções buscam priorizar a circulação dos pedestres e requalificar o espaço urbano, com o concurso de uma gestão que compartilhe aspectos relativos ao transporte e ao trânsito, ao patrimônio histórico e arquitetônico, a meio ambiente, regulação urbana e segurança. Foram feitas intervenções no pavimento das calçadas, nas travessias de pedestres, no mobiliário urbano e no paisagismo. A melhoria do modo a pé é essencial para as pessoas que se utilizam do transporte coletivo, pois elas só atingem seus destinos com a complementação desses dois modos. Alguns projetos foram implantados com a premissa de garantir plenas condições de espera do ônibus, com o ponto de embarque posicionado de modo a não atrapalhar a circulação de pessoas e nem as forçando a aguardar os veículos na pista de rolamento, em situação desconfortável e insegura. Por sua vez, o tratamento de prioridade ao pedestre vem sendo entendido como política de transporte coletivo, facilitando e justificando recursos junto a instituições de financiamento. O programa foi pensado para ser implantado por etapas, aproveitando o potencial de projetos já em andamento, de tal forma que a etapa anterior alimenta e motiva a próxima. O maior resultado é uma nova visão de cidade e seus espaços públicos. Por esse motivo, as ações de intervenção foram priorizadas pelo seu caráter transformador, percebido pela população no dia-a-dia. Em sua primeira etapa, quatro projetos foram implantados: Caminho Caetés (Rua dos Caetés e Rio de Janeiro); Caminho da Saúde (Avenida Alfredo Balena e Alameda Ezequiel Dias); Praça Sete de Setembro e Praça da Estação. Foram fatores essenciais para o sucesso do projeto: a integração entre órgãos públicos; a retirada do comércio informal realizado nas calçadas; ações políticas contemplando o comércio formal, mantendo seus interlocutores como parceiros; a consideração de aspectos de segurança pública e adequação da iluminação nos projetos de intervenção. Com as mesmas premissas, a continuidade do programa contemplou a implantação dos seguintes projetos: Aarão Reis (2006); Rua dos Carijós (2006); Bulevar Arrudas (2006); Rua Rio de Janeiro (2007); e Praça Raul Soares (2008). Encontram-se em execução os projetos para a Avenida Amazonas e região do Mercado Central, e a política oficial defende que projetos dessa natureza continuem sendo implantados em outras áreas da cidade Regulação do Sistema de Transporte Coletivo Municipal Belo Horizonte foi a primeira capital brasileira a realizar, em 1998, uma licitação para todo o sistema de transporte coletivo urbano por ônibus, por um prazo de dez anos. Já sob a orientação da Lei de Licitações 8666/93, o modelo da licitação adotado em 1998 foi a subconcessão onerosa, 6

7 com as empresas ofertando um valor por veículo. O resultado foi bastante positivo, na medida em que o valor ofertado (em média, R$ ,00) foi muito maior que o previsto (R$ ,00). Os cerca de 68 milhões de reais arrecadados com as ofertas das propostas vencedoras foram destinados ao Fundo Municipal de Transporte, para investimentos no sistema. O modelo de remuneração adotado foi o da Câmara de Compensação Tarifária - CCT, em que as tarifas eram estabelecidas pelo poder público municipal, a compensação de custos e de receita entre as empresas era gerenciada pela BHTRANS e as empresas recebiam por serviço prestado, proporcional à frota e quilometragem percorrida. A partir de final dos anos 1990, com o cenário de diminuição de passageiros transportados, o modelo regulatório manifestou suas limitações em promover a eficiência econômica, uma vez que não mais contemplava incentivos adequados para as operadoras, quanto à captação de receita. A análise do modelo de remuneração mostrou que o mesmo não transferia às operadoras risco comercial, sendo todo o déficit assumido pela CCT, ou seja, os usuários. Os ganhos de eficiência não eram transferidos aos usuários, mas apropriados pelas operadoras. Assim, em decorrência dos constantes déficits gerados no sistema de transporte coletivo municipal e sem previsões de alterações nos cenários financeiros do serviço, foi assinado, em maio de 2003, pela BHTRANS e pelas empresas subconcessionárias, o Termo de Acordo para Ajustamento de Procedimento Temporário na Execução dos Contratos de Subconcessão de Prestação de Serviços de Transporte Coletivo de Passageiros por Ônibus no Município de Belo Horizonte. Esse documento, que tinha como princípio básico alterações nos critérios de remuneração das subconcessionárias, estabeleceu, também, responsabilidades para as mesmas, em relação às alterações operacionais e à especificação dos quadros de horários. O aditivo aos contratos licitados em 1998 teve como objetivo um maior compromisso das empresas operadoras com o passageiro, e não apenas com a quilometragem percorrida, atenuando, ainda, a tendência de elevação de custos do sistema. Procurou combater as deficiências do modelo até então adotado, com medidas como a flexibilização da especificação dos serviços, a partir do estabelecimento de regras de qualidade, transferindo para a subconcessionária atribuições anteriormente de responsabilidade da BHTRANS. No final da década de 1990, Belo Horizonte passou a vivenciar o fenômeno do transporte clandestino 5, utilizando veículos tipo kombi/van. Os chamados perueiros tomaram, à força, parte da prestação do serviço de transporte coletivo da cidade, desrespeitando os atos de concessão. Tratava-se de um ato ilegal, que não merecia a tolerância, mas sim ação imediata e pronta da autoridade municipal. Para circular, eles contavam com a ajuda de liminares - 80% dadas por um só 7

8 dos onze juízes da 1ª Instância da Vara Pública -, gerando uma perda de 15% na quantidade de passageiros transportados no sistema regular. A Prefeitura de Belo Horizonte e a BHTRANS buscaram reverter essa situação, centrando os debates nas questões conflitantes que envolvem o direito individual versus o direito público e o interesse privado versus o interesse do Estado. Tendo clareza que só ações de fiscalização não iriam resolver o problema, a BHTRANS elaborou um plano estratégico, com a análise das causas do surgimento do transporte clandestino e com ações que buscassem atacá-lo em todas as frentes. Em julho de 2001, a Justiça determinou que a Polícia Militar e a BHTRANS apreendessem qualquer veículo que estivesse fazendo o transporte irregular de pessoas. Após uma tentativa desesperada de sitiar o centro de Belo Horizonte, abusando de meios violentos, os perueiros acabaram desistindo de circular, com a apreensão de cerca de 500 veículos, pela Polícia Militar e pela BHTRANS. Uma outra medida adotada de combate ao transporte irregular foi a criação, pela BHTRANS, do sistema de transporte suplementar, com a finalidade de absorver, parcialmente, os operadores do transporte clandestino, por meio de processo licitatório. O novo sistema entrou em operação em setembro de 2001, com permissão para operação durante 10 anos. Atualmente, esse serviço é operado por 24 linhas, através de microônibus, fazendo ligação entre bairros, sem passar pelo centro da cidade, cumprindo horários e itinerários estabelecidos pela BHTRANS. A nova licitação do sistema de transporte coletivo, realizada em 2008, devido ao encerramento do prazo de dez anos de vigência dos contratos, levou em consideração os problemas advindos do processo licitatório de Foram contempladas, dentre outras, as seguintes premissas: introdução do risco empresarial, responsabilizando as concessionárias para possíveis variações de demanda e alterações sazonais nos preços dos insumos que compõem o custo do transporte; eliminação da possibilidade de eventual déficit econômico a ser coberto com recursos públicos (ou seja, não há previsão de nenhuma forma de subsídio público); alteração na forma de cálculo do reajuste tarifário, não utilizando mais a planilha tarifária, mas estabelecendo uma fórmula paramétrica que utiliza um conjunto de índices econômicos; e previsão de integração das linhas municipais com o trem metropolitano e com o sistema intermunicipal metropolitano. A BHTRANS ficou responsável pela especificação do sistema estruturante, operado nos principais corredores, permitindo flexibilidade para as empresas contratadas no estabelecimento dos quadros de horários das linhas, desde que controlem, adequadamente, as seguintes variáveis previamente estabelecidas pelo poder público: índice de ocupação por tipo de serviço, por faixa horária e tipo de 8

9 veículo; intervalo máximo entre as partidas, por faixa de horário; idade da frota; e demandas específicas da comunidade. Essa licitação teve sucesso, ao conceder quatro Redes de Transportes e Serviços RTS a quatro consórcios de empresas que pagarão R$ 224 milhões de reais entre 2008 e 2010, para investimentos no transporte coletivo. Entre outros avanços, destacam-se: - Melhoria do conforto para o usuário: estabelecimento do índice máximo de 5 passageiro em pé por m 2 em qualquer viagem; intervalo máximo entre viagens de 20 minutos, nos horários de pico, e de 30 minutos, nos horários fora do pico, inclusive aos domingos; redução da caminhada do usuário para alcançar um ponto de ônibus para no máximo 600 metros, podendo chegar até 300 metros, em lugares de topografia desfavorável; - SITBus: o Sistema Inteligente de Transporte Coletivo compõe-se de um conjunto de equipamentos tecnológicos, sistemas lógicos, sistemas de comunicação, sistema de localização por satélite, softwares, hardwares, serviços, plataformas, central de armazenamento de dados, centrais de operação e fiscalização em uma rede de comunicação de dados e voz segura, para fins de gestão de frota, arrecadação automática de tarifa (bilhetagem eletrônica) e informação ao usuário. Tem por objetivos a melhoria da gestão de operação do transporte coletivo; a disponibilização de informações em tempo real sobre os serviços de transporte coletivo; a renovação e a ampliação do sistema de bilhetagem eletrônica, e a ampliação da central de operações. As concessionários têm um prazo de três anos, a partir de novembro/2008, para concluir a implantação desse sistema; e - Melhorias ambientais: incluem-se, nos índices que irão medir o desempenho operacional, a medição da poluição ambiental e sonora, com metas para a sua redução. Também está previsto no contrato, assinado entre o poder público e as concessionárias, a possibilidade de o poder público alterar a matriz energética dos veículos. 2. Construção da mobilidade urbana sustentável 2.1. A mudança de paradigma A idéia de gerir mobilidade 6, em substituição à visão de gestão de transporte e trânsito, é o principal exemplo das mudanças que vêm sendo implantadas, em Belo Horizonte, a partir de O novo paradigma sobre a questão da mobilidade urbana considera a pluralidade de formas de produção, de distribuição das atividades econômicas (incluindo a logística do transporte de carga na agenda do setor) e, principalmente, considera os desejos individuais e coletivos como ponto de partida da estruturação dos serviços de transporte, de seu planejamento e de sua operação. 9

10 O foco da política de mobilidade passa a ser as pessoas, no sentido de considerar seus desejos e necessidades, e não os veículos. O caminhar do pedestre passa a ser considerado, efetivamente, como um modo de transporte, exigindo a incorporação do espaço da calçada como via pública de fato. Em 2004, a BHTRANS estabeleceu as seguintes diretrizes para a sua política de mobilidade: - reconhecer a importância do deslocamento dos pedestres e considerar o modo a pé como prioritário, na definição das políticas públicas; - garantir o deslocamento das pessoas em um transporte coletivo de qualidade, integrado e rápido, considerando sua priorização na circulação viária e nos investimentos públicos e privados; - diminuir o número de viagens motorizadas e repensar a circulação de veículos; - construir uma mobilidade mais respeitosa com o meio ambiente urbano, desenvolver os meios não-motorizados de transporte e estimular o uso de combustíveis renováveis e menos poluentes; - garantir que os deslocamentos sejam feitos de forma segura, reduzindo os acidentes, o número de feridos e, principalmente, as mortes; - aumentar a consciência cidadã e o respeito à legislação, por meio da promoção de ações de educação, informação, operação e fiscalização; - promover ações para garantir a todos, independente da capacidade de pagamento ou de locomoção, o direito de se deslocar e usufruir a cidade com autonomia e segurança; e - estruturar a gestão local e promover a integração entre agentes sociais e poder público, ampliando os canais de participação, para se alcançar um compromisso para o desenvolvimento da mobilidade. O desafio principal é buscar um acordo sobre o conjunto de medidas que garanta a todos o uso do espaço urbano, sem prejudicar a qualidade de vida e o meio ambiente. A intenção é apostar, decididamente, na sustentabilidade (prioridade ao pedestre e ao transporte coletivo e em um questionamento sobre o uso abusivo do veículo privado) e na inclusão social A escolha do modo de transporte Alia-se ao olhar da mobilidade urbana sustentável uma abordagem sistêmica que considera, entre outras coisas, todos os modos de transporte utilizados pelas pessoas em seus deslocamentos diários na cidade. Dessa forma, os principais indicadores para avaliar o resultado das políticas públicas de mobilidade que tenham como foco principal a sua transformação para bases mais sustentáveis referem-se à distribuição modal e à sua evolução. As fontes de dados de distribuição modal são as pesquisas de origem e destino realizadas, a cada dez anos, na Região Metropolitana de Belo Horizonte. A última Pesquisa de Origem e Destino 10

11 realizada em Belo Horizonte foi em e seu resultado de distribuição modal está apresentado na Figura 1, juntamente com um gráfico comparativo da situação de Belo Horizonte, em relação ao Brasil, à Europa e aos Estados Unidos. O que se percebe é que, em 2002, Belo Horizonte ainda possuía uma distribuição favorável ao transporte coletivo, em relação à média nacional e a outras realidades mundiais. Havia uma predominância dos deslocamentos em modos coletivos (44,5%) e modos não-motorizados (29,1%) sobre os modos motorizados individuais (25,8%). 11

12 Viagens (%) Figura 1 Distribuição modal de Belo Horizonte e comparativo com outras realidades. Transporte urbano motorizado em regiões 150,0 100, , ,0 19 BH Brasil Europa EUA 3 Transporte Individual Transporte Público Fonte: BHTRANS - Diagnóstico Preliminar do Sistema de Mobilidade e ANTP Sistema de Informações de Mobilidade. Assim como a maioria das grandes cidades brasileiras, Belo Horizonte apresenta uma tendência preocupante de redução da participação do transporte coletivo e aumento do transporte individual nos deslocamentos urbanos. Entre e 2002, o aumento anual de viagens de transporte coletivo foi de 3,2% contra 7,3% das viagens de automóvel (motorista e passageiro). A Tabela 1 apresenta uma projeção da distribuição modal para 2008, considerando o transporte coletivo crescendo proporcionalmente ao número de passageiros transportados e, o transporte por automóvel, à frota de veículos. Se considerarmos a tendência atual, podemos prever que, nos próximos 10 anos, haverá queda na participação do transporte coletivo, igualando-o aos deslocamentos por automóvel. Tabela 1 Evolução dos modos de transporte motorizados em Belo Horizonte. Modos de transporte motorizados Transporte coletivo (ônibus, metrô, escolar e especial) 42,8% 44,6% 42,0% Automóvel (motorista e passageiro), táxi e motocicleta 19,6% 25,8% 29,7% TOTAL 62,4% 70,4% 71,7% Fonte: BHTRANS - Diagnóstico Preliminar do Sistema de Mobilidade 12

13 viagens por pessoa por dia Outra análise sobre a distribuição modal que pode ser feita é a constatação da relação inversa entre mobilidade e renda representada pelo índice de mobilidade 9. A Figura 2 mostra os gráficos desses indicadores, que foram utilizados para avaliar a Meta de Sustentabilidade Ambiental do projeto Indicadores do Milênio, da ONU, ao qual a cidade de Belo Horizonte aderiu. A mobilidade média da população pobre (renda per capita abaixo de meio salário mínimo) é de 1,14, o que corresponde a 68% da média da cidade, em todos os modos, que é de 1,68. Já quando se consideram apenas os modos motorizados, enquanto a mobilidade média da população é de 1,18, a mobilidade média da população pobre cai para 0,45. Figura 2 - Mobilidade média x mobilidade da população pobre de Belo Horizonte. 1,8 1,67 1,6 1,4 1,2 1,14 1,18 1 0,8 0,6 0,4 0,45 0,2 0 Todos os modos mobilidade média de BH Modos motorizados mobilidade da população com renda per capita abaixo de 0,5 sal. mín. Fonte: Pesquisa Origem e Destino (O/D) de Para a construção de políticas públicas de mobilidade urbana, é fundamental considerar que as pessoas realizam decisões diárias sobre o modo de transporte que utilizam para se deslocar; ou seja, que as pessoas realizam uma escolha modal. Os estudos das práticas de deslocamento indicam que a resposta dos usuários potenciais a um modo de transporte é muito heterogênea e depende de fatores sociológicos, que estão distantes dos aspectos geralmente considerados nos estudos e modelos de escolha modal. Um dos desafios para os planejadores e gestores urbanos é entender melhor os diversos fatores que interferem na escolha das pessoas por determinado modo de transporte. Segundo VASCONCELLOS (2005), os fatores que mais interferem nas decisões de como as pessoas organizam seus deslocamentos são: fatores pessoais (idade, renda, escolaridade e gênero); fatores familiares (estágio do ciclo de vida, posse de automóvel); fatores externos (oferta de transporte público e seu custo, custo de usar o automóvel, localização dos destinos desejados, e hora de funcionamento dos destinos desejados). Para efeito da presente análise, foram considerados três 13

14 grupos de fatores a serem melhor explorados: renda; tipo de viagem a ser realizada; e tipo de usuário. Dos fatores pessoais e familiares, um dos que mais interferem na escolha de modo de transporte e na própria realização das viagens é a renda. Se calcularmos o índice de mobilidade médio por faixa de renda familiar, percebe-se que as famílias que ganham até 3 salários mínimos realizam 0,5 viagens por pessoa por dia; as famílias com renda entre 3 e 5 salários mínimos realizam 0,77 viagens por pessoa por dia; e esse número cresce até atingir a mobilidade de 1,59 e 1,94 viagens por pessoa por dia, para as faixas de renda entre 15 e 20 salários mínimos e maior que 20 salários mínimos, respectivamente. A parcela economicamente mais favorecida da população realiza, portanto, em média, três a quatro vezes mais viagens por dia que o segmento de renda mais baixa da população. Isso interfere na capacidade de inserção das pessoas no mercado formal de trabalho, na possibilidade de acesso à educação, ao lazer, aos equipamentos coletivos de saúde, de cultura, de serviços, entre outros. Em suma, a ausência de mobilidade ou a mobilidade reduzida implica limitação ao exercício da cidadania. Entre as políticas mais importantes para reverter esse quadro, ampliando-se as oportunidades para as pessoas que não têm renda suficiente para escolher modos de transporte motorizado, destaca-se a política de uso e ocupação do solo, aplicada, em Belo Horizonte, desde Essa política busca a redução das distâncias e dos tempos dos deslocamentos, mediante o estímulo à descentralização das atividades e o aumento no número de linhas locais de transporte coletivo com tarifa mais barata. Entre essas linhas especiais, merecem destaque as de microônibus voltadas para atender vilas e favelas. Além das políticas citadas, deve-se ressaltar a importância da integração tarifária do sistema de transporte coletivo, por meio de desconto na tarifa da segunda viagem. Em outras palavras, a integração tarifária é, também, um importante instrumento de ampliação da mobilidade e de oportunidades para faixas de baixa renda que têm acesso limitado ao transporte coletivo, em decorrência de suas condições econômicas. É evidente que, ao se aumentar a renda familiar, aumenta-se a possibilidade de acesso a veículos motorizados, como motocicletas e automóveis. Notadamente, nos últimos três anos, o crescimento econômico brasileiro associado à facilidade de obtenção de créditos fez com que a frota de Belo Horizonte, que vinha crescendo a taxas acima de 5%, enquanto o crescimento populacional era de pouco mais de 1%, saltasse para 7,9%, em 2006, e para 9,6%, em 2007, com previsão de mais de 10%, em Pela inexistência de políticas explícitas de restrição de uso dessa frota motorizada, estima-se que o crescimento de seu uso é proporcional ao aumento da frota. Ao se analisar, 14

15 separadamente, os números de automóveis e de motocicletas, percebe-se que, em 2007, a frota de autos cresceu 8,5% e a de motos, 19,6%. Para efeito da escolha modal, é evidente que o fato de uma família possuir um veículo faz com que parte das viagens seja transferida dos modos coletivo e nãomotorizados para o individual motorizado. A outra variável analisada foi o tipo de viagem. ASCHER (1998) identificou a seguinte tipologia de viagens urbanas: viagens de alta freqüência, viagens polarizadas e viagens atomizadas. As viagens de alta freqüência ocorrem dentro de zonas densas da cidade ou região metropolitana. Elas constituem-se no mercado essencial dos modos coletivos de transporte. As ferramentas a serem usadas para manter ou desenvolver a repartição modal envolvem tanto a oferta de transporte coletivo quanto as políticas de controle de tráfego, de espaços públicos e de estacionamento. Com características opostas, as viagens atomizadas caracterizam-se por serem esparsas, com múltiplas origens e destinos, não podem se apoiar nos modos de transportes coletivos e, inevitavelmente, implicam usos de modos de transporte individual. Os sistemas de transporte que utilizam veículos de menor capacidade têm sido desenvolvidos para responder a esse tipo de demanda difusa. As viagens polarizadas, por sua vez, constituem o domínio privilegiado da escolha entre modos individuais e coletivos. A maioria dessas viagens ligam zonas residenciais de baixa densidade com zonas comerciais de alta densidade, compreendendo tanto centros consolidados como novos centros periféricos, tais como centros comerciais e de lazer. Dependendo da estrutura das redes, o transporte público pode representar o papel de permitir o acesso aos centros consolidados, se existir uma política de controle da circulação e do estacionamento de veículos privados. Por outro lado, os transportes individuais motorizados são mais eficientes para acessar os novos centros concebidos para o automóvel, com estacionamento abundante e gratuito. As viagens polarizadas constituem, também, o domínio privilegiado da multimodalidade, das alimentações das linhas de ônibus nas articulações mais fortes com o transporte público regional, das facilidades park-and-ride (para automóveis e veículos de duas rodas) interligadas ao transporte sobre trilhos ou sobre pneus. Complementando a análise dos fatores externos, tem-se a variável tipo de usuário. Um estudo franco-suíço (BOVY, 1999) concluiu que parcelas da população tem maior ou menor sensibilidade para a escolha em função da oferta, do preço e de outros fatores. Estudo comparativo entre cidades suíças trabalhou com o conceito de população em situação de escolher seu modo de transporte; ou seja, as pessoas que dispõem de automóvel e de uma oferta de transporte público de boa qualidade próxima de seu domicílio. O quadro a seguir apresenta uma tipologia de usuários, baseada em seus hábitos modais e em suas atitudes em relação ao automóvel e ao transporte público. Foi 15

16 desenvolvido para a realidade de cidades européias, mas pode ser aplicado à realidade brasileira, variando a quantidade de pessoas por tipo, em função da estrutura da cidade e de sua população. Quadro 1 - Tipos de usuários em situação de fazer uma escolha modal Tipos de Usuários Motoristas cativos - Pessoas que jamais utilizam o transporte coletivo mesmo dispondo de um transporte de boa qualidade próximo, porque têm uma imagem desfavorável ou são indiferentes a ele. Sua mobilidade cotidiana depende exclusivamente do automóvel. Ecologistas cívicos - Pessoas com um sistema de valores essencialmente focado no respeito ao meio ambiente, privilegiam a utilização do transporte público, caminhada ou veículos de duas rodas, toda vez que isto é possível sem inconvenientes excessivos. Motoristas obrigados a usar transporte coletivo - Pessoas de classes sociais mais altas, com posição favorável em relação ao automóvel e desfavorável em relação ao transporte público. Só usam o transporte público quando o uso do automóvel se torna problemático em relação às condições de trânsito e de estacionamento. Usuários sensíveis à oferta existente - Pessoas que não têm preconceito e têm uma atitude ponderada em relação ao carro e ao transporte público. Sua escolha do modo resulta de uma avaliação comparativa das ofertas de transporte optando pela utilização do meio de transporte que permite um deslocamento mais eficiente. Escolha modal Automóvel: Exclusivamente. Transporte coletivo: Nunca. Não-motorizados: Sempre. Transporte coletivo: 2ª opção. Automóvel: Por falta de outra opção. Automóvel: Preferencialmente. Transporte coletivo: Quando forçados, quando não existe outra opção. Automóvel: Sem idéias preconcebidas. Transporte coletivo: Sem idéias preconcebidas. Inúmeras cidades, em todo o mundo, têm desenvolvido políticas visando promover um uso mais intensivo do transporte público no sentido de estancar o crescimento permanente do uso do automóvel. Investimentos expressivos em infra-estrutura e subsídios para a operação do transporte coletivo têm sido concedidos para ampliar a sua participação no mercado de transporte. De uma forma geral, porém, o que se constata, na maioria das cidades, em todo o mundo, é a aplicação de políticas para o setor pautadas em propostas de desenvolvimento de oferta de transporte público que, freqüentemente, têm causado desapontamento, em termos de mudança na escolha modal. O melhor resultado encontrado costuma ser o aumento (quando não se registra queda) no número de usuários dos transportes públicos menor que o próprio crescimento vegetativo, mas sem uma redução concomitante do tráfego de automóveis. As experiências mostram que melhorias substanciais na oferta dos transportes coletivos não são suficientes, por si 16

17 só, para reduzir as viagens de automóvel. É fundamental considerar a distribuição modal como uma variável a ser modificada O tempo de deslocamento das pessoas Não se pode tratar de competitividade entre modos de transporte sem considerar que um dos objetivos das pessoas ao se deslocarem é gastar, nisso, o menor tempo possível. À medida que as cidades e regiões metropolitanas foram se espalhando, os tempos de deslocamento aumentaram e esse atributo é apontado, assim com o seu custo, como um dos motivadores do crescimento das favelas urbanas. Ao optar entre uma habitação melhor e longe dos locais de empregos e de serviços e outra pior e mais perto, muitos preferem a segunda opção. Também há uma enorme diferença entre as velocidades e tempos de deslocamento entre os diversos modos, conforme se constata na Pesquisa OD de 2002 (Tabela 2). Tabela 2 Percentual de viagens por faixa de tempo em Belo Horizonte. Metrô Ônibus Carro Até 20 min ,5% ,4% ,8% 20 a 30' ,9% ,8% ,9% Até 30 min 44,4% 33,2% 79,7% 30 a 60' ,90% ,80% ,10% 61 a 90' ,30% ,90% ,10% mais de 90' 826 2,4% ,2% 921 0,1% TOTAL Fonte: Pesquisa Origem e Destino (O/D) Uma análise possível é verificar o percentual de pessoas que gastam menos de 30 minutos no seu deslocamento, constatando-se que apenas 33,2% das pessoas que se utilizam de ônibus em comparação com os 79,7% que usam automóvel. O metrô aparece como mais competitivo para quem tem possibilidade de utilizá-lo, com 44,4% das pessoas gastando menos de 30 minutos. Outra forma de se comparar é pelo tempo de viagem médio que, em Belo Horizonte, é de cerca de 40 minutos, para as pessoas no ônibus, e inferior a 20 minutos, para quem se utiliza do carro; ou seja, 50% do tempo da viagem por ônibus. Essa realidade ainda é mais favorável ao transporte coletivo do que a média nacional apurada pelo sistema de informações de mobilidade urbana da ANTP, que realizou levantamento do tempo de 17

18 viagem médio entre os modos individuais (15 min), coletivos (36 min) e não-motorizados (15 min) e mostra que, neste atributo, a falta de competitividade do ônibus é marcante, com o tempo da viagem do transporte individual sendo cerca de 42% do transporte coletivo, apresentando um quadro estável, ao longo do período analisado (entre 2003 e 2007). Figura 3 - Tempo médio gasto pelas pessoas na circulação nas cidades brasileiras. Fonte: Sistema de Informações da ANTP. Mais recentemente, algumas experiências têm sido realizadas para demonstrar que essa diferença de tempo não está valendo para deslocamentos em regiões mais congestionadas. Para tanto, são realizados os chamados desafios modais, em que pessoas realizam, simultaneamente, o mesmo deslocamento, utilizando diferentes modos de transporte. Em setembro de 2008, foi realizado o 2º Desafio Modal em Belo Horizonte, com saída da PUC Minas em destino à Savassi, que foi vencido pela motocicleta (27 min), seguida pela bicicleta (39min), tendo o automóvel chegando em quinto lugar, com tempo de 52 minutos. 3. O futuro da mobilidade em Belo Horizonte - políticas sustentáveis de gestão da demanda As políticas pautadas na sustentabilidade apontam os modos não-motorizados e coletivos como prioritários e a necessidade de controlar o uso do modo automóvel. Espera-se aumentar a demanda do transporte coletivo, mas a experiência tem mostrado que melhorias na oferta global dos transportes coletivos urbanos provocam apenas um efeito marginal e decepcionante, se não 18

19 estiverem integradas com ações como o controle da circulação de automóvel em um determinado conjunto de vias urbanas, assim como uma moderação de sua circulação nos bairros; a gestão e tarifação consistente do estacionamento, nos perímetros urbanos; a reconquista dos espaços públicos e a valorização das modalidades a pé e bicicleta; e a articulação com os transporte públicos regionais. Por outro lado, no debate sobre formas de se desestimular o uso excessivo do automóvel em benefício dos sistemas de transporte coletivo, estudos recentes têm constatado a subestimação dos custos reais associados ao uso do automóvel. Não são cobrados alguns custos internos e os custos externos das esferas econômica, social e do meio ambiente. Existe um subsídio escondido que, certamente, supera, em larga escala, quaisquer montantes, quando existentes, concedidos a título de subsídio aos sistemas de transporte público, os quais, por terem suas contas sujeitas à exposição pública, são alvo de análises críticas, ao operarem com déficit. Defende-se internalizar os custos externos associados ao automóvel e implantar medidas para o seu controle. O conceito de externalidade precisa ser encarado de forma ampla, de modo a abranger os impactos ambientais em geral, com destaque para a poluição, mas cobrindo, inclusive, a questão do comprometimento de áreas, os gastos com a implantação e a manutenção de infra-estrutura viária, as despesas com o estacionamento subsidiado, os custos dos congestionamentos, entre outros itens. O automóvel representa, ainda, uma fonte de comprometimento de recursos naturais nãorenováveis, constituindo-se, entre todos os modos de transporte, como o que apresenta os maiores índices de consumo energético per capita. Em 2006, Belo Horizonte iniciou o desenvolvimento de um Plano de Mobilidade, tendo como horizonte o ano de O principal instrumento a ser desenvolvido é o denominado Plano de Gestão da Demanda, que deverá apresentar propostas de táticas gerais, visando a um maior controle sobre a distribuição modal, por meio de propostas de alterações na legislação urbanística em vigor, especialmente como instrumento de direcionamento da escolha modal das pessoas, e da adoção de um sistemas de preços, contemplando estratégias para todos os modos, a partir da visão sistêmica da mobilidade urbana: transportes coletivos e automóveis (taxa de uso da via 10 e preço do estacionamento). Deve-se, ainda, estimular os modos coletivos e não-motorizados, o uso do táxi em substituição ao automóvel e o transporte escolar, para diminuir problemas. Com objetivo de manter os patamares de passageiros e a inclusão de parte da população que atualmente se encontra excluída por falta de capacidade de pagamento, falta de informação ou dificuldade de locomoção, as táticas para o transporte coletivo devem ser orientadas para a recuperação e a ampliação de seu mercado, mediante a promoção de competitividade com modos individuais, melhoria do acesso e da qualidade da informação disponível para usuários, gestores e 19

20 operadores, e utilização de instrumentos de marketing. Deve-se, ainda, garantir a melhoria da qualidade do transporte coletivo, por meio de uma nova rede adequada aos desejos dos usuários e integrada com o metrô e com os demais modos de transporte; de operação modernizada com veículos diversificados; de sistema de controle e de informação operacional. Dentro do possível, o modelo institucional em vigor foi pensado para garantir empenho do operador na conquista e no atendimento ao usuário e na racionalidade do sistema. Outro tema de crescente importância e que afeta diretamente os dois grupos de medida anteriores é o da melhoria das condições de segurança no deslocamento (redução de acidentes) e segurança pessoal (redução de crimes e violências contra os usuários ocorridos dentro do sistema ou em seu acesso). Defende-se como tática para transportes não-motorizados a formulação explícita de projetos para esses modos, como parte do planejamento urbano e do planejamento de mobilidade; um plano de incentivo de caminhamento; uma rede de calçadas a serem tratadas no centro e em centros regionais, com ênfase em conforto, segurança e autonomia; e ações de respeito às faixas de travessias de pedestres não-semaforizadas. Para o sistema de circulação de pessoas em bicicletas, deve ser constituída uma rede de ciclovias, ciclofaixas e rotas cicláveis 11 e bicicletários públicos e privados. As táticas para transporte individual por automóvel caminham no sentido de internalizar os custos externos associados ao automóvel e implantar medidas para o seu controle. O fato de possuir um veículo não constitui, por si só, um problema, é o seu uso irrestrito e indiscriminado que desencadeia todas as conseqüências conhecidas. Entre as políticas possíveis de controle da circulação do uso do automóvel, encontram-se a de implantação de um programa de rodízio da circulação dos veículos, a de cobrança de uma taxa de uso da via nas zonas urbanas e/ou de uma política de administração das vagas de estacionamento existentes. A sociedade de Belo Horizonte já iniciou o debate sobre a necessidade e possibilidade de implantação de medidas que caminhem no sentido de que os usuários do automóveis tenham uma idéia mais objetiva do custo real de seus deslocamentos. Isso significa exigir dos que transitam em horários de pico uma contribuição efetiva que leve em conta os custos de congestionamento que estão impondo aos demais. Defende-se que o Plano de Gestão da Demanda contemple uma política de estacionamento que sinalize custos maiores para o modo automóvel, nos momentos e destinos identificados para desestímulo de seu uso. Pesquisas revelam que a disponibilidade ou não de vaga de estacionamento no local de trabalho é um determinante muito mais significativo da escolha modal dos usuários 20

21 pendulares do que a qualidade oferecida pelo transporte público. Entre usuários em uma situação teórica de escolha modal, essa escolha é largamente ditada pelas condições de estacionamento no seu destino. Esse resultado é tão significativo que se aplica mesmo quando a oferta de transporte público é de altíssima qualidade. Nas áreas centrais, uma gestão diferenciada de estacionamento, favorecendo o estacionamento de curta duração e limitando o estacionamento de longa duração, pode contribuir para a manutenção da freqüência e da circulação das pessoas nessas áreas. 4. Uma mobilidade sustentável é possível? Para além da melhoria das condições de mobilidade urbana, o principal desafio que se apresenta, atualmente, para as políticas públicas é a melhoria da qualidade de vida e a humanização da cidade. A cidade é espaço de uso e de conflitos e a forma de deslocamento e locomoção é apenas a manifestação de parte deles. A principal tese defendida neste artigo é que deve ser feita uma mudança radical de paradigma de mobilidade, para atingirmos os resultados de sustentabilidade esperados. A principal pergunta a ser feita é se essa mudança é possível. Conseguiremos construir uma cidade sustentável onde o sistema de mobilidade permita e garanta acesso amplo a todos, independentemente da capacidade de pagamento e locomoção de cada um, e em que os impactos ambientais sejam minimizados? A resposta ainda deverá ser dada nos próximos anos, mas pode-se afirmar que as ações da BHTRANS, no período de 1992 a 2004, atuaram com foco na promoção de melhorias dos serviços de transporte e trânsito, o que resultou em eficiência sem a necessária eficácia. Em 2004, após a adoção de uma base conceitual sistêmica, a partir do conceito-chave de mobilidade urbana sustentável, passou-se a considerar um número maior de variáveis ao se pensar a política de transporte e, principalmente, a inter-relação entre as variáveis. Ao fazer o recorte dos projetos e variáveis para a presente análise, não se pretendeu limitá-la aos aspectos destacados, mas sim estimular uma reflexão mais completa. Por exemplo, uma variável que deve ser considerada para efeito de competitividade, entre os sistemas de mobilidade, é a informação, item relevante e inerente a todo sistema de circulação e transporte. Em Belo Horizonte, desde a década de 1980, a informação básica é oferecida aos usuários por meio de vários instrumentos. A partir da municipalização da gestão do transporte e trânsito, em 1993, os sistemas de informação foram mantidos e melhorados, passando por diversas etapas e ciclos de expansão, nos quais se destaca o portal na internet Constata-se que houve uma evolução positiva na disponibilização de informação para os usuários do transporte de Belo Horizonte, mas ainda insuficiente para interferir na disputa com os modos individuais motorizados, 21