O PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR NA LEI DA ÁGUA RAZÕES PARA A TRIBUTAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DA ÁGUA ALGUMAS NOTAS

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1 O PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR NA LEI DA ÁGUA RAZÕES PARA A TRIBUTAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DA ÁGUA ALGUMAS NOTAS ANA KATILA BERNARDES RIBEIRO ASSOCIAÇÃO PORTUGUESA DE RECURSOS HÍDRICOS Lisboa, 1 de Outubro de 2008

2 RAZÕES PARA A TRIBUTAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DA ÁGUA O mercado pode funcionar como meio de defesa do ambiente. Os agentes económicos tomam em consideração o preço dos recursos para decidir a quantidade a utilizar e se esses preçosreflectem o valor económico do recurso (a sua escassez), o mercado encoraja a sua preservação: os agentes económicos só utilizam os recursos cujo preço seja inferior ao valor que lhe corresponde no produto final. Através das transacções mutuamente vantajosas para os agentes económicos, as decisões tomadas por cada um dos agentes económicos conduzem ao resultado que melhor serve os interesses gerais da sociedade. As decisões individuais óptimas, baseadas em trocas operadas no mercado, conduzem ao optimum social.

3 RAZÕES PARA A TRIBUTAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DA ÁGUA O preço dos recursos pode não ser um reflexo fiel do seu valor (da sua escassez). Quando isto acontece, como a decisão sobre qual a quantidade a consumir não é orientada pelo custo real do recurso, os agentes económicos vão utilizar os recursos até não ser possível retirar mais benefício do seu uso por vezes até à sua sobre-exploração. DEGRADAÇÃO AMBIENTAL O MERCADO FALHA Não encoraja a preservação dos recursos. A partir de um deficiente sistema de preços ou da sua ausência, o processo descentralizado de tomada de decisões não gera uma afectação eficiente dos recursos. O que o agente privado quer não coincide com o que a sociedade quer, criando-se uma divergência entre o que os indivíduos desejam e o que a sociedade pretende.

4 RAZÕES PARA A TRIBUTAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DA ÁGUA O agente económico produz bens de mercado que lhe proporcionam lucros privados, mas que acarretam custos para a sociedade situação benéfica para o agente privado mas com caras implicações para o ambiente e consequentemente para a sociedade. O dano provocado por essa degradação ambiental não afecta o agente privado mas afecta a sociedade em geral. CUSTOS EXTERNOS Os custos dos danos causados ao ambiente pelas emissões poluentes: Não são pagos pelo agente que os causa; Não se reflectem no preço dos bens produzidos; São pagos pela sociedade suportando os custos de despoluição e convivendo com um ambiente degradado.

5 RAZÕES PARA A TRIBUTAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DA ÁGUA Em oposição a SOLUÇÃO FISCAL Pigou, 1920 NEGOCIAÇÃO DIRECTA Coase, 1960 PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR OCDE, 1972 Custos CMS Baseado em P* P t* CMP BMP A internalização fiscal consiste em fazer o agente emissor da deseconomia pagar um tributo igual ao montante dessa externalidade. Q* Q Produção Situação afastada do óptimo paretiano Montante igual à diferença entre custos privado e o custo social.

6 RAZÕES PARA A TRIBUTAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DA ÁGUA AS EXTERNALIDADES AMBIENTAIS CRIAM UM PROBLEMA DE: Ineficiência Económica porque provocam uma afectação ineficiente de recursos com a consequente ruptura das regras do mercado. Injustiça Social pois deixam, injustificadamente, sem ressarcimento, os danos causados à comunidade. PPP Por um lado, e no que se refere à ineficiência económica, a fórmula do PPP é simples: os poluidores são chamados a suportar os custos dos recursos ambientais que utilizam, de modo a que eles sejam geridos e utilizados parcimoniosamente. Por outro, exigências de equidade impõem que as múltiplas formas de intervenção estatal tenham como elemento comum que a factura das despesas do controlo da poluição, públicas ou privadas, seja paga pelos agentes que a causam.

7 RAZÕES PARA A TRIBUTAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DA ÁGUA FALHAS DE MERCADO FALHAS DE ESTADO Externalidades Ambientais; Incompletude dos Mercados; Falta de Exclusividade e Ausência de Rivalidade; Assimetria de Informação; Não Convexidade da Curva de Custo Marginal Social; Presença de Monopólios. Principal objectivo de um REF assente no PPP: Colmatar aquilo a que a teoria económica designa de falhas de mercado e de Estado.

8 A 29 de Dezembro de 2005, foi aprovada a Lei da Água, Lei n.º 58/2005, que para além de transpor para a ordem jurídica nacional a Directiva-Quadro da Água (DQA), estabelece as bases e o quadro institucional para a gestão sustentável das águas. O Regime Económico-financeiro (REF) desta lei visa: 1. A internalização dos custos decorrentes de actividades susceptíveis de causar um impacte negativo no estado de qualidade e de quantidade de água e, em especial, através da aplicação do PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR (PPP) e do utilizador-pagador; 2. A recuperação dos custos das prestações públicas que proporcionem vantagens aos utilizadores ou que envolvam a realização de despesas públicas, designadamente através das prestações dos serviços de fiscalização, planeamento e de protecção da quantidade e da qualidade das águas; 3. A recuperação dos custos dos serviços de águas, incluindo os custos de escassez.

9 QUEM É O POLUIDOR QUE DEVE PAGAR? O poluidor é aquele que degrada directa ou indirectamente o ambiente ou cria condições que levam à sua degradação. Dificuldade nos casos de poluição cumulativa ou cadeias de poluidores Actividade poluente Poluidores Poluidor-Pagador Actividade produtiva Actividade de consumo Auto-consumo Poluidor directo Consumidor Mercado Transformados Não transformados Dois poluidores: directo e indirecto Poluidor directo Produtor Consumidor

10 QUEM É O POLUIDOR QUE DEVE PAGAR? O sujeito a quem se pretende imputar os custos pode não ser o que efectivamente paga, por esse sujeito ser capaz de transferir para outrem os encargos a que estava sujeito. FENÓMENO DA REPERCUSSÃO FISCAL Economia: gera inflação Ecologia: compra do direito a poluir Direito: injusto (quem paga são os consumidores) As firmas apenas produzem bens que são exigidos pelos consumidores, pelo que estes devem ser considerados, pelo menos parcialmente, responsáveis pela poluição gerada. A repercussão não só não é contrária à essência do PPP como tem benéficos efeitos ecológicos, já que o aumento dos preços provocará uma desejável contracção da procura de um produto que gera poluição

11 QUEM É O POLUIDOR QUE DEVE PAGAR? Se a DQA apenas vincula os utilizadores dos serviços hídricos ao pagamento de um preço, no REF envolvidos dois sujeitos: 1. Os utilizadores directos dos recursos hídricos sujeitos ao pagamento da TRH; 2. Os consumidores de serviços hídricos sujeitos ao pagamento de uma tarifa. Estes dois sujeitos, aparentemente dissociados, estão relacionados porque a montante de qualquer serviço hídrico existe uma utilização directa da água. Custos de escassez TÍTULOS DE POLUIÇÃO REPERCUSSÃO FISCAL UTILIZAÇÃO SERVIÇO HÍDRICO Custos financeiros Custos ambientais Custos financeiros Custos ambientais TAXAS TARIFAS Custos de escassez

12 COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS? INSTRUMENTOS EM LINHA COM O PPP: DIREITOS DE PROPRIEDADE MEDIDAS DE COMANDO E CONTROLO INSTRUMENTOS ECONÓMICOS Adopção deste mecanismo como meio complementar aos outros instrumentos disponíveis. Imposição aos poluidores, de obrigações de conformidade com normas ou actos que regulam directamente o se, o como, o quanto e o onde do exercício da actividade poluente. Instrumentos Tributários Títulos de poluição transaccionáveis Subsídios Preços

13 COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS? Instrumentos Económicos: Preços Políticos Preço Económico: Calculado segundo as regras da ciência económica a partir do custo de produção dos bens ou serviços a vender. Preço Político: Estabelecido por autoridades do poder público ou graças aos favores deste, de acordo com as conveniências sociais. O preço da água deve, em princípio, estar relacionado com três tipos de custos: custos económicos directos, custos sociais e custos ambientais. Os preços que incluem todos estes custos enviam sinais aos utilizadores resultando numa utilização da água mais eficiente e gerando meios para assegurar a sustentabilidade das infra-estruturas da água.

14 COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS? Instrumentos Económicos: Subsídios Intervenções governamentais através de pagamentos directos ou indirectos, regulação de preços e medidas de protecção para suportar acções que favorecem a mudança para opções mais amigas do ambiente. OS SUBSÍDIOS SÃO INSTRUMENTOS INCOMPATÍVEIS COM O PPP. Transferência do encargo da política de ambiente de quem é responsável e dispõe dos meios para prevenir e evitar a poluição os poluidores para quem não beneficia da actividade que é prejudicial para terceiros e não tem ao seu dispor meios eficazes para controlar os contribuintes. Desvirtuam o princípio da responsabilização e são um instrumento injusto significam a renúncia simultânea à função preventiva e distributiva dos pagamentos, subvertendo-se o PPP no princípio do contribuinte-pagador. A concessão de subsídios servirá, então, fundamentalmente, para reforçar o sinal dado ao mercado por outros instrumentos económicos de política ambiental.

15 COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS? Instrumentos Económicos: Títulos T de Poluição Transaccionáveis Conjunto de direitos de propriedade transaccionáveis sobre bens até então livres O organismo de tutela determina o nível de poluição aceitável para uma dada área e fixa o concomitante limite de emissões. O órgão competente cria e coloca no mercado um número de direitos de poluição incorporados em títulos transaccionáveis no mercado, cada um deles atribuindo ao adquirente o poder de emitir uma quota parte da poluição considerada aceitável. Os agentes são livres de negociar os direitos de poluição. Como os títulos emitidos não têm valor facial e são transaccionados entre poluidores consoante os seus interesses, os valores de mercado dependem das leis da oferta e da procura. Num regime de concorrência perfeita o preço dos títulos fixar-se-á automaticamente com base nas leis do mercado, e o ingresso de um novo poluidor transformar-se-á num aumento do preço do título.

16 COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS? Instrumentos Económicos: Títulos T de Poluição Transaccionáveis Custos P* Mais barato comprar títulos CMRP Mais barato despoluir CMS Os agentes económicos que apresentam custos de eliminação elevados terão um incentivo a adquirir direitos aos que conseguem realizar esse controlo com maior economia, enquanto estes últimos terão vantagem em reduzir as suas emissões poluentes e em alienar os seus títulos aos primeiros. T* N.º de títulos A redução total das emissões realiza-se com o menor dispêndio de recursos e com ganhos para todos os intervenientes da transacção.

17 COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS? Instrumentos Económicos: Instrumentos Tributários rios Os poluidores devem pagar ao Estado uma quantia proporcional à poluição pela qual são responsáveis. Taxas Função: Pagamentos de carácter bilateral exigidos pelo Estado ( ) em contrapartida de benefícios concretos e individualizados. Financiamento: gerar meios financeiros. Incentivo: alterar o comportamento dos agentes económicos. Impostos Função: Pagamento de carácter unilateral exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos. Fiscais: financiamento ou redistribuição. Extra-fiscais: função de incitamento à prevenção.

18 COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS? Taxas Impostos Nexo sinalagmático ou carácter bilateral. Fonte de financiamento para projectos de promoção da sustentabilidade ambiental. Taxa mais propícia à internalização das externalidades, como determina o PPP prossecução dos princípios da responsabilidade e da equidade. As receitas obtidas destinam-se ao Orçamento Geral do Estado. Devido à obrigatoriedade de manter o nexo sinalagmático, a taxa apresenta maiores constrangimentos à alteração do comportamento dos agentes económicos. Os baixos níveis de recuperação de custos actuais leva-nos a acreditar que a estratégia deve passar por um aumento gradual dos valores das taxas. TAXAS É preciso dotar as ARH de meios financeiros que potenciem o seu desempenho só pode ser conseguido se o valor das receitas for afecto a programas de promoção ambiental.

19 COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS? Evolução histórica dos instrumentos económicos em Portugal: POLÍTICA DE FOMENTO HIDRÁULICO DECRETO-LEI N.º 70/90 DECRETO-LEI N.º 47/94 Aplicação das taxas de irrigação e de beneficiação e de tarifas Aplicação das taxas de utilização do domínio hídrico e das taxa de exploração, conservação e beneficiação Aplicação das taxas de utilização destinada à protecção e melhoria domínio público hídrico Têm sido as taxas e os preços políticos os preferidos nos sucessivos REF de utilização da água em Portugal: Taxas para tributar as utilizações da água; Preços Políticos com vista à recuperação dos investimentos realizados pelo Estado. LEI DA ÁGUA Aplicação de taxas aos utilizadores do domínio hídrico e de tarifas aos utilizadores dos serviços hídricos

20 COMO PAGA OU QUE TIPO DE INSTRUMENTOS DEVEM SER USADOS? Directiva-Quadro da Água: Lei da Água: Os Estados-membros assegurarão que, até 2010: As políticas de estabelecimento de preços da água dêem incentivos adequados para que os consumidores utilizem eficazmente a água. A LA foi bem mais ambiciosa, prevendo: Tarifa dos Serviços Hídricos preços políticos Taxas de Recursos Hídricos taxas ambientais Títulos de captação e de poluição transaccionáveis. Haveria espaço para a utilização de outros instrumentos como os impostos ambientais, propícios à tributação da poluição difusa? O estabelecimento do mercado de títulos de captação/emissão de poluição para a água deve ser acompanhado de mecanismos de regulação.

21 QUANTO PAGA OU QUE CUSTOS DEVERÃO SER SUPORTADOS? A aplicação do PPP não implica uma transferência de dinheiro para o Estado e, muito menos, para as vítimas da poluição. Os custos de protecção do ambiente sejam encarados pelas empresas, aumentando os seus custos de produção. Estes custos sejam reflectidos nos preços que os consumidores pagam quando compram bens e serviços cuja produção é fonte de um impacto ambiental. Princípio do Poluidor-Pagador Cunho Preventivo Precaução, prevenção e redistribuição dos custos de poluição Princípio da Responsabilidade Civil Carácter Remediativo Reparação dos danos causados às vítimas da poluição O montante dos pagamentos a impor aos poluidores não deve ser proporcional aos danos provocados mas aos custos de precaução e prevenção dos danos ao ambiente.

22 QUANTO PAGA OU QUE CUSTOS DEVERÃO SER SUPORTADOS? Os fins que o PPP permite realizar são a precaução e a prevenção dos danos ao ambiente e a justiça na redistribuição dos custos das medidas de luta contra a degradação ambiental. Custos de prevenção Os poluidores devem pagar: Custos de precaução Custos administrativos de desenvolvimento da política ambiental Custos das medidas públicas Alterar o comportamento dos agentes económicos Os poluidores terão que fazer os seus cálculos de modo a escolher a opção economicamente mais vantajosa: tomar medidas necessárias para evitar a poluição, ou manter a produção ao mesmo nível e, consequentemente, suportar os custos que isso acarreta.

23 QUANTO PAGA OU QUE CUSTOS DEVERÃO SER SUPORTADOS? Directiva-Quadro da Água: Lei da Água: Custos financeiros dos serviços de água: que englobam os custos de exploração, DQA: os custos de capital e os custos do fornecimento e administração dos serviços; Custos ambientais: custos dos danos que os utilizadores de água causam ao ambiente, aos ecossistemas e a todos aqueles que usufruem do ambiente; e Lei da Água: Custos de recurso: custos do empobrecimento do recurso devidos à supressão de outras possibilidades de uso, para outros utilizadores, decorrentes das instaladas. (externalidades ambientais negativas) Custos das prestações públicas (incluindo os custos administrativos e das obras realizadas pelo Estado) Custos dos serviços hídricos, incluindo os custos de escassez.

24 QUANTO PAGA OU QUE CUSTOS DEVERÃO SER SUPORTADOS? Recuperação dos custos dos serviços de águas, incluindo os custos de escassez. Os custos de recurso têm sobretudo a ver com situações de disputa entre utilizadores concorrentes em situações de escassez. Nestas condições o Estado pode abstrair-se da sua função de orientação, deixando a mão invisível do mercado funcionar. Mercados de títulos transaccionáveis regulação do Estado. Recuperação das externalidades ambientais negativas. As taxas devem ser calculadas em função do potencial dano causado: do estado da massa de água fornecedora de bens e serviços e do impacto provocado pela utilização. Abordagem combinada A determinação da necessidade de imposição de condições mais estritas está dependente de uma avaliação que só pode ser feita com rigor recorrendo a modelos de simulação das condições de transporte e dissipação de poluentes.