Regulação dos portos no Brasil: evolução e perspectivas. Eduardo Augusto Guimarães 02/09/2013

Transcrição

1 Regulação dos portos no Brasil: evolução e perspectivas Eduardo Augusto Guimarães 02/09/2013

2 Antecedentes da reforma de 1993 Base legal: decretos de 1934 (antes: concessão regulada por lei de 1869) Sistema portuário basicamente estatal prevista exploração (não construção) do portos por Estados ou entidades privadas sem consequências participação do setor privado restrita a instalações portuárias para uso próprio movimentação de cargas de terceiros apenas em casos de congestionamento nos portos organizados e previamente autorizada (a partir de 1966 e 1969) Gestão centralizada - Portobrás (a partir de 1975) Regulamentação extremamente rígida das relações de trabalho na atividade portuária contratação reservada a operários estivadores,...de preferência sindicalizados, matriculados, com regulação da demanda, oferta e preço 2

3 O processo da reforma portuária Etapas o abril de extinção da Portobrás o fevereiro de de projeto de lei o fevereiro de 1993 aprovação da Lei Forte resistência à reforma: correntes ideológicas favoráveis ao controle estatal e grupos de interesses afetados. Lei dos Portos - focos principais: menor presença do Estado no sistema portuário, com transferência da exploração dos portos para o setor privado > induzir investimento e melhorar gestão; e flexibilizar as normas sobre relações de trabalho < principal fonte de ineficiência e custos elevados na atividade portuária 3

4 Lei 8.630: participação do setor privado no sistema portuário NO PORTO ORGANIZADO (em terreno do qual União é titular do domínio útil): Administração do Porto: União ou concessionário arrendatário de terminal de uso público com gestão privada operador portuário - pessoa jurídica pré-qualificada junto à Administração do Porto, responsável pela movimentação / armazenagem de mercadorias EM TERRENO DO QUAL ENTE PRIVADO É TITULAR DO DOMÍNIO ÚTIL: autorizatário de terminal de uso privativo (TUP), o qual pode assumir duas modalidades: o exclusivo, para movimentação de carga própria; o misto, para movimentação de carga própria e de terceiros A lei não estabelece qualquer restrição, quanto à quantidade ou à proporção de cargas próprias e de terceiros a serem movimentadas no terminal misto Os órgãos responsáveis pela regulação da atividade portuária também não impuseram nenhuma restrição à criação e operação TUP mistos 4

5 Lei 8.630: regulamentação das relações de trabalho NO PORTO ORGANIZADO O trabalho portuário executado por trabalhadores portuários com vínculo empregatício a prazo indeterminado e trabalhadores portuários avulsos. Contratação dos primeiros exclusivamente dentre os trabalhadores avulsos.. Fornecimento da mão-de-obra administrado por um órgão de gestão de mão-deobra do trabalho portuário - OGMO, constituído pelos operadores portuários NO TUP autorizada a contratação de trabalhadores a prazo indeterminado, mas instalações existentes devem manter a proporção entre trabalhadores com vínculo empregatício e trabalhadores avulsos/ 5

6 Problemas da Lei dos Portos que afetaram o novo modelo Heranças do regime anterior e necessidade de acomodar interesses afetados: flexibilização significativa, mas apenas parcial das normas relativas ao porto organizado preservação de nomenclatura e conceitos: carga de uso próprio X carga de terceiros e modalidades exclusivo X misto o diferenciação entre carga própria e de terceiros não tem nenhuma funcionalidade, a não ser estabelecer o critério de distinção entre as duas modalidades o não existe na lei nenhuma distinção entre as duas modalidades O caráter pioneiro da Lei: antecedeu o novo arcabouço legal do regime de concessão (Lei 8.987/95) e a criação das agências reguladoras do setor (Lei /01) por isso, criou seu próprio marco regulatório: a função de regulação, em alguns casos, permanece vaga e, em outros, está referida à órgão existentes ou a entidades criadas pela lei (Administração do Porto e CAP) 6

7 A implementação incompleta do novo modelo As Administrações dos Portos não foram transferidas para o setor privado em 1996, o Governo Federal incluiu as Docas e os portos correspondentes no Programa Nacional de Desestatização, essa decisão não foi implementada em 2008, a decisão foi revertida por decreto que excluiu as Docas do PND. A manutenção das Docas na Administração dos Portos acarretou: continuidade dos problemas de gestão empresarial e da politização da administração portuária volume de investimento insuficiente para atender à expansão do comércio exterior do país. 7

8 Investimento das Companhias Docas 2002 e ral 1903ral 1903ral 1903ral 1902ral 1902ral 1902ral 1902ral 1901ral ral 1901ral 28% 36% 29% 1900ral 1900ral 47% 177, % 1900ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral 1905ral Dotação (R$ milhões) Investimento realizado (%) 8

9 Participação dos terminais de uso privativo na movimentação de carga disseminação significativa de TUPs de graneis líquidos e sólidos expansão de TUPs de carga geral (e contêineres) menos expressiva em meados da década passada, interesse crescente de investidores por projetos de infraestrutura no Brasil se reflete em projetos de investimento em TUPs, sobretudo de contêineres 90% 80% 70% 60% 77% 79% 69% 66% 50% 40% 36% 30% 20% 18% 18% 10% 0% Graneis líquidos Graneis sólidos Carga geral Conteiner 1%

10 Concorrência e insegurança jurídica 2005: norma da ANTAQ: pleito de autorização de TUP deve especificar movimentação anual mínima de cargas próprias que justifique, por si só, a implantação; esse quantitativo constitui obrigação cujo descumprimento acarreta multa Resolução questionada junto a ANTAQ > no processo, o Procurador-Geral da Agência se manifestou pela eliminação da restrição > a resolução não foi reformulada, mas o questionamento permaneceu em aberto. abril de 2008: ABRATEC propôs, ao STF, uma Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental ADPF, requerendo que o movimentação de cargas de terceiros sejam realizadas primordialmente por meio de instalações portuárias de uso público; o TUPs realizem a movimentação de cargas de terceiros apenas de modo acessório ou secundário STF não se pronunciou ainda quanto ao mérito A incerteza jurídica provocada por essas duas iniciativas manteve em suspenso os projetos em fase de elaboração e implantação. 10

11 A contra reforma de 2008 O Executivo arbitra a controvérsia jurídica em favor dos terminais de contêineres de uso público. Decreto 6.620, de outubro de 2008, incorpora a Resolução ANTAQ e a tese defendida pela ABRATEC: instalações portuárias de uso privativo: movimentação preponderante de carga própria e, em caráter subsidiário e eventual, de terceiros, em TUP misto carga própria: deve justificar por si só, técnica e economicamente, a implantação e a operação da instalação portuária carga de terceiros: limitada àquelas com as mesmas características de armazenamento e movimentação, e a mesma natureza da carga própria; sua operação deve ser eventual e subsidiária Consequências: dificulta a implantação de TUPs mistos em geral e Inviabiliza a implantação de TUPs de contêineres > constitui barreira à entrada e afeta a concorrência os projetos em novos terminais que permaneciam em suspenso em função da incerteza jurídica foram finalmente abandonados Memo: decreto de 2008 excluiu as Docas do PND 11

12 O significado da MP 595 / Lei MP 595: revoga e reescreve a Lei > promove, na verdade, a sua restauração, reafirmando as principais preocupações presentes em 1993 inclui entre suas diretrizes maior participação do setor privado e o estímulo à concorrência o o mantém a possibilidade de concessão da Administração dos Portos ao setor privado elimina as barreiras à implantação de novos TUPs introduzidas pelo decreto avança (pouco) na flexibilização das relações de trabalho. o remove a exigência dos TUPs já existentes em 1993 manterem a proporção entre trabalhadores a prazo indeterminado e avulsos então observada. A tramitação da MP 595 suscitou, como sua antecessora, forte oposição de grupos de interesse afetados resistência acarretou a incorporação ao texto aprovado pelo Congresso de emendas que afetavam o propósito da MP de restaurar a Lei essa emendas foram objeto de vetos da Presidência da República 12

13 A Lei e os TUPs A Lei elimina dispositivos e conceitos da Lei cuja ambiguidade ou falta de definição pudessem dar origem a interpretações controversas Porto Organizado é caracterizado como bem público exploração do porto organizado e de instalações portuárias nele localizadas, envolve a concessão e arrendamento de bem público por prazo determinado e como tal deve ser precedida de licitação instalações portuárias localizadas fora da área do porto organizado [TUP], em terreno do qual o titular do direito de uso e fruição é o ente privado, depende de autorização, precedida de chamada e processo seletivo públicos, com prazo prorrogável por períodos sucessivos Não há na Lei qualquer referência a cargas própria e de terceiros e a terminais exclusivos e mistos 13

14 A autorização dos TUPs No setor de transporte em geral (Lei ) No caso dos portos (Lei ) independe de licitação será precedida de chamada ou anúncio públicos e, quando for o caso, processo seletivo público é exercida em liberdade de preços e em ambiente de livre e aberta competição não prevê prazo de vigência ou termo final, extinguindo-se pela sua plena eficácia, por renúncia, anulação ou cassação prazo de até 25 anos, prorrogável por períodos sucessivos, desde que a atividade portuária seja mantida e investimentos necessários para expansão e modernização realizados A Lei prevê dois caminhos para a construção e exploração de novo TUP em determinada região geográfica: requerimento de interessado, o qual deverá ser seguido de anúncio público para identificar a existência de outros interessados na obtenção de autorização na mesma região chamada pública pela ANTAQ para identificar a existência de interessados na obtenção de autorização de TUP em determinada da região geográfica A autorização prescindirá de processo seletivo se, havendo mais de um interessado, à implantação física de todas as propostas não gerar impedimento operacional a qualquer uma delas. 14

15 Ajuste do marco regulatório e o futuro das Docas A Lei compatibiliza a regulação do sistema portuário ao marco institucional e regulatório do país, revendo a Lei e a Lei em particular: retira da Administração do Porto atribuições típicas de regulador que ainda subsistiam (como licitação e contratação do arrendamento) transforma o Conselho de Administração Portuária em conselho consultivo A Lei mantem a possibilidade de concessão da Administração dos Portos, mas reflete o fato de que o governo não pretende recorrer a essa alternativa: determina que as Cias. Docas firmem, com a Secretaria de Portos, compromissos de metas e desempenho empresarial e que sejam estabelecidos critérios para a profissionalização de sua gestão Na Lei não há qualquer referência às Cias. Docas. 15

16 A questão dos arrendamentos vencidos Cerca de 80 contratos de arrendamento firmados antes da entrada em vigor da Lei com prazos de vigência estão vencidos ou vencem em 2013 A MP estabeleceu que tais contratos devem ser licitados. Texto aprovado pelo Congresso substituiu essa determinação por artigo que estabelece a prorrogação automática desses contratos por período não inferior ao prazo consignado no contrato. O veto presidencial a esse artigo implicou a omissão da lei sobre essa questão, mas tornou explícita a intenção do governo de fazer valer o prazo previsto em contrato. 16