Investimentos Públicos no Brasil: desafios e oportunidades para a melhoria do gasto público

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1 Investimentos Públicos no Brasil: desafios e oportunidades para a melhoria do gasto público Fórum de Superintendentes de Planejamento, Gestão e Finanças Belo Horizonte, 27 de março de 2012 Tarsila Velloso Especialista, Setor Público Banco Mundial

2 Estrutura da apresentação 1. Gestão de Investimentos Públicos e Qualidade do Gasto Motivações da discussão Abordagem e estrutura de diagnóstico 2. Diagnóstico da Gestão de Investimentos Públicos no Brasil 3. Considerações Finais 2

3 Motivações: debates de política Espaço fiscal para investimentos públicos: Objetivo: Criar e preservar ativos econômica e socialmente produtivos Investimentos Públicos Infraestrutura econômica Transporte, comunicações, energia, água e saneamento. Infraestrutura social Saúde, educação, habitação 3

4 Motivações: eficiência dos IPs Contudo, este argumento é enfraquecido pela constatação da baixa eficiência dos investimentos públicos em várias dimensões: Má seleção de projetos, incluindo elefantes brancos Atrasos na implementação e conclusão dos projetos Indícios de corrupção em licitações Sobre-custos Projetos incompletos Falhas na operação e manutenção dos bens Risco: construir, negligenciar, reconstruir. 4

5 Qualidade da Infra-estrutura (WEF) Eficiência dos IPs no Brasil? Government Investment & Infrastructure Quality Switzerland Hong Kong SAR, China France Singapore Finland Germany United Arab Emirates PortugalCanada Japan Korea, R ep. Netherlands Barbados Belgium United States Om an Chile Bahrain Namibia Tunisia Estonia Malay siasaudi Arabia United Kingdom Australia Jordan Croatia El SalvNorway ador Turk ey Czech Lithuania Republic Qatar Israel Kuwait Guatemala New Zealand Gambia, The South Af rica Uruguay Slov ak Republic Sri Lanka Georgia Egy pt, Arab Rep. Thailand Trinidad and Tobago Botswana Mauritius Swaziland Azerbaijan Panam a Rwanda Uk rainemorocco Italy Armenia Kazakhstan Iran, Islamic Rep. Cote d'iv Costa oire Rica Mexico Albania Senegal Brazil Honduras KenyCambodia a Ghana Indonesia Russian Colombia Federation Sy rian Arab Republic India Guy ana Tajikis tan Argentina Pakistan Ecuador Cape Verde ZambiaUganda Mali Malawi Les otho Boliv ia Mozam bique Dominican PhilippinesRepublic Nicaragua Madagas car Cameroon Bulgaria Moldov a Montenegro Venezuela, RB Serbia Tanzania Vietnam Benin Mauritania Burkina Faso Burundi Banglades h Lebanon Central Af rican Republic Paraguay Nepal Romania Nigeria Mongolia Angola Bosnia and Herzegov ina EthiopiaAlgeria Gov Investment / GDP (%) (WEO) Quality of Overall Infrastructure (WEF 2010) Fitted values Source: World Economic Forum (2010) & IMF WEO (2011) Qualidade da Infra-estrutura (WEF): 1=extremamente subdesenvolvido a 7=bem desenvolvido e eficiente conforme padrões internacionais 5

6 Como lidar com hiatos de infra-estrutura: Múltiplos setores e modalidades Governo Geral (Central, Estadual, Municipal) Estatais(Não- Financeiras) Setor Privado Gestão de Investimentos Públicos PPPs Pricipalmente fiscal Exemplos Energia Estradas Telecomunicações Escolas Hospitais Estádios Investimento Privado Principalmente regulatória 6

7 Decisões de Política de Investimentos Públicos Quanto gastar nível (% PIB), volatilidade, disponibilidade de financiamento Qualidade do Gasto Processo de gestão de investimentos públicos Modalidades Tradicional, PPPs, Empresas Públicas (quase fiscal) 7

8 Abordagem e Estrutura de Diagnóstico Abordagem programática para promover o aprendizado e fortalecimento da capacidade na área de GIP: Estrutura de diagnóstico (World Bank Policy Research Working Paper 5397) Estudos de caso de países: trabalho de síntese dos padrões das restrições presentes à GIP e abordagens para reforma e fortalecimento Aprendizagem entre pares (peer to peer): facilitar a troca de experiências entre países. 8

9 Estrutura de Diagnóstico Dois pilares: Identificação e descrição de oito elementos fundamentais de um sistema de GIP em bom funcionamento. Indicadores de diagnóstico para avaliar condição real dos sistemas de GIP Objetivo: indicar os principais aspectos institucionais que poderiam minimizar riscos e garantir um processo de gestão mais eficiente. Características Institucionais Desejáveis Análise do Hiato Funcionamento na prática Indicadores de diagnóstico 9

10 Estrutura de Diagnóstico Orientação estratégica e seleção inicial 1 Avaliação prévia formal do projeto 2 Revisão independente da avaliação prévia 3 Seleção do Projeto e Orçamentação 4 Pré-viabilidade Viabilidade Custo-Eficiência Análise Custo- Benefício Desenho detalhado do projeto Implementação 5 Ajuste a mudanças nas circunstâncias do projeto 6 Operação e manutenção 7 Avaliação posterior 8 Encerramento Revisão Avaliação 10

11 Diagnóstico da GIP no Brasil Realizada por solicitação do MPOG e MF em 2009 Equipe do Banco Mundial, a partir de informações prestadas pelo Governo Federal Avaliação para o Governo Federal apenas Contexto: esforços do Governo em aumentar os investimento 11

12 IP no Brasil: breve histórico : Ditadura Altos níveis de investimento : Instabilidade Fiscal e hiperinflação Baixos níveis de investimento e desestruturação da função de planejamento A partir de 1994: regime de metas fiscais Expansão da receita fiscal e restrição dos investimentos A partir de 2003: maior crescimento econômico Evidencia deficiências na infra-estrutura pública Aumento da arrecadação 12

13 Contexto Mudança de foco do Governo: Do controle fiscal para Investimentos que apóiem o crescimento Restrição: O Brasil esqueceu como investir devido à crise fiscal Esforços pós-estabilização para priorizar investimentos: Brasil em Ação, Avança Brasil, PPI, PAC Soluções second best : carteiras de projetos prioritários com arranjos de implementação especiais 13

14 Contexto Enfoque em melhorar a implementação primeiro No entanto: Esforços para cumprir com metas fiscais devido à rigidez dos gastos correntes; e Existência de problemas sistêmicos. Tornaram difícil a tarefa de aumentar de forma rápida os níveis de investimento do Governo Federal. 14

15 Problemas Sistêmicos Indicadores Centrais de GIP para o Brasil Etapas Nota 1. Orientação estratégica e seleção inicial C 2. Avaliação prévia formal do projeto C 3. Revisão independente da avaliação prévia D 4. Seleção de Projetos e Orçamentação D 5. Implementação B 6. Ajuste a mudanças nas circunstâncias do projeto D 7. Operação e manutenção C 8. Avaliação posterior D 15

16 Orientação estratégica e seleção inicial PPA: programas governamentais para 4 anos Estratégia do governo definida de forma ampla A seleção inicial busca evitar a inclusão ou início de novos projetos antes da conclusão daqueles em andamento. Estratégias setoriais podem prover orientação estratégica Contudo, não necessariamente informam a seleção inicial de investimentos. Experiência recente com o PPI e com o PAC: Foram definidos conjunto de critérios para informar a seleção, mas há controvérsias sobre se os mesmos foram de fato utilizados na seleção inicial. 16

17 PPI e PAC PPI: Carteira de R$ 11,6 bilhões (cerca de 0.15% do PIB) Inovação: seleção de projetos seria baseada nos retornos potenciais dos projetos em termos de seus efeitos sobre o crescimento e receitas fiscais. PAC: Carteira de R$ 500 bilhões (R$436,1 bilhões de Empresas Públicas) Seleção baseada em critérios mais amplos que o PPI: carteira deveria ser compreensiva, utilizando todos os recursos disponíveis. 17

18 Avaliação Prévia do Projeto Sistema de jure : CMA, regras do setor de transportes e lei de licitações Contudo, conjunto de normas é vago e incompleto. Baixa qualidade das avaliações. Ministérios usam diferentes metodologias e parâmetros. Avaliações são realizadas apenas uma vez, numa fase inicial do projeto e são baseadas em estimativas muito preliminares de custos. Insuficiência de capacidade técnica Em 2008, os projetos do PAC foram excetuados da análise pela CMA Mais projetos, menos avaliação 18

19 Seleção de Projetos e Orçamentação Ciclo orçamentário: PPA, LDO, LOA, decretos de programação orçamentária e execução financeira Em modo geral: fraco alinhamento Alocações indicativas no PPA são pouco realistas e não são baseadas em cenários fiscais de médio prazo confiáveis baixa capacidade de informar a priorização dos projetos de investimentos nas LOAs. LDO não tem uma estrutura de médio prazo confiável para as diferentes categorias de receitas e despesas. LOA: questões com a preparação, aprovação pelo Congresso e execução Emendas ao orçamento afetam cerca de 20% das despesas discricionárias. 19

20 Implementação Em grande parte ineficiente devido a: Ausência de regras claras do jogo Orçamentação e programação financeira inadequadas Fraco processo de supervisão Processo licitatório litigioso Processo de licenciamento ambiental complicado (três níveis de governo) Dificuldades na coordenação intergovernamental (horizontal) e entre níveis de governo (vertical) Insuficiência de equipe técnica (especialmente engenheiros) para elaborar projetos de qualidade e implementar os investimentos Ex.: 33% dos projetos de obras viárias auditados pelo TCU em 2007 apresentavam significativas irregularidades de gestão. 20

21 Implementação (cont.) Neste contexto, a iniciativa do PAC de estruturar uma estrutura clara de gestão e monitoramento é uma evolução muito desejável Salas de situação: para monitorar e intervir com medidas para solucionar problemas na execução. Sistemas de informação do PAC: fragmentados e com pouca informação gerencial Investimentos do PAC excetuados de uma série de procedimentos regulares (ex.: passos iniciais do licenciamento ambiental) Apesar deste esforço, os níveis de execução do PAC ficaram abaixo do esperado 21

22 Ajuste do Projeto, Operação e Manutenção e Avaliação Posterior Ajuste a mudanças nas circunstâncias do projeto Lei de licitações permite alterações contratuais em até 25% do valor original Mecanismos para revisão dos preços dos insumos Fragmentação de contratos Projetos técnicos iniciais de baixa qualidade Operação e manutenção Melhorias recentes na área de patrimônio Recursos para manutenção e operação ainda é problemático Avaliação ex post Basicamente não existente 22

23 Análise Comparada do Brasil Aspectos Institucionais Chile Irlanda Coréia Brasil Belarúss ia China Vietnã Nigéria Orientação estratégica e triagem inicial Avaliação ex-ante formal de projeto Revisão independente da avaliação ex-ante Seleção de projeto e orçamentação Implementação Ajuste no projeto O&M Avaliação ex post 23

24 Considerações Finais Em linhas gerais, as práticas de gestão de investimento público no Brasil são muito fracas e podem prejudicar a qualidade dos gastos de investimento no país. Apesar de esforços com o PAC, a GIP no Brasil continua a apresentar fraquezas significativas A Copa de 2014 e as Olimpíadas de 2016 vão requerer grandes esforços de investimentos por parte dos 3 níveis de governo 24

25 Considerações Finais Recomendações a partir do diagnóstico: Avaliar se existem possibilidade de ganhos rápidos Questões sistêmicas devem ser tratadas sistemicamente Foco em pontos de controle (gateway process) Um caminho evolucionário para o PAC De muitos projetos para os mais importantes Mudança de foco de avaliação no curto prazo De ex ante para ex post: identificar problemas comuns 25

26 Obrigada! Tarsila Velloso Especialista em Gestão do Setor Público Banco Mundial 26