Convergência Financeira - Um desafio para o mercado e para a regulação/supervisão

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1 Convergência Financeira - Um desafio para o mercado e para a regulação/supervisão Gabriel Bernardino Director do Departamento de Desenvolvimento do ISP 1. O conceito de convergência financeira As fronteiras convencionais que tradicionalmente separavam os diferentes subsectores do sector financeiro (banca, seguros e valores mobiliários) têm vindo a desvanecer-se, criando o fenómeno que usualmente se designa por convergência financeira. Esta convergência manifesta-se não apenas através da constituição de grupos financeiros que operam em todos os subsectores, como também pela cada vez maior similitude de produtos que são oferecidos pelas diversas instituições financeiras, através de canais de distribuição comuns. De facto, cada vez mais as instituições que compõem a indústria financeira competem num único mercado, o mercado dos serviços de gestão de riscos. A convergência está assim a criar uma nova classe de fornecedor de serviços que procura oferecer aos seus clientes um conjunto de instrumentos e de serviços financeiros complementares e integrados. 2. Factores que promovem a convergência financeira Os factores que têm conduzido à convergência financeira são múltiplos, podendo apontar-se principalmente os seguintes: Os avanços da tecnologia As inovações tecnológicas têm permitido o desenvolvimento de novos produtos que combinam características da banca, dos seguros e dos valores mobiliários e têm reduzido drasticamente os correspondentes custos operacionais de gestão; A desregulamentação e liberalização dos mercados financeiros O novo ambiente regulamentar tem proporcionado uma redução das barreiras entre os diversos subsectores do sector financeiro, permitindo a oferta de produtos complementares ou concorrentes; A crescente pressão dos accionistas A criação de valor para os accionistas está a tornar-se uma preocupação significativa para os gestores, conduzindo a pressões para uma reorientação estratégica direccionada para o aumento da rendibilidade dos capitais próprios e para a redução de custos através da diversificação dos negócios; A globalização dos mercados Os acordos internacionais de comércio estão a desmantelar os regimes de tarifas existentes, demolindo as barreiras ao negócio e permitindo a entrada em novos mercados a cada vez mais empresas; A evolução demográfica As tendências demográficas favorecem o crescimento da oferta de produtos financeiros orientados para a poupança de longo prazo, para a reforma e para a protecção do rendimento; A maior sofisticação dos consumidores Os consumidores têm um maior conhecimento e são mais exigentes (muitos consumidores querem consolidar todas as suas relações financeiras num único prestador). Para além disso, existem outros factores que podem ainda vir a contribuir para uma maior convergência no sector financeiro, nomeadamente, a aplicação dos International Accounting Standards 1, no sentido de que riscos idênticos deverão vir a ser contabilizados de forma idêntica, independentemente do tipo de entidade que os suporta.

2 3. Consequências da convergência financeira O processo de convergência financeira tem obviamente profundas consequências, aos mais diversos níveis, podendo apontar-se, nomeadamente, as seguintes: Ao nível dos produtos Os bancos, as empresas de seguros e as empresas de investimentos oferecem cada vez mais produtos concorrentes. A crescente inovação ao nível dos produtos da actividade seguradora tem permitido, por exemplo, o desenvolvimento de seguros de vida de forte componente financeira que competem com os depósitos bancários e de seguros unit-linked em competição com os fundos de investimento 2. Por outro lado, os bancos têm vindo a comercializar produtos com garantias financeiras e depósitos indexados às rendibilidades dos mercados accionistas e a derivados, competindo assim com os seguros de vida e os fundos de investimento; Ao nível financeiro Os mercados financeiros desempenham um papel cada vez mais relevante nas actividades bancária e seguradora, tornando os bancos e as empresas de seguros mais dependentes das flutuações dos mercados financeiros mas também conferindo maior flexibilidade e liquidez ao seu core business através do desenvolvimento da securitização; Ao nível dos canais de distribuição A crescente utilização das redes de distribuição bancária para comercializar seguros (bancassurance) e vice-versa (assurfinance); Ao nível institucional O aparecimento de grandes conglomerados financeiros, muitos deles com presença num número significativo de países, circunstância que pode originar questões de concorrência nalguns mercados devido à excessiva concentração num reduzido número de operadores; Ao nível da supervisão A necessidade de uma maior consistência entre os regimes de supervisão dos três subsectores tem conduzido ao incremento da cooperação entre as autoridades de supervisão sectoriais ou à criação de autoridades de supervisão integradas. As instituições financeiras têm vindo a adaptar-se progressivamente ao novo ambiente ditado pela convergência financeira, reorientando as suas estratégias e definindo novos objectivos. O incremento das fusões e aquisições a que temos vindo a assistir ao longo dos últimos anos no sector financeiro, bem como o desenvolvimento de parcerias e de alianças estratégicas destinadas a diversificar o negócio, geográfica ou funcionalmente, nomeadamente através de acordos de distribuição, é também resultado da percepção das consequências da convergência financeira. Os grandes grupos financeiros privilegiam o incremento da quota de mercado e procuram criar fluxos de rendibilidade provenientes de novos mercados, com o intuito de reduzir os custos operacionais e reduzir o seu risco de exposição global através da diversificação dos riscos a que se encontram expostos. 4. Respostas ao nível da regulação na União Europeia O fenómeno da convergência financeira tem vindo a suscitar diversas respostas ao nível da regulação do sector financeiro em todo o mundo e, em particular, na União Europeia. Ao nível dos princípios orientadores da decisão política nesta matéria, convém recordar algumas das recomendações dos Relatórios Brouwer sobre a estabilidade financeira e a gestão de crises financeiras na União Europeia 3, nomeadamente: reforço da cooperação intersectorial entre as diferentes autoridades de supervisão sectoriais a nível internacional; desenvolvimento da troca de informação entre as autoridades de supervisão e entre estas e os bancos centrais, relativamente às grandes instituições financeiras e às tendências dos mercados; caminhar no sentido da convergência das práticas de supervisão, para aumentar a eficiência da monitorização das instituições financeiras que operam em vários Estados-membro;

3 estabelecimento de acordos entre as autoridades de supervisão tendentes à nomeação, para as grandes instituições financeiras, incluindo os conglomerados financeiros, de um coordenador que fique responsável pela comunicação, recolha e transmissão de informação, particularmente em situações de crise. Estas recomendações, que têm como pano de fundo a crescente convergência financeira na União Europeia, têm sido consideradas como prioritárias no âmbito da política para os serviços financeiros, existindo várias medidas que, em maior ou menor grau, contemplam os princípios nelas estabelecidos. Em primeiro lugar, e na sequência do Plano de Acção para os Serviços Financeiros da Comissão Europeia, em que foram identificadas uma série de acções necessárias para assegurar a realização do mercado único de serviços financeiros, foi elaborada a directiva relativa à supervisão prudencial dos conglomerados financeiros (2002/87/CE, de 16 de Dezembro). Com esta directiva, pretende-se, nomeadamente, determinar a adequação de capital do conglomerado financeiro através da eliminação da dupla ou múltipla utilização de capitais e da criação intragrupo de capital. Por outro lado, considerando a importância que as operações intragrupo podem representar num conglomerado financeiro e o efeito que estas podem ter na solvabilidade desse grupo, é prevista a monitorização, por parte das autoridades de supervisão, das transacções intragrupo significativas. Ao nível da convergência das práticas de supervisão, importa salientar os desenvolvimentos recentes no âmbito da extensão da chamada abordagem Lamfalussy aos sectores bancário e segurador, com a criação dos comités de nível 3 4 em cujos objectivos figura a promoção da implementação consistente das directivas da União Europeia e da convergência das práticas de supervisão. Outro dos projectos que pretende dar resposta à convergência financeira é o projecto Solvência II, cujo objectivo final é o desenvolvimento de um novo sistema de solvência para o sector segurador, que seja mais sensível aos diversos riscos a que as empresas de seguros se encontram sujeitas. Esse novo sistema de solvência deverá: ser baseado num estrutura semelhante à dos três pilares do acordo de Basileia II, com as adaptações necessárias às especificidades da supervisão da actividade seguradora; privilegiar uma abordagem orientada para o risco, que estimule as empresas de seguros a identificar, mensurar e gerir eficientemente os seus riscos; conduzir a uma crescente harmonização das metodologias qualitativas e quantitativas de supervisão, contribuindo assim para a criação de um level playing field na indústria seguradora; ser construído com o intuito de assegurar a consistência entre os diferentes subsectores do sector financeiro, garantindo, nomeadamente, até ao limite considerado necessário, a compatibilidade com a abordagem e as regras utilizadas no sector bancário, fazendo valer o princípio de que produtos que contêm riscos semelhantes devem ser supervisionados de forma análoga e devem ser sujeitos a requisitos de capital ou de solvência semelhantes. O grau de sucesso da implementação prática de todas estas medidas condicionará, sem dúvida, o futuro dos regimes de supervisão do sector financeiro na União Europeia. 5. Desafios decorrentes da convergência financeira 5.1. Desafios para as instituições financeiras O processo de convergência financeira tem conduzido a que o sector dos serviços financeiros se torne cada vez mais dinâmico e complexo, colocando permanentes desafios às instituições financeiras, nomeadamente, os que se referem à necessidade de uma melhor compreensão dos riscos colocados pelos diferentes negócios.

4 É um facto que, em geral, a actividade seguradora está exposta a riscos mais difíceis de controlar do que os da actividade bancária tradicional. Enquanto que os bancos estão expostos essencialmente ao risco financeiro (riscos de crédito, de mercado e de liquidez), as empresas de seguros, para além destes riscos, têm ainda de se confrontar com riscos específicos de seguros decorrentes da tipicidade dos contratos que subscrevem (risco de subscrição 5 ). Para além disso, os sinais de imperfeição dos mecanismos de mercado são indubitavelmente maiores na actividade seguradora do que nas actividades bancária e de valores mobiliários. Com efeito, além da exposição aos riscos financeiros e de subscrição, as empresas de seguros confrontam-se ainda com riscos de comportamento, tais como a selecção adversa (risco de que seja coberto apenas o grupo cujo risco é mais elevado) e o risco moral (incentivo para que os segurados adoptem um comportamento mais arriscado em função da detenção de uma cobertura desse risco), que são extremamente difíceis de controlar e que devem ser tidos em consideração em todo o processo de concepção de um produto de seguros. Por outro lado, a existência de diferentes culturas nas actividades bancária e seguradora, coloca problemas práticos de integração e cooperação entre as diferentes áreas num grupo financeiro. Mesmo ao nível da distribuição existem dificuldades em assumir estratégias integradas, uma vez que são necessárias especializações e tipos de incentivos diferentes, atendendo a que regra geral os produtos bancários são adquiridos enquanto que os produtos de seguros são vendidos Desafios para a regulação e supervisão Como consequência da convergência financeira, as estruturas de regulação e supervisão têm vindo a ser repensadas na procura de uma melhor articulação que possa acompanhar a evolução da realidade dos mercados. Deste modo, temos vindo a assistir nos últimos anos, designadamente nos países da União Europeia e da OCDE, a uma clara tendência para a criação de autoridades de supervisão integrada para todo o sector financeiro 7. As três principais razões frequentemente apontadas para esta mudança são: a procura de uma solução mais eficiente para a supervisão dos conglomerados financeiros; a obtenção de economias de escala através de uma gestão mais eficiente e eficaz de recursos escassos, quer ao nível do pessoal especializado, quer ao nível das infra-estruturas (principalmente nos países de menor dimensão); o possibilitar uma maior convergência de políticas regulamentares e de práticas de supervisão, que contribui para limitar os potenciais de arbitragem regulamentar e eliminar as eventuais lacunas. No entanto, as diferentes experiências internacionais mostram que não existe um modelo que possa ser considerado óptimo para todos os países, em todas as circunstâncias de mercado. De facto, a convergência financeira tem evoluído de modo relativamente distinto em cada país, o que contribui decerto para a existência de diferentes abordagens, mesmo nas situações em que se optou pela existência de um único supervisor 8. Independentemente da estrutura integrada ou separada que cada país assuma no seu sistema de supervisão do sector financeiro, existem diversos desafios, potenciados pela convergência financeira, que devem merecer uma resposta adequada ao nível da regulação e da supervisão: a criação de um quadro regulamentar coerente para todo o sector financeiro que permita aplicar princípios e regras homogéneos, baseados na substância dos riscos incorridos 9 e não na forma dos produtos apresentados, o que contribuirá decerto para a diminuição do potencial de arbitragem entre sectores; um maior enfoque na estrutura de governo, nos processos de gestão de riscos e na adequação de capital ao nível consolidado; a construção de uma abordagem de supervisão equilibrada que vise obter uma correcta compreensão do grupo consolidado sem impor um peso excessivo e inadequado ao nível regulamentar;

5 o incremento da especialização dos técnicos das autoridades de supervisão, tendente a uma melhor compreensão dos riscos associados a produtos financeiros cada vez mais complexos (produtos estruturados, derivados, veículos de securitização) e a uma maior familiarização com os modelos financeiros e estocásticos cada vez mais utilizados na gestão dos riscos e nos próprios regimes de adequação de capital e de solvência 10 ; um maior enfoque na protecção do consumidor, através da criação de regras apropriadas de prestação de informação e da exigência de estabelecimento de códigos de conduta por parte dos prestadores de serviços. Este último ponto é particularmente importante, na medida em que a crescente complexidade dos produtos oferecidos no sector financeiro requer o desenvolvimento de salvaguardas destinadas à protecção dos consumidores, tais como a obrigatoriedade de prestação de informação clara, exacta e tempestiva sobre as características dos produtos, que contribuam para assegurar que aqueles consumidores compreendam os riscos associados aos produtos e possam assim adquirir os que considerem mais adequados às suas necessidades e circunstâncias pessoais. Por outro lado, é extremamente relevante reconhecer que o objectivo de protecção dos consumidores passa não só pelas preocupações relacionadas com a conduta de mercado, mas também, sem dúvida, pelas considerações de ordem prudencial. De facto, é indubitável que um dos riscos mais importantes que os consumidores do sector financeiro continuam a enfrentar é a insolvência de um operador. A procura de um equilíbrio estável e coerente entre os objectivos de ordem prudencial e os de transparência é um dos desafios mais importantes que as autoridades de regulação e supervisão terão de enfrentar nos próximos anos. 6. Conclusões É hoje ponto assente que a convergência financeira não é uma moda passageira, podendo afirmar-se com relativa segurança que após o seu aparecimento o sector financeiro nunca mais será o mesmo. No entanto, a realidade mostra que o desenvolvimento do fenómeno da convergência financeira pode ser condicionado e até moldado em função dos ciclos económicos e das mudanças que se verificam nas sociedades. De facto, a crise que se viveu nos mercados financeiros nos últimos anos tem levado a que muitos grupos atribuam um maior realce ao respectivo core business, parecendo hoje mais evidente que uma aplicação mais eficiente do capital não consiste em tentar explorar todas as actividades ao mesmo tempo e tentar atingir todos os públicos-alvo. Tem-se assistido ultimamente a diversas situações em que os grupos financeiros preferem direccionar os seus capitais para o desenvolvimento dos canais de distribuição, do público-alvo e dos produtos cujos riscos conhecem, compreendem e gerem melhor e cuja rendibilidade excede os custos estimados ajustados pelo risco. Por outro lado, no âmbito do processo de contínua evolução das estruturas de regulação e supervisão, procurando acompanhar os desenvolvimentos do mercado, existe hoje em dia um consenso muito alargado quanto à necessidade de as mudanças a efectuar terem em atenção as especificidades de cada país, no sentido de se assegurar que a estrutura resultante atribui à(s) autoridade(s) de supervisão a independência e os poderes adequados à prossecução de uma supervisão que pela sua qualidade e capacidade de intervenção contribua para a existência de um mercado financeiro saudável e transmita confiança aos consumidores e à economia. Notas: 1 - Refira-se a propósito que, de acordo com o projecto do International Accounting Standards Board (IASB) para a fase I do standard relativo à contabilização dos contratos de seguro, uma parte significativa dos contratos comercializados pelas empresas de seguros no ramo Vida passam a ser contabilizados como instrumentos financeiros.

6 2 - Em contrapartida, a actividade seguradora nos ramos Não-Vida, pela sua especificidade, apenas marginalmente oferece produtos concorrentes ou similares aos de outros subsectores do sector financeiro. 3 - Relatórios elaborados em 2000 e 2001 (EFC/ECFIN/240/00 e EFC/ECFIN/251/01) com o objectivo de avaliar a adequação das estruturas de supervisão prudencial e de gestão de crises no sector financeiro da União Europeia. 4 - Committee of European Banking Supervisors (CEBS) e Committee of European Insurance and Occupational Pension Supervisors (CEIOPS). 5 - Dentro dos riscos de subscrição convém salientar os riscos associados à suficiência do prémio do seguro, ao desenho dos produtos e ao provisionamento inadequado dos sinistros. 6 - Esta especificidade do sector segurador decorre essencialmente desta actividade funcionar numa lógica de ciclo económico invertido. 7 - Cerca de dois terços dos países pertencentes à União Europeia e/ou à OCDE já estabeleceram autoridades de supervisão integrada, englobando os três subsectores ou apenas dois deles. 8 - As principais diferenças colocam-se ao nível das responsabilidades, dos poderes, da estrutura e do sistema legal de base sobre a qual essas autoridades operam. 9 - Esta componente de ligação aos riscos é fundamental nas modernas abordagens de supervisão baseadas no risco A este propósito saliente-se, por exemplo, a possibilidade de utilização de modelos internos por parte dos bancos para efeitos da determinação do requisito de capital associado ao risco de crédito, prevista no acordo Basileia II, e a intenção, ao nível da União Europeia, de possibilitar a utilização de modelos internos para efeitos do novo regime de solvência da actividade seguradora (projecto Solvência II).