Uma avaliação da pertinência de um programa de Bolsa Qualificação para o combate à pobreza

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1 Uma avaliação da pertinência de um programa de Bolsa Qualificação para o combate à pobreza Ricardo Paes de Barros (SAE) Mirela de Carvalho (SEE-RJ) Samuel Franco (IETS) Andrezza Rosalém (IETS) Rio de Janeiro, agosto de 2011

2 O que é Bolsa Qualificação? Transferência de ½ salário mínimo por mês mais auxílio transporte e alimentação durante os três meses de qualificação. Acesso a um curso de qualificação de 200 horas (120 horas voltadas para habilidades gerais e 80 para habilidades especificas) a um custo de R$700. Custo total por beneficiário próximo a R$2 mil Acesso prioritário para adultos (30 a 59 anos) desempregados com baixa escolaridade (fundamental incompleto) em famílias pobres

3 Opções para o combate à pobreza Alívio Combate estrutural Oportunidade para adquirir habilidades Disponibilidade dos serviços Condições para se beneficiar Incentivos para participar Oportunidade para utilizar as habilidades adquiridas Maior reinserção produtiva imediata Maior empregabilidade (desemprego como uma menor parcela da vida produtiva) Impacto da qualificação sobre a produtividade

4 Aspectos gerais do desenho Porque uma bolsa? Complementa programas de alivio à pobreza estrutural atendendo à pobreza volátil Alivio a pobreza, desnecessário vincular a qualificação Ajuda de custo: permite que os naturalmente interessados na qualificação tenham as condições que precisam para participar. Valor menor Incentivo para que aqueles não tão interessados assim na qualificação passem a se interessar. Valor necessariamente maior Serviços de melhor qualidade e informação sobre os impactos da qualificação podem também reduzir a necessidade de transferências maiores. Dificuldade de isolar desempregados de inativos

5 Disponibilidade de serviços versus condições para participar Qual a razão para a insuficiência de qualificação? Escassez de oferta ou insuficiência de demanda? Mesmo dentre os pobres na população alvo apenas 1/3 declara não participar por falta de recursos. Cerca da metade da população alvo (e também dos pobres na população alvo) declara não participar por falta de interesse. Apenas 5% da população alvo do programa declara não participar de qualificação por falta de escola ou vaga.

6 Disponibilidade de serviços versus condições para participar Explicações para a aparente falta de interesse As estimativas da magnitude do impacto da qualificação profissional estão grosseiramente superestimadas Existe grande heterogeneidade quanto ao impacto desta qualificação, com o impacto sendo extremamente elevado para alguns grupos e insignificante para a vasta maioria que nem tem qualificação nem declara ter interesse em se qualificar Existe considerável desinformação dos trabalhadores com relação a importância da qualificação profissional e acentuada miopia que leva a que eles não deem muito valor a seus ganhos futuros.

7 Aspectos gerais do desenho Porque qualificação profissional? Questão de falta de oportunidade de trabalho: termino do período de desemprego Maior empregabilidade Baixa remuneração: aumentos na produtividade Baixa qualidade do posto de trabalho: Qualificação versus outros serviços produtivos Faixa de condições para trabalhar: serviços que facilitam ou permitem a inserção no mercado de trabalho (creches, por exemplo) Mecanismo para autofocalização

8 Aspectos gerais do desenho Qual o tipo de qualificação profissional? Foco em desempregados (exclusão dos ocupados) Importância da reinserção produtiva dos desempregados para o combate à pobreza. Impacto sobre o tipo, horário e local do curso. Aproveitando a disponibilidade de tempo dos desempregados: Foco no ganho de produtividade Foco no aumento estrutural da taxa de reinserção e da redução na taxa de demissão

9 Aspectos gerais do desenho Quando o alívio é o objetivo mais importante, o que fazer? Foco nos mais pobres dos pobres Mais importante a cobertura do que transferências elevadas Generosidade da transferência mais importante que a qualidade da qualificação e, portanto, mais importante que o gasto com qualificação por aluno

10 Aspectos gerais do desenho Quando o combate estrutural à pobreza é o objetivo mais importante, o que fazer? Foco nos pobres que mais se beneficiarão e não nos mais pobres dentre os pobres Busca de maior eficácia Redução do número de beneficiários, retornos crescentes da qualidade Aumento no gasto em qualificação por aluno Importância na adequação dos cursos às necessidades dos beneficiários e às condições do mercado de trabalho

11 Aspectos gerais do desenho Quando o combate estrutural à pobreza é o objetivo mais importante, o que fazer? Maior atenção aos gastos com qualificação. Provável redução na generosidade das transferências Embora a redução no número de beneficiários possa, inclusive, a aumentos na transferência por beneficiário Limitações a reduções na magnitude das transferências Para que exista demanda é necessário que a transferência cubra os custos da participação Para que exista demanda pode ser necessário incentivar a participação

12 População-alvo População alvo é 20% da população pobre Contribuição potencial do programa (Espírito Santo): Renda per capita dos desempregados pobres: R$69. Renda per capita caso todos passassem a trabalhar: R$250. Redução na pobreza da população-alvo caso todos os desempregados passassem a trabalhar de 47% para 13%. Reduz a pobreza do estado apenas de 16% para 15% Inserção tem maior capacidade de elevar a renda familiar e reduzir a pobreza que o ganho de produtividade

13 Contribuição da qualificação para a redução estrutural da pobreza Impacto da qualificação sobre a reinserção no mercado de trabalho Impacto sobre a taxa de desemprego: Diferencial bruto: 9% versus 8% = 1 ponto percentual Diferencial liquido: 0,3 pontos percentuais Impacto sobre a taxa de reinserção próximo a 1 ponto percentual Impacto da qualificação sobre a produtividade do trabalho Diferencial bruto: R$100 Diferencial liquido: R$60 para a população total e R$40 na população alvo (7%)

14 Impacto sobre a pobreza Uma redução de 0,5 pontos percentuais taxa de desemprego: leva a uma redução no grau de pobreza na população alvo de 47,3% para 44,6%, quase 3 pontos percentuais. Para o estado a redução seria de 15,8% para 15,5%. Redução na taxa de desemprego de 0,5 ponto percentual e aumento na produtividade Pobreza na população alvo declina de 47,3% para 43,2% = 4 pontos percentuais Pobreza do estado declina de 15,8% para 14,9% = 1 ponto percentual.

15 Desafios informacionais Cadastro de beneficiários Desafio: diferenciar entre desempregados (27 mil no total e 13 mil pobres) e inativos (200 mil no total e 40 mil pobres). Desempregados pobres representam menos de ¼ dos não ocupados pobres. Restrição a beneficiários ou ex-beneficiarios do seguro desemprego elimina os provenientes do setor informal e mulheres que buscam reinserção após longa ausência do mercado de trabalho.

16 Desafios informacionais Alternativa Reduzir o valor da bolsa ao nível de uma real ajuda de custos e incluir um prêmio exclusivo para aqueles que completam a qualificação com sucesso e se reinserirem no mercado de trabalho. Deficiências: Como o prêmio seria pago aos que alcançam se reinserirem no mercado de trabalho, seu impacto sobre a pobreza fica reduzido (boa parte da transferência só ocorre quando o trabalhador já tem novo trabalho)

17 Planejamento Desafios informacionais Adequação dos conteúdos Cadastro das vagas Capacidade de prever as necessidades do mercado de trabalho meses a frente Alternativa: Simular o funcionamento de um mercado por qualificação. Cada beneficiário com a assistência de agentes do programa escolheria a melhor opção disponível no mercado em termos de horário, local, data e conteúdo. Os beneficiários teriam acesso prioritário a estes cursos, que quando oferecidos pelo setor privado teria seu custo coberto com recursos do programa.

18 Desafios informacionais Cadastro da oferta de cursos de qualificação Elevada participação do setor privado na oferta. Mais da metade da oferta é privada Pouca tradição do setor publico na regulação do setor privado Cadastro de vagas e reinserção

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20 Dilemas para a Política de Qualificação Profissional Abono Salarial (14º salário para empregados formais com remuneração de até 2 salários mínimos): R$10 bilhões (2011). Seguro Desemprego: R$23 bilhões (2011) mais de 10% maior que em Apenas R$10 bilhões gastos em Taxa de Rotatividade no Setor Formal: 4% dos trabalhadores são demitidos a cada mês. Portanto, cerca de 50% dos trabalhadores perdem o trabalho a cada ano.

21 Dilemas para a Política de Qualificação Profissional Qualificação Profissional: Gasto do FAT com qualificação: R$150 milhões Receita do Sistema S derivada de contribuições sociais: R$12 bilhões O número de empregados formais com remuneração de até 2 salários mínimos triplicou ao longo dos últimos 10 anos. De 8 milhões em 1999 para 24 milhões em Na última década foram gerados 16 milhões de postos de trabalho formais com remuneração de até 2 salários mínimos.

22 Dilemas para a Política de Qualificação Profissional Rotatividade: 1 milhão de trabalhadores formais com baixa remuneração (até dois salários mínimos) perdem o emprego a cada mês O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC) atende apenas: Estudantes do Ensino Médio Desempregados (Beneficiários do Seguro Desemprego) Beneficiários do Programa Bolsa Família (Trabalhadores Informais)

23 O que é preciso fazer? Dilemas para a Política de Qualificação Profissional Promover relações de trabalho mais duradouras, Reduzir a rotatividade e os gastos com o Seguro Desemprego, Elevar a produtividade do trabalho (e daí a remuneração). Como fazer? Garantir formação inicial e continuada para trabalhadores formais ocupados com baixa remuneração.

24 Onde obter os recursos? Dilemas para a Política de Qualificação Profissional Necessário aumentar a alocação de recurso do FAT para qualificação profissional. Atualmente dedica apenas R$150 milhões por ano Utilizar o Sistema S que conta com uma receita apenas derivada de contribuições sociais de R$12 bilhões por ano (usar o requerimento que 2/3 deve ser gasto com a oferta gratuita de cursos de formação).

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