1.Apresentação 1 2.Intervenção do Estado na Economia e falhas de mercado

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1 AULA 13: Intervenção do Estado na Economia: Falhas de Mercado. Funções Econômicas do Orçamento. Hipóteses teóricas do crescimento das despesas públicas. SUMÁRIO PÁGINA 1.Apresentação 1 2.Intervenção do Estado na Economia e falhas de mercado Bens Públicos Externalidades Mercados Incompletos Poder de Mercado Monopólios naturais Assimetria de Informações Ocorrência de desemprego e inflação 22 3.Atribuições Econômicas do Estado Função Alocativa Função Distributiva Função Estabilizadora Hipóteses teóricas do crescimento das despesas públicas Interpretações neoclássicas e keynesianas Interpretações neoinstitucionais 52 5.Lista das questões apresentadas 54 6.Lista das questões comentadas APRESENTAÇÃO Pessoal, na aula de hoje veremos as falhas de mercado que justificam a intervenção do Estado na Economia. Na segunda parte da aula, apresentarei as atribuições econômicas do Estado representadas pelas três funções clássicas do orçamento. Ao final encerrando a aula, veremos as hipóteses teóricas do crescimento das despesas públicas. Além das questões de provas anteriores, as duas fontes principais de pesquisa desta aula foram: o livro do Giacomoni (Orçamento Público) e o livro do Fernando Rezende (Finanças Públicas). Prof. Dr. Giovanni Pacelli 1 de 110

2 2. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA: FALHAS DE MERCADO A Escola Keynesiana defendia que o governo deveria interferir na economia por meio de políticas fiscais e monetárias, a fim de promover o pleno emprego, a estabilidade dos preços e o crescimento econômico (KEYNES, 1996). Para combater a recessão ou a depressão, o governo deveria aumentar seus gastos ou reduzir os impostos (sendo que esta última opção aumentaria os gastos com consumo privado). Para conter a inflação ocasionada por gastos agregados excessivos, o governo deveria reduzir seus próprios gastos, aumentar os impostos para reduzir os gastos com consumo privado ou reduzir a oferta de moeda para elevar as taxas de juros, o que refrearia os gastos excessivos com investimentos (BRUE, 2005). As figuras 1 e 2 ilustram respectivamente as formas direta e indireta do Estado intervir na economia. Figura 1: Formas Intervenção Direta Estatal na Economia. ALTERNATIVAS DE INTERVENÇÃO ESTATAL Intervenção Direta: - Produção de bens e serviços -Processo de acumulação de capital Política de Gastos Empresas Governamentais -Produção de bens público; - Produção de serviços sociais; -Investimentos em infraestrutura econômica -Instituições Financeiras; -Provisão de Serviços Urbanos; -Provisão de Serviços de Transportes. Fonte: Adaptado de Rezende (2001). Prof. Dr. Giovanni Pacelli 2 de 110

3 Figura 2: Formas Intervenção Indireta Estatal na Economia. ALTERNATIVAS DE INTERVENÇÃO ESTATAL Intervenção Indireta: -Interfere nas decisões de produção do setor privado mediante alteração dos preços relativos. Regulação ( Direta ) Política Macroeconômica ( Indireta ) Uso de medidas legais e traduz-se em tabelamentos, quotas ou regulamentação sobre preço, qualidade e quantidade. -Política Fiscal; -Política Monetária; -Política Cambial. Observa-se, pela Figura 1, que o Estado pode intervir na economia de forma direta e indireta. Dentre as formas de intervenção direta destacam-se a política de despesas e as empresas estatais (REZENDE, 2001). Na política de despesas, a qual é refletida no orçamento, o Estado atua como principal cliente do mercado interno 1 ; enquanto as estatais atuam em setores estratégicos da indústria. 1 Na União Europeia 15% do PIB são compras governamentais, enquanto no Brasil as compras governamentais são perto de 10% do PIB (TORRES, 2012). Prof. Dr. Giovanni Pacelli 3 de 110

4 Dentre as formas de intervenção indireta destacam-se a política de receitas e regulação (REZENDE, 2001). A política de receita, que está relacionada diretamente ao sistema tributário, compreende entre outras medidas o aumento de impostos ou a renúncia de receitas 2 ; enquanto na regulação o governo, representado pelas agências reguladoras, interfere no preço, na qualidade e na quantidade das concessões públicas. A Literatura destaca 4 (quatro) objetivos da intervenção do Estado na Economia: 1. Satisfação das Necessidades Coletivas; 2. Manutenção da Estabilidade Econômica; 3. Promoção do Crescimento Econômico; 4. Melhoria da Distribuição de Renda. Por que o Estado faz a intervenção? No mundo real, mercados perfeitamente competitivos são raros, existindo falhas de mercados que justificam a intervenção do governo. Segundo Mankiw (2011), Falha de Mercado seria uma situação em que o mercado por si só fracassa ao alocar recursos com eficiência. Ou seja, seria qualquer situação ou evento que não possa ser solucionada pela mão invisível do mercado: a lei da oferta e da demanda. Em determinadas situações como os bens públicos a falha de mercado é necessária. 2 Em 2016 o governo estimou uma renúncia em torno de R$ 295 bilhões de reais (Lei 13242/2015) o que equivale a 10% do orçamento fiscal e da seguridade social que totaliza R$ 2,95 trilhões de reais. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 4 de 110

5 Quadro 1: Falhas de Mercado identificadas na literatura Rezende (2001) Giacomoni (2012) -Bens Públicos; -Externalidades; -Assimetria de Informações; -Poder de Mercado. -Bens públicos (Existência de); -Externalidades; -Falhas de informação; -Monopólios naturais; -Mercados incompletos; -Ocorrência de desemprego e inflação Bens Públicos Os bens na economia podem ser agrupados segundo duas características: propriedade da exclusão e propriedade da rivalidade. A propriedade da exclusão significa a propriedade de um bem segundo a qual uma pessoa pode ser impedida de usá-lo. A propriedade da rivalidade significa a propriedade de um bem segundo a qual sua utilização por uma pessoa impede outra de usá-lo. O Quadro 2 ilustra as possibilidades segundo Mankiw (2011). Quadro 2: Categoria dos bens na economia Propriedade Excludente? Sim Não Rival? Sim Não Bens Privados Monopólios Naturais Exemplo: Exemplo: 1. Estradas com pedágio 1. Estradas com pedágio e e congestionadas sem congestionamento 2. Sapato 2. Fornecimento de água e luz Recursos Comuns Bens Públicos Puros Exemplo: Exemplo: 1. Estradas sem pedágio 1. Estradas sem pedágio e e congestionadas sem congestionamento 2. Peixes do Mar 2. Defesa Nacional Prof. Dr. Giovanni Pacelli 5 de 110

6 O limite entre as quatro categorias é por vezes confuso, e depende de gradação quanto às propriedades: da exclusão e da rivalidade. Paul Samuelson, utiliza classificação similar de bens. Quadro 3: Bens na visão de Samuelson Bens Bens Privados Rivais e Excludentes Bens Públicos puros Não rivais e não excludentes Bens Semipúblicos Podem ser rivais e excludentes Descrição Consumo de maior quantidade de um bem privado por um consumidor, dada a oferta, implica menor consumo para os demais consumidores (RIVALIDADE). Por outro lado, só tem acesso ao consumo do bem privado os consumidores que pagarem por ele (EXCLUSÃO). Não apresenta rivalidade no consumo e nem exclusão para quem não paga (espontaneamente) por ele. É o caso da defesa nacional, da segurança pública, do corpo de bombeiros, da saúde pública, da justiça pública, da qualidade ambiental etc. Para esses bens o usuário atribui utilidade, mas não revela sua preferência, pois, decidindo não pagar, o usuário não pode ser excluído do consumo do serviço. Não é possível, portanto, a estimativa da curva de demanda. O financiamento do custo de produção não pode ser feito pelo mercado, mas por tributos. Os bens semipúblicos, como os serviços de educação e saúde, apresentam consumo rival e excludente, mas apresentam também externalidades. Ou seja, o benefício social é maior que o benefício privado (internalizado pelo consumidor), o que também justifica a intervenção governamental. Exemplos: Saúde e Educação. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 6 de 110

7 Assim, o bem privado é oferecido por meio dos mecanismos próprios do sistema de mercado. Há uma troca entre vendedor e comprador e uma transferência da propriedade do bem. O nãopagamento por parte do comprador impede a operação e, logicamente, o benefício. A operação toda é, portanto, eficiente. No caso do bem público, o sistema de mercado não teria a mesma eficiência. Os benefícios geralmente não podem ser individualizados nem recusados pelos consumidores. Não há rivalidade no consumo de iluminação pública, por exemplo, e como tal não há como excluir o consumidor pelo não-pagamento. Aqui, o processo político substitui o sistema de mercado. Ao eleger seus representantes (legisladores e administradores) o eleitor-consumidor aprova determinada plataforma (programa de trabalho) para cujo financiamento irá contribuir mediante tributos. Em função de regra constitucional básica, o programa de bens públicos aprovado pela maioria será coberto também com as contribuições tributárias da minoria. Porém, há situações em que o Estado utiliza recursos orçamentários na provisão de bens com todas as características de bens privados. É o caso de bens mistos/meritórios como educação ou saúde. Os bens meritórios são bens que, apesar de possuírem natureza de bem privado, predomina a sua característica de possuírem utilidade social, justificando assim sua provisão (financiamento) pelo Governo. É o caso dos subsídios ao trigo e ao leite, serviços de saúde e educação, etc. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 7 de 110

8 1. (Cespe/CNJ/2013/Analista) A atuação em situações conhecidas como falhas de mercados é uma forma clássica de intervenção da administração na economia, sendo a provisão de bens públicos puros, cujo consumo é não excludente e não rival, um exemplo desse tipo de ação. Nesses termos, a oferta de serviços públicos de saúde poderia ser definida como típico caso de provisão de bens públicos. COMENTÁRIOS À QUESTÃO Prof. Dr. Giovanni Pacelli 8 de 110

9 1. (Cespe/CNJ/2013/Analista) A atuação em situações conhecidas como falhas de mercados é uma forma clássica de intervenção da administração na economia, sendo a provisão de bens públicos puros, cujo consumo é não excludente e não rival, um exemplo desse tipo de ação. Nesses termos, a oferta de serviços públicos de saúde poderia ser definida como típico caso de provisão de bens públicos. ERRADO, a oferta de serviços públicos de saúde poderia ser definida como típico caso de provisão de bens semipúblicos ou meritórios Externalidades Segundo Mankiw (2011), externalidade seria o impacto das ações de uma pessoa sobre o bem-estar de outras que não tomem parte na ação. Nestas situações, o valor social/ambiental difere do valor privado/econômico. Se valor social/ambiental for maior que o valor privado, há uma externalidade positiva. Se o valor ambiental/social for maior que o valor privado, há uma externalidade negativa. O Quadro 4 contém as formas de lidar com as externalidades. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 9 de 110

10 Quadro 4: Formas de tratar as externalidades Forma Descrição Aplicação para externalidade negativa Políticas de comando e controle Regulamentação O governo pode tornar obrigatório (externalidades positivas) ou proibido (externalidades negativas) determinados comportamentos. O governo estabelece um teto máximo de 300 toneladas de poluição. Os impostos corretivos se destinam A cada tonelada de poluição Políticas Públicas Políticas Taxas Corretivas e Subsídios a induzir os decisores privados a considerar os custos sociais que surgem a partir de uma a empresa paga imposto sobre isso. baseadas no externalidade negativa. mercado Licenças de Poluição negociáveis As empresas possuem licenças e podem negociar entre elas. Uma empresa pode ceder 50 toneladas seu teto de poluição com outra empresa que já alcançou o teto. Soluções Códigos e morais e sanções sociais. Privadas Contratos entre as partes interessadas. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 10 de 110

11 O que são impostos pigouvianos? Seriam os impostos corretivos voltados para compensar o custo externo de uma externalidade negativa. Foi defendido por Arthur Pigou ( ). O que seria o teorema de coase? Qual seu papel nas externalidades? Teorema desenvolvido por Ronald Coase que estabelece que o próprio mercado privado pode solucionar a questão das externalidades respeitada duas premissas: (i) garantia do direito de propriedade; (ii) capacidade de os agentes econômicos negociarem sem custo de alocação de recursos. Segundo o teorema: se os agentes econômicos privados puderem negociar sem custo a alocação de recursos, então o mercado privado sempre solucionará o problema das externalidades e alocará recursos com eficiência. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 11 de 110

12 2. (Cespe/2012/TCE-ES/ACE) Proibir a produção ou consumo de um bem considerado nocivo a terceiros é uma forma comum de intervenção da administração pública na economia. Segundo o Teorema de Coase, em condições ideais, esse tipo de intervenção não seria necessária no caso de haver externalidades negativas, sendo suficientes, nesse caso, a definição clara dos direitos de propriedade e a possibilidade de livre negociação entre as partes afetadas pelo consumo do bem. 3. (MPS/2010/Analista) A existência de externalidades justifica a intervenção do Estado; contudo, de acordo com o teorema de Coase, as externalidades ou ineficiências econômicas podem ser, em determinadas circunstâncias, corrigidas e internalizadas pela negociação entre as partes afetadas, sem necessidade de regulação estatal. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 12 de 110

13 COMENTÁRIOS À QUESTÃO 2. (Cespe/2012/TCE-ES/ACE) Proibir a produção ou consumo de um bem considerado nocivo a terceiros é uma forma comum de intervenção da administração pública na economia. Segundo o Teorema de Coase, em condições ideais, esse tipo de intervenção não seria necessária no caso de haver externalidades negativas, sendo suficientes, nesse caso, a definição clara dos direitos de propriedade e a possibilidade de livre negociação entre as partes afetadas pelo consumo do bem. CERTO, se garantido o direito de propriedade e os custos de transações forem irrelevantes, as externalidades são resolvidas não a necessidade de intervenção estatal. 3. (MPS/2010/Analista) A existência de externalidades justifica a intervenção do Estado; contudo, de acordo com o teorema de Coase, as externalidades ou ineficiências econômicas podem ser, em determinadas circunstâncias, corrigidas e internalizadas pela negociação entre as partes afetadas, sem necessidade de regulação estatal. CERTO, se garantido o direito de propriedade e os custos de transações forem irrelevantes, as externalidades são resolvidas não a necessidade de intervenção estatal. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 13 de 110

14 2.3. Mercados Incompletos Nem sempre o setor privado está disposto a assumir riscos. Desse modo, em determinadas circunstâncias, há a necessidade de intervenção do Estado mediante processo de planejamento exercendo a função coordenadora. Um exemplo que uso em sala de aula Imagine que determinada região de ou país possui população com elevando número de habitantes, mas que poucas empresas se prestem a se fixar na região por falta de infraestrutura e difícil acesso, o que tornaria seus produtos mais caros inviabilizando o consumo por aquela população. Há demanda, mas não há oferta proporcional, ou seja: o mercado está incompleto. Neste caso, o Estado pode incentivar as empresas a se instalar e comercializar na região reduzindo os impostos ou concedendo financiamentos com taxas menores. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 14 de 110

15 4. (MPS/2010/Analista) Na área social, no Brasil, existe um mercado incompleto no que concerne à oferta dos serviços previdenciários. Isso ocorre porque o setor privado está disposto a assumir riscos, mesmo com o custo de produção acima do preço que os potenciais consumidores estão dispostos a pagar por planos de previdência complementares. COMENTÁRIOS À QUESTÃO Prof. Dr. Giovanni Pacelli 15 de 110

16 4. (MPS/2010/Analista) Na área social, no Brasil, existe um mercado incompleto no que concerne à oferta dos serviços previdenciários. Isso ocorre porque o setor privado está disposto a assumir riscos, mesmo com o custo de produção acima do preço que os potenciais consumidores estão dispostos a pagar por planos de previdência complementares. ERRADO. De fato, como existem cidadãos que ganham mais que o teto do INSS, existe um mercado para fundos previdenciários para suprir essa demanda. Há dúvidas se este mercado está ou não saturado. No entanto, estas empresas só assumem riscos se o retorno for superior ao custo investido Poder de Mercado Consiste na capacidade de um único agente econômico ou um pequeno grupo de agentes econômicos tem de influenciar significativamente os preços de mercado. A existência de produtores e consumidores atomizados (diversos e pulverizados) não é comum no mundo real; Em regra, há competição imperfeita (monopólio e oligopólio). Essas estruturas fazem a produção ser menor e o preço ser maior. O papel do governo é limitar o poder de mercado das firmas mediante as várias formas de regulação existentes: fixação de preço máximo, de lucro máximo, estímulo à concorrência, seja com incentivos diretos à instalação de competidores, seja pela limitação de fusões. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 16 de 110

17 Quadro 5: Estruturas de mercado Estrutura Concorrência Perfeita Concorrência monopolística ou imperfeita Oligopólio: Monopólio Características Número infinito de firmas, sem barreiras. Inúmeras empresas, produtos homogêneos ou diferenciados, livre acesso. Pequeno número de empresas, produtos homogêneos ou diferenciados, com barreiras. Uma única empresa, um produto sem substitutos, com barreiras. 5. (Cespe/IPEA/2008) O objetivo do governo, quando procura interferir no mercado de instituições privadas de previdência, geralmente, é impedir a formação da concorrência monopolística. 6. (Cespe/IPEA/2008) A intervenção do governo na economia ao promover a fusão e a incorporação de bancos estatais pode ser justificada como reação a uma imperfeição de mercado, gerada pela maior concentração de instituições privadas no setor, e, portanto, como uma forma de limitar a capacidade dessas empresas na formação de preços. Uma alternativa seria limitar as fusões e incorporações no setor privado. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 17 de 110

18 COMENTÁRIOS À QUESTÃO 5. (Cespe/IPEA/2008) O objetivo do governo, quando procura interferir no mercado de instituições privadas de previdência, geralmente, é impedir a formação da concorrência monopolística. ERRADO, a concorrência monopolística é aceitável. Devem ser combativos monopólios e oligopólios. 6. (Cespe/IPEA/2008) A intervenção do governo na economia ao promover a fusão e a incorporação de bancos estatais pode ser justificada como reação a uma imperfeição de mercado, gerada pela maior concentração de instituições privadas no setor, e, portanto, como uma forma de limitar a capacidade dessas empresas na formação de preços. Uma alternativa seria limitar as fusões e incorporações no setor privado. CERTO, a literatura cita limitar as fusões e aquisições, limitar lucro máximo no setor. A questão inova na questão do setor público também realizar fusões de bancos estatais Monopólios naturais Esta falha surge porque uma só empresa consegue ofertar um bem ou um serviço a um mercado inteiro a um custo menor do que ocorreria se existissem duas ou mais empresas no mercado. Dependendo do mercado consumidor pode ser vantajoso apenas uma empresa produtora. O Governo pode atuar de duas formas: regulação (impedindo preços abusivos) e produção direta (ele mesmo estabelece o preço). Prof. Dr. Giovanni Pacelli 18 de 110

19 Um exemplo que uso em sala de aula Fornecimento de Água pelo Estado. Para se levar água a comunidade uma empresa precisa construir uma rede de tubulações. Assim, se duas ou mais empresas competissem, cada empresa teria que pagar pelo o custo fixo da construção das tubulações. Neste caso, o custo total médio da água seria menor se apenas uma empresa suprisse o mercado. 7. (MPS/2010/Analista) Na existência de um monopólio natural, ou seja, quando se configura situação de mercado em que o tamanho ótimo de instalação e de produção de uma empresa é suficientemente grande para atender todo o mercado, o Estado pode responsabilizar-se diretamente pela produção do bem ou do serviço. COMENTÁRIOS À QUESTÃO Prof. Dr. Giovanni Pacelli 19 de 110

20 7. (MPS/2010/Analista) Na existência de um monopólio natural, ou seja, quando se configura situação de mercado em que o tamanho ótimo de instalação e de produção de uma empresa é suficientemente grande para atender todo o mercado, o Estado pode responsabilizar-se diretamente pela produção do bem ou do serviço. CERTO, os monopólios naturais devem ficar a cargo do Estado. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 20 de 110

21 2.6. Assimetria de Informações O mercado por si só não fornece dados suficientes para que os consumidores tomem suas decisões. Assim, considerando que a informação é um bem público, o Estado deve introduzir legislações que forneça maior transparência nas transações no mercado. Dois fenômenos de destacam quando se trata de assimetria informacional: Risco Moral e Seleção Adversa. O quadro 6 mostra as diferenças. Quadro 6: Fenômenos de assimetria informacional Fenômeno Descrição Exemplo Seleção Adversa Risco Moral Uma ou mais partes em uma transação ou potencial transação possuem informações vantajosas sobre as demais partes Ocorre antes da transação. Uma ou mais partes em uma transação ou potencial transação podem observar o cumprimento de suas obrigações, mas as demais partes não. Ocorre após a transação. Os gerentes ao tomarem conhecimento de informações ruins não disponibilizam evitando ou postergando as consequências negativas para a entidade Um cliente não informa sua situação completa de debilidade antes de contratar plano de saúde. Um gestor com um histórico transparente e correto, após ser nomeado adota posturas incompatíveis com os interesses da empresa, mas compatíveis com seus interesses. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 21 de 110

22 2.7. Ocorrência de desemprego e inflação Em economias em desenvolvimento a ação governamental é muito importante na geração crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, na criação de postos de trabalho e na busca da estabilidade econômica. Em determinadas situações a eficiência do mercado pode em um primeiro momento gerar desemprego para determinado grupo de pessoas, para em um segundo momento gerar mais empregos para outro grupo de pessoas. Compete ao Estado amparar aquelas pessoas e viabilizar sua inserção do mercado de trabalho. Um exemplo simplório que uso em sala de aula Uma fábrica de sapatos adquire nova máquina que produz a mesma quantidade de sapatos com 25% da mão-de-obra inicial, mas com a contratação de dois novos operadores para a mesma. Assim, novos empregos podem ser gerados pela tecnologia ao passo que alguns postos de trabalho podem ser fechados. Assim, faz-se necessário que o Estado faça intervenções para ajudar e realocar essas pessoas no mercado de trabalho. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 22 de 110

23 3. ATRIBUIÇÕES ECONÔMICAS DO ESTADO Seguindo linha similar de intervenção estatal na economia, Musgrave e Musgrave (1980) estabeleceram que é de competência do estado a execução de três funções típicas: (i) Promover ajustamentos na alocação de recursos (função alocativa); (ii) Promover ajustamentos na distribuição de renda (função distributiva); (iii) Manter a estabilidade econômica (função estabilizadora). 3.1.Função Alocativa A atividade estatal se justifica na alocação de recursos justifica-se naqueles casos em que não houver a necessária eficiência por parte do mecanismo de ação privada (sistema de mercado), ou seja, ocorrer uma falha de mercado. Dessa forma, seguem dois exemplos de aeras que justificam tal atuação estatal: investimentos na infraestrutura econômica e a provisão de bens públicos e bens meritórios: Os investimentos na infraestrutura econômica, tais como energia, transportes e comunicações, impulsionam o desenvolvimento regional e nacional, e os altos investimentos necessários, aliados ao longo período para obtenção de retorno do investimento, desestimulam a iniciativa do setor privado nesses setores. Já a demanda por bens públicos e bens meritórios possui características peculiares que tornam inviável seu fornecimento pelo sistema de mercado. Por fim o Quadro 7 mostra a diferença conceitual entre os termos produção e provisão aplicados aos bens públicos e mistos. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 23 de 110

24 Quadro 7: Produção e Provisão Pode estar relacionado à produção e comercialização de bens privados por empresas privadas ou empresas estatais: energia, petroquímica, mineração, informática, siderurgia. Pode estar relacionado à produção dos bens públicos pelas Produção repartições públicas como: justiça, segurança. Apesar de alguns casos serem produzidos por empresas privadas que mediante contrato ou acordo vendem para o Estado: armamento, obras públicas. Está relacionado aos bens privados e aos bens públicos. Os bens e serviços não são necessariamente produzidos pelo Provisão governo, mas financiados (pagos) pelo orçamento público, tais como: educação e saúde. Está relacionado aos bens mistos. Vamos fazer uma questão sobre este tema. 8. (Cespe/TCU/2008/AUFC) A teoria de finanças públicas consagra ao Estado o desempenho de três funções primordiais: alocativa, distributiva e estabilizadora. A função distributiva deriva da incapacidade do mercado de suprir a sociedade de bens e serviços de consumo coletivo. Como esses bens e serviços são indispensáveis para a sociedade, cabe ao Estado destinar recursos de seu orçamento para produzi-los e satisfazer sua demanda. 9. (Cespe/MJ/2013/Administrador) A intervenção direta do setor público em setores de infraestrutura, que caracteriza o exercício da função alocativa, justifica-se pela dificuldade do setor privado para aplicar recursos em projetos de grande porte. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 24 de 110

25 COMENTÁRIOS ÀS QUESTÕES 8. (Cespe/TCU/2008/AFCE) A teoria de finanças públicas consagra ao Estado o desempenho de três funções primordiais: alocativa, distributiva, e estabilizadora. A função distributiva deriva da incapacidade do mercado de suprir a sociedade de bens e serviços de consumo coletivo. Como esses bens e serviços são indispensáveis para a sociedade, cabe ao Estado destinar recursos de seu orçamento para produzi-los e satisfazer sua demanda. ERRADO. A função alocativa é que deriva da incapacidade do mercado de suprir a sociedade de bens e serviços de consumo coletivo. 9. (Cespe/MJ/2013/Administrador) A intervenção direta do setor público em setores de infraestrutura, que caracteriza o exercício da função alocativa, justifica-se pela dificuldade do setor privado para aplicar recursos em projetos de grande porte. CERTO, os bens de infraestrutura são bens públicos puros e devem ter seus custos suportados pelo Estado. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 25 de 110

26 3.2.Função Distributiva As doutrinas de bem-estar integradas na análise econômica convencional derivam da formulação consagrada pelo nome de ideal de Pareto. Segundo ela, há eficiência na economia quando a posição de alguém sofre uma melhoria sem que nenhum outro tenha sua situação deteriorada. Assim, a função pública de promover ajustamentos na distribuição de renda justifica-se, pois, como correção às falhas de mercado (desigualdades sociais, monopólios empresariais, etc.), inerentes ao sistema econômico capitalista. Para tanto, deve-se fugir da idealização de Pareto, pois a melhoria da posição de certas pessoas é feita a expensas de outras. Por uma série de razões, a apropriação da renda e da riqueza se dá de forma diferenciada na sociedade e, na maioria dos casos, ela se apresenta de forma bastante concentrada. As forças do mercado, ao invés de amenizarem este fato tendem a perpetuá-lo, quando não o acentuam ainda mais. O Quadro 8 contém as formas do Estado alterar esse cenário. Quadro 8: Formas da função distributiva Instrumentos da Função Distributiva Segundo Rezende Sistema tributário (impostos progressivos) e política de gastos governamentais (despesas que beneficiem direta ou indiretamente as classes de renda mais baixa). Segundo Giacomoni -Transferências diretas: Exemplo: programas de redistribuição direta de renda - Bolsa Família -Impostos progressivos: Exemplo: Imposto de Renda, Impostos sobre Grandes Fortunas -Subsídios: Exemplo: tarifas baixas para produtos da cesta básica Prof. Dr. Giovanni Pacelli 26 de 110

27 A função de distribuição do governo tem como principal objetivo utilizar mecanismos que visem ajustar a distribuição da renda e da riqueza na sociedade, tornando-a menos desigual possível, fazendo-a socialmente aceitável e economicamente funcional. Assim, pode-se utilizar mecanismos como: transferências, tributação com impostos progressivos ou subsídios. O ajustamento na redistribuição da renda e da riqueza na sociedade só poderia ser feito por intermédio da participação do governo, já que somente ele pode compulsoriamente estabelecer mecanismos que efetivamente contribuam para o combate às desigualdades. Como exemplo de medidas distributivas, tem-se o imposto de renda progressivo para financiar programas de alimentação, transporte e moradia populares. Tem-se ainda, concessão de subsídios aos bens de consumo popular financiados por impostos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de mais alta renda. Vamos fazer uma questão sobre o ótimo de pareto. 10. (ANEEL/2010/Analista Administrativo) De acordo com a solução de Pareto, considera-se que a economia atinge a máxima eficiência quando modificações em determinada alocação de recursos se revelam capazes de melhorar o nível de bem-estar de uma comunidade sem prejudicar o bem-estar individual. COMENTÁRIO À QUESTÃO Prof. Dr. Giovanni Pacelli 27 de 110

28 10. (ANEEL/2010/Analista Administrativo) De acordo com a solução de Pareto, considera-se que a economia atinge a máxima eficiência quando modificações em determinada alocação de recursos se revelam capazes de melhorar o nível de bem-estar de uma comunidade sem prejudicar o bem-estar individual. ERRADO. Uma situação econômica é ótima, no sentido de Pareto, se não for possível melhorar a situação de um agente sem degradar a situação ou utilidade de qualquer outro agente econômico. O ótimo de pareto é voltado para agentes econômicos. Uma comunidade não representa um agente econômico. A tributação e as transferências são os mecanismos mais utilizados e, de certa forma, produzem resultados mais satisfatórios. Paralelamente aos tributos e às transferências, o governo utiliza as legislações específicas sobre a determinação do salário mínimo, as proteções tarifárias, os subsídios etc, como instrumentos de redistribuição da renda. Esses mecanismos mencionados têm a característica principal de REDISTRIBUIR RECURSOS ENTRE OS INDIVÍDUOS NA SOCIEDADE. Assim, o governo, por um lado, retira recursos de uma camada da sociedade por meio dos tributos e os transfere para outra camada. Porém, a redistribuição da renda na sociedade pode dar-se de forma diferente mediante função de alocação. Assim, quando o governo aplica seus recursos, obtidos através dos tributos progressivos, em atividades ligadas a educação, saúde, transporte, que beneficiam as camadas mais pobres da população, ele está, de certa forma, também redistribuindo renda na sociedade via oportunidades de acesso a esses bens para todos os indivíduos. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 28 de 110

29 O que é um imposto progressivo? Basicamente é um imposto de quem possui mais paga mais. Geralmente incidem sobre a renda e sobre a propriedade. Seriam os impostos diretos. Vejamos o Quadro abaixo. Tipo de Imposto Direto Indireto Característica São os tributos em que os contribuintes são os mesmos que arcam com o ônus da respectiva contribuição. São os tributos para os quais os contribuintes poderiam transferir total ou parcialmente o ônus da contribuição para terceiros. Simplificação Tributos cuja base econômica seja a renda ou patrimônio. Tributos cuja base econômica é a transação com mercadorias ou serviço. Propriedade Tendem a ser progressivos. Tendem a ser regressivos. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 29 de 110

30 11. (Cespe/IPEA/2008) As transferências, da mesma forma que os tributos, são mecanismos utilizados pelos governos para promoverem ajustes na distribuição de renda de uma população, com o objetivo de transferirem recursos da iniciativa privada para o setor público. 12. (Cespe/MJ/2013/Administrador) Ao empregar recursos públicos em programas de construção de moradias populares para a população de baixa renda, o Estado exerce a função distributiva. COMENTÁRIO À QUESTÃO Prof. Dr. Giovanni Pacelli 30 de 110

31 11. (Cespe/IPEA/2008) As transferências, da mesma forma que os tributos, são mecanismos utilizados pelos governos para promoverem ajustes na distribuição de renda de uma população, com o objetivo de transferirem recursos da iniciativa privada para o setor público. ERRADO, as transferências diretas e os impostos progressivos fazem a redistribuição de renda dentro da iniciativa privada. 12. (Cespe/MJ/2013/Administrador) Ao empregar recursos públicos em programas de construção de moradias populares para a população de baixa renda, o Estado exerce a função distributiva. CERTO, como se busca atingir a pessoas mais desfavorecidas, trata-se da função distributiva Função estabilizadora Antes acreditava-se que o mercado tinha a capacidade para auto ajustar-se ao pleno emprego da economia. A flexibilidade de preços e de salários garantiria esse equilíbrio. Depois se constatou que o mercado não é capaz de assegurar altos níveis de emprego, estabilidade nos preços e altas taxas de crescimento econômico. Assim, a função estabilizadora, a mais moderna das três funções, utiliza instrumentos macroeconômicos para manter certo nível de utilização de recursos, estabilizar o valor da moeda, assegurar o nível de emprego e a estabilidade dos preços que não são resultados automáticos do funcionamento do sistema de mercado, mas exigem intervenção do poder público. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 31 de 110

32 O orçamento público na década de 30 constitui-se em importante instrumento de combate à depressão dos anos 30 e a partir daí esteve sempre em cena, lutando contra pressões inflacionárias e contra o desemprego, fenômenos recorrentes nas economias capitalistas do pós guerra. Em qualquer economia, os níveis de preços e de emprego resultam dos níveis da demanda agregada, isto é, da disposição de gastar dos consumidores, das famílias, dos capitalistas, enfim, de qualquer tipo de comprador. Se a demanda for superior a capacidade nominal (potencial) da produção, os preços tenderão a subir; se for inferior, haverá desemprego. O mecanismo básico da política de estabilização é, portanto, a ação estatal sobre a demanda agregada, aumentando-a e reduzindo-a conforme as necessidades. Vamos a mais uma questão. 13. (Cespe/2007/TST/Analista/Área Administrativa) O orçamento público passa a ser utilizado sistematicamente como instrumento da política fiscal do governo a partir da década de 30 do século XX, por influência da doutrina keynesiana, tendo função relevante nas políticas de estabilização da economia, na redução ou expansão do nível de atividade. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 32 de 110

33 COMENTÁRIO À QUESTÃO A doutrina keynesiana, pregava, em linhas bem gerais, a intervenção estatal na vida econômica, e se contrapunham às teorias da política de livre mercado (ou laissez-faire). Keynes desenvolve sua teoria baseado no pressuposto de que é necessária a intervenção do estado na economia, pois o mercado, devido a vazamentos como a formação de estoques e redução de produção, não seria capaz de coordená-la. Sua primeira suposição foi a existência de desemprego. Os antigos economistas acreditavam apenas no desemprego voluntário. Keynes, ao contrário, acreditava que a economia estaria funcionando abaixo de seu potencial, deixando assim uma capacidade ociosa. Assim, o Estado, por meio do orçamento público (principal instrumento de ação estatal na economia), intervém na atividade econômica com basicamente três finalidades, dentre elas, a de manter a estabilidade econômica (função estabilizadora). Essa foi a função do orçamento aludida na questão, que pode ser observada na expressão função relevante nas políticas de estabilização da economia, na redução ou expansão do nível de atividade. O Estado passa a intervir na economia principalmente a partir da década de 30, época da Depressão Econômica (crise de 29 queda da bolsa de Nova Iorque), influenciado pela doutrina keynesiana. Assim, a questão está certa. Dentre os principais instrumentos para agir sobre a demanda agregada, o governo poderá utilizar instrumentos fiscais (gastos e tributos), de política cambial e monetária e de controle sobre preços e salários. A Figura 3 mostra possíveis atuações da política fiscal sobre a demanda agregada, enquanto a Figura 4 mostra possíveis atuações da política monetária sobre a demanda agregada. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 33 de 110

34 Figura 3: Atuação da política fiscal sobre a demanda agregada A política fiscal deve ser formulada objetivando alcançar ou manter um elevado nível de emprego, uma razoável estabilidade no nível de preços, o equilíbrio na balança de pagamentos e ainda uma taxa aceitável de crescimento econômico. Desses quatro, os dois primeiros configuram o campo de ação da função estabilizadora. Na Figura 3 observa-se que em situações de excesso demanda agregada, o governo pode atuar diretamente reduzindo os gastos públicos em consumo e investimento, ou indiretamente por meio do aumento da alíquota de impostos. Em situações de demanda agregada recessiva, o governo pode atuar diretamente aumentando os gastos públicos em consumo e investimento, ou indiretamente por meio da redução da alíquota de impostos. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 34 de 110

35 Figura 4: Atuação da política monetária sobre a demanda agregada Na Figura 4 observa-se que em situações de excesso demanda agregada, o governo pode atuar aumentando a taxa de juros. Em situações de demanda agregada recessiva, o governo pode. pode atuar diminuindo a taxa de juros. O Quadro 9 traz um resumo. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 35 de 110

36 Quadro 9: Formas da Função Estabilizadora Prof. Dr. Giovanni Pacelli 36 de 110

37 4. RAZÕES DO CRESCIMENTO DAS DESPESAS PÚBLICAS As mais diversas correntes doutrinárias no campo da economia têm procurado as causas que determinam o crescimento das despesas públicas e, assim, o próprio aumento da participação do Estado na economia. De um lado, existem orientações ligadas às correntes neoclássicas e keynesianas e, de outro, certas posições neoinstitucionais Interpretações neoclássicas e keynesianas A mais antiga contribuição ao estudo do tema é geralmente atribuída ao economista alemão Adolf Wagner. Ainda nos anos de 1880, Wagner formulou a chamada Lei do Crescimento Incessante das Atividades Estatais, com o seguinte enunciado básico: À medida que cresce o nível de renda em países industrializados, o setor público cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participação relativa do governo na economia cresce com o próprio ritmo de crescimento econômico do país. A lei de Wagner foi comprovada empiricamente por Richard BIRD ao verificar que a elasticidade das despesas públicas em relação à Renda Nacional foi sempre superior à unidade em países como Reino Unido, Alemanha e Suécia nos períodos compreendidos entre 1910 e Em diversas funções, os coeficientes de elasticidade renda foram elevados, como no caso das despesas com serviços sociais e com meio ambiente que alcançaram coeficientes respectivamente de: 5,10 e 3,40. Ou seja, bem maior que 1. Bird aponta três causas determinantes para a evidência formulada por Wagner e constam no quadro 10. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 37 de 110

38 Quadro 10: Causas para crescimento das despesas para Bird Causas O crescimento das funções administrativas e de segurança. As crescentes demandas por maior bem-estar social, especialmente educação e saúde. A maior intervenção direta e indireta do governo no processo produtivo. Justificativa Decorrem da complexidade trazida à vida moderna pela urbanização e pela industrialização; as cidades favoreceram a difusão de novos padrões de comportamento e a articulação de interesses por parte dos grupos sociais de atuante presença reivindicatória junto ao governo. Decorre do papel dinamizador do desenvolvimento econômico por parte do setor público, especialmente no fornecimento de infraestrutura econômica, bem como da ação intervencionista do Estado, concebida para neutralizar certos excessos monopolizadores de parcelas do setor privado. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 38 de 110

39 14. (Cespe/TCU/2008/AUFC) A chamada lei de Wagner preconiza que, em países industrializados, o setor público cresce sempre a taxas mais elevadas que o nível de renda, de tal forma que a participação relativa do governo na economia cresce com o próprio ritmo de crescimento econômico do país. 15. (Cespe/MPS/2010/Analista) Segundo a chamada Lei de Wagner, o ritmo de crescimento do Estado não acompanha a evolução da renda nos países industrializados, o que promove uma defasagem temporária entre as despesas do governo e a sua capacidade de financiá-las. COMENTÁRIOS ÀS QUESTÕES Prof. Dr. Giovanni Pacelli 39 de 110

40 14. (Cespe/TCU/2008/AUFC) A chamada lei de Wagner preconiza que, em países industrializados, o setor público cresce sempre a taxas mais elevadas que o nível de renda, de tal forma que a participação relativa do governo na economia cresce com o próprio ritmo de crescimento econômico do país. CERTO, a Lei do Crescimento Incessante das Atividades Estatais de Wagner possui o seguinte enunciado básico: À medida que cresce o nível de renda em países industrializados, o setor público cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participação relativa do governo na economia cresce com o próprio ritmo de crescimento econômico do país. 15. (Cespe/MPS/2010/Analista) Segundo a chamada Lei de Wagner, o ritmo de crescimento do Estado não acompanha a evolução da renda nos países industrializados, o que promove uma defasagem temporária entre as despesas do governo e a sua capacidade de financiálas. ERRADO, na verdade a participação relativa do governo na economia cresce com o próprio ritmo de crescimento econômico do país. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 40 de 110

41 Gerhard Colm cita quatro causas para o aumento das despesas estatais constantes no Quadro Quadro 11: Causas para crescimento das despesas para Colm Causas Necessidade de Serviços Públicos. Desejo de melhores serviços públicos. Os recursos disponíveis para a utilização pelo governo. 4 O custo dos serviços públicos. Justificativa O governo aumenta seu raio de ação, já que existe a demanda por seus serviços. O governo possui facilidades na geração de recursos, o que estimula a oferta de bens e serviços. Os serviços públicos são pouco suscetíveis ao emprego de fórmulas racionalizadoras que visam à redução de seus custos. Lei de Wagner na visão de Musgrave, Rostow e Herber A magnitude dos gastos públicos está relacionada com os estágios de desenvolvimento dos países. Em situações de baixo desenvolvimento, a participação do governo na economia é relevante, o que gera maiores gastos públicos. Por sua vez, em situações de médio desenvolvimento, o governo atuaria de forma complementar à iniciativa privada. Dessa forma, os gastos públicos não seriam tão elevados no estágio de médio desenvolvimento. Agora, no estágio de alto desenvolvimento, os gastos públicos voltariam a crescer, por conta dos fatores da Lei de Wagner (urbanização, mudanças demográficas e concentração da atividade econômica). Prof. Dr. Giovanni Pacelli 41 de 110

42 Outro estudo de Peacock & Wiseman formularam a seguinte hipótese básica: O crescimento dos gastos totais do governo em determinado país é muito mais uma função das possibilidades da obtenção de recursos do que da expansão dos fatores que explicam o crescimento da demanda de serviços produzidos pelo governo. Essa hipótese, vinculada a uma espécie de teoria da oferta de bens públicos ensejou aos autores engenhosa explicação sobre o mecanismo de geração de recursos, condição indispensável para a expansão da oferta. A demanda de bens e serviços públicos por parte dos indivíduos é anulada pela não disposição dos mesmos indivíduos em contribuir via sistema tributário para o financiamento dos encargos decorrentes desses bens e serviços. Tal equilíbrio é encontrado em época de normalidade e de estabilidade econômica. Em situações de caráter excepcional gravidade, o equilíbrio é rompido, pois os indivíduos reconhecendo a importância da ação pública nesse momento, não opõem maior resistência ao aumento da carga tributária; posteriormente ao cessar a anormalidade, continuam aceitando os novos níveis tributários. Esse é o efeito translação de Peacock & Wiseman. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 42 de 110

43 Musgrave & Musgrave testaram o efeito transação no caso americano. Eles identificaram que a razão entre os gastos totais e no PNB (Produto Nacional Bruto) cresceu bastante nos dois conflitos mundiais. Esses níveis caíram após os conflitos, mas se mantiveram num patamar superior antes dos conflitos. Eles rotularam o efeito translação de efeito limite. Musgrave & Musgrave testaram mais uma vez o efeito limite na Guerra no Vietnã, porém não identificaram sua presença. Assim, eles concluíram que a hipótese do efeito translação ou do efeito limite não é uma explicação definitiva para o crescimento das despesas, pelo menos no caso americano. Fernando Rezende afirma que o efeito de translação pode ser consequência também das fortes depressões econômicas e dos surtos inflacionários agudos. Rezende identifica o efeito transação no Brasil em três momentos: (i) crescimento da despesa pública decorrente a participação do país na segunda guerra mundial; (ii) no período de 1955/1960 decorrente do programa desenvolvimentista; (iii) no período de 1965/1969 decorrente de políticas econômicas que visaram simultaneamente o combate à inflação e ao crescimento econômico. Assim, como Musgrave & Musgrave, Rezende não vê no efeito translação a explicação definitiva para o crescimento das despesas públicas. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 43 de 110

44 A hipótese de do efeito translação de Peacock & Wiseman passa por cima de uma questão chave: quais atribuições econômicas do governo têm crescido nos períodos caracterizados pelo efeito translação? Estudo de Baer, Newfarmer e Trebat chama a atenção para a vitalidade do capitalismo estatal brasileiro que divide com a empresa multinacional e com o capital privado nacional as responsabilidades pelo processo de alocação de recursos na economia as responsabilidades pela alocação de recursos na economia. Essa composição deveria ser mais bem conhecida, especialmente vista pelo lado do governo, principal dinamizador do processo. Os autores identificam três hipóteses alternativas, denominadas polares constantes no Quadro 12, sobre como se dá o controle do processo de alocação de recursos. Quadro 12: Polares como se dá o controle do processo de alocação de recursos Polares O forte aparato econômico do governo é coadjuvante do mercado, cujas forças orientam o crescimento econômico. As empresas estatais surgem e se expandem em função de uma demanda não atendida pelo setor privado, e o planejamento governamental tem como objetivo básico facilitar o aporte de poupança para os setores privados produtivos mais importantes. A ação governamental está a serviço dos setores privados nacionais e estrangeiros. O setor público seria controlado pelo capital privado, que necessitaria do planejamento público e de investimentos de infraestrutura para os setores produtivos importantes. A Tecnocracia se constitui em elemento novo e importante no processo de alocação de recursos. Atrás de uma retórica defesa da livre iniciativa, foram criadas condições para a expansão do Estado por meio da multiplicação da unidade descentralizadas: as estatais. A tecnoburocracia comandaria uma espécie de Estado dentro do Estado. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 44 de 110

45 A seguir consta Tabela-Resumo para as explicações quanto ao crescimento das funções do Estado. Explicação O crescimento da renda per capita o aumento da demanda por bens e serviços públicos. Justificativa O crescimento da renda per capita geraria aumento da demanda de bens públicos de consumo (reivindicações por programas culturais, lazer, educação superior). Alguns saltos tecnológicos são geradores de grande aumento Mudanças tecnológicas. Mudanças populacionais. Os custos relativos aos serviços públicos. Mudanças no alcance das transferências sociais. dos gastos públicos. Exemplo: a invenção do motor combustível significou total revolução nos métodos de transporte exigindo rodovias que são de competência do Estado. Alterações na taxa de crescimento populacional refletem-se no gasto público. Exemplo: se a taxa de natalidade é alta, o Estado aumentará suas despesas com educação; se a expectativa de vida aumenta, aumentam as despesas previdenciárias. As atividades estatais são pouco suscetíveis ao emprego de técnicas de racionalização e de novas tecnologias que visam à diminuição de custos. Os benefícios sociais (atendimento médico hospitalar, diminuição do tempo de serviço para aposentadoria, incorporação de vantagens concedidas aos empregados em atividades) foram sendo ampliados sem a devida fonte de financiamento. Prof. Dr. Giovanni Pacelli 45 de 110