MONOGRAFIA INDIVIDUAL O PLANO NACIONAL DE VIAÇÃO DE 1973 E O PLANO NACIONAL DE LOGÍSTICA E TRANSPORTE: A MUDANÇA NO PLANEJAMENTO VIÁRIO BRASILEIRO

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1 UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO AUP 270 PLANEJAMENTO DE ESTRUTURAS REGIONAIS E URBANAS II MONOGRAFIA INDIVIDUAL O PLANO NACIONAL DE VIAÇÃO DE 1973 E O PLANO NACIONAL DE LOGÍSTICA E TRANSPORTE: A MUDANÇA NO PLANEJAMENTO VIÁRIO BRASILEIRO ALINE ELISABETH BRONKHORST PROFESSOR CSABA DEÁK SÃO PAULO / 2010

2 1. INTRODUÇÃO O seguinte trabalho tem como objetivo fazer uma comparação entre dois planos sobre o transporte brasileiro, de dois distintos períodos, cada qual representando um modo de planejamento dos transportes no país. Através deles analisar como e porque ocorreu a mudança na maneira de planejar. Os planos escolhidos foram o Plano Nacional de Viação de 1973 e o Plano Nacional de Logística e Transporte. panorama de como o Estado está planejando a área. Já o PNV de 1973, o último plano de destaque do Brasil na década de 1970, já que após este período houve uma falta de planos de viação atualizados. Além disso, o PNV de 1973, realizado durante o governo de Emilio Médici, pode ser visto como uma continuação do que se realizava no período (década de 1960 e 1970) a despeito da rede viária nacional, pois é baseado no Plano Nacional de Viação de O planejamento brasileiro, tal qual o conhecemos atualmente é da fase que começou no ano de 1956 e é chamada de planejamento científico 1. Este tipo de planejamento tem como características a elaboração de planos conforme fases lógicas, que vão desde a formulação clara de hipóteses políticas, exaustivas pesquisas de campo até o detalhamento necessário para a execução destes planos. O Plano Nacional de Viação de 1973 (PNV de 1973) é de uma fase mais inicial do planejamento científico, e o Plano Nacional de Logística e Transporte (PNLT), datado do ano de 2009 é um dos últimos planos realizados na área de transporte, e apesar de não ser classificado como parte desta fase de planejamento científico segue as características descritas por COSTA. A escolha dos dois planos se deu pelo fato de que o PNLT é dos planos referentes à viação o mais recente, escrito e proposto durante o governo do atual presidente Luis Inácio Lula da Silva, sendo ele uma base para um 1 COSTA, 1971, p.37.

3 2. APRESENTAÇÃO DOS PLANOS Plano Nacional de Viação de 1973 O Plano Nacional de Viação de 1973, aprovado no dia 10 de setembro do mesmo ano através da Lei n 5.917, tem como objetivo, como descrito na própria lei, permitir o estabelecimento da infra-estrutura de um sistema viário integrado, assim como as bases para planos globais de transporte que atendam, pelo menor custo, às necessidades da Nação, sob o múltiplo aspecto econômico-social-político-militar. 1 Como previsto pelo Plano Nacional de Viação de 1964, iniciou-se uma revisão do plano, já que existia uma demanda de uma infra-estrutura viária melhor do que a que existia na época. O PIB brasileiro crescia 10% ao ano, criaram-se corredores de exportação e como conseqüência a frota terrestre e marítima aumentou e com isso exigia-se uma reestruturação e atualização do Planejamento de Transporte no País. Pretendia-se com o plano interiorizar o desenvolvimento do país, que ocorria majoritariamente nas áreas próximas a orla marítima, e integrar o território nacional, transformando-o em uma unidade brasileira. As outras propostas para o plano, seus princípios e normas fundamentais, são: unificação do sistema do sistema nacional de transportes, seleção de alternativas para os transportes, melhor capacidade dos sistemas 1 Brasil, 1973, p.294 existentes, existência prévia de estudos econômicos e projetos detalhados para execução das obras, compatibilização dos objetivos modais ou intermodais dos transportes. Os critérios de racionalidade e de otimização presentes no plano foram baseadas em documentos oficiais da época, como o I Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social ( ), Metas e Bases para Ação do Governo (1970), entre outros. Também deve ser levado em consideração que o PNV de 1973 deve estar em consonância com as programações dos Orçamentos Plurianuais de Investimento. O plano abrange diferentes tipos de modais de transporte, como ferrovias, hidrovias e rodovias, no entanto há uma tendência em considerar a rodovia de maior importância que as demais. Isso é bastante claro nos pareceres dos redatores do projeto: É de consenso nacional a importância da rodovia para um país continente como o Brasil; é famosa a expressão Governar é abrir estradas (Presidente Washington Luiz), tantas vezes evocada. Verdadeiro calcanhar de Aquiles de nossa conquista territorial, em termos de ocupação efetiva do solo brasileiro, o sistema de rodovias do País se afirma como um dos investimentos de maior efeito multiplicador em nossa economia. 2 As ferrovias são consideradas importantes, e em alguns casos insubstituíveis (transporte de grandes cargas em grandes distâncias), no entanto não recebem o mesmo destaque dado para as rodovias. Nos planos anteriores ao PNV de 1964 e o PNV de 1973 os modais que recebem destaque são o ferroviário e o hidroviário, que em planos como 2 COSTA, 1971, p.362

4 o Plano Moraes (1869) que dá ênfase no hidroviário, e o Plano Queiroz (1874), Rebouças (1874), Bicalho (1881) os quais têm ênfase na ferrovia. No Plano Calógeras a rodovia é apreciada e já tem despontante importância. O PNV de 1973 dá nitidamente destaque para o modal rodoviário, justificado entre outros pela expansão da indústria automobilística no país. Segundo os redatores do PNV, a rodovia só não recebe mais destaque anteriormente, como no Plano Geral de Viação Nacional de 1934 por que nesta época a indústria automobilística no país era bastante incipiente. Neste plano a ferrovia recebe mais destaque, sendo considerado básico para o desenvolvimento do país. As propostas para os diferentes modais no PNV são básicas e indicam em sua maioria novos trechos de construção de ferrovias, rodovias, novos portos e aeródromos. As ferrovias tiveram mudança na nomenclatura, e agora são classificadas de acordo com a disposição geográfica (radiais, longitudinais, transversais, diagonais e ligações), e, além disso, houve a adição de novos trechos de rede. Para os portos, que são considerados importantes corredores de exportação e vias de alta relevância na estratégia de desenvolvimento, são previstos novos portos e reequipamento dos que já existem. Também a dragagem deles, para que possibilitem uma maior carga de escoamento de produção e condições para atracamento de embarcações maiores. Para as hidrovias são propostas ligações entre as diferentes bacias e transformação de alguns trechos em navegáveis. As rodovias seguem a mesma linha, com a adição de novos trechos e ligações (como a Rodovia Transamazônica), no entanto em maior número que os demais modais. Mapa das propostas para a rede ferroviária do PNV de No fim de sua redação e depois de aprovado pelo Senado e Câmara dos Deputados, o plano é finalizado com um malha rodoviária (projetada e já existente) de km divididos em 125 rodovias, tendo sido introduzidos do último plano para esse, muitas rodovias e trechos rodoviários novos. No setor ferroviário, a malha final fica com uma extensão de km, o número final de portos é de 101 e aeródromos 412.

5 As diferenças em relação ao PNV de 1964 são principalmente a introdução de princípios e normas fundamentais que se pretendia ser orientadoras e disciplinadoras de todo o Sistema Nacional de Viação, e, zlém disso, o máximo aproveitamento de recursos, a minimização de custos e a otimização de soluções. Mapa para as proposta da rede rodoviária do PNV de Plano Nacional de Logística e Transportes Mapa para as propostas da rede hidroviária do PNV de O PNLT Plano Nacional de Logística e Transporte é uma retomada do planejamento nacional de transportes no país, que foi ausente por cerca de duas décadas. Neste período não houve um sistema de planejamento estratégico, sistemático, com visão de médio e longo prazos. A partir do início da década de 1990, em parceria com o Centro de Excelência em

6 Engenharia e Transportes CENTRAN e o Ministério da Defesa que realizaram inúmeras pesquisas, as quais resultaram nas propostas e diretrizes do PNLT. O Plano Nacional de Logística e Transportes, redigido no ano de 2007 e sob anuais revisões, está vinculado ao Programa de Aceleração de Crescimento PAC, lançado em 2007 principalmente nas projeções para os anos de 2008 a Além de estar subjugado ao PAC, irá também subsidiar a elaboração dos próximos Planos Plurianuais (PPAs), ou seja, com um horizonte de 2008 a Desta maneira o plano deve funcionar como instrumento orientador na formulação de políticas públicas no setor de transportes e conseqüentemente signifique uma maior racionalização e qualificação dos gastos públicos. 5. Tornar a matriz de transportes de cargas do país mais equilibrada. A racionalização do transporte de carga inclui também um uso mais intensivo das modalidades ferroviária e aqüaviária, tirando partido de suas eficiências energéticas e produtividades no deslocamento de fluxos de maior densidade e distância de transporte. Com essas premissas de subsidiar as políticas públicas o PNLT tem objetivos bastante claros, os quais acabam resultando nos objetivos e idéias-força do plano. São eles: 1. Plano de caráter indicativo, de médio e longo prazos; multimodal envolvendo toda a cadeia logística associada aos transportes. 2. Retomada do planejamento dos transportes. Com um processo de planejamento permanente, participativo e integrado. 3. Plano nacional e federativo, não apenas federal. Um plano de Estado, não apenas de governo. 4. Consideração dos custos de toda a cadeia logística que permeia desde os locais de produção até os seus destinos finais, levando a otimização de todos os custos associados a essa cadeia. Tem como fim tornar a economia brasileira mais competitiva e tornála mais eficiente.

7 Carregamentos Multimodais (com minério, sem carga geral) Volume de carga representado pelas linhas coloridas. Vermelho Ferrovias; Amarelo Rodovias; Azul Hidrovias. 6. Associado a preservação ambiental, pretende-se respeitar as áreas de restrição e controle de uso de solo, seja na questão de produção de bens, seja na implantação da infra-estrutura. 7. Enquadramento dos projetos estruturantes do desenvolvimento sócio-econômico por categorias: AEP Aumento da eficiência produtiva em áreas consolidadas; IDF Indução ao desenvolvimento de áreas de expansão de fronteira agrícola e mineral; RDR Redução de desigualdades regionais em áreas deprimidas; IRS Integração regional sul-americana. Com os objetivos definidos, o PNLT propõe uma adequação e expansão dos sistemas ferroviário e aqüaviário - aumentar a navegação interior, de cabotagem e de longo curso - e buscando em ambos os casos uma integração melhor com o modal rodoviário. Para este último propõe-se a manutenção e restauração das estradas já existentes, acompanhado de algumas obras de construção, pavimentação e ampliação de capacidade. Desta maneira, em um horizonte de anos, será possível mudar as proporções entre os diferentes modais existentes, no qual o sistema ferroviário aumentaria sua participação de 25% para 30%; o sistema aqüaviário de 13% para 29%; os modais dutoviário e aeroviário evoluiriam de 5% para 1% e o sistema rodoviário, o qual atualmente é maioria nos modais, reduziria sua participação de 58% para 30% da matriz brasileira de transporte de cargas. Carregamentos Multimodais (com minério, sem carga geral) Volume de carga representado pelas linhas coloridas. Vermelho Ferrovias; Amarelo Rodovias; Azul Hidrovias.

8 IDF Indução ao desenvolvimento de áreas de expansão de fronteira agrícola e mineral: são projetos relacionados a catalisar a expansão da fronteira agrícola na região Centro-oeste e em áreas de riquezas minerais, através da pavimentação de rodovias e implementação de novos trechos ferroviários. O sistema rodoviário, pelo fato de diminuir a participação no transporte de cargas, por sua vez ficaria responsável pelo carregamento e distribuição de ponta, nos terminais de integração e transbordo, bem como para o transporte de cargas de maior valor específico, a distâncias pequenas e médias e para a distribuição urbana e metropolitana. Desta maneira, a matriz de transportes do Brasil ficaria dividida de maneira que se torna mais econômica e racional do que a matriz atual. Além dos projetos para a mudança da matriz de transportes, essas obras envolvem objetivos específicos, como aquelas categorias citadas acima. RDR Redução de desigualdades regionais em áreas deprimidas: desenvolver regiões que atualmente apresentam indicadores baixos de desenvolvimento, para reduzir as desigualdades em relação ao restante do país. Isso ocorreria através da implementação da infra-estrutura necessária para viabilizar as potencialidades econômicas dessa região, como a construção de uma rede viária que atenda essas necessidades. IRS Integração sul-americana: projetos que se destinam a reforçar e consolidar o processo de integração da infra-estrutura na América do Sul, permitindo a realização de trocas comerciais, intercâmbio cultural e social entre o Brasil e seus vizinhos. Isso ocorreria através da melhoria da infra-estrutura viária próximo às regiões de fronteira. AEP Aumento da eficiência produtiva em áreas consolidadas: são projetos com o objetivo de incrementar o abastecimento de insumos e do escoamento da produção em áreas que ostentam maior grau de consolidação e de desenvolvimento em sua estrutura produtiva. São inclusos nestes projetos aumento da capacidade de vias, dragagem de portos e resolução de conflitos com trechos ferroviários e áreas urbanas.

9 ocorrida na década de 1980 e do modo de como a economia e a sociedade funcionam. 3. A MUDANÇA NO PLANEJAMENTO BRASILEIRO ATRAVÉS DO PLANO DE VIAÇÃO NACIONAL DE 1973 E O PLANO NACIONAL DE LOGÍSTICA E TRANSPORTE Investimento do Ministério dos Transportes no setor de transportes da década de 1970 aos dias de hoje / % PIB nacional investido no setor a cada ano. 2 O Plano Nacional de Viação de 1973 e o Plano Nacional de Logística e Transporte tem entre eles um período de aproximadamente três décadas, e neste período de 30 anos diversos acontecimentos fizeram com que uma mudança na maneira de planejar o sistema de transportes do Brasil ocorresse. Durante este período houve mudanças tanto no âmbito político como econômico: a Ditadura Militar (iniciada no ano de 1964) chegou ao fim, a crise assolou o país na década de 1980, chamada de década perdida, ascensão da democracia com o movimento das Diretas Já, valores altos de inflação na década de 1990, estabilização da moeda nos últimos 10 anos e muitos outros. Todos eles de certa forma impulsionaram uma nova maneira de encarar o planejamento de transportes no país. Este período de 30 anos foi caracterizado por uma deficiência nos investimentos realizados tanto na área de transportes, comunicação, geração de energia e manejo de água. 1 Essa paralisação nos investimentos na infra-estrutura brasileira é conseqüência da crise Gráfico. Investimentos do Ministério dos Transportes no setor viário da década de 1970 aos dias de hoje / %PIB nacional investido no setor. A sociedade e economia brasileira estão baseadas na reprodução de um peculiar modo de acumulação, ou desenvolvimento, originado na época do Brasil Colônia e reproduzido desde então. Neste processo, o 1 DÉAK, Csaba. Brazil: The PT in government. 2 COSTA, Francisco Luiz Baptista da, 2009.

10 excedente produzido pela sociedade é dividido em duas partes: uma delas é reinvestida na expansão da produção (isto por sua vez, expande a reprodução, um processo de acumulação e crescimento), enquanto a outra parte é constantemente enviada para o exterior expatriada como remessas de lucro, na forma de tratados desfavoráveis, de um modo que é menos acumulada. Acumulação, portanto, mas não de todo o excedente produzido, tem o nome de acumulação entravada. 1 Nos países desenvolvidos os mecanismos que mantém a acumulação entravada (são eles: infra-estrutura precária, desnacionalização da produção, alta taxa de juros) são vistos como fraquezas na economia, e que na verdade são os instrumentos da reprodução do status quo, e o que caracteriza a economia brasileira. Essa peculiar forma da economia e a elite que a sustenta, conseguiu sobreviver por muitos anos, até que em meados da década de 1970 chegou a sua exaustão. Isso significa que o excedente deveria estar acumulado, o que daria origem a um crescimento desimpedido, elevar o nível de subsistência do trabalho e levar, ao falecimento da sociedade de elite, ou o excedente deveria ser expatriado aniquilando assim qualquer desenvolvimento ou crescimento. A sociedade brasileira encontra-se em um beco sem saída e a economia estagnada há três décadas (a primeira com a década perdida ). Essa série de fatores acabou caracterizando a economia brasileira e por conseqüência a infra-estrutura do país e por fim o atual estado dela. Com o capital sendo enviado para o exterior, uma dívida externa altíssima, aumento da indústria estrangeira na economia e diminuição da participação do estado na indústria e setor de transportes, os setores de infra-estrutura paralisaram e não atendem mais as demandas da economia e sociedade brasileira. Nos últimos anos pode-se perceber uma mudança nesses aspectos, com o intuito do governo brasileiro em desenvolver o país, através do lançamento de programas de desenvolvimento e reestruturação da economia, como o Programa de Aceleração do Crescimento PAC e o Plano Nacional de Logística e Transporte PNLT. Estão guiando a economia brasileira e sociedade adiante em um processo de desenvolvimento desimpedido ou pleno das forças produtivas, com todas as transformações que isso gera. 2 No setor de transportes esse intuito se torna bastante claro ao analisarmos os objetivos do PNLT, especificados nas categorias citadas, que vão além de melhorar a infra-estrutura das áreas consolidadas, induzir o crescimento das áreas ainda não consolidadas, redução das desigualdades regionais, etc. Desta maneira, o PNLT não abrange somente a área de transportes, mas compreende o restante, o desenvolvimento social e econômico, que também são necessários para o desenvolvimento do país. Para que o Brasil supere a crise em que está, descrita nos parágrafos anteriores como a exaustão do modo de acumulação entravada, serão necessárias ações em todos os sentidos e de forma conjunta; o PAC e o PNLT e os PPAs pensados em conjunto demonstram esta vontade de mudança. Ao contrário do plano de 1973, o qual foca apenas na integração do país através dos diferentes modais de transporte. Não há neste plano nenhuma citação clara de que está envolvido com outros planos e programas do governo, nem com algum programa de desenvolvimento 1 DÉAK. Tradução livre do autor. 2 DÉAK, Csaba. Brazil: The PT in government. Tradução livre.

11 social. O objetivo do plano é desenvolver a rede de transportes para que esta atenda as demandas de exportação do país. Apesar do objetivo de interiorizar o desenvolvimento brasileiro, o PNV de 1973 não atinge esse objetivo, já que observando as propostas do PNLT para essas regiões, elas não diferem muito do que foi proposto anteriormente. Isso significa que foi apenas proposto e não posto em prática. Com o objetivo de retomar o planejamento dos transportes no Brasil, o PNLT tenta suprir as necessidades criadas no setor pela ausência de planejamento desde a década de 1970, além de mudar a prioridade no tipo de modal utilizado. O PNV de 1973 tem um foco rodoviário, apesar de incluir o transporte ferroviário, hidroviário e aeroviário, e as posteriores interferências e mudanças do plano também são focados no setor. Além disso, os poucos investimentos realizados ao longo das três últimas décadas foram distribuídos entre os diferentes modais. Isso tudo, resultou em uma rede desbalanceada e em má conservação. O PNLT por sua vez, tem como foco a mudança no cenário da matriz de transportes brasileira. As projeções realizadas pelo plano para o ano de 2023 mostram uma matriz de transporte de carga baseada na rede ferroviária em combinação e equilíbrio com os outros modais e não majoritariamente rodoviária, como ocorre no PNV de Até o ano de 1973 as rodovias no Brasil crescem em quantidade, tanto pelo aumento da participação automobilística no país como pela crença de que a rodovia era algo miraculoso, em comparação com a ferrovia, considerada então como algo do passado. O transporte rodoviário no Brasil começou no ano de 1926 com a construção da Rodovia Rio - São Paulo. Até a década de 1950 as rodovias eram precárias e neste período a rodovia foi ganhando importância, desde Washington Luiz com a frase Governar é abrir estradas até Juscelino Kubitschek, que em 1960 trouxe a indústria automobilística ao país, construiu Brasília e rasgou estradas ao longo do território nacional. 1 Desta forma o sistema rodoviário dominou a matriz brasileira até o ano de 2009, quando o PNLT decide não abandonar, mas sim equilibrar a participação deste modal com o restante dos modais. O PNLT acaba desta forma integrando o país, da mesma maneira que o PNV de 1973 propunha, no entanto de uma forma mais econômica, já que utiliza cada modal para uma função específica, a função a qual é mais adequada para cada sistema. Como, por exemplo, transporte de cargas a longas distâncias para o modal ferroviário. Proporções da Matriz de Transporte Brasileira ao longo do tempo. 1940¹ 1959¹ 2001² 2007³ 2023³ Rodoviário 34% 58% 60% 58% 30% Ferroviário 62% 37% 21% 25% 30% Outros (Aeroviário e Hidroviário) 4% 5% 19% 17% 40% Fonte: ¹KATINSKY, ²Ministério dos Tranportes, ³Sumário Executivo PNLT, RODRIGUES, 2007, p.47.

12 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS Com a implementação do Plano Nacional de Logística e Transporte é iniciada no país uma nova fase para o sistema de transportes e a interligação entre os diferentes modais. O país está passando por mudanças no âmbito econômico e político e um dos reflexos disso é o interesse em melhorar a infra-estrutura do país, há tanto tempo deixada de lado. Essa mudança no cenário de planejamento e conseqüente investimento na infra-estrutura brasileira é conseqüência das crises, mudanças políticas ocorridas no país nas últimas três décadas. Com a estagnação do setor e uma falta de investimentos percebeu-se que para melhorar a infra-estrutura e com isso acelerar o desenvolvimento, é necessário investir no setor de transportes, já que o transporte é um dos elementos determinantes da infra-estrutura de um país. A mudança no cenário de planejamento de transportes no Brasil muda a maneira como o território é organizado. Com uma maior integração proposta pelos planos, as diferentes regiões do país integram-se de maneira mais efetiva e associado com os planos de desenvolvimento econômico e social propostos pelo último governo (Presidente Luís Inácio Lula da Silva com o PAC Programa de Aceleração de crescimento) a transformação necessária em âmbito social para superar a crise em que o país se encontra pode ocorrer. Por fim, o PNLT Plano Nacional de Logística e Transporte inaugura uma nova fase no planejamento do setor viário brasileiro; um planejamento de longo prazo e em consonância com o restante dos planos nacionais de desenvolvimento.

13 Paulo: Editora da Universidade Estadual Paulista: Centro Estadual de Educação Tecnológica Paula Souza, REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Brasil, Conselho Nacional de Transportes. Planos de viação: evolução histórica ( ). Ministério dos Transportes, Rio de Janeiro, MORI, Klara Kaiser. Centralização e descentralização, In: Brasil: urbanização e fronteiras. Tese de Doutorado, FAU, São Paulo, RODRIGUES, Paulo Roberto Ambrósio. Introdução aos sistemas de transporte no Brasil e à Logística Internacional. São Paulo: Aduaneiras, Brasil, Ministério dos Transportes. PNLT Plano Nacional de Logística e Transporte: Sumário Executivo. Brasília, novembro de COSTA, Francisco Luiz Baptista da. Plano Nacional de Logística e Transportes PNLT: Metodologia, estágio atual e continuidade. Apresentação realizada no 29º Encontro Nacional de Comércio Exterior. Rio de Janeiro, 25 de novembro de COSTA, Jorge Gustavo da. Planejamento governamental: a experiência brasileira. FGV, Rio de Janeiro, DEÁK, Csaba. Acumulação entravada no Brasil/ E a crise dos anos 80 In: Espaços & Debates 32: DEÁK, Csaba. Brazil: The PT in government In: Soundings 28: Jus Brasil Legislação: Plano Nacional de Viação de < o/104122/lei >. KATINSKY, Júlio Roberto. Ferrovias Nacionais. In: MOTOYAMA, Shozo. Teconologias e Industrialização no Brasil : uma perspectiva histórica. São