A Reforma Tributária Brasileira. José Roberto Afonso

Transcrição

1 Ciclo de Palestras FGV Projetos A Reforma Tributária Brasileira José Roberto Afonso Consultor Técnico do Senado. Apresentação reflete opiniões exclusivamente pessoais. Fundação Getúlio Vargas, 17/06/2011 1

2 Desempenho 2

3 Tributar ou arrecadar? Sucesso inquestionável ajuste fiscal via aumento de carga tributária sem precedente histórico e internacional Brasil levou ao limite o uso do sistema tributário com fins exclusivo de arrecadar e promover o ajuste fiscal Inovou mundialmente ao consagrar o princípio da comodidade - CPMF, substituição tributária, base presumida Visão predominante em políticas e práticas: arrecadar por arrecadar, independente de quem paga, sobre o que incidem, impactos sobre a economia... Importa quanto se arrecada, mas também de quem e como? As repercussões econômicas e sociais do sistema tributário também precisam ser consideradas. 3 3

4 Carga tributária no pós-guerra: tendência expansionista CARGA TRIBUTARIA BRUTA GLOBAL NO PÓS-GUERRA: 1947 a % 34% 32% 30% 28% 26% 24% 22% 20% 18% 16% 14% 12% Em % do PIB Anos

5 Aumento recente da carga mesmo com economia desacelerada 18% CRESCIMENTO NO PÓS-GUERRA DO PIB E DA RECEITA TRIBUTÁRIA GLOBAL a 2010: média móvel últimos 5 anos da taxa real anual 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% -2% 5 % a.a. (média das taxas anuais) Ano PIB Arrecadação

6 Carga tributária indireta: recomposição histórica 16 Comparação entre a evolução dos tributos indiretos por bases: valor adicionado versus cumulativos Em % do PIB Anos Carga Valor Adicionado Cumulativos Total Ano Total s/ ICM IPI Finsocial Pis IPMF IOF ISS Impostos Período Bens e ICMS COFINS Pasep CPMF Únicos Serviços ,2 7,28 4,41 0,00 0,00 0,00 1, ,1 5,34 2,17 0,77 0,59 0,00 0,35 0,33 0, ,6 6,98 1,49 3,28 0,80 1,22 0,26 0,57 0, ,6 7,17 1,01 3,77 1,09 0,00 0,72 0,81 0,00 Pós1988 4,49 1,84-1,15 3,00 0,50 0,00 0,37 0,48-0,54 Pós2000-0,01 0,20-0,47 0,50 0,28-1,22 0,46 0,24 0,00

7 Evolução Recente da Carga Evolução da Carga Tributária Global , , , , , , , , , , , : extinção da CPMF e crise pós-outubro 2009: grande retração 2010: recuperação Arrecadação Per Capita (à R$ de 2010)

8 Termômetro: acompanhamento dos principais tributos = Receita Federal + Previdência + ICMS/IPVA estadual 8

9 Termômetro Mensal: tendência crescente a partir de 2010 Termômetro Tributário /2010 Acumulado em 12 meses em % do PIB - Jan/Dez 30,0% 29,5% 29,0% 28,5% 28,0% 27,5% 27,0% ,5% 26,0% JAN FEV MAR ABR MAI JUN JUL AGO SET OUT NOV DEZ 9

10 Contribuições superam impostos - carga tributária de 2010 Composição da Carga Tributária do Setor Público Consolidado 2% 2% Impostos Contribuições 47% 49% Taxas Outros Composição da Carga Tributária da União 1% 1% 31% Impostos Contribuições Taxas 67% Outros 10

11 Arrecadação concentrada em poucos tributos 3 maiores tributos: perto de dois terços da arrecadação nacional em 2010 Contribuições sociais sobre a folha salarial superam tributos sobre a renda e lucros Principais Tributos: 2010e 22,7% 13,8% 19,6% 2,3% 21,1% 20,4% ICMS IR + CSLL Prev + FGTS Cofins + PIS ISS Outros 11

12 Carga concentrada em tributos indiretos composição da carga de ,0% 2,0% Base de Incidência: 2010e Tributos sobre o mercado de bens e serviços: pouco mais de 40% da arrecadação 1,6% 1,6% 3,5% 19,5% 42,4% BENS E SERVIÇOS SALÁRIOS E MÃO-DE- OBRA RENDA, LUCROS E GANHOS PATRIMONIAIS COMÉRCIO EXTERIOR TAXAS TRANSAÇÕES FINANCEIRAS DEMAIS 28,4% 12

13 Divisão Federativa atual repartição de receitas mais municipaliza do que descentraliza Arrecadação Direta: 2010e 6,0% = 2,12% do PIB 26,1% = 9,16% do PIB União 67,9% = 23,84% do PIB Estados Municípios Receita Disponível: 2010e 18,3% = 6,42% do PIB 24,6% = 8,66% do PIB União Estados Municípios 57,1% = 20,04% do PIB 13

14 (Des)Funcionalidade 14

15 Sistema complexo/oneroso -campeão mundial de compliance! HORAS GASTAS PARA SE PAGAR IMPOSTOS EM PAÍSES SELECIONADOS H o r a s Impostos Consumo Impostos Renda (PJ) Impostos Salários Fonte primária: World Bank and Price Waterhouse Coopers, Paying Taxes Impostos compreendem também contribuições e taxas. 23 dos 177 Países pesquisados exigem mais de 500 horas/ano para pagar impostos. 15

16 Carga tributária indireta: liderança mundial Carga Tributária por Base de Incidência (% do PIB) % do PIB Renda, Lucros e Ganhos Bens e Serviços Salário (Contribuições Sociais) Propriedade Carga Tributária Base de Incidência Países Industrializados Países em Desenvolvimento Brasil (2006) 16

17 Sistema anti-competitivo Cumulatividadade estimada pelo Ministério da Fazenda 17

18 Taxação sobre salários: base restrita e alterada base é demasiado restrita (total das remunerações de pessoas físicas que contribuem para a previdência social era 16,7% em 2003 e 17,9% do PIB em 2006); recuperação do emprego formal modificou a composição dos contribuintes para a previdência social por faixa. Composição dos Contribuintes da Previdência Social por Faixa de Rendimento: 1996,2003 e 2006 Faixa de Valor 1996(Em Pisos Previdenciários) Quantidade % Quantidade % Quantidade % até , , ,3 Entre 2 e , , ,1 Acima de , , ,7 Total , , ,0 Fonte primária: MPAS/Anuário da Previdência

19 Carga injusta: cada vez mais regressiva... Grande e crescente diferencial entre o ônus incidente sobre os mais pobres em relação aos mais ricos DISTRIBUIÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA ESTIMADA POR FAMÍLIAS EM PROPORÇÃO DA RENDA MENSAL Renda Mensal Familiar Até 2 SM a a a a a a a a mais de 30 SM Elaboração própria. Compilado de: Zockun et alli(2007); 2004 e IPEA (2008). Metodologias não são iguais mas ambas calcularam para 2004 resultados muito próximos. 19

20 Tributação patrimonial: IPVA arrecada mais que IPTU no País Municípios: IPTU x IPVA IPVA MAIOR; 7,50% - 92,5% dos municípios brasileiros cobram menos IPTU do que IPVA! - Se todos cobrassem de IPTU, no mínimo o que se arrecada de IPVA em seus territórios, haveria um aumento de R$ 3,1 bi na arrecadação do imposto municipal. IPTU MAIOR; 92,50% IPVA IPTU IPVA-IPTU Variação Total , , ,3 56% IPTU > IPVA 4.799, , ,8-27% Rio de Janeiro 604, ,5-443,2-42% São Paulo 2.248, ,0-397,1-15% IPTU < IPVA 6.775, , ,1-83% Manaus 87,2 31,9 55,4 174% Belo Horizonte 394,3 344,0 50,3 15% Uberlândia 66,2 17,1 49,1 288% Ribeirão Preto 107,3 65,6 41,7 63% Sorocaba 83,9 42,4 41,5 98% Contagem 52,3 16,0 36,3 227% Cuiabá 48,9 15,5 33,4 215% São Caetano 54,1 20,9 33,2 159% Teresina 45,5 12,9 32,6 252% Curitiba 270,3 238,3 32,0 13% 20

21 Divisão federativa da receita tributária nacional maior carga e diferente composição EVOLUÇÃO DA RECEITA TRIBUTÁRIA POR NÍVEL DE GOVERNO /2010 (conceito contas nacionais) Conceito Central Estadual Local Total Central Estadual Local Total Carga - % do PIB Composição - % do Total ARRECADAÇÃO DIRETA ,14 5,45 0,82 17,41 64,0 31,3 4,7 100, ,31 5,31 0,90 24,52 74,7 21,6 3,7 100, ,08 5,74 0,61 22,43 71,7 25,6 2,7 100, ,30 8,88 2,07 35,25 68,9 25,2 5,9 100, ,30 8,88 2,07 35,25 68,9 25,2 5,9 100, ,33 9,11 2,07 35,50 68,5 25,7 5,8 100, ,47 9,09 2,12 34,68 67,7 26,2 6,1 100, ,84 9,16 2,12 35,12 67,9 26,1 6,0 100,0 RECEITA DISPONÍVEL ,37 5,94 1,11 17,41 59,5 34,1 6,4 100, ,71 5,70 2,10 24,52 68,2 23,3 8,6 100, ,48 5,97 2,98 22,43 60,1 26,6 13,3 100, ,21 8,80 5,93 34,95 57,8 25,2 17,0 100, ,37 8,66 6,22 35,25 57,8 24,6 17,7 100, ,09 8,99 6,42 35,50 56,6 25,3 18,1 100, ,48 8,77 6,43 34,68 56,2 25,3 18,5 100, ,04 8,66 6,42 35,12 57,1 24,6 18,3 100,0 Fonte: Elaboração própria, a partir de STN, SRF, IBGE, Ministério da Previdência, CEF, Confaz e Balanços Municipais. Metodologia das contas nacionais inclui impostos, taxas e contribuições, inclusive CPMF e FGTS, bem assim dívida ativa. (p) estimativa preliminar 21

22 Desfuncionalidades do sistema Desempenho: satisfatório em termos de arrecadação Funcionalidade: insatisfatório pelas distorções... onerar exportações e investimentos; beneficia importações não ser neutro quanto à escolha do local e do método de produção, e distorce alocação de recursos e preços obrigações (acessórias) complexas e onerosas injusta distribuição da carga tributária centralização crescente de recursos e poderes 22

23 Reforma 23

24 Por que tantos projetos fracassaram? Estratégia das discussões e projetos de reforma tributária desde anos 90: focalização maior ênfase no ICMS estadual ajustes graduais e longo evita debate federativo Fracasso e frustrações: projetos reduzidos e aprovados só o que aumenta a carga tributária 24

25 Cenários ATUAL SISTEMA Reforma possível projeto tímido ou mudanças pontuais: seria mais viável? Reforma necessária aceita mais ousadia? IVA Nacional ruptura do sistema Novo Sistema Proposta Senado

26 Uma estratégia sugerida para o debate: Senado Federal, 2008/2009 Idéia básica: - não se precisa apenas de uma reforma, mas sim de um novo referencial: repensar todo o sistema; as mudanças pontuais não solucionam questões estruturais e inter-relacionadas e acabam por fomentar as reações localizadas e mais conflitos federativos e setoriais (vinculações) - adotar um novo sistema tributário, simples e eficiente, eliminando tributos, consolidando contribuições com impostos, criando um cadastro único e integrando administrações; e desenhando um novo sistema de repartição em que todos membros se tornem sócios da federação. 26

27 Parecer Dornelles: Princípios Converter avaliação crítica em proposta de mudanças. Não deveriam ser focalizadas apenas em um imposto (ICMS x IVA): ampliar os horizontes da análise e, sobretudo, dos objetivos a perseguir. Evitar equívoco comum dos últimos projetos de reformas: iniciar pela apresentação e exame de texto legal, começando pelo que deveria ser o fim. Antes, melhor avaliar e construir consenso no desenho, sobretudo nos aspectos federativos. Para dimensionar quanto arrecadar, equacionar questões essenciais: quanto os governos precisam gastar, especialmente com os programas sociais básicos? como distribuir equilibradamente recursos dentro da Federação, especialmente atentando para os Estados e as Prefeituras? 27

28 Estratégia Proposta Objetivo básicob sico: simplificação (profunda) do sistema Diferenciações: dependem... qualidade: texto constitucional > carga indireta quantidade: legislação infraconstitucional > define base, alíquotas, renúncias > define carga (arrecadadora) Processo: não será em único ato; sugerido um processo, gradual e progressivo; fatias: aperfeiçoamentos em leis & gestão; revisão constitucional; novo código tributário; vigência do sistema com o do código 28

29 Fatia Infraconstitucional Esfera legislativa: Padrão IVA (cobrar IPI, COFINS e PIS como se fossem; aproveitar créditos; regime de crédito financeiro... reformar ICMS/Lei Kandir ) Transparência (explicitar indiretos com preços) SuperSimples (ampliar e corrigir faixas imunes reforma) Esfera administrativa: NF eletrônica (universalizar, a começar pelo interestadual) Cadastro Único (PJ, PF e imóveis) Fiscalização nacional (integrar máquinas e ações) Consolidação das leis (regulamentos unificados via decreto) Conselho Tributário Nacional (coordenar/harmonizar) 29

30 Fatia Constitucional Emenda à Constituição: Consolida toda matéria tributária num único capítulo - inclusive contribuições e outras formas compulsórias Enxuga ao máximo o texto constitucional - disposições transitórias até CTN ou assegura longo prazo - fortacele e unifica lei complementar: só CTN, até transferências Código Tributário rio Nacional (CTN): Debate simultâneo à PEC da minuta de Código Votação imediatamente seguinte à edição da emenda Novo Sistema Tributário rio Nacional (NSTN): Vigência junto com edição do novo código tributário 30

31 Revisão: Aspectos Gerais definição de tributos (explicita contribuições) anterioridade consolidada (antes da proposta orçamento) regime simplificado para micro/pequenas empresas regimes de base presumida mantidos (inclusive serviços profissionais - IR x IVA) regime especial para agricultura e isenção para cesta básica taxas com receita limitado ao gasto transparência tributária extinção dos empréstimos compulsórios para investimentos; imposto sobre grandes fortunas e enfiteuse 31

32 Revisão: IVA Nacional - I incorporação da receita do ICMS, IPI, CIDE, COFINS, PIS, salárioeducação, FUST, FUNTTEL, dentre outras competência legislativa exclusiva da União fiscalização pelos Estados e pelo Distrito Federal arrecadação nacional, com divisão federativa automática a partir da rede bancária desoneração das exportações e dos investimentos produtivos, assegurada a recuperação de eventuais créditos acumulados adoção de cadastro único de contribuintes e da emissão eletrônica de notas fiscais para qualquer saída ou prestação alíquotas seletivas, fixação por lei complementar e enquadramento pelo Senado, a partir de proposta do Executivo cobrança integral na origem receita partilhada entre União e os Estados e o Distrito Federal, sem transitar pelos cofres do Tesouro estadual responsável pela cobrança 32 porcentagem da quota federal e da estadual calculadas a partir da receita atual que for incorporada a do IVA Nacional

33 Revisão: IVA Nacional no caso dos Estados, pertence ao de origem uma pequena parte do arrecadado em qualquer caso. A maior parte dos recursos alocada entre todos Estados segundo índice de participação relativa no consumo final mantida quota municipal de 25% na receita estadual decorrente do rateio do IVA Nacional alocação da quota estadual nos primeiros três anos conforme a atual participação de cada Estado na arrecadação do ICMS fundo de compensação com receita federal para suprir eventuais perdas de um governo estadual na mudança da distribuição da quota-parte estadual vedação para concessão de incentivos sem caráter nacional; facultado desenvolvimento regional com fundos próprios diferenciação de alíquota na Zona Franca de Manaus igual atual IPI competência da justiça estadual para evitar aumento de carga tributária ao nacionalizar alíquotas atuais do ICMS, faculdade para um Estado criar adicional sobre o consumo final de 33 até quatro bens, a ser exigido no destino

34 Revisão: Impostos Diretos Imposto de Renda incorporação da CSLL ao IRPJ manutenção do SuperSimples e do regime de lucro presumido para todos os prestadores de serviços declaração anual simplificada aprovação periódica da tabela do IRPF pelo Congresso agilização dos procedimentos de restituição do IRPF não tributação dos ganhos de capital fictícios com imóveis Impostos Patrimoniais: imposto municipal único sobre propriedade imobiliária, com a fusão do IPTU e do ITR imposto municipal único sobre transmissão inter vivos e causa mortis, com a fusão do ITBI e do ITCMD (mantidas bases de 34 cálculo e alíquota máxima deste último)

35 Revisão: Contribuições extinção das principais contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico que tenham base de impostos, tais como: CSLL, COFINS, PIS, PASEP, salário-educação, CIDE, FUST, FUNTTEL, cuja receita será incorporada ao IRPJ e ao IVA Nacional, conforme o caso ações públicas setoriais custeadas pela aplicação de porcentagens sobre o total da receita tributária federal (exceto contribuições previdenciárias), preservada a atual alocação setorial de recursos 35

36 Revisão: Repartição de Receitas mantidos os fundos de participação, com base de cálculo ampliada para a base compreender o total da receita da União de impostos e contribuições (exceto contribuições previdenciárias) e com porcentagem alterada para manter mesma destinação no sistema atual fundos de financiamento para desenvolvimento regional mantidos e ampliados, com base igualmente ampliada para cobrir o total da receita de impostos e contribuições fundo de compensação criado para a União cobrir eventuais perdas dos Estados ou do Distrito Federal com a mudança do sistema tributário 36

37 Condições favoráveis a reforma (ampla) Debate nacional cada vez se discute mais tamanho e qualidade do gasto, pré-condição para revisão da carga Gestão das receitas já avançou muito mais que arcabouço legal: contribuições federais com base legal e de informação em âmbito nacional e bases mais amplas que ICMS SuperSimples induz criação do cadastro único e integração dos sistemas de informação e até fiscalização e-fisco - modernização em avançado estágio internacional; próxima geração nota eletrônica Desoneração conjuntura macroeconômica (especialmente câmbio valorizado x juros altos) torna premente mudança tributária que melhore competitividade nacional PL Senado: desonerar IPI/COFINS/PIS convertidos em IVA e saldo credor dedutível de contribuição previdenciária ICMS: reformar em segunda etapa (guerra fiscal) 37

38 Reformar aos poucos não é reformar pouco! 38

39 José Roberto Afonso é economista do BNDES, a serviço do Senado da República (assessor técnico). Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante. Vivian Almeida, Marcia Monteiro e Kleber Castro deram apoio para a elaboração desta análise. Mais trabalhos sobre o tema no site do autor : 39

40 Anexos Estatísticos sticos 40

41 Termômetro Tributário: principais tributos = 83% da carga bruta global 41

42 Evolução da Composição da Carga Pós-Real TOTAL 26,93 31,15 33,37 34,95 34,79 35,25 35,50 34,68 35,12 COM. EXTERIOR 0,70 0,71 0,54 0,42 0,42 0,46 0,56 0,50 0,57 II 0,70 0,71 0,54 0,42 0,42 0,46 0,56 0,50 0,57 BENS E SERVIÇOS 12,58 14,59 14,71 15,52 15,20 15,22 14,76 13,91 14,58 ICMS 6,69 6,98 6,97 7,09 6,99 6,90 7,17 7,07 7,17 IPI 1,90 1,49 1,25 1,12 1,13 1,17 1,21 0,87 1,01 COFINS 2,23 3,28 3,44 4,03 3,76 3,78 3,91 3,60 3,77 PIS/PASEP 0,83 0,80 0,84 0,99 0,99 0,97 1,00 0,96 1,09 IPMF/CPMF 0,00 1,22 1,37 1,35 1,35 1,36 0,03 0,00 0,00 IOF 0,46 0,26 0,27 0,28 0,28 0,29 0,67 0,60 0,72 ISS 0,47 0,57 0,57 0,66 0,70 0,74 0,78 0,81 0,81 PATRIM ÔNIO 0,73 0,94 0,95 0,96 0,98 1,00 0,99 1,09 1,07 IPTU 0,37 0,47 0,47 0,46 0,46 0,45 0,43 0,45 0,45 IPVA 1/ 0,34 0,45 0,47 0,48 0,51 0,54 0,55 0,63 0,61 ITR 0,02 0,02 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 RENDA 5,21 4,81 5,95 6,40 6,28 6,66 7,12 6,76 6,42 IR 4,38 4,07 5,11 5,24 5,16 5,41 5,75 5,42 5,19 CSLL 0,83 0,73 0,84 1,16 1,12 1,25 1,37 1,34 1,23 FOLHA SALARIAL 5,87 6,49 6,91 7,28 7,44 7,54 6,79 7,32 7,41 Previdência Social 4,48 4,90 5,40 5,78 5,90 5,98 5,21 5,60 5,73 FGTS 1,39 1,59 1,52 1,50 1,54 1,56 1,57 1,72 1,68 42 DEMAIS 2/; 3/ 1,86 3,61 4,30 4,37 4,48 4,38 5,28 5,10 5,08

43 Arrecadação Tributária: - Maiores Tributos Arrecadação Tributária por Principais Impostos e Contribuições: Principais Tributos R$ Bilhões % PIB % Total Per capita (R$) PIB 3.675,0 POPULAÇÃO TOTAL 1290,6 35,12 100, ,6 ICMS 263,7 7,17 20, ,8 Previdência Social Ampliada (1) 231,7 6,31 18, ,9 Imposto de Renda (Global) 207,9 5,66 16, ,3 Cofins 138,6 3,77 10,7 746,5 FGTS 61,8 1,68 4,8 332,8 IPI 37,3 1,01 2,9 200,6 Contrib. Lucro 45,2 1,23 3,5 243,4 Pis/Pasep 40,0 1,09 3,1 215,4 ISS 29,8 0,81 2,3 160,3 Imp. Importação 21,1 0,57 1,6 113,5 IPVA 22,3 0,61 1,7 120,1 IPTU 16,5 0,45 1,3 88,6 IOF 26,5 0,72 2,1 142,9 ITBI 4,8 0,13 0,4 25,7 ITCD 2,3 0,06 0,2 12,4 ITR 0,5 0,01 0,0 2,6 CPMF 0,0 0,00 0,0-0,2 Demais tributos 140,8 3,83 10,9 758,1 43

44 Descentralização tributária esfera estadual foi a menos beneficiada EVOLUÇÃO DA DIVISÃO FEDERATIVA DA CARGA ANO UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS TOTAL PÓS-CONSTITUINTE ARRECADAÇÃO DIRETA ,08 5,74 0,61 22, ,84 9,16 2,12 35, ,76 3,42 1,50 12,69 % Total 61,2% 27,0% 11,9% 100,0% RECEITA DISPONÍVEL ,48 5,97 2,98 22, ,04 8,66 6,42 35, ,56 2,69 3,44 12,69 % Total 51,7% 21,2% 27,1% 100,0% NOVO SÉCULO ARRECADAÇÃO DIRETA ,77 8,61 1,77 31, ,84 9,16 2,12 35, ,07 0,55 0,35 3,97 % Total 77,2% 13,9% 8,9% 100,0% RECEITA DISPONÍVEL ,38 8,19 5,58 31, ,04 8,66 6,42 35, ,66 0,47 0,84 3,97 % Total 67,1% 11,8% 21,1% 100,0% 44 Elaboração Própria. Receita Disponível: pós repartição constitucional de receita

45 Custo Brasil da indústria 45

46 Tributação do investimento produtivo Estudo FIESP (out/2010): tributos impactam em 24,3% a taxa nacional de investimento fixo (ou produtivo), sendo 16,8% em tributos pagos e 7,5% em juros implícitos para pagar tributos 46

47 Tributação das exportações Estudo FIESP (out/2009): tributadas (as vezes de forma recuperável) 23% das despesas com insumos dos produtos exportados pela indústria. 47