Política comercial no Brasil: características, condicionantes e policymaking

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1 Política comercial no Brasil: características, condicionantes e policymaking Pedro da Motta Veiga Agosto 2006

2 Estrutura do trabalho - fluxos de comércio e política comercial dos últimos 20 anos: evolução e fatos estilizados. - o Brasil nas negociações comerciais: condicionantes domésticos. - a estratégia de negociação comercial do governo Lula. - o processo de formulação de política comercial: atores, interesses e instituições. - o debate sobre a reforma do quadro institucional da política comercial.

3 As exportações - entre 1964 e 1984: expansão e diversificação das X, interrompidas por crise macro e desmantelamento do aparato de apoio às X. - década de 90: baixo dinamismo e mesma composição da pauta. - quadro macro e estratégia de estabilização: impactos sobre taxas de investimento e crescimento da produção doméstica. -a partir de 2002: boom das X => câmbio, preços das commodities e dinamismo da economia mundial. -boom não produziu alteração importante na composição da pauta. Diversificação geográfica ocorreu, mas antes do boom: Américas e China em alta. - crescimento impressionante do coeficiente de X: de 9%, em 1999, para 16%, em 2004 => importância das X para crescimento do PIB.

4 As importações - década de 80, M reduzidas a nível de subsistência. - início dos anos 90: abertura unilateral. A competição como instrumento de política industrial. - crescimento do coeficiente de M, na indústria: importante, mas desigual. Maior nos setores menos competitivos da indústria. - padrão de especialização das M deixa de ser definido pela lógica do modelo protecionista: competitividade dos setores passa a contar.

5 A política de exportação - anos 60 a 80: ativismo da política => incentivos fiscais e creditícios + política cambial (mix de instrumentos variou no tempo). - crise macro e pressão EUA: desmantelamento dos mecanismos de apoio. - anos 90: remontagem gradual da política => mecanismo de coordenação (CAMEX), financiamento/seguro de crédito, promoção comercial (APEX) e desoneração tributária.

6 A política de importação e de proteção em 1988, primeiros movimentos de abertura. - entre 1990 e 1993, aprofundamento e generalização da abertura: redução de tarifas (de 32% para 13%, em média) e eliminação de BNTs diversas. -mas estrutura de proteção de mantém depois da abertura: beneficiando setores favorecidos pela PI e de apoio às X da SI.

7 A política de importação e de proteção -2 Balanço da abertura: -não houve desindustrialização, mas perda de VA doméstico, concentrado em alguns setores. - impactos limitados da abertura sobre estrutura econômica: downgrading estrutural não ocorreu. -mas abertura impactou desempenho da indústria: ganhos de produtividade e perda de emprego menos qualificado. - fatores macro maximizaram impactos destrutivos da abertura. - poucos efeitos positivos sobre exportações, pelo menos nos anos 90.

8 A política comercial negociada - negociações crescentemente importantes na agenda de política comercial => entram na agenda de política doméstica. - resultados concretos muito limitados: relevância marginal como condicionante dos fluxos de comércio e de investimento. - abertura de leque de negociações nos anos 90, mas postura sempre defensiva do Brasil: importância dos condicionantes domésticos. - a economia política da transição liberal no Brasil dos anos 90: primazia dos setores import-competing antes e depois da abertura; e - continuidade do paradigma de política externa: objetivo => neutralizar riscos externos a projeto de desenvolvimento nacional autônomo.

9 A estratégia de negociações sob Lula Volta do nacional-desenvolvimentismo ao comando da política externa: - recuperam-se o conceito de oposição Norte-Sul e a função tradicional da política externa (preservar o país e suas PIs das ameaças representadas pelos compromissos externos). - subordina-se diretamente a política comercial aos objetivos de política externa => negociações avaliadas segundo critérios políticos próprios do nacional-desenvolvimentismo. -Mas novidade importante: a presença de interesses ofensivos do agronegócio => dificuldades para compatibilizar interesses ofensivos e defensivos nas negociações: G-20 e ALCA. - tendência emergente: considerar, na formação da posição, questões distributivas domésticas: agricultura familiar, setores intensivos em mão de obra na indústria, etc.

10 O debate atual sobre a estratégia comercial - Debate sobre o sentido econômico e os pressupostos políticos da estratégia: - Pró: (i) Brasil é global trader; (ii)agenda ofensiva em agricultura só é viável na OMC; (iii) dinamismo comércio Sul-Sul. - Contra: (i) desperdício potencial de ganhos de acesso através de acordos preferenciais com PDs; (ii) negociações Sul-Sul com critérios políticos perdem sentido comercial; (iii) Brasil líder do Sul? O que é o Sul? - irrelevância dos resultados das negociações x boom exportador: são desnecessários os acordos preferenciais?

11 O processo de política comercial - 1 Anos 90: mudanças no processo de política comercial, afetando: - organização interna do Estado (Executivo, essencialmente); - participação dos grupos da sociedade civil (SC); e - mecanismos e canais de interlocução entre Estado e SC. Pano de fundo: - democratização; - ampliação das agendas de negociação: temas domésticos (fim do isolamento da negociação em relação à agenda doméstica; e - hegemonia dos interesses protecionistas (privados) e desenvolvimentistas (públicos). - ALCA como detonador da mobilização pública e privada em torno do tema negociações comerciais

12 O processo de política comercial - 2 O Estado - Do modelo Cacex à dispersão de funções na década de 90 => a CAMEX como mecanismo de coordenação. - Negociações comerciais: papel crescente, agenda multi-temática => demanda de participação por diversos Ministérios. - ALCA: incentiva o estabelecimento de mecanismos de coordenação inter-governo e de interlocução com setor privado. - Ministérios setoriais: canais de transmissão de posições de grupos sociais e de suas visões: MAPA x MDA.

13 O processo de política comercial - 3 Setor empresarial -Até80, lobbying setorial por incentivos/proteção e participação nas negociações da ALADI. - fim 80 / início 90: desmantelamento canais de interlocução com Estado da época da SI => liberalização comercial e Mercosul como decisões unilaterais do Estado (não negociadas internamente). - negociação da TEC: remontagem de canais de interlocuação. - salto organizacional => criação da CEB em 1996 para influenciar negociações da ALCA. Novidade institucional: organização horizontal, focada em um tema (NC) e participação voluntária. - CEB: agenda com foco em acesso a mercados. Hegemonia de setores import-competing, mas participação dos setores competitivos.

14 O processo de política comercial - 4 Sindicatos de Trabalhadores e ONGs - NCs são assunto secundário para sindicatos: Mercosul mobilizou confederações em meados dos 90 e debate sobre vínculo comércio normas trabalhistas encontra eventualmente algum eco, mas sem desdobramentos. - Fim dos anos 90: com a ALCA, CUT e diversas ONGs criam rede focada em NCs => REBRIP: a busca de alternativas à lógica liberal dos acordos comerciais. - Prioridades temáticas: agricultura, serviços e investimentos, DPI e meio ambiente. Acesso a mercado é assunto secundário. - Participação limitada sob Cardoso, cresce sob Lula, inclusive através de Ministérios setoriais (MMA, MDA).

15 O processo de política comercial As relações entre o Estado e a SC 1 - Anos 90: do auto-isolamento do Estado ao modelo tripartite (corporatista) de participação. -o big bang institucional e político promovido pela ALCA. - Estado: criação de mecanismos internos de coordenação para formação das posições. - SC: criação de instituições novas, focadas e horizontais (CEB, Rebrip).

16 O processo de política comercial As relações entre o Estado e a SC 2 Final dos anos 90: modelo organizacional para negociações combinava: - mecanismo de geração de legitimidade, foro político por excelência (SENALCA); e - mecanismo técnico de elaboração de posições: diferentes órgãos públicos, setor privado, etc - agenda, escopo das discussões e limites dos debates definidos pelos agentes públicos (MRE).

17 O processo de política comercial modelo corporativista de formação de posição: o Estado no comando e setores produtivos representados e ouvidos. - baixa participação do Legislativo. - sob Lula: desorganização do modelo anterior e centralização das decisões estratégicas em torno de núcleo restrito de poder. - consultas e negociação dentro do Estado e com SC começam uma vez adotadas as decisões estratégicas do G- 4 e dentro dos limites por elas definidas.

18 O processo de política comercial Governo Lula incentivou participação de novos atores na arena de política comercial (ONGs, Congressistas) e mecanismos informais e pouco transparentes de consulta e interlocução ganharam relevância. - Questões suscitadas pelo processo de política atual: - grau de influência real das organizações da SC sobre o processo: influência sobre estratégia ou apenas sobre implementação? - tendência à instrumentalização, pelo Estado, da participação de grupos da SC => participação é modulada pelo Governo de acordo com seus interesses (ALCA x negociações com CAN).

19 O processo de política comercial - 9 Tendências estilizadas de evolução do processo de política - Crescimento gradual, mas notável, do número de atores envolvidos, no Estado e na SC. - Grande diversificação de posições com relação aos temas negociados: do domínio absoluto da coalizão protecionistadesenvolvimentista à emergência de posições ofensivas, preocupações societais => estas posições dividem a SC, mas também o Estado. - Multiplicação de canais de diálogo e consulta entre Estado e SC, mas escassa participação do Legislativo. - Baixo grau de institucionalização destes canais: Governo decide unilateralmente sobre se, quem e quando consultar.

20 O debate sobre o modelo institucional Anos 90: percepção do tema institucional como relevante: criação da CAMEX e a questão da coordenação inter-institucional na era pós- CACEX. - Porque a institucionalidade ganha relevância? - redução das margens de liberdade do Estado para apoiar exportações (compromissos na OMC e restrição fiscal). - expansão da agenda de comércio exige participação de diversos órgãos. - entrada de novos atores na arena de política: cuidar da interlocução com a SC. - Institucionalidade é relevante por razões de eficiência e de legitimidade da política.

21 O debate sobre o modelo institucional Até início do século: ampliação dos canais de interlocução na área de NC + fraco desempenho das X => tema institucional referido principalmente à política comercial unilateral. - A partir de 2002: boom exportador + mudanças na política e no seu processo => debate institucional migra para área de negociações. - Propostas em circulação: - Criação de um Ministério do Comércio Exterior: inviabilidade. - Realocação da CAMEX na órbita da PR e criação da função de Presidente do órgão, com nível MInisterial.

22 O debate sobre o modelo institucional Instituições não são instrumentos: debate institucional remete ao quadro político em que as instituições são criadas e funcionam. - Consenso estratégico sobre o papel do comércio exterior no modelo de desenvolvimento é essencial para que rearranjos institucionais tenham chances de êxito (contra-exemplo, a CAMEX dos anos 90). - Na área de NC, problema apontado pelos críticos do modelo atual não é institucional, mas político => ao criticar a politização das NC, criticam-se na verdade as visões e opções de política externa que orientam a estratégia de NC.

23 O debate sobre o modelo institucional O arranjo institucional vigente no atual processo de política traduz; - (i) a decisão (política) de restringir a um grupo limitado de autoridades a função de formular as estratégias; - (ii) a opção (política) por abrir o debate com outros segmentos do governo e da SC dentro do marco pré-definido; e - (iii) a preferência (política) por manter controle unilateral sobre a dinâmica de consultas e de interlocução com a SC. - Debate sobre institucionalidade não pode desconsiderar temas de eficiência e de legitimidade. Não há modelo eficiente se ele não tiver legitimidade.

24 O debate sobre o modelo institucional A pergunta relevante é: que modelo institucional melhor responde aos requisitos de eficiência e de legitimidade cobrados pelos diferentes agentes sociais nesta área de política? - Não há arranjo institucional ótimo, mas há características que devem estar presentes em qualquer modelo que leve em conta requisitos de eficiência e de legitimidade: - elevada capacidade de coordenação entre as diferentes agências do Executivo envolvidas na política comercial. - estabelecimento de regras negociadas estáveis e claras - de interlocução entre Estado e SC. - estabelecimento de regras claras e institucionalizadas para o relacionamento entre o Executivo e o Congresso.