Sugestões do FGC para uma Orientação Internacional de Seguro Depósito

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1 Sugestões do FGC para uma Orientação Internacional de Seguro Depósito (Abril, 2002) Ana Carla Abraão Costa Economista Os sistemas de seguro depósito, a par dos problemas de perigo moral e seleção adversa que podem inserir, desempenham o importante papel de contribuir para a estabilidade do sistema bancário e para a minimização dos custos econômicos e sociais que as quebras bancárias acarretam. Diferenças no contexto de criação e principalmente na estrutura dos diversos sistemas em atividade no mundo atual permitem analisar as vantagens e desvantagens de cada estrutura e avaliar as características mais eficientes de cada um. A dificuldade maior consiste, porém, em conseguir neutralizar a influência específica do ambiente social, econômico e político de cada país e com isso identificar o que possa ser considerado, de forma geral, como característica de eficiência de qualquer sistema de seguro depósito. Assim como o Acordo da Basiléia orienta no sentido de uma mensuração padrão de capital mínimo e os 25 Princípios Nucleares definem critérios necessários para uma fiscalização bancária eficiente, a proposta de elaboração de uma orientação internacional em sistemas de seguro depósito tem um caráter de proteção global imprescindível na formação de um sistema financeiro internacional sólido e saudável. Na medida em que as barreiras de atuação das instituições financeiras são eliminadas, necessário se torna uma orientação mínima padrão, visando evitar que crises domésticas tomem proporções internacionais e as externas migrem para domínios locais. Como já salientado em trabalhos anteriores ¹, a experiência brasileira apresenta características particulares de tempo, método e estrutura de implantação do sistema de seguro, o que acaba por torná-la rica em contribuições mas igualmente restrita no que se refere à sua aplicabilidade geral. É com base porém nessa experiência positiva, que aqui seguem algumas sugestões acerca de uma orientação internacional de seguro depósito, mas com uma preocupação constante relacionada às limitações de adoção que as particularidades de cada país provocam. I Aspectos amplos O primeiro ponto a ser considerado refere-se aos aspectos que podem ser objeto de uma orientação internacional. Estes devem ser amplos o suficiente para permitir sua adequação às particularidades

2 de cada país. Dentre os citados pelo grupo de estudos e aqui identificados destacam-se: (a) Proteção explícita A proteção explícita tem o claro propósito de definir regras e portanto minimizar os problemas de perigo moral. Ligada à transparência do processo, foi fundamental no sistema brasileiro para a determinação dos critérios e limites de proteção do sistema. Os sistemas implícitos abrem espaço à atuação discricionária estando portanto mais sujeitos a questionamentos. (b) Adesão compulsória Na adoção do sistema de adesão compulsória o problema evitado é o de seleção adversa. No Brasil o sistema compulsório deu tratamento igualitário a todos os bancos do sistema tendo conseqüências positivas de competitividade e disciplina de mercado. (c) Cobertura limitada A limitação da cobertura no Brasil, tanto em termos de valores quanto em termos de abrangência mostrou a importância de se ter um sistema que proteja o necessário para evitar que corridas bancárias ocorram, mas não o suficiente para comprometer o monitoramento por parte dos depositantes. Embora a literatura evidencie como um padrão limites com base em renda per capita, a experiência brasileira mostrou o perfil de depósitos do sistema como sendo um indicador mais eficiente. O valor limite deixa de ser função da renda e passa a ser função da composição dos depósitos locais, sendo determinado de forma a cobrir importante parcela de depositantes mas parcela limitada do total de depósitos. (d) Combinação entre fundeamento ex-ante e ex-post Apesar dos custos e conseqüentes distorções - que um sistema de fundeamento ex-ante pode inserir, a experiência brasileira mostrou a sua importância para que as funções do mecanismo de seguro depósito possam ser desempenhadas de forma eficiente. Esquemas de fundeamento que permitam um nível adequado de capitalização da estrutura de proteção são primordiais no processo e abrem espaço para que dentro de uma situação de normalidade e depois de atingido volume satisfatório de disponibilidade de recursos, um mecanismo de fundeamento ex-post possa ser desenhado e utilizado em casos emergenciais. (e) Ordem de preferência

3 A instituição seguradora de depósitos no Brasil não tem preferência sobre nenhum outro credor do banco sob intervenção ou liquidação à exceção, é claro, dos acionistas. A conseqüência dessa ordem de preferência é que o próprio sistema se torna absorvedor das perdas, e em primeira instância financiador dos custos. Se por um lado isso implica em distorções e acaba por onerar a intermediação, por outro tem o benefício de implementar uma disciplina de mercado e uma monitoração constante da saúde financeira dos bancos por parte dos próprios participantes do sistema financeiro. (f) Troca de informações Independente da estrutura se privada ou pública este aspecto é chave na implementação de um sistema eficiente de seguro depósito. A experiência brasileira mostrou que dificuldades na troca de informações com o órgão regulador dos bancos têm impactos negativos de eficiência. A recente evolução brasileira nesse campo demonstra que a integração entre os diversos órgãos vinculados à rede de proteção ao sistema financeiro é de vital importância, o que é possível e necessário e se faz sem maiores custos desde que haja credibilidade e seriedade na estrutura de seguro depósito. (g) Transparência Este é um aspecto importante, independente de qualquer que seja a estrutura geral do sistema de seguro depósitos. O público deve estar sempre informado de como atua, o que cobre, como trabalha e quais instituições participam do mecanismo de proteção. Além disso, os objetivos do sistema devem estar claramente explicitados, assim como os mecanismos de fundeamento e a estrutura operacional. Ganha-se em credibilidade e conseqüentemente em eficiência de atuação. II Aspectos Restritos Ao contrário dos aspectos acima expostos, alguns outros se mostram mais vinculados à estrutura local e podem por isso sofrer influência do contexto diverso de cada país. No que concerne a experiência brasileira, são aspectos adotados e que tiveram influência positiva na construção de uma estrutura eficiente. (a) Fundeamento privado No Brasil não houve opção quanto ao fundeamento da estrutura de seguro depósito local. Independente disso, a estrutura privada se mostrou eficiente não tendo sofrido, nem mesmo nos períodos mais intensos da crise financeira, qualquer questionamento quanto à sua capacidade de pagamento dos depósitos garantidos. A experiência

4 brasileira mostrou, ao contrário do que é sugerido na literatura recente, que credibilidade e capacidade de pagamento não necessariamente estão ligados a recursos eventualmente ilimitados dos governos. (b) Administração privada Também característica da experiência brasileira, a administração privada do sistema de seguro depósito se mostrou eficaz e conseguiu contornar as dificuldades iniciais de troca de informação e integração com o órgão regulador de bancos governamental. Além disso, a administração privada no Brasil sempre foi sinônimo de maior eficiência, maior agilidade, menor comprometimento político e portanto maior independência operacional relativamente à administração pública. (c) Prêmio ajustado ao risco O ajustamento do prêmio de seguro ao risco da instituição participante é sem dúvida mais eficiente pois evita que os bancos saudáveis subsidiem os bancos insolventes. Esse, apesar de ser um aspecto consensual na literatura teórica e empírica é o de maior dificuldade de implementação. No Brasil não houve condições institucionais de colocá-lo em prática e somente agora, após cinco anos de existência, emergem as condições para se caminhar nesse sentido. Não houve, porém, comprometimento da performance do sistema brasileiro sem o prêmio ajustado o que sugere que, embora ideal, sua adoção pode se dar quando as condições o permitirem, sem maiores impactos sobre o desempenho inicial da estrutura. III Sugestões No intuito de colaborar com o Grupo de Trabalho em Seguro Depósito e baseados na experiência brasileira e nos aspectos acima citados, apresentamos as seguintes sugestões: 1. Uma orientação internacional em seguro depósito deve ter uma preocupação básica: os países diferem em estrutura e contexto econômico social e político. Toda orientação deve ser ampla o suficiente para absorver essa diversidade sem que, por um lado, comprometa os aspectos necessários mínimos e por outro desconsidere a inviabilidade da adoção de outros em determinados contextos. 2. Os aspectos amplos acima citados são, no nosso entender, os mínimos necessários e devem portanto ser incluídos em uma orientação internacional. Proteção explícita, adesão compulsória, limite de cobertura baseado no perfil de depósitos das instituições

5 locais, combinação entre fundeamento ex-ante (inicial) e ex-post, baixa ordem de preferência dos créditos, integração e constante troca de informações com o órgão regulador dos bancos e transparência de atuação e de objetivos devem ser características de todo sistema de seguro depósito, dada a vinculação de cada um deles com os critérios de eficiência e padronização mínimos buscados. 3. Os aspectos restritos devem receber um tratamento diferenciado. Embora tenham sido fundamentais para o sucesso da estrutura de seguros no Brasil e sejam recomendáveis do ponto de vista de uma orientação internacional, estão baseados em especificidades nem sempre presentes em todos os países. Daí a necessidade de um maior grau de flexibilidade na sua orientação pois, a busca da estrutura ideal em detrimento da viabilidade e da conveniência local pode acabar por determinar um resultado ruim. Embora estejamos sugerindo, por exemplo, o fundeamento privado e não público, é evidente que ele está condicionado à situação do sistema local. 4. Finalmente, a mais importante sugestão que o FGC tem a dar, porém, se refere à busca de credibilidade. Assim como o sistema bancário tem como condição necessária para sua estabilidade a confiança na sua solidez, a estrutura que o protege não pode prescindir dela. Não se pode buscar eficiência sem antes estabelecer um sistema crível o suficiente para transcender as crises de confiabilidade que abalam o setor financeiro. E é essa a maior lição que o sistema brasileiro de seguro depósito pode dar. As précondições ideais são facilmente explicitáveis mas somente seriedade, transparência e credibilidade podem se sobrepor às falhas da estrutura e fazê-la funcionar de forma eficiente e permitir sua reestruturação no sentido do ideal. E, ao contrário, uma estrutura ideal, baseada em todo o arcabouço teórico e empírico exaustivamente detalhado pela literatura de seguro depósito, pode facilmente sucumbir se não houver credibilidade suficiente na sua atuação. 1.Vide: Avaliação de Alternativas - Grupo de Estudos de Seguro Depósito: Subgrupos: Objetivos de Política Pública, Análise Situacional e Considerações de Implementação, Transição de Garantias. FGC 2000

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