Proteste Associação Brasileira de Defesa do Consumidor

Transcrição

1 Entrevista com Flávia Lefèvre Proteste Associação Brasileira de Defesa do Consumidor por João Brant 1 Flávia Lefèvre é advogada, membro do Conselho Consultivo da Proteste Associação Brasileira de Defesa do Consumidor. Foi representante das entidades de defesa do consumidor no Conselho Consultivo da Anatel de 2006 a Bacharel em Direito e mestre em Direito Processual Civil pela PUC-SP. Representante da Proteste no Fórum Brasil Conectado. Membro do Conselho Diretor do Instituto de Desenvolvimento Estratégico do Setor Energético (Ilumina). Sócia do Escritório Lescher e Lefèvre Advogados Associados desde janeiro de Foi professora da Escola Superior de Advocacia da OAB-SP, de 1998 a 2005, no curso de Direito Processual no Direito do Consumidor. Foi professora assistente da PUC-SP, da matéria Metodologia e Lógica Jurídica, de 1998 a 2001, e coordenadora do Projeto Consumidor e Serviços Públicos, objeto de convênio entre o Idec e o Banco Interamericano de Desenvolvimento. O governo, nos últimos dois anos, fez a proposta de um PNBL, o Programa Nacional de Banda Larga, buscando gerar algumas obrigações e investimentos por parte das empresas. O programa fala em atingir todos os municípios até 2015, no uso do FUST [Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações], e a obrigação de investimento em um serviço prestado em regime privado. Como você vê essa iniciativa do PNBL? O programa lhe parece adequado para responder a esses desafios? Ele responde a essas questões sobre uma rede [de infraestrutura] pública? Com relação ao PNBL, primeiro a gente tem que ver que existe uma situação totalmente esquizofrênica. Por quê? Se você ler o decreto 7.175/2010, que cria o PNBL, você dirá que o governo finalmente está retomando para si as responsabilidades com relação às redes de telecomunicações no Brasil. 1 Entrevista realizada pessoalmente em 27 de abril, na sede da Lescher e Lefèvre Advogados Associados, em São Paulo (SP).

2 328 Entrevistas Ainda que o PNBL não fale em universalização, o governo não quis assumir esse compromisso. Mas dava a entender que o Estado, o poder público, estava retomando o poder sobre a destinação das redes públicas, o que para mim era bom. Aí, curiosamente, o que acontece? O Hélio Costa, que era Ministro das Comunicações na época em que se editou o decreto, havia saído. O novo ministro, Paulo Bernardo, do PT, ao invés de seguir à risca o decreto, começa a tomar uma série de atitudes totalmente desviadas do que está previsto. Veja o PGMU 3 [Plano Geral de Metas de Universalização]. Veja os termos de compromisso que ele assinou com as concessionárias. Entramos com uma ação civil pública contra aqueles termos de compromisso, pois eles estão incompatíveis com a finalidade definida antes, eles revogam o decreto. Ao invés do poder público definir em quais municípios é necessário investir para universalizar serviços, as concessionárias definem aonde vão investir. Mas é a Telefônica que vai dizer para o Paulo Bernardo: Olha, daqui a tantos meses eu vou para ali. Além disso, as condições de qualidade colocadas naquele termo de compromisso são tão indignas, tão ruins, que não significam estímulo de investimento para ninguém. Mas há condições de qualidade? Eles diziam na época que não definiriam com clareza no termo de compromisso porque os padrões e as metas de qualidade viriam logo a seguir. Existe um item garantindo a questão da prestação de serviços e o limite da franquia de dados. Caso essa franquia seja ultrapassada pelo usuário, a empresa se compromete a continuar a prestar o serviço. Mas não diz como. O que ocorre na prática é que os contratos de banda popular determinam que, se você ultrapassar a franquia, eles podem continuar a prestar o serviço com a velocidade de uma conexão discada. Havia uma previsão no regulamento de Serviço de Comunicação Multimídia (SCM) que foi à consulta pública, de que qualquer diminuição desse tipo não pudesse baixar 50% do valor contratado. Esse regulamento continua em consulta pública? O Regulamento de Requisitos de Qualidade do SCM saiu. Mas vimos uma reação das empresas. Nós participamos de uma mesa de infraestrutura na FIESP (Federação das Indústrias do Estado de São Paulo) interessante, porque lá as empresas perdem a vergonha e contam barbaridades, que acabamos ouvindo. Um participante disse: para cada realidade regulatória, um contrato. Quando a Anatel pede condições de qualidade que eles consideram inexequíveis, o que eles fazem? Celebram contratos comerciais que não os vinculam a determinada velocidade ou condição. Mesmo fora dos parâmetros, eles acham que estão

3 Flávia Lefèvre 329 contratualmente tranquilos. Eles também não entendem que os contratos firmados no guarda-chuva dos termos de compromisso do PNBL estejam sujeitos às obrigações de qualidade da resolução, já que esses contratos foram firmados com os clientes antes da entrada em vigor dos parâmetros de qualidade. No começo de 2012, enviamos um ofício à Anatel questionando esse entendimento apresentado pelas empresas. Fomos surpreendidos com uma resposta rápida da Anatel há coisas que perguntamos à agência há mais de dois anos e não obtivemos resposta. A resposta foi que essa visão das empresas está errada. O decreto da presidência e a resolução que regula o SCM prevê expressamente que não existe direito adquirido com relação às condições de serviço e, portanto, as empresas estão obrigadas a segui-lo, independente de qualquer coisa. Os contratos com os consumidores devem ser adequados aos novos termos automaticamente. Então, nós vamos para a briga. Eu acho um ganho a Anatel ter dado esses documentos para a gente, foi um documento importantíssimo. Por outro lado, as mensagens que o governo dá em relação à banda larga, mesmo sobre sua massificação, são muito conflitantes. No mesmo ofício em que nos respondeu, a Anatel diz que, apesar do regulamento de qualidade já ter sido publicado, ele ainda não entrou em vigor. Portanto, a agência ainda não começou a verificar os contratos que, como havia dito anteriormente, vão ter que ser automaticamente ajustados. Por que esperar? Outro ponto importante a questionar: o Plano Geral de Metas de Qualidade do Serviço Móvel Pessoal [SMP], ou banda larga móvel, aprovado pela resolução 317, já contempla diversos aspectos de qualidade da prestação, tais como atendimento, redes, setores de atendimento etc. Destaque-se que essas diretrizes normativas são objeto de constante acompanhamento desde que foram editadas, e geraram abertura de procedimentos de averiguação específica ao longo do tempo. A Anatel atua de diversas formas na busca pela efetividade das normas que edita. Nós fazemos a seguinte pergunta: os regulamentos de gestão de qualidade serão aplicados aos contratos denominados de banda larga popular, firmados com base nos termos de compromisso assinados com as concessionárias? A Anatel responde: Os regulamentos estabelecem metas de qualidade a serem cumpridas pelas prestadoras de SCM e SMP com mais de 50 mil acessos em serviço. Todos os planos existentes dessas prestadoras, independentemente de sua formação e oferta, devem estar aderentes às obrigações constantes dos regulamentos. Nesse sentido, os contratos de adesão firmados entre as prestadoras e os assinantes com base no termo de compromisso do PNBL devem atender às obrigações... e assim por diante. Esse é um documento importante que a Anatel editou, que estamos espalhando sempre que temos oportunidade. As empre-

4 330 Entrevistas sas vão questionar, vão dizer que os contratos que possuem são o ato jurídico perfeito, que os regulamentos não podem retroagir etc. Nós vamos enfrentar isso, mas é uma postura muito ruim. Não é um assunto muito claro, já que são serviços prestados em regime privado. A Anatel colabora com essa confusão, ao dizer que serviço prestado em regime privado não é serviço público. A Anatel diz isso? Não com todas essas letras. A agência diz que as empresas têm ampla liberdade, que a Anatel não tem poder para impor determinadas coisas. Ao mesmo tempo em que ela escreve um ofício como esse para a gente, em outros lugares ela diz coisas diferentes... Sendo que na LGT (Lei Geral das Telecomunicações), por exemplo, a questão da qualidade é clara, inclusive da possibilidade de exigir-se qualidade do serviço prestado em regime privado. Exatamente. A Anatel respondeu à Proteste, dizendo que as metas de qualidade são válidas para os planos de banda larga popular e serão exigidas das empresas. Ao mesmo tempo, o TCU (Tribunal de Contas da União) acaba de divulgar um estudo em que mostra que a Anatel é uma das agências com menor resposta em termos de multas aplicadas e multas efetivamente pagas. Na ordem de 4%, segundo o TCU. Falta capacidade à Anatel? De quem é a responsabilidade por esse índice baixíssimo? Todas as empresas questionam as multas na Justiça? Eu acho que a responsabilidade é da Anatel. Em 2008, a Anatel gerou aquele famoso informe das multas. Ali, muito resumidamente, se demonstrava como a Anatel demorava para concluir seus PADOs (Procedimentos para Apuração de Descumprimento de Obrigações), que terminava acumulando multas e por conta do acúmulo ficava um valor muito alto para as empresas pagarem. A própria Anatel invocava o princípio da razoabilidade e do interesse público, dizendo que não seria bom, nem para a concessão, nem para as empresas, nem para o mercado, que as empresas revertessem tanto dinheiro assim para o pagamento das multas. Bom, o funcionário que assinou esse informe foi exonerado. A Proteste enviou um ofício à Anatel no ano passado, questionando o fato do funcionário que escreveu o informe ter sido exonerado, mas o informe não ter sido declarado nulo. Ele ainda é usado para liberar as empresas do pagamento das multas. A situação é essa: a Anatel assume que é lenta no procedimento administrativo da multa e pede que a própria multa que ela aplicou

5 Flávia Lefèvre 331 seja cobrada. A culpa é da Anatel, sem dúvida, que deve zelar para que suas cobranças não prescrevam. Uma entidade entrou com uma ação na Justiça para conseguir dar publicidade ao caso, porque a regra geral da Anatel é que os casos corram em segredo de Justiça. A agência sequer respondeu ao ofício que a gente enviou. Há um projeto de lei do [senador Aloizio] Mercadante, o PL 1.481/2007, ao qual foram apensados outros projetos, que prevê a liberação do uso do FUST, o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações, que cobra 0,5% do valor das contas telefônicas, para financiar serviços prestados em regime privado. O PL cria o entendimento de que seria possível utilizar cerca de R$ 9 bilhões do FUST. Esse fundo deveria ser usado para serviços prestados em regime privado? Qual é a sua avaliação? Hoje, ele não poderia ser usado para isso. Isso só será permitido se esse projeto for aprovado. Mas existe muita confusão por causa dessa questão da convergência de tecnologias. Porque agora você não sabe mais que rede é para SCM, e que rede é para STFC (Serviço Telefônico Fixo Comutado). Inaugurou-se essa confusão lá atrás com a troca de metas, chegaram a dizer que o backhaul serve para STFC. Então, o que acontece? O dinheiro do FUST está contingenciado, será utilizado quando o governo tomar uma atitude efetiva no sentido de aplicar tais recursos na universalização dos serviços. Porém, como a mesma rede pode prover todos estes serviços, o risco deste dinheiro financiar serviços privados é real. Eu acho que é preciso rever o marco regulatório, para que ele garanta que as redes são bens públicos, independente de serem patrimônio das operadoras. A partir daí seria possível liberar o uso desses recursos, pois, nesse novo contexto que nós propomos, a utilização dessas redes estaria voltada prioritariamente para o interesse público. Sendo um bem público, a União pode denunciar qualquer caso de desvio da utilização da rede, já que a responsabilidade sobre o serviço público de telecomunicações é dela. Significa dar poder à União para combater a concorrência desleal, para fazer crescer o número de localidades com acesso ao serviço, de operar a rede em lugar das empresas privadas quando considerar necessário, ou onde não houver interesse comercial. O artigo 65 da Lei Geral das Telecomunicações diz que os serviços que justificarem a sua universalização não poderão estar apenas sobre regime privado. Isto é, que não existe serviço prestado em regime privado que deva ser universalizado. Se o serviço deve ser universalizado, este deve ser, pelo menos em parte, prestado em regime público. Isso é o que a lei diz hoje.

6 332 Entrevistas O FUST existe para garantir a universalização de serviços. Não é, portanto, contraditório falar que ele vai ser usado para serviços que não deveriam ser universalizados? Claro. É por isso que falo em mudar a lei. Mas a mudança que propomos é uma alternativa ao que as empresas e o governo têm feito. A proteção que almejamos, que achamos que é legal, amparada por uma previsão constitucional, requer uma mudança da LGT. Temos que mudar o enfoque do regime público para serviço, temos que falar da infraestrutura. É outro enfoque, que eu acredito estar mais de acordo com o que está na Constituição. Porque clarifica a responsabilidade da União em definir regras claras para administrar a infraestrutura, incluindo os possíveis usos e serviços, as obrigações para quem a utiliza e as formas de investimento possíveis, inclusive com uso de dinheiro público. Ninguém aqui é contra o lucro. Muito pelo contrário, vamos todos ganhar: o público vai ter serviço, a União vai ter entrada de receita, porque haverá a exploração de um serviço, desenvolvimento econômico, desenvolvimento social, e as empresas vão ter lucro. Quer melhor jogo do que esse? Todo mundo ganhando? Agora, do jeito que está, nós não estamos ganhando. Estamos perdendo aquilo que já foi indiscutivelmente público. Trata-se do investimento de recursos públicos num contexto em que não há garantia de uma política pública de universalização de serviço. A LGT fala em universalização do meio físico, do acesso. Já a universalização de um serviço entra na discussão de modicidade tarifária. Veja o STFC: desde 2005, o Estado diz que está garantido o acesso. Em qualquer lugar do Brasil, se você pedir um telefone fixo na sua casa, a empresa tem três dias para instalá-lo. Quantas pessoas têm telefone fixo no Brasil? 21 a cada 100 habitantes. No caso do celular, o tráfego de voz no telefone móvel no Brasil é o segundo pior do mundo, além de muito caro. Veja o caso dos orelhões, dos telefones públicos. O primeiro decreto sobre orelhão determinava uma meta de oito orelhões por mil habitantes. A Anatel reduziu a meta pela metade quatro por mil habitantes. Onde estão os dados sobre tráfego de voz? Estamos cansados de pedir, implorar à Anatel que forneça estes dados. Dizem que ninguém fala mais em orelhão; é claro, as empresas deixam todos eles quebrados, não reparam, não instalam novos aparelhos. Esse modelo de serviços de telecomunicações não deu certo. Ele deu certo para as empresas que vendem algo que todo mundo compra e não usa. Temos uma ação civil pública contra a Vivo, aqui em São Paulo, pela forma como eles administram os recursos pagos nos telefones pré-pagos. A pessoa que carrega R$ 3 no seu telefone pré-pago, que paga adiantado oito vezes mais o valor do minuto e não gera custo administrativo para a empresa, porque não tem conta, tem sete dias

7 Flávia Lefèvre 333 de validade para o seu crédito. Se você carrega R$ 8, você tem dez dias. Se você põe R$ 12, você tem trinta dias. E assim vai. Sendo que existe uma norma da Anatel que determina que os créditos devem valer por pelo menos 90 dias. É o pobre pagando mais que o rico. Essas empresas veem o cliente que carrega R$ 3 em um serviço privado como prejuízo. Isso é o regime privado na cabeça deles hoje. É inadmissível dar dinheiro do FUST para isso. Como transformar toda essa discussão sobre os modelos de serviços de telecomunicações e sua regulamentação em algo benéfico para a tentativa de universalização da banda larga no Brasil? Primeiro é preciso fazer esse levantamento do que foi entregue na mão das empresas na data da privatização. Não só aquilo que está ligado às concessões especificamente, ao STFC, mas tudo que foi entregue nas mãos das concessionárias. Inclusive as redes para fazer comunicação de dados. Segundo, vamos recuperar, na medida do possível, já que a Anatel se omitiu e fez a lambança que fez, os investimentos nessas redes que foram feitos desde então. E levantar os investimentos provenientes da receita de exploração da concessão do STFC e o que veio de fora. Temos que apurar, inclusive, o que foi feito com recursos do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), a juros subsidiados. Por exemplo, em 2008 a Telefônica recebeu R$ 2 bilhões do BN- DES para fazer investimentos em rede, e em 2009 ocorreram seguidas panes dos serviços da Telefônica, em maio ou junho. Alguns lugares ficaram três dias sem serviço. Nesse mesmo período, nos balanços de remessa de lucros do Banco Central, é possível verificar que a Telefônica aumentou em cerca de 123% sua remessa de lucros para a Espanha, porque era época da crise econômica na Europa. Ou seja, os caras pegaram dinheiro público e mandaram lá para fora, dizendo que é lucro. Então, tudo isso tem que entrar na conta. Quanto se pegou no BNDES? Quanto se investiu? Quanto foi captado em nome de uma concessão de prestação de serviço público? É preciso fazer esse levantamento. Você pode ter certeza que a Anatel não tem esses dados, mas as empresas têm. Caso contrário, vai ser impossível recuperar esse período. Podemos considerar um recorte: vamos pegar todo o backhaul, que indiscutivelmente é público, até por decisão judicial, e avaliar o que foi investido ali. Não apenas o backhaul construído em troca dos PSTs (Postos de Serviços Telefônicos)? O antigo também, e vamos cumprir o que está escrito no artigo 65 da LGT, que determina que os serviços essenciais devem ser prestados em regime público, concomitantemente com o regime privado. Ou altera-se a Lei Geral de

8 334 Entrevistas Telecomunicações e parte-se para um novo modelo, que enfrente a questão: o que é mais importante em telecomunicações, o serviço ou a infraestrutura? A infraestrutura, claro. O serviço pode ser concedido, autorizado, mas tem que ficar muito claro que a infraestrutura é um bem público. É preciso haver um controle muito eficiente dessas redes. É preciso uma garantia muito firme de que essas redes estarão voltadas prioritariamente para o cumprimento de políticas públicas, como aliás estava escrito no decreto do backhaul. A partir do reconhecimento, mapeamento e levantamento de bens, e dessa definição, seja no modelo atual da LGT ou de uma nova LGT, seria possível caminhar para um cenário em que a infraestrutura essencial à prestação do serviço de banda larga fixa ou móvel seja reconhecida como bem público? O que isso permite, que armas o poder público passaria a ter, que políticas públicas podem ser implementadas a partir desse momento? Por exemplo, na linha do que está previsto no decreto do Programa Nacional de Banda Larga no que diz respeito ao papel que a Telebras teria. Então ela gerenciaria essas redes, garantiria, por exemplo, que todas as empresas que prestam serviços de telecomunicações (de forma convergente ou não) teriam condições isonômicas de contratação dessas redes, porque elas são nossas, do Brasil, e não da Telefônica ou de outras empresas. Você tem hoje empresas como a Vivo, que é o novo nome da Telefônica no Brasil, operando redes públicas sem observar as necessidades do país de penetração de banda larga. O Estado, o poder público, depende de uma empresa privada para fazer funcionar os seus principais serviços públicos, polícia, hospital, escola, bombeiro, INSS, e daí por diante. Sem ter instrumentos de obrigação de investimento, por exemplo. Sem poder de obrigar o investimento nem de dizer: Empresa, você vai estender a rede para lá porque eu quero gerar desenvolvimento econômico ali. Se não há interesse econômico, o poder público estudaria a fórmula para compensar a operadora. Não estamos propondo simplesmente obrigar as empresas a investir em algum lugar, ou tomando o papel delas se elas não quiserem, até porque isso não interessa a elas, que têm poder para impedir isso. Se estas empresas não se instalam em um lugar, elas não querem que ninguém entre. É uma irresponsabilidade deixar a coisa do jeito que está, não dá. Ok para mudar a fórmula, talvez até esteja certo colocar os serviços em regime privado, mas não a infraestrutura. Não podemos ficar nesse grau de insegurança, nessa falta de condições claras e efetivas para o exercício da soberania da União sobre essas redes. Acho que devemos seguir a realidade que estava no primeiro projeto

9 Flávia Lefèvre 335 de lei da LGT: as empresas vão prestar múltiplos serviços, o que será um grande benefício. Quem não quer vir para o Brasil hoje, com a classe C crescendo cada vez mais, um país com quase 200 milhões de pessoas? Pensando no objetivo geral da universalização da banda larga, teria algo mais a acrescentar? Tenho uma pergunta que fica na minha cabeça. Apesar de todas as dificuldades que a gente sabe que o governo enfrenta, o governo do PT (Partido dos Trabalhadores) tem a faca e o queijo na mão para fazer uma revisão desse modelo. Com os poderes que já recebe da LGT, o governo poderia recolocar o setor de telecomunicações em um parâmetro razoável de segurança e garantia de utilidade social e pública de toda a infraestrutura de telecomunicações, independente dela ser de propriedade privada ou pública. Qual é a dificuldade de adotar medidas para conseguir um equilíbrio nesse jogo com as concessionárias? É de fato uma dificuldade ou é falta de comprometimento com o interesse público? Ou é um comprometimento com um projeto de poder, cedendo, negociando e assim comprometendo o interesse público?