Teto dos gastos e novo governo Caio Prates

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1 Teto dos gastos e novo governo Caio Prates A gravidade da crise fiscal fará com que a sorte do próximo governo seja definida, em boa medida, logo no seu primeiro ano. Seu principal desafio em 2019 será pôr em andamento um ajuste fiscal estrutural crível cuja premissa incontornável é a reforma da previdência - capaz de reverter a longo prazo a trajetória atual (insustentável) da dívida pública. Sem isso, haverá provavelmente uma forte alta dos prêmios de risco (com destaque para a subida do dólar e dos juros futuros), o que levaria a economia a um segundo mergulho recessivo, com consequências políticas imprevisíveis. A dramaticidade da questão fiscal decorre do fato da economia brasileira estar, há vários anos, à beira do abismo: com uma dívida pública altíssima em % do PIB (muito acima da média dos emergentes), crescente e sem nenhuma perspectiva de estabilização à vista. De 2015 para cá, o déficit público nominal recuou de 10,2% do PIB para 7,3% do PIB (12 meses encerrados em junho), graças à redução das despesas com juros. Mas ainda é um déficit enorme. E a inviabilidade da sua rápida redução para níveis compatíveis com a interrupção do aumento da relação dívida/pib fará com que a dívida pública ainda continue subindo nos próximos anos, mesmo em cenários otimistas sobre o ajuste fiscal. Diante da impossibilidade de uma redução drástica do déficit público em prazo curto, a opção (correta) da equipe econômica do governo atual foi tentar avançar no ajuste fiscal de longo prazo via, entre outras medidas, a EC do teto dos gastos e o encaminhamento da reforma da previdência. A ideia era que, com uma sinalização forte na direção de um ajuste fiscal estrutural, seria possível reduzir significativamente os prêmios de risco, a despeito da permanência de um déficit público muito elevado e da continuidade do aumento da relação dívida pública/pib. De fato, esta estratégia permitiu uma forte redução do risco Brasil, do dólar, e dos juros futuros. Sem isto, a derrubada da inflação e da taxa Selic e a retomada (ainda que bem modesta) do crescimento não teriam sido possíveis. Ocorre que, com a perda do apoio do governo Temer no Congresso após a delação da JBS em maio de 2017 (e sua enorme e crescente impopularidade a partir deste episódio), a reforma da previdência foi inviabilizada, a agenda do ajuste fiscal estrutural empacou, e, do ponto de vista das contas públicas, a economia brasileira continua próxima do abismo. Assim, não haverá tempo no novo governo para desvios de rota populistas, promessas vagas e sem credibilidade de ajuste fiscal e tentativas de estimular a economia passando ao largo da crise fiscal, na vã suposição de que, por esta via, seria possível acelerar o crescimento e resolver em certa medida a questão fiscal. A reação dos mercados a políticas deste tipo seria, ao que tudo indica, rápida, refletindo-se na disparada do dólar e dos juros futuros. E sua consequência seria como sempre ocorre nestas circunstâncias - a derrubada da atividade econômica. Neste contexto, é bastante preocupante que alguns dos principais candidatos à presidência (e seus assessores econômicos) não pareçam dar a dimensão devida à crise fiscal. Ao contrário, o que se vê são críticas duras ao teto dos gastos o aumento nominal dos gastos

2 limitado à inflação - sem que isso seja acompanhado de qualquer proposta minimamente convincente de um ajuste fiscal estrutural que possa prescindir do teto. Estima-se que o esforço fiscal requerido para estabilizar a relação dívida pública/pib seja da ordem de 4 a 5 pontos % do PIB. Isso significa produzir via redução do gasto público em % do PIB, aumento da arrecadação em % do PIB, ou por uma combinação das duas coisas uma melhora do resultado primário do setor público desta magnitude. A contribuição específica do teto dos gastos para este ajuste consiste, grosso modo, em manter constante o numerador da relação gasto/pib. Portanto, é pelo crescimento do PIB ao longo do tempo que ocorreria a redução pretendida do gasto em % do PIB. Mantido o teto, qual seria esta redução nos próximos anos? O teto dos gastos está em vigor desde Como mostra a tabela 1, em 2016 (antes do teto) o gasto primário do Governo Central atingiu 20% do PIB, caiu para 19,5% do PIB em 2017 e deverá voltar a 20% do PIB em A queda em 2017 ocorreu porque o aumento nominal do gasto no ano passado foi bem inferior ao permitido pela regra do teto. Em 2018, contudo, a estimativa oficial é de uma significativa elevação do gasto, com o governo aproveitando a folga do ano anterior e aumentando o gasto praticamente no limite permitido pela regra do teto para o biênio 2017/2018. Ocorre que o teto neste biênio foi determinado pelo IPCA acumulado de julho de 2015 a junho de 2017, de 10,4%. E estes 10,4% serão superiores à inflação acumulada em 2017/2018 (estimada em pouco menos de 8% pelo IPCA médio destes dois anos). Assim, a regra do teto permitirá um aumento real do gasto primário neste período. Além disso, uma pequena parte do gasto primário não está submetida à EC do teto (1,7% do gasto primário total em 2016 e 2,6% do gasto em 2018, pela projeção oficial mais recente para este ano). E esta parcela do gasto subiu mais do que o permitido pelo teto no biênio 2017/2018. Por estas razões, mesmo com a vigência do teto e o pequeno crescimento do PIB neste período, o gasto em % do PIB estimado para 2018 não é menor do que o de Tabela 1 - Gastos Primários do Governo Central (em % PIB): simulações H1: cresc. PIB 0% a.a. 5 20,0 19,5 20,0 20,0 20,0 20,0 20,0 H1: cresc. PIB 1% a.a. 5 20,0 19,5 20,0 19,8 19,6 19,4 19,2 H1: cresc. PIB 2% a.a. 5 20,0 19,5 20,0 19,6 19,2 18,8 18,5 H1: cresc. PIB 3% a.a. 5 20,0 19,5 20,0 19,4 18,9 18,3 17,8 Fonte: BACEN. (1) As simulações supõem que a trajetória do gasto total, nos próximos anos, seja a mesma dos gastos submetidos à EC do teto. Ocorre que uma pequena parte do gasto primário não está submetida à esta EC. De acordo com o 3º relatório bismestral de avalição de receitas e despesas do Governo Central, em ,6% do gasto total será de despesas não sujeitas ao teto. Assim, a premissa das simulações é que 0% destas despesas do gasto total será constante. (2) Ano que antecede a vigência do teto dos gatos. (3) Primeiro ano da vigência do teto dos gastos. (4) Estimativa própria. Supõe crescimento do PIB em 2018 igual a 1,3%. (5) Hipótese de crescimento no próximo governo. Para que se tenha uma ideia da evolução do gasto em % do PIB até o fim do próximo governo, a tabela 1 faz simulações para esta variável sob diferentes hipóteses de crescimento do PIB no período (de 0% a 3% aa).assim, por exemplo, na hipótese de um crescimento de 2% aa

3 compatível com um governo de razoável sucesso no encaminhamento de um ajuste fiscal estrutural - a relação gasto/pib cairia para 18,5% em Ou seja, mesmo neste cenário (otimista à luz do quadro eleitoral atual), o gasto público em % do PIB cairia apenas 1,5 ponto % do PIB em relação a 2018 (e 2016), ficando ainda bem distante do esforço fiscal necessário para estabilizar a dívida em % do PIB. Assim, as simulações da tabela 1 sugerem que, do lado dos gastos, o ajuste fiscal decorrente do rígido cumprimento do teto seria bastante gradual ao contrário do que pensam muitos críticos desta medida. Uma consequência disso é que, mesmo mantido o teto, parece inevitável que o ajuste tenha que ser reforçado por um aumento da arrecadação em % do PIB. Outra consequência é que, se a restrição do teto for removida, das duas uma: ou o governo terá êxito em acelerar bastante o crescimento nos próximos anos (o que permitiria compatibilizar redução do gasto em % do PIB com algum crescimento real do gasto); ou o ajuste terá que ser feito basicamente por elevação da receita fiscal. Seria viável fazer praticamente todo o ajuste (de grande magnitude) via aumento da arrecadação do governo? Há boas razões (mencionadas a seguir) para se supor que isto seria bastante difícil. Em primeiro lugar, se não houver reforma da previdência ou se esta for muito tímida (sem efeito relevante na trajetória dos gastos com previdência nos próximos anos), a tendência é que o gasto primário continue crescendo em % do PIB. Isso porque o gasto com INSS e BPC, que já representam quase 50% do gasto primário, permaneceriam crescendo acima do PIB, como vem ocorrendo sistematicamente. Assim, bastaria que os demais gastos crescessem a um ritmo próximo ao do PIB hipótese perfeitamente plausível se a restrição do teto for removida para que o gasto total venha a crescer mais do que o PIB. Neste caso, o ajuste requerido pelo lado da arrecadação seria ainda maior do que os 4 a 5 pontos % do PIB atualmente estimados, porque parte do aumento da arrecadação serviria apenas para compensar a piora fiscal decorrente do aumento do gasto em % do PIB. Em segundo lugar, mesmo que o governo tome medidas para manter o gasto constante em % do PIB (entre as quais alguma reforma da previdência), o forte aumento da arrecadação requerido para o ajuste enfrentará grandes dificuldades para se viabilizar. Existe hoje uma grande rejeição da sociedade (e do Congresso) a aumentos de impostos. E esta foi reforçada no período recente pela percepção falsa mas largamente difundida de que a corrupção seria a principal razão da escassez de recursos para os gastos públicos. Além disso, a carga tributária atual já é a mais elevada (em % do PIB) entre as economias emergentes e dificilmente poderia ter um novo aumento de grande magnitude sem impacto negativo sobre o crescimento o que prejudicaria, por esta via, o próprio ajuste fiscal De qualquer forma, não haverá como manter o teto dos gastos sem a reforma da previdência como, aliás, os formuladores da emenda constitucional do teto sempre deixaram claro.e mesmo com a reforma da previdência (que, provavelmente, teria efeitos limitados sobre os gastos previdenciários no curto prazo), é improvável que o teto possa ser mantido, no seu formato atual, até o fim do próximo governo. A razão disso pode ser percebida na tabela 2.

4 Tabela 2 - Evolução das despesas primárias do governo federal desde a vigência do teto (2017/2018) var % nominal acumulada participação % na Despesa Primária em 2017/ I Despesa Primária Total 11, INSS (a) 16,98 40,88 42,95 BPC (b) 14,37 3,94 4,05 (a) + (b) 16,75 44,82 47 Pessoal 17,16 20,76 21,84 Demais Despeas 0,79 34,43 31,17 II Despesa Primária sujeita ao teto Limite determinado pela EC95 10, Realizado 10,33 98,29 97,39 Fonte: SOF/MP e STN/MF. 1 Despesas primárias em 2018 projetadas no 3º relatório bismestral de avaliação de receitas e despesas do Governo Central. Com base na estimativa oficial mais recente (do 3ºrelatório bimestral de avaliação das receitas e despesas do Governo Central) para as despesas primárias em 2018, no primeiro biênio de vigência do teto (2017/2018), o aumento nominal do gasto primário ficará em 11,3% - acima dos 10,4% permitidos pela regra do teto para o período, porque uma pequena parte do gasto (2,6% deste em 2018) não está sujeita a restrição do teto de acordo com a EC 95. Ocorre que, em 2017/2018, a despesa com o INSS subirá 17% e com o BPC (benefício para idosos e deficientes físicos pobres, que também fazia parte da reforma da previdência proposta pelo governo Temer) 14,4%. Assim, as despesas do INSS + BPC aumentarão 16,8%, em termos nominais, bem acima do teto (10,4%) e da inflação (que medida pela variação do IPCA médio destes dois anos deverá ficar um pouco abaixo de 8%). Como o conjunto INSS + BPC vem se aproximando da metade do gasto primário, cumprir o teto vem exigindo um crescimento bem inferior a este para os demais gastos. Além disso, a despesa com pessoal (ativo e inativo) do Governo Federal também cresceu neste biênio muito mais do que o teto (dada a estimativa para este gasto em 2018). Como a despesa com pessoal tem um peso relevante no gasto primário (21,8% deste em 2018), a compressão dos demais gastos exclusive pessoal tem sido ainda maior: aumento nominal de apenas 0.8%, o que significa uma queda real entre 7 e 8% nos últimos dois anos. Mesmo com uma reforma da previdência, as despesas do INSS + BPC continuarão, inevitavelmente, a crescer em termos reais. Talvez se consiga como pretendia a reforma proposta pelo governo Temer estabilizar estas despesas em % do PIB daqui a alguns anos. Mas as despesas (em particular com o INSS) permanecerão subindo, porque o número de beneficiários continuará aumentando e o benefício médio real não deverá cair. Em decorrência, a compressão dos gastos exclusive INSS + BPC (cerca de 50% do total) necessária para o cumprimento do teto tenderá a ficar cada vez mais difícil e, a depender do comportamento dos gastos com INSS + BPC, poderá ficar inviável em pouco tempo. Se o teto, no seu formato atual, muito provavelmente não terá vida longa, também é certo que seu abandono prematuro isto é, sem que um ajuste fiscal crível esteja em andamento teria consequências muito ruins para a economia. Haveria, quase certamente, uma combinação de forte alta do dólar e dos juros futuros com impacto bastante negativo

5 sobre a atividade econômica. Indicações de que esta seria a reação do mercado financeiro têm sido bem nítidas nos últimos anos. Desde 2015, o comportamento dos prêmios de risco refletido no dólar e nos juros futuros vem dando sinais claros de que seu principal determinante doméstico reside atualmente na percepção dos agentes econômicos sobre a atuação do governo em relação à questão fiscal (e a trajetória da dívida pública). No fim do governo Dilma, esta percepção era bastante desfavorável e os prêmios de risco dispararam. Em seguida, o compromisso firme da equipe econômica do governo Temer com o ajuste fiscal estrutural que teve na EC 95 do teto dos gastos a sua medida mais emblemática foi decisivo para a queda extraordinária do dólar e dos juros futuros ocorrida no atual governo (e que agora, por razões específicas, vem sendo parcialmente revertida). Sem isso, não teria havido a retomada (ainda que lenta) do crescimento iniciada no 1º trimestre de 2017, nem tampouco a queda da inflação e da taxa Selic para seus mínimos históricos. Finalmente, a incerteza em relação à atuação do próximo governo na questão fiscal está começando a ser, principalmente de meados de maio para cá, um fator relevante por trás do comportamento do dólar e dos juros futuros. Não obstante a relevância para o ajuste fiscal de medidas específicas em relação ao gasto (a começar pela reforma da previdência) e à arrecadação, é essencial ter-se em conta que o ajuste necessário para reverter a trajetória da dívida pública somente será possível com um bom desempenho do PIB nos próximos anos. Quanto mais crescer o PIB, mais fácil será reduzir o gasto público em % do PIB parte essencial do ajuste. E, se o governo tiver êxito em acelerar o crescimento em 2019/2020 (período em que a ociosidade dos fatores de produção permitirá um crescimento acima do potencial) e em elevar o PIB potencial (para viabilizar a manutenção de um bom ritmo de crescimento mais adiante),a situação fiscal será bastante favorecida. Com maior crescimento, a redução dos gastos em % do PIB poderá ser compatível com algum aumento real dos gastos isto é, com uma pequena flexibilização do teto. Além disso, a melhora do resultado primário requerida para a estabilização da relação dívida pública/pib poderá se revelar bem inferior aos 4 a 5 pontos % do PIB atualmente estimados. A magnitude deste ajuste depende da diferença entre o crescimento do PIB e a taxa real de juros que incide sobre a dívida pública quanto menor esta diferença, menor o esforço fiscal requerido. E isto vai depender, em última análise, da capacidade da política econômica de elevar o PIB potencial e reduzir a taxa de juros estrutural. Em contrapartida, uma má gestão da política econômica que se traduza em baixo (ou nenhum) crescimento e prêmios de risco elevados, com reflexos negativos sobre a taxa de juros estrutural tornará o esforço fiscal necessário para estabilizar a dívida bem maior e, no limite, de realização quase impossível. Nestas condições, a crise fiscal se agravaria e isto empurraria a economia na direção de uma solução para a crise: a aceleração da inflação (que cortaria os gastos em termos reais e amorteceria o crescimento da dívida pública, inclusive pelo financiamento monetário de parte do déficit público) e/ou o calote na dívida pública. Em outras palavras, a economia brasileira caminharia para um desastre.