Aula Demonstrativa Prezados, alunos! Meu nome é Rafael Encinas e eu gostaria de apresentar para vocês a aula demonstrativa do curso de Noções de Administração Item 1 Teoria e Exercícios, para o concurso de Agente da Polícia Federal. Veremos apenas o item 1 da disciplina, os demais itens estarão com cursos separados. Este será um curso de teoria e exercícios, o que significa que haverá uma parte teórica seguida de exercícios comentados. O curso buscará ser abrangente, trazendo desde os conceitos básicos até tópicos mais aprofundados. Quem já possui algum conhecimento da disciplina e acha que não precisa ver os assuntos mais básicos pode fazer o curso de exercícios. Este curso será composto de quatro aulas, além desta demonstrativa, e seguirá o cronograma abaixo: Aula Demonstrativa: 1. Noções de administração. 1.1. Abordagem clássica. Aula 01 30/03: 1.1. Abordagens burocrática e sistêmica da administração. Aula 02 06/04: 1.2. Evolução da administração pública no Brasil após 1930. Aula 03 13/04: 1.2. Reformas administrativas; a nova gestão pública. Aula 04 17/04: 1.3 Princípios e sistemas de administração federal. Sempre que vocês tiverem dúvidas, utilizem o fórum no site do Ponto, pois ele é uma das ferramentas mais importantes no aprendizado. Mesmo que não tenham uma dúvida específica, consultem ele periodicamente para darem uma olhada nas dúvidas dos colegas, que muitas vezes podem ajudar vocês a entenderem melhor o assunto. Agora, vou me apresentar. Sou Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União. Já fui Analista Tributário da Receita Federal do Brasil e escriturário da Caixa Econômica Federal, além de ter trabalhado em outras instituições financeiras da iniciativa privada. Sou formado em jornalismo, graduando em economia e tenho especialização em Orçamento Público. Sou professor de cursinhos para concursos desde 2008, tendo dado Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1
aulas em cursinhos de Brasília, Rio de Janeiro, São Paulo, Curitiba e Cuiabá. Também dou aula em cursos de pós-graduação. Nesta aula demonstrativa, vocês poderão ter uma ideia de como será nosso curso. Espero que gostem e que possamos ter uma jornada proveitosa pela frente. Boa Aula! Sumário 1 NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO... 3 1.1 ORGANIZAÇÃO... 3 1.2 PROCESSO ORGANIZACIONAL... 5 1.3 EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE... 11 1.4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA X PRIVADA... 14 2 TEORIAS DAS ORGANIZAÇÕES... 21 2.1 PERSPECTIVA CLÁSSICA... 23 3 QUESTÕES COMENTADAS... 32 3.1 LISTA DAS QUESTÕES... 40 3.2 GABARITO... 43 Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 2
1 Noções de Administração Vamos ver algumas definições de Administração. Richard Daft: O alcance das metas organizacionais de maneira eficaz e eficiente por meio de planejamento, organização, liderança e controle dos recursos organizacionais. Antonio Maximiano: É o processo de tomar decisões sobre objetivos e utilização de recursos. O processo administrativo abrange cinco tipos principais de decisões, também chamadas de processos ou funções: planejamento, organização, liderança, execução e controle. Chiavenato: Administração é o processo de planejar, organizar, dirigir e controlar o uso de recursos a fim de alcançar objetivos. A tarefa básica da Administração é a de fazer as coisas por meio de pessoas de maneira eficiente e eficaz. James Stoner: A Administração é o processo de planejar, organizar, liderar e controlar os esforços realizados pelos membros da organização e o uso de todos os outros recursos organizacionais para alcançar os objetivos estabelecidos. Podemos notar algumas coisas em comum nessas definições. Elas mencionam recursos e objetivos, os processos organizacionais, pessoas e eficiência e eficácia. Podemos representá-los assim: 1.1 ORGANIZAÇÃO Recursos Pessoas Informação e conhecimento Dinheiro Instalações Objetivos Decisões Planejamento Organização Direção Controle O conceito de administração está diretamente relacionado com o de organização: Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 3
Amitai Etzioni: Unidades socialmente construídas para atingir fins específicos. Richard Daft: Organização é uma entidade social dirigida a metas e deliberadamente estruturada. Entidade social significa ser composta de duas ou mais pessoas. Dirigida a metas significa ser feita para alcançar algum resultado, como obter lucro, ganhar aumento de salário para seus membros, satisfazer as necessidades espirituais ou proporcionar satisfação social. Deliberadamente estruturada significa que as tarefas são divididas e a responsabilidade pelo seu desempenho é atribuída aos membros da organização. Stephen Robbins: A organização é uma unidade social, coordenada conscientemente, composta de uma ou mais pessoas e que funciona numa base relativamente contínua para atingir objetivos. Antonio Maximiano: Uma organização é um sistema de recursos que procura realizar algum tipo de objetivo (ou conjunto de objetivos). Chester Barnard: A existência de uma organização formal se dá quando (1) há pessoas aptas a se comunicarem entre si; (2) que estão desejando contribuir com sua ação e, (3) para a realização de um propósito comum. Podemos perceber que todas essas definições dizem praticamente a mesma coisa. Temos alguns elementos essenciais nelas: relação social e objetivos. É uma relação social porque é preciso mais de uma pessoa, é preciso algum tipo de interação. E nessa relação, é preciso que existam objetivos comuns, as pessoas se unem para alcançar alguma meta compartilhada. Alguns autores vão além desses dois elementos essenciais e agregam outras questões ao conceito, como Daft, que fala em deliberadamente estruturada. Maximiano afirma que, além de objetivos e recursos, as organizações têm dois outros componentes importantes: processos de transformação e divisão do trabalho. Objetivos são os resultados que a organização espera alcançar. Recursos são pessoas, instalações físicas, computadores, máquinas, enfim, aquilo de que a organização dispõe para alcançar os objetivos. Processos de transformação são sequências de ações ou eventos que levam a um determinado fim, resultado ou objetivo. Em uma organização, temos processos de trabalho, que são conjuntos de atividades interrelacionadas que transformam insumos (entradas) em produtos (saídas), temos processos de produção, processos de gestão de pessoas (tais como seleção e recrutamento, desenvolvimento, remunerações e recompensas). Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 4
A divisão do trabalho se relaciona com a ideia de especialização. Para que uma organização de grande porte alcance seus objetivos, é necessário que sejam realizadas centenas de atividades diferentes, e uma das maneiras de racionalizar esta realização é por meio da especialização. Diferentes pessoas, áreas ou grupos da organização irão realizar diferentes tipos de tarefas. 1.2 PROCESSO ORGANIZACIONAL No edital de vocês consta o item 2. Processo Administrativo, que será estudado em outro curso. Porém, vamos ver os conceitos mais básicos relacionados a eles. Henry Fayol foi um dos primeiros autores a elencar as funções administrativas: Planejamento: tentativa de se avaliar o futuro por meio de um plano e fazer provisões para realizar este plano; Organização: mobilização dos recursos humanos e materiais para transformar o plano em ação; Comando: estabelecimento de orientações para os empregados e obtenção das coisas feitas; Coordenação: obtenção da unificação e harmonia de todas as atividades e esforços; Controle: verificação de que as coisas aconteçam em conformidade com as regras estabelecidas e expressas pelo comando. Luther Gullik, um dos seguidores de Fayol, ampliou os elementos da administração e criou o POSDCORB, que é formado pelas palavras: Planning planejamento; Organizing organização; Staffing assessoria; Directing direção; Coordinating coordenação; Reporting informação; Budgeting orçamento. Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 5
Maximiano segue Fayol e também cita essas cinco funções, só altera comando para liderança e coordenação por execução. Chiavenatto fala em quatro funções: planejamento, organização, direção e controle. a) Planejamento Segundo Maximiano, o processo de planejamento é a ferramenta para administrar as relações com o futuro. As decisões que procuram, de alguma forma, influenciar o futuro, ou que serão colocadas em prática no futuro, são decisões de planejamento. Segundo o princípio da precedência do planejamento, esta função administrativa vem antes das outras. Na realidade, é difícil separar e sequenciar as funções administrativas, mas pode-se considerar que, de maneira geral, o planejamento aparece na ponta do processo. Como consequência, ele assume uma situação de maior importância no processo administrativo. Sem o planejamento não há base para a organização e controle. O planejamento é o alicerce sobre o qual operam as demais funções administrativas. Existem três tipos de planejamento: Estratégico, Tático e Operacional. A diferença entre eles se refere ao nível hierárquico em que são elaborados, a abrangência em relação às unidades e o período para o qual se referem, como está resumido na tabela a seguir: Estratégico Tático Operacional Prazo Longo Médio Curto Amplitude Toda a organização Determinado Setor Determinada Atividade Nível Hierárquico Alta Cúpula Gerências Setoriais Operacional Riscos Maiores Intermediários Menores Aqui podemos identificar algumas das características que diferenciam o planejamento estratégico do tático e do operacional: É responsabilidade da cúpula da organização; Envolve a organização como um todo; Planejamento de longo prazo. Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 6
Já o Planejamento Tático será uma setorização do planejamento estratégico. Se este envolvia a organização como um todo, aquele vai fazer um planejamento para um setor da organização. Ele trabalha com decomposições dos objetivos, estratégias e políticas estabelecidos no planejamento estratégico. Ele é desenvolvido em níveis organizacionais intermediários, como as gerências de recursos humanos, de marketing, financeira, etc., tendo como principal função a utilização eficiente dos recursos disponíveis para a consecução de objetivos previamente fixados. O planejamento tático tipicamente tem um horizonte de tempo mais curto do que o planejamento estratégico. Segundo Chiavenatto, os planos táticos referem-se a cada departamento ou unidade da organização e seu foco é no médio prazo, isto é, no exercício anual. O Planejamento Operacional é o desdobramento do planejamento tático. Pode ser considerado como a formalização, principalmente através de documentos escritos, das metodologias de desenvolvimento e implantação estabelecidos. É neste nível que são estabelecidos os objetivos e estratégias operacionais, que definem as ações específicas que permitem realizar os objetivos dos níveis anteriores. São planos desenvolvidos nos níveis mais baixos da organização para especificar as etapas de ação para realização das metas operacionais e para sustentar os planos táticos. O planejamento operacional é a ferramenta do gerente de departamento para as operações diárias e semanais. Seu horizonte de tempo é o curto prazo. b) Organização A segunda função administrativa elencada por Fayol é Organização. Segundo Maximiano: organizar é o processo de dispor de qualquer conjunto de recursos em uma estrutura que facilite a realização dos planos. É praticamente a mesma definição de Daft: disposição de recursos organizacionais para alcançar as metas estratégicas. A organização está relacionada ao desenho da estrutura organizacional. A disposição dos recursos é refletida na divisão de mão-de-obra da organização em departamentos específicos e empregos, linhas formais de autoridade e mecanismos para coordenar as tarefas organizacionais diversas. Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 7
c) Direção Vimos que Fayol falava em comando, enquanto Maximiano usou liderança. Portanto, os diversos autores dão nomes diferentes, mas que na realidade é a mesma coisa. Chiavenatto conceitua direção como a função administrativa que se refere ao relacionamento interpessoal do administrador com seus subordinados. Para que o planejamento e organização possam ser eficazes, eles precisam ser complementados pela orientação e apoio às pessoas, através de uma adequada comunicação, liderança e motivação. Para McGregor, toda decisão administrativa tem consequências sobre o comportamento dos indivíduos. A administração bem-sucedida depende não só, mas bastante da capacidade para predizer e controlar o comportamento humano. O autor diferenciou dois estilos extremos de direção: a Teoria X e a Teoria Y. A Teoria X é uma teoria tradicional, mecanicista e pragmática, segundo a qual: O ser humano médio tem um desgaste inerente pelo trabalho e o evitará, se possível; Por causa da característica humana de desgosto pelo trabalho, a maioria das pessoas precisa ser coagida, controlada, dirigida ou ameaçada com punição para que se esforcem para o alcance dos objetivos organizacionais; O ser humano médio prefere ser controlado, deseja evitar a responsabilidade, tem relativamente pouca ambição e quer, acima de tudo, segurança. McGregor propôs a Teoria Y como uma nova visão mais realista dos trabalhadores para direcionar o pensamento administrativo. Segundo esta teoria: O desgaste de esforço físico e mental é tão natural quanto brinca ou descansar. O desgosto pelo trabalho não é uma coisa inerente do ser humano médio; O controle externo e a ameaça de punição não são os únicos meios de realizar os esforços para atingir os objetivos organizacionais. Uma pessoa exercerá autodireção e autocontrole a serviço dos objetivos com os quais ela está comprometida; Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 8
O ser humano médio aprende, sob condições adequadas, não apenas a aceitar, mas a buscar responsabilidade; A capacidade de exercitar um grau relativamente alto de imaginação, engenhosidade e criatividade na solução de problemas organizacionais é largamente, não estreitamente, distribuída na população; Sob condições da vida industrial moderna, as potencialidades intelectuais do ser humano médio são apenas parcialmente usadas. Com base nestas suposições, são defendidas medidas como: descentralização e delegação, diminuindo o controle excessivo e transferindo responsabilidades; ampliação do cargo e maior significação do trabalho, encorajando a inovação e a aceitação de responsabilidades; participação e administração consultiva, permitindo maior participação nas decisões; auto-avaliação de desempenho, em que os funcionários estabelecem seus alvos e objetivos e controlam seu desempenho. A liderança é definida como a habilidade de influenciar pessoas no sentido da realização das metas organizacionais. d) Comunicação Um professor em Harvard uma vez pediu à classe que, por meio de desenhos, definisse comunicação. A maioria dos alunos desenhou um gerente falando ou escrevendo. Alguns colocaram balões de fala perto de seus personagens; outros mostraram páginas voando de uma impressora a laser. Não, disse o professor, nenhum de vocês conseguiu captar a essência da comunicação. Ele continuou a explicar que comunicação significa compartilhar não falar ou escrever. Richard Daft define comunicação como: Processo pelo qual as informações são transmitidas ou entendidas por duas ou mais pessoas, geralmente com a intenção de motivar ou influenciar o comportamento. O CESPE já apresentou a seguinte definição: O processo de comunicação é a base do atendimento. A comunicação pode ser definida como o processo de passar informação e compreensão de uma pessoa para outra. Toda comunicação envolve pelo menos duas pessoas: a Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 9
que envia e a que recebe. Para que haja comunicação utiliza-se um processo que contém no mínimo quatro elementos: emissor ou fonte de comunicação pessoa que elabora a mensagem, tendo como objetivo atingir o receptor; mensagem o que se quer transmitir; canal meio utilizado para transmitir a mensagem; receptor ou destino da mensagem pessoa para quem é enviada a mensagem. No entanto, estes quatro componentes não são os únicos no processo de comunicação. O processo de Comunicação ocorre quando o emissor (ou codificador) emite uma mensagem (ou sinal) ao receptor (ou decodificador), através de um canal (ou meio). O receptor interpretará a mensagem que pode ter chegado até ele com algum tipo de barreira (ruído, bloqueio, filtragem) e, a partir daí, dará o feedback ou resposta, completando o processo de comunicação. e) Controle e Avaliação O controle está ligado à realização dos objetivos. Para alcançá-los, é preciso dispor de informações sobre os próprios objetivos e sobre as atividades que procuram realizá-lo. Controlar é um processo de tomar decisões que tem por finalidade manter um sistema na direção de um objetivo. Para Chiavenatto representa o acompanhamento, a monitoração e a avaliação do desempenho organizacional para verificar se tudo está acontecendo de acordo com o planejado. Podemos resumir como Monitorar as atividades e corrigir os desvios. Para Richard Daft, controle é a função administrativa que envolve monitorar as atividades dos funcionários, mantendo a organização no trilho, em direção Às suas metas, e fazer as correções necessárias. Ainda segundo o autor: Controle organizacional é o processo sistemático pelo qual os gerentes regulam as atividades organizacionais para torná-las consistentes com as expectativas estabelecidas nos planos, metas e padrões de desempenho. Maximiano define controle como: Um processo de tomar decisões que tem por finalidade manter um sistema na direção de um objetivo, com base em informações contínuas sobre as atividades do próprio sistema e sobre o objetivo. O objetivo torna-se o Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 10
critério ou padrão de avaliação do desempenho do sistema, ou seja, o objetivo torna-se o padrão de controle. Assim, o processo de controle informa: Quais os objetivos devem ser atingidos; O desempenho da organização em comparação com os objetivos; O que deve ser feito para assegurar a realização dos objetivos. Djalma de Oliveira afirma que controlar é comparar o resultado das ações com padrões previamente estabelecidos, com a finalidade de corrigi-las se necessário. A comparação é um termo muito importante dentro do conceito de controle. É preciso que haja um padrão a ser seguido para que possa haver controle. 1.3 EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE Para Maximiano: Eficácia é a palavra usada para indicar que a organização realiza seus objetivos. Quanto mais alto o grau de realização dos objetivos, mais a organização é eficaz. Eficiência é a palavra usada para indicar que a organização utiliza produtivamente, ou de maneira econômica, seus recursos. Isso significa uma menor quantidade de recursos para produzir mais A eficácia sempre está associada com o alcance de metas, com o alcance de objetivos. Para Richard Daft: A eficácia organizacional é o grau no qual a administração alcança uma meta declarada. Isso significa que a organização tem sucesso em alcançar o que ela tenta fazer. Eficácia organizacional significa proporcionar um produto que os clientes valorizem. Eficiência organizacional se refere à quantidade de recursos usados para alcançar a meta organizacional. Pode ser calculada como a quantia de recursos usados para produzir um produto ou serviço. Essas foram definições mais usadas no setor privado. Vamos ver agora sua aplicação na gestão pública. Segundo o Ministério do Planejamento: Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 11
Eficiência: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos empregados na implementação das ações. Eficácia: capacidade de alcance das metas previstas; Efetividade: correspondência entre os resultados da implantação de um programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referência os impactos na sociedade; Assim, podemos dizer que a EFICIÊNCIA é a racionalização no uso dos insumos. A eficiência é alcançada quando os insumos são manipulados de forma adequada para atingir os produtos. A EFICÁCIA consiste no grau de alcance das METAS programadas em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. Quanto mais alto o grau de realização dos objetivos e metas, mais a organização é eficaz. A EFETIVIDADE observa se houve algum IMPACTO resultante da ação governamental. Não basta chegar ao produto, alcançando as metas, é preciso que ele produza alguma alteração na sociedade. Podemos observar melhor estas dimensões no quadro abaixo: OBJETIVO INSUMO AÇÃO PRODUTO RESULTADO Eficácia Efetividade Eficiência Além desses três conceitos, outro que também é importante é o de economicidade, que está relacionada com os custos dos insumos. Quando avaliamos o desempenho em termos de economicidade, queremos saber o preço dos insumos usados na produção. A economicidade é a minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade. Refere-se à capacidade de uma instituição gerir adequadamente os recursos financeiros colocados à sua disposição. Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 12
No entanto, em vários momentos vemos a economicidade dentro da eficiência. Nos concursos, quando eles falam em custos estão se referindo à eficiência. Esta envolveria otimizar a produção quanto reduzir o custo dos insumos. Assim, a eficiência observa a relação entre PRODUTOS (bens e serviços) gerados por uma atividade e os CUSTOS dos insumos empregados, em um determinado período de tempo. Uma organização é eficiente quando utiliza seus recursos da forma mais produtiva e econômica possível, também conhecida como forma racional de utilização. A eficiência é definida como a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzilos em um determinado período de tempo, mantidos os padrões de qualidade. Essa dimensão refere-se ao esforço do processo de transformação de insumos em produtos. Pode ser examinada sob duas perspectivas: minimização do custo total ou dos meios necessários para obter a mesma quantidade e qualidade de produto; ou otimização da combinação de insumos para maximizar o produto quando o gasto total está previamente fixado. Nesse caso, a análise do tempo necessário para execução das tarefas é uma variável a ser considerada. A eficiência pode ser medida calculando-se e comparandose o custo unitário da produção de um bem ou serviço. Portanto, podemos considerar que o conceito de eficiência está relacionado ao de economicidade. A eficácia é definida como o grau de alcance das metas programadas (de bens e serviços) em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. O conceito de eficácia diz respeito à capacidade da gestão de cumprir objetivos imediatos traduzidos em metas de produção ou de atendimento, ou seja, a capacidade de prover bens ou serviços de acordo com o estabelecido no planejamento das ações. É importante observar que a análise de eficácia deve considerar os critérios adotados para fixação da meta a ser alcançada. Uma meta subestimada pode levar a conclusões equivocadas a respeito da eficácia do programa ou da atividade sob exame. Além disso, fatores externos como restrições orçamentárias podem comprometer o alcance das metas planejadas e devem ser levados em conta durante a análise da eficácia. A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e longo prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou programa, em termos de efeitos sobre a população-alvo (impactos observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalísticos da intervenção. Trata-se de verificar a ocorrência de Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 13
mudanças na população-alvo que se poderia razoavelmente atribuir às ações do programa avaliado. Portanto, ao examinar a efetividade de uma intervenção governamental, pretende-se ir além do cumprimento de objetivos imediatos ou específicos, em geral consubstanciados em metas de produção ou de atendimento (exame da eficácia da gestão). Trata-se de verificar se os resultados observados foram realmente causados pelas ações desenvolvidas e não por outros fatores. A avaliação da efetividade pressupõe que bens e/ou serviços foram ofertados de acordo com o previsto. O exame da efetividade ou avaliação de impacto requer tratamento metodológico específico que busca estabelecer a relação de causalidade entre as variáveis do programa e os efeitos observados, comparando-os com uma estimativa do que aconteceria caso o programa não existisse. Vamos analisar um exemplo. Num programa do governo de distribuição de óculos para crianças do ensino fundamental, o objetivo é melhorar a educação, já que as crianças estarão enxergando melhor e poderão se concentrar mais. Entende-se que os pais não apresentam condições financeiras de levar a criança a um oftalmologista e de comprar os óculos, por isso seria importante que o Estado desempenhasse esse papel. A economicidade significa que os óculos foram comprados a um preço baixo. A eficiência refere-se ao governo entregar um número maior de óculos com os mesmos recursos, o mesmo número de pessoas, de carros, etc. A eficácia corresponde ao alcance de metas. Assim, se o objetivo era entregar 20.000 óculos e foi entregue um número maior, o programa é eficaz. Por fim, a efetividade se refere ao resultado da ação governamental na sociedade. No exemplo, corresponde a melhora no índice de educação. Alguns autores conceituam efetividade como a soma da eficiência e da eficácia ao longo do tempo. Não concordo com esta visão, mas é importante conhecermos, pois a ESAF já deu ele como certa. 1.4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA X PRIVADA A comparação entre a gestão pública e a privada não é algo recente. Frank J. Goodnow, ainda em 1893, afirmou que ao realizar seu negócio, o objeto do governo não costuma ser a obtenção do ganho, mas a promoção do bem-estar da comunidade. Essa é a grande distinção entre o negócio público e o privado. Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 14
Realmente, é a maior diferença entre os dois tipos de gestão: a privada busca o lucro; a pública, o interesse público. Podemos resumir da seguinte forma: Enquanto as empresas se motivam pelo lucro, a gestão pública tem como motivação a consecução do interesse público. Os principais argumentos de que a gestão pública difere de maneira fundamental da privada em todos os aspectos relevantes são: O interesse público difere do privado; As autoridades públicas, por exercerem o poder soberano do Estado, devem necessariamente atender aos valores democráticos em detrimento dos interesses de qualquer grupo ou material em particular; A Constituição exige o tratamento igualitário das pessoas e descarta o tipo de seletividade que é essencial para sustentar a lucratividade. Todavia, alguns autores entendem que a enumeração de tais diferenças é enganosa porque oculta importantes semelhanças. Como o desenvolvimento da Administração Gerencial, houve uma aproximação grande entre a gestão pública e a gestão privada, pois as técnicas desta começaram a ser usadas naquela. O mundo entrou num grave período de recessão na década de 1970 devido às duas crises do petróleo, que fizeram com que os juros dos financiamentos externos subissem para a estratosfera. Ficou muito difícil para os países conseguirem recursos, resultando numa grave crise fiscal. Os governos tinham que produzir uma série de serviços e bens exigidos pela sociedade, mas não possuíam recursos suficientes. Eles precisavam, então, de eficiência, o que estava longe de ser proporcionado pelo modelo burocrático, que era rígido, lento, caro e não dava atenção às necessidades da população. Essa insatisfação da sociedade irá levar ao poder governos conservadores como o de Ronald Reagan, nos EUA, e de Margareth Thatcher, na Inglaterra, no início dos anos 1980, que irão adotar reformas segundo os princípios do Neoliberalismo. Para dar uma resposta à sociedade, que exigia serviços públicos de qualidade, passaram a ser adotadas técnicas da gestão privada. Os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade passaram a fazer parte do vocabulário de todo administrador público. Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 15
Muitas questões cobram este aspecto da aplicação das técnicas de gestão privada no setor público. Na esmagadora maioria das vezes, elas são sim aplicáveis é óbvio que devem haver algumas adaptações. Assim, pode-se aplicar no setor pública a reengenharia, a qualidade total, a gestão por competências, o planejamento estratégico, os investimentos sob uma perspectiva de custo-benefício, o benchmarking, a análise SWOT, entre outras. Entre as teorias que buscaram estudar as mudanças da administração pública com a crise fiscal chamam-se de Empreendedorismo Governamental, de David Osborne e Ted Gaebler. Eles buscaram analisar as diversas iniciativas de administrações públicas dos EUA, principalmente municipais, que demonstram que o Estado poderia eliminar a burocracia, superando a crise que se instalara em todo o mundo. Uma coisa importante em relação ao conceito de governo empreendedor é não confundir com governo empresário. O verdadeiro significado da palavra empreendedor é bem mais amplo. Segundo os autores, ela foi usada inicialmente por volta do ano 1800, para se referir àquele que movimenta recursos econômicos de um setor de menor produtividade para um outro de maior produtividade e melhor rendimento. Em outras palavras, o empreendedor emprega recursos de novas formas, para maximizar a produtividade e a eficiência. Esta definição se aplica igualmente ao setor privado, ao setor público e ao setor voluntário. Superintendentes e diretores escolares dinâmicos usam recursos de novas formas para maximizar a produtividade e a eficiência das escolas. Os gerentes de aeroportos inventivos fazem o mesmo. Quando queremos identificar instituições do setor público que sejam empreendedoras, olhamos para as que usam constantemente seus recursos de novos modos, para aumentar sua eficiência e sua efetividade. A partir desta noção de que empreendedor não é a mesma coisa que empresário, os autores defendem que não se pode governar como quem administra uma empresa. Segundo os autores: Assim, quando os autores defendem um governo empreendedor, não estão dizendo que o Estado deve ser administrado como uma empresa. Eles afirmam que: O governo é uma instituição fundamentalmente diferente da empresa. Os empresários são movidos pela busca do lucro; as autoridades governamentais se orientam pelo desejo de serem reeleitas. As empresas recebem dos clientes a maior parte dos seus recursos; os governos são Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 16
custeados pelos contribuintes. As empresas normalmente trabalham em regime de competição; os governos usam habitualmente o sistema do monopólio. Aqui já podemos enumerar algumas diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. A primeira delas é a motivação daqueles que definem as diretrizes. A motivação das autoridades públicas é a reeleição, dos empresários é o lucro. Podemos ver que eles reformularam um pouco a principal diferença entre a gestão pública e a privada. Aqui, o governo não busca o interesse público, mas sim a reeleição. Isto faz com que os investimentos da gestão pública sigam uma lógica diferente da gestão privada, inclusive no que se refere ao risco. Outra diferença entre a gestão pública e a privada citada pelos autores é que: As empresas recebem seus recursos dos clientes, enquanto o governo recebe por meio de impostos. Assim, enquanto nas empresas os clientes têm a possibilidade de se retirarem no momento que quiserem, os contribuintes continuam pagando impostos mesmo que insatisfeitos. Os governos são pouco orientados pelos seus clientes, enquanto as empresas focam suas energias em tentar satisfazê-los. A Gestão da Qualidade Total, que ganhou muita força na gestão privada na segunda metade do Século passado, tem como uma das suas maiores inovações a mudança no conceito de qualidade, que deixou de ser a conformidade com o projeto, o produto sem defeitos, para ser considerada como aquilo que o cliente enxerga no produto, se ele fica satisfeito ou não. Assim, um produto sem defeitos não significa que será um produto de qualidade. A razão pela qual os órgãos públicos não são orientados pelos clientes está justamente no fato de não receberem seus recursos diretamente dos clientes, mas sim do Executivo e do Legislativo. A consequência é que os gestores públicos se preocupam em agradar mais a estes entes do que aos seus verdadeiros clientes, a população. Soma-se a isso o fato de não haver alternativas a que a sociedade possa recorrer quando estiver insatisfeita com determinado serviço. Se alguém não gostar do serviço do DETRAN, não há Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 17
nenhum outro órgão ou empresa que emite carteiras de motoristas. Esta é outra diferença colocada pelos autores: As empresas normalmente trabalham em regime de competição; os governos usam habitualmente o sistema do monopólio. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado também traça algumas diferenças entre a administração gerencial e a administração de empresas: A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade - por meio de políticos eleitos - controla a administração pública. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público. A primeira diferença a que o PDRAE se refere é a mesma que vimos acima: as empresas recebem seus recursos dos clientes e os governos dos impostos. A terceira diferença também já foi vista, que é o fato de a motivação das empresas ser o lucro e da administração pública o interesse público. Há uma diferença que não foi falada antes: O controle das empresas é feito pelo mercado; o da administração pública é feito pela sociedade mediante políticos eleitos; Podemos dizer até que o controle da administração pública não passa necessariamente pelos políticos. O controle social é uma das bandeiras da administração gerencial. Atualmente existem diversos instrumentos que permitem que a sociedade realize o controle social da administração pública, como os conselhos gestores, as ações judiciais como a ação popular e o mandado de segurança coletivo, as ouvidorias, etc. Esta necessidade de controle implica em outra diferença, que é o rigor com que se devem tratar questões como a transparência na administração pública. A administração privada, fora as sociedades anônimas e outros tipos de sociedades que devem obedecer a regras de governança corporativa, não precisar motivar nem divulgar que medidas adota para atingir seus objetivos. Os princípios constitucionais da administração pública, assim como outros Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 18
princípios administrativos, são bastante cobrados quando falamos em diferenças entre a gestão pública e a gestão privada, já que eles determinam limites para a atuação dos gestores públicos. O atual programa de qualidade do governo brasileiro, Gespública, afirma que: O Modelo de Excelência em Gestão Pública foi concebido a partir da premissa de que a administração pública tem que ser excelente sem deixar de considerar as particularidades inerentes à sua natureza pública. As organizações do mercado são conduzidas pela autonomia da vontade privada; as organizações públicas são regidas pela supremacia do interesse público e pela obrigação da continuidade da prestação do serviço público. O controle social é requisito essencial para a administração pública contemporânea em regimes democráticos, o que implica em garantia de transparência de suas ações e atos e na institucionalização de canais de participação social, enquanto as organizações privadas estão fortemente orientadas para a preservação e proteção dos interesses corporativos. A administração pública não pode fazer acepção de pessoas, deve tratar a todos igualmente e com qualidade. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. Por outro lado, as organizações privadas utilizam estratégias de segmentação de mercado, estabelecendo diferenciais de tratamento para clientes preferenciais. As organizações privadas buscam o lucro financeiro e formas de garantir a sustentabilidade do negócio. A administração pública busca gerar valor para a sociedade e formas de garantir o desenvolvimento sustentável, sem perder de vista a obrigação de utilizar os recursos de forma eficiente. A atividade pública é financiada com recursos públicos, oriundos de contribuições compulsórias de cidadãos e empresas, os quais devem ser direcionados para a prestação de serviços públicos e a produção do bem comum. A atividade privada é financiada com recursos de particulares que têm legítimos interesses capitalistas. A administração pública tem como destinatários de suas ações os cidadãos, sujeitos de direitos, e a sociedade, demandante da produção do bem comum e do desenvolvimento sustentável. A iniciativa privada tem como destinatários de suas ações os clientes atuais e os potenciais. O conceito de partes interessadas no âmbito da administração pública é ampliado em relação ao utilizado pela iniciativa privada, pois as decisões Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 19
públicas devem considerar não apenas os interesses dos grupos mais diretamente afetados, mas, também, o valor final agregado para a sociedade. A administração pública tem o poder de regular e gerar obrigações e deveres para a sociedade, assim, as suas decisões e ações normalmente geram efeitos em larga escala para a sociedade e em áreas sensíveis. O Estado é a única organização que, de forma legítima, detém este poder de constituir unilateralmente obrigações em relação a terceiros. A administração pública só pode fazer o que a lei permite, enquanto a iniciativa privada pode fazer tudo que não estiver proibido por lei. A legalidade fixa os parâmetros de controle da administração e do administrador, para evitar desviosde conduta. Podemos ver nesta última diferença o princípio da legalidade. Ele é muito importante na distinção entre a gestão pública e a privada. Segundo o princípio da legalidade, a Administração só pode fazer o que a lei permite. Este conceito diverge da aplicação do princípio da legalidade na relação entre particulares (princípio da autonomia das vontades), que podem fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, segundo o inciso II do art. 5º da CF: II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei; Aqui temos uma das diferenças mais importantes da gestão pública para a gestão privada. Segundo Hely Lopes Meirelles: A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. Assim, para os administrados, o princípio da legalidade possui uma conotação negativa, já que os particulares são autorizados desempenhar todos os comportamentos para os quais não exista expressa proibição em lei. No caso da Administração Pública, o princípio tem uma conotação positiva, pois a ausência de norma proibitiva não é suficiente para que determinados comportamentos possam ser exercidos, é preciso que haja uma lei que a autorize a agir (nas competências discricionárias) ou que determine que o faça (nas competências vinculadas). Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 20
Toda ação administrativa apresenta-se como exercício de um poder atribuído previamente pela lei e por ela é construído e delimitado. O que legitima a ação administrativa é retirar seu fundamento de uma lei anterior. O pessoal do Direito gosta muito dos termos em latim. 2 Teorias das Organizações Ao longo de toda a história, podemos observar que o desenvolvimento da Administração ocorreu de forma muito lenta. Foi somente no Século XX que recebeu maior atenção dos pensadores e apresentou uma evolução acentuada. No Século XIX, a sociedade ainda era composta por poucas organizações, que eram na maioria das vezes pequenas, como oficinas, escolas, artesãos independentes, os armazéns, etc. Os profissionais autônomos, como médicos e advogados, trabalhavam de forma muito independente. Atualmente, a realidade é totalmente diferente. As sociedades são compostas por uma série de organizações, onde a maior parte das obrigações sociais (como a produção de bens ou serviços em geral) é confiada a organizações (como indústrias, universidades e escolas, hospitais, comércio, comunicações, serviços públicos, etc.), que são administradas por dirigentes para se tornar mais eficientes e eficazes. Apesar do desenvolvimento das organizações serem um fenômeno bastante recente, elas estavam presentes anteriormente e, inclusive, tiveram uma grande influência na formação das organizações atuais. É o caso da Organização da Igreja Católica e da Organização Militar. A Igreja Católica se estruturou como uma hierarquia de autoridade, um estado-maior (assessoria) e a coordenação funcional para assegurar a integração. É uma estrutura bastante simples, mas eficiente; proporciona uma enorme organização mundial sob o comando de uma só pessoa: o Papa. Já a Organização Militar, desde os temos da Roma Antiga, também influenciou fortemente as teorias da Administração. Além da influência da Igreja e das Forças Armadas, as organizações também foram influenciadas por forças sociais, políticas e econômicas: Forças Sociais: referem-se aos aspectos de uma cultura que direcionam e influenciam os relacionamentos entre as pessoas. Compreende aquilo que as pessoas valorizam, que elas precisam, os padrões de comportamento; Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 21
Forças Políticas: referem-se à influência das instituições legais e políticas sobre as pessoas e as organizações. Incluem as suposições básicas subjacentes ao sistema político, como a necessidade de autonomia, direitos de propriedade, direitos contratuais, a definição de justiça, etc; Forças Econômicas: pertencem à disponibilidade, produção e distribuição dos recursos em uma sociedade. Os governos, igrejas, escolas e organizações comerciais exigem recursos para alcançar suas metas, e as forças econômicas influenciam a alocação dos recursos escassos. As práticas administrativas e perspectivas variam em resposta a estas forças sociais, políticas e econômicas na sociedade. Abaixo, temos uma figura de Richard Daft que mostra a evolução das teorias administrativas. Clássica Humanista Contingenciais Sistemas Pesquisa Operacional Qual. Total Tecnologia Aprendizagem 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 Um dos maiores problemas relacionados com a disciplina da Administração em concursos é que ela não é uma ciência exata, e os conceitos variam muito de autor para autor, assim como as classificações. Assim, em determinados casos estudamos por um autor, e a banca cobra outro que fala algo diferente. Muitas vezes não chega nem a ser diferente, mas possui nomenclatura diferente. O nosso edital fala em Abordagens clássica, burocrática e sistêmica. É uma descrição mais específica, em que eles enumeram algumas das escolas. Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 22
Portanto, vamos ver essas três visões principais. Porém, é possível que eles cobrem algumas outras dentro delas, por isso vamos ver também um pouco das demais. Vamos ver uma questão do CESPE. 1. (CESPE/INCA/2009) As escolas de pensamento, em termos de gestão, são agrupadas em três grandes categorias: perspectivas estrutural, humanística e integrativa. Essa questão é certa, foi copiada de Victor Cláudio Paradela Ferreira, no livro Modelos de Gestão. A abordagem estruturalista, considerada o início da administração moderna, surgiu no século XIX, com Taylor, Fayol e Ford, aplicando as teorias científica e clássica. Foram teorias que revelaram uma visão mecanicista de mundo e uma forte influência das ideologias racionalistas que marcaram a revolução Industrial. A abordagem humanística visa um homem integrado, harmonizado com todos os aspectos de sua vida. As organizações precisam ter em seus quadros pessoas que gostem do que fazem, sendo capazes de manter a harmonia entre os ambientes de trabalho e de sua vida social e familiar. Enquanto a estruturalista via o homem como uma máquina, a humanística busca entender sua individualidade e necessidades. Ela verificou a importância do componente humano sobre a ótica de seus aspectos de satisfação as necessidades organizacionais e individuais. Ambas apresentaram algumas fraquezas semelhantes, entre as quais se destaca a falta de foco na integração entre a organização e o meio ambiente na qual está inserida. Por causa do crescimento e da complexidade das organizações e a sociedade, a partir da segunda metade do século XX, foi necessário o surgimento de modelos de gestão que superassem essa limitação, a Perspectiva Integrativa. 2.1 PERSPECTIVA CLÁSSICA A abordagem clássica da administração emergiu durante o Século XIX e início do Século XX, motivada pelo sistema de fábrica, que começou a aparecer nos anos de 1800 e que apresentava novos desafios que as primeiras organizações não haviam encontrado. Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 23
Começaram a surgir problemas na escolha dos equipamentos das fábricas, na estruturação administrativa, no treinamento dos funcionários, na programação das operações de manufatura e na insatisfação trabalhista e greves daí decorrentes. Nasceu uma nova figura nas organizações: o gerente. A perspectiva clássica foi a primeira a elaborar uma teoria formal para as modernas organizações industriais. Para Chiavenato, ela se desdobra em duas orientações diferentes e, até certo ponto, opostas entre si, mas que se complementam com relativa coerência: De uma lado estaria a Administração Científica, que teve como base os trabalhos de Taylor. Suas principais características: se preocuparia com a eficiência no nível operacional, por isso dava muita atenção para a divisão do trabalho dos operários, predominando a atenção para o método do trabalho, para os movimentos necessários a execução de uma tarefa; Do outro estaria a Teoria Clássica, corrente dos anatomistas e fisiologistas, que teve como base os trabalhos de Fayol. A preocupação era aumentar a eficiência da empresa por meio da forma e disposição dos órgãos componentes da organização e de suas inter-relações estruturais. Enquanto a Administração Científica seria uma abordagem de baixo para cima, do operário para o gerente, a Teoria Clássica seria o inverso, de cima para baixo, da direção para a execução, do todo a organização para suas partes os departamentos. Enquanto a Administração Científica focava as tarefas, a Teoria Clássica olhava para a estrutura. Já Daft afirma que a abordagem clássica tem três subcampos, sendo que cada um apresenta uma ênfase diferente: administração científica, organizações burocráticas e princípios administrativos.. a) Administração Científica O berço da administração científica foi a Sociedade Americana dos Engenheiros Mecânicos, fundada em 1880, da qual Frederick Winslow Taylor era sócio e chegou a presidente. Taylor, estudando a dificuldade das organizações em alcançarem melhorias na produtividade, alegou que o problema estava mais nas práticas administrativas do que na mão-de-obra. Ele insistia que a gerência em si teria que mudar e Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 24
que o modo da mudança deveria ser determinado apenas pelo estudo científico daí porque o nome administração científica. Esta escola enfatiza as mudanças cientificamente determinadas nas práticas administrativas como a solução para melhorar a produtividade da mão-deobra. Taylor estimou que a produção de cada operário era somente um terço do que poderia ser e afirmava que a causa disso era a vadiagem sistemática, que, segundo Taylor, era consequência de: Os operários acreditavam que, trabalhando mais depressa, faziam com que um grande número de outros trabalhadores perdesse o emprego; Os sistemas administrativos defeituosos da época forçavam os operários a trabalhar mais lentamente, para proteger seus interesses; Os métodos de trabalho empíricos vinham passando de uma geração para outra de trabalhadores. Contudo, Taylor culpou a administração, e não os operários, uma vez que era função dos gerentes projetar as atividades de maneira adequada e oferecer incentivos adequados para estimular a produção dos operários. Podemos dizer que os estudos de Taylor se dividem em duas fases. O primeiro período corresponde à época de publicação de seu livro Administração de Oficinas, em 1903, que abordava técnicas de racionalização do trabalho do operário, por meio do Estudo de Tempos e Movimentos, em que analisava as tarefas de cada empregado, decompondo seus movimentos e processos de trabalho, aperfeiçoando-os e racionalizando-os gradativamente. Já o segundo período corresponde à época de publicação do livro Princípios de Administração Científica, de 1911. Taylor chegou à conclusão de que a racionalização do trabalho do operário não é suficiente, ela deve estar acompanhada de uma estruturação geral da empresa para tornar coerente a aplicação de seus princípios. Nesse período que foram desenvolvidos os estudos sobre a Administração Geral, a qual denominou de Administração Científica. Segundo Taylor: Administração científica consiste fundamentalmente de certos princípios gerais amplos, uma certa filosofia, que pode ser aplicada de muitos modos, e uma descrição do que qualquer homem ou homens podem acreditar ser o melhor mecanismo para aplicação destes princípios gerais, o que de modo algum pode ser confundido com os próprios princípios. Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 25